Informe definitivo - Informe núm. 309, Marzo 1998

Caso núm. 1913 (Panamá) - Fecha de presentación de la queja:: 04-DIC-96 - Cerrado

1. 289. La queja figura en una comunicación de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) de fecha 4 de diciembre de 1996. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 12 y 25 de marzo y 27 de mayo de 1997.
2. 290. En su reunión de mayo-junio de 1997, el Comité decidió solicitar informaciones complementarias a la organización querellante y al Gobierno para poder pronunciarse sobre los alegatos con pleno conocimiento de causa. El Gobierno envió informaciones complementarias por comunicación de 7 de octubre de 1997 pero no se recibieron informaciones de la organización querellante.
3. 291. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 292. En su comunicación de 4 de diciembre de 1996, la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) alega que, desde 1984, los controladores aéreos panameños reclaman la promulgación de una ley destinada a regular en forma integral las condiciones de trabajo de los controladores aéreos (escalafón salarial, jubilación, responsabilidades, etc.). La Asociación Panameña de Controladores de Tránsito Aéreo (APACTA) presentó como aporte propio una propuesta de ley a la Comisión de Comunicación y Transporte de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, esta acción no dio en el momento resultados concretos. Después de varios años, el actual Gobierno de Panamá decidió asumir este problema. A tales efectos procedió a la creación de una comisión para el análisis de la propuesta de ley de los controladores panameños. Después de haber estudiado la propuesta, la mencionada comisión, que es tripartita, presentó su informe y el proyecto revisado al Ministro de Gobierno y Justicia, quien a su vez debía tramitar la nueva normativa ante el Consejo de Gabinete el 8 de agosto de 1996. En todas las etapas de la tramitación de esta iniciativa, ningún ente gubernamental formuló objeciones a la propuesta. No obstante ello, no se ha promulgado la ley, mientras que los problemas que enfrentan los controladores persisten.
2. 293. La CLAT añade que ante esta situación, el 14 de noviembre de 1996, los controladores aéreos agrupados en la APACTA se declararon en huelga. Sus reivindicaciones contemplaban los aspectos siguientes: 1) aprobación por el Ejecutivo de la propuesta de ley antes mencionada; 2) logro de un trato justo y de garantías mínimas de acuerdo con sus funciones y responsabilidades; 3) logro de mejores condiciones laborales para poder asegurar un servicio de control de tránsito aéreo seguro y eficiente (en particular, mejoras en cuanto al estrés relacionado con un trabajo de alta responsabilidad, tiempo prolongado en posición sentada, confinamiento en el área de trabajo, deficiencias del lugar de trabajo y cuadro de faringitis en distintos trabajadores debido a la necesidad de hablar constantemente durante largos períodos de tiempo); 4) aprobación por el Ejecutivo del escalafón salarial que contiene el proyecto en su capítulo 3 (fecha límite: 1.o de enero de 1997); a este respecto, la CLAT señala que los controladores aéreos panameños son los trabajadores de este sector que menos ganan en toda América Latina, pese a ritmos intensivos de trabajo bajo condiciones de alto estrés y de alta responsabilidad. Este sueldo varía entre 650 y 810 dólares de los Estados Unidos; y 5) introducción de cláusulas especiales para la jubilación de los controladores aéreos, ya que en la actualidad no existe una ley especial que les permita a los controladores de tránsito aéreo panameño jubilarse a una edad donde sus capacidades físicas y mentales no estén tan afectadas, o por lo menos que no impliquen peligro para la seguridad y eficiencia de las labores que realizan; los controladores panameños, como funcionarios públicos, deben acogerse en la actualidad a la edad establecida para la jubilación por la ley general de la Caja de Seguro Social (60 años (mujeres) y 65 años (hombres)).
3. 294. La CLAT añade que el 20 de noviembre de 1996, al día siguiente de la declaración de cese parcial de sus actividades, para conseguir una regulación legal adecuada en materia de tráfico aéreo, los controladores fueron revocados de sus funciones y reemplazados por 94 controladores extranjeros, quienes evidentemente tienen poco conocimiento del control aéreo específico que se debe desarrollar en Panamá, en particular de las condiciones climáticas y geográficas. Esta situación pone en peligro la seguridad del tráfico aéreo en el país. Según la CLAT, un análisis de la evolución del conflicto de los controladores aéreos desde el año 1984 resalta la constante apertura de estos trabajadores a la negociación de condiciones de trabajo más justas y acordes con sus responsabilidades y con su nivel de especialización. La lucha de los controladores aéreos no es una mera lucha por la defensa de intereses laborales sino que se enmarca en reivindicaciones por la seguridad de los pasajeros que transitan por el territorio panameño. Además, la propia OIT, en un informe preparado en 1987, reconoce que existen serias deficiencias en cuanto a las condiciones laborales de los controladores aéreos panameños. Por todo ello, concluye la CLAT, las reivindicaciones de estos trabajadores son totalmente legítimas y la demora del Gobierno panameño en legislar sobre el estatuto de estos trabajadores así como el despido de 94 de ellos constituyen graves actos que atentan directamente contra la libertad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 295. En sus comunicaciones de 12 y 25 de marzo y 27 de mayo de 1997, el Gobierno declara que la Dirección de Aeronáutica Civil (DAC) está organizada con un régimen jurídico propio, con patrimonio propio y con plena autonomía para su administración y sujeta al ordenamiento constitucional y legal del país. La Dirección de Aeronáutica Civil tiene como máxima autoridad una junta directiva al tenor de las normas legales vigentes, que está integrada por el Ministro de Gobierno y Justicia, quien la preside, el de Hacienda y Tesoro y el de Comercio e Industrias, el Contralor General de la República y el Director General de la Dirección de Aeronáutica Civil (DAC). La República de Panamá por su posición geográfica es un importante centro internacional de control de tránsito aéreo, control de señales de radar, torres de control, servicios de información a través de diferentes frecuencias radiales y de las operaciones domésticas. Por decisión de las autoridades nacionales y en cumplimiento de las regulaciones internacionales que surgen de los tratados suscritos por Panamá, el control de tránsito aéreo es considerado como una actividad de servicios esenciales, de allí que en la legislación penal vigente (Código Penal) la obstaculización de estas funciones en lo relativo al transporte aéreo, se define, tipifica y pena como delito. En el marco de las facultades legales que regulan su funcionamiento, la junta directiva de la Dirección de Aeronáutica Civil, el 6 de julio de 1981, aprobó el reglamento interno del personal, que establece los derechos, deberes, prohibiciones y medidas disciplinarias del personal administrativo y técnico de la institución en todas sus dependencias y estableciendo las pautas para la ejecución de las distintas acciones de personal, cuya entrada en vigencia se fijó para el 1.o de septiembre de 1981.
2. 296. Refiriéndose específicamente a los alegatos, el Gobierno explica que a partir de 1984, los funcionarios públicos panameños que prestaban servicio como controladores de tránsito aéreo, en su carácter de tales, es decir, de funcionarios públicos, expresaron su aspiración de lograr una legislación que estableciera condiciones especiales de trabajo en su favor, incluyendo escalafón salarial automático, jubilaciones especiales y regulación de sus responsabilidades. En octubre de 1993, uno de los miembros del cuerpo de controladores de tránsito aéreo al servicio de la Dirección de Aeronáutica Civil, el Sr. Claudio Dutary, quien en ese entonces presidía un organismo denominado la Comisión de los Controladores de Tránsito Aéreo, por decisión propia, presentó un proyecto de ley a la consideración de la Comisión de Comunicación y Transporte de la Asamblea Legislativa, que constaba de 40 artículos con una exposición de motivos. Este proyecto no recibió acogida por el órgano legislativo, y por consiguiente, no tuvo éxito. Cabe señalar que la asamblea legislativa, como órgano estatal independiente uno de los tres órganos del Estado panameño, de acuerdo a la Constitución Política, tiene plena facultad para pronunciarse en sentido favorable o desfavorable respecto de los proyectos que se someten a su consideración. Los otros órganos del Estado son el ejecutivo y el judicial.
3. 297. El Gobierno añade que un año después de asumir la Presidencia de la República, el Dr. Ernesto Pérez Balladares, actual Presidente de Panamá y Jefe del órgano ejecutivo, en respuesta a una solicitud presentada por la Asociación Panameña de Controladores del Tránsito Aéreo (APACTA), que es una Asociación de carácter civil integrada por dichos funcionarios públicos, en octubre de 1995, impartió instrucciones al señor Ministro de Gobierno y Justicia y a la Dirección de Aeronáutica Civil, a fin de que se conformara una comisión tripartita para el análisis de una propuesta para preparar un anteproyecto de ley que rigiera la actividad de tales funcionarios. En esa comisión los controladores aéreos fueron representados a través de APACTA, cuyos objetivos al constituirse eran los de mejorar el tránsito aéreo y que es una Asociación de carácter civil. Esta comisión tripartita, durante cuatro meses (abril-junio de 1996), sostuvo ocho reuniones, en las cuales se revisaron, discutieron y aprobaron los temas relativos a la junta técnica, funciones, requisitos e idoneidad, responsabilidad civil de los controladores de tránsito aéreo, la responsabilidad administrativa y penal de éstos, e igualmente, analizó otros aspectos de carácter general sobre la actividad y normas relativas al escalafón salarial, jubilaciones, cancelaciones de licencia y otros, que fueron plasmados en informes escritos en cada ocasión. Quedaron pendientes para consultas adicionales los temas sobre escalafón salarial y jubilaciones especiales que eran parte de sus aspiraciones como funcionarios públicos. En dichas reuniones se realizaron intercambios de notas, se escucharon opiniones y se formularon observaciones sobre un anteproyecto de ley a presentar a la asamblea legislativa, así como conversaciones con representantes de APACTA, de la Dirección de Aeronáutica Civil, del Ministerio de Gobierno y Justicia, de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Planificación y Política Económica. No obstante, de existir la comunicación antes indicada entre los actores principales del tema que se ventilaba y la expresa voluntad del señor Presidente de la República Dr. Ernesto Pérez Balladares, de encontrarle una solución definitiva a la solicitud presentada para concretar el anteproyecto de ley sobre los controladores del tránsito aéreo, el día 14 de noviembre de 1996, sin mediar motivos de peso o causa justificada, los controladores de tránsito aéreo, anunciaron la paralización o cese de labores a ellos encomendados a partir de esa fecha en su condición de grupo de servidores públicos.
4. 298. El Gobierno precisa que ante el comunicado emitido por APACTA la Dirección de Aeronáutica Civil convocó a una reunión el día 18 de noviembre de 1996 que fue el día en que tuvo conocimiento de lo dispuesto por la APACTA y en ella la representación del Ministerio de Planificación y Política Económica, les señaló la necesidad de adecuar el anteproyecto de ley, prometiendo respuesta en una semana. En la tarde del día 18 de noviembre presentaron un ultimátum y respuesta a los controladores al respecto; tal ultimátum se hizo efectivo, argumentando como causal la falta de aprobación del referido anteproyecto de ley por el Gobierno. De esta manera se dejó al país incomunicado por la vía aérea, mediante la suspensión absoluta del respectivo servicio público, con los consiguientes gravísimos perjuicios para el Estado y los particulares, que fueron estimados diariamente en sumas millonarias por los sectores afectados. Es necesario destacar, que el abandono del ejercicio de sus funciones realizado por los controladores no se hizo con la intervención del Ministerio de Trabajo, porque dicho Ministerio sólo tiene competencia en los asuntos laborales y las normas del Código de Trabajo vigente, no se aplican -- en general -- a los servicios públicos. A este respecto, APACTA, es una asociación de funcionarios públicos y pretende lograr la expedición de un proyecto de ley, que al convertirse en ley de la República, instituiría los principios y normas a que aspiraban sus miembros (los estatutos y regulaciones de APACTA corresponden a las normas del Código Civil).
5. 299. El Gobierno señala que la grave falta cometida por los controladores del tránsito aéreo (sólo se presentaron a laborar 22 de los 94 controladores aéreos) en la única institución nacional que brinda servicios y facilidades esenciales para el desenvolvimiento seguro de la aviación civil a nivel doméstico e internacional, hizo que el Director General de Aeronáutica Civil, en uso de las facultades que le otorga la ley orgánica de la institución, y el reglamento interno del personal de la Dirección de Aeronáutica Civil con vigencia desde 1981, destituyera de sus puestos a los 72 funcionarios que promovieron, motivaron, apoyaron y participaron en el intempestivo y perjudicial abandono masivo de las labores a ellos atribuidas, cancelándoseles posteriormente las prestaciones laborales que se les adeudaban. Conforme al artículo 65 de la Constitución, el Estado puede someter a restricciones especiales la huelga en los servicios públicos, e incluso el Código de Trabajo exige que se garantice la prestación de éstos en casos de huelgas legalmente decretadas. El acto de abandono del ejercicio de sus funciones de los controladores de tránsito aéreo, el 19 de noviembre de 1996, puso en peligro la vida y la seguridad de los pasajeros y las naves del tránsito aéreo, así como de la población en general, lo cual produjo, además, elevados perjuicios económicos. En esa oportunidad la Dirección de Aeronáutica Civil, no pudo ofrecer sus servicios de comunicación aérea, de radar, de radio y de control del tráfico a las aerolíneas domésticas e internacionales que diariamente los utilizan con la seguridad, eficiencia, calidad y prontitud requerida. Además, cabe señalar, que según la legislación panameña relacionada con los servidores públicos (artículo 152 (numerales 6, 13 y 14 de la ley núm. 9 de 1994), que es aplicable a todos los servidores del Estado de acuerdo a lo establecido en el artículo 135 de esa ley), constituyen causales de "destitución directa" del servidor público, alterar, retardar o negar injustificadamente... la prestación del servicio que le corresponde, de acuerdo a las funciones de su cargo; "no asistir o no mantenerse en el puesto de trabajo prestando el servicio hasta que llegue su reemplazo; y realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales". Además, el Código Penal vigente, en los artículos 238, 241 y 341, dispone que constituyen delitos sancionados con prisión, el "que ejecute cualquier acto que ponga en peligro la seguridad de los medios de transporte aéreo" y el que impida o estorbe el normal funcionamiento de tales servicios públicos que ejerce sin haber cesado legalmente en el desempeño de éstos. Los hechos realizados por los controladores, causaron graves perjuicios a las líneas aéreas, a los usuarios y a la economía nacional y su abandono de funciones en modo alguno se enmarcó en la legislación vigente. El Ministerio Público realiza la correspondiente investigación por posible comisión de estos delitos (contra los medios de transporte y comunicación, asociación ilícita para delinquir y abuso de autoridad e infracción de los servidores públicos) por parte de los controladores aéreos.
6. 300. El Gobierno recuerda que el Comité de Libertad Sindical se ha pronunciado en casos análogos en el sentido de que la huelga puede limitarse o prohibirse en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) y concretamente ha considerado como servicio esencial el control del tráfico aéreo. El Gobierno concluye señalando que la República de Panamá ha sido y es respetuosa de los convenios que ha ratificado entre los cuales están los Convenios núms. 87 y 98, e igualmente, es signataria del Convenio de Aviación Civil Internacional, adoptado por la ley núm. 52 de 30 de noviembre de 1959, y precisamente este último impone graves responsabilidades en materia de seguridad aérea a los Estados contratantes, que fue puesta en peligro por los actos de los controladores.
7. 301. El Gobierno hace referencia también a hechos que califica de suma gravedad ocurridos en el Centro de Control Radar de Balboa el día de la huelga, atribuibles a los huelguistas; en particular, retiraron todos los materiales instructivos e informativos (documentos, formularios, guías telefónicas, etc.) y alteraron los comandos de entrada (passwords) al sistema de radar, que de este modo no pudo ser utilizado en las primeras 24 horas siguientes, poniéndose en peligro vidas humanas y bienes. Por ello no se pudo brindar el servicio de control de tráfico aéreo sino simplemente un servicio básico de información al vuelo. La actitud de los huelguistas produjo situaciones de conflicto de tránsito. Por otra parte, en los días 20 a 22 de noviembre de 1996 se ofreció a los representantes de los huelguistas (dirigencia de APACTA) un nuevo horario de trabajo que permitiría a los controladores reincorporarse a sus puestos de trabajo pero decidieron continuar en huelga; estos representantes manifestaron sin embargo a los afiliados que no tenían ninguna razón para presentarse a sus jornadas de trabajo ya que habían sido destituidos.

C. Informaciones complementarias del Gobierno

1. 302. En su comunicación de 7 de octubre de 1997, el Gobierno facilita las siguientes informaciones:
   • -- el abandono de labores efectuado por servidores públicos de la Dirección de Aeronáutica Civil, que cumplían funciones de controladores de tránsito aéreo, y de las funciones inherentes a su cargo en los diferentes aeropuertos de la República de Panamá, tenía como propósito lograr los siguientes beneficios para ellos en su condición como funcionarios al servicio del Estado: expedición de legislación que regulara su carrera, mejoras salariales y jubilación especial. En ningún momento se puede considerar que reclamaban derechos sindicales, ya que según el sistema jurídico nacional no son trabajadores amparados por las normas establecidas en el Código de Trabajo, sino que su actuación y actividad se regla por las normas del Código Administrativo y la Ley de la Carrera Administrativa;
   • -- el motivo del abandono del ejercicio de sus funciones por parte de los controladores aéreos fue expresamente, según el comunicado en los medios de comunicación que emitieron, el de lograr que el órgano ejecutivo presentara iniciativa legal para lograr la regulación de la Carrera de Controlador Aéreo, lograr la aprobación de escalafón salarial y un sistema de jubilación especial, entre otros beneficios;
   • -- los ex controladores aéreos no fueron "privados" del derecho de huelga porque sus funciones se cumplen dentro de la reglamentación que rige para los funcionarios públicos. El Gobierno precisa que no hay en la legislación vigente establecido el procedimiento de conciliación y arbitraje para regular situaciones de conflicto entre funcionarios públicos y el Gobierno nacional (en este caso, la Dirección de Aeronáutica Civil como entidad autónoma del Estado);
   • -- el abandono del ejercicio de sus funciones por parte de estos funcionarios públicos denominado controladores dio lugar a incidentes que afectaron a la seguridad pública (el Gobierno se remite al respecto a las informaciones que ya había comunicado al Comité);
   • -- el cese total de labores de los ex controladores aéreos, empezó el martes 19 de noviembre de 1996 a las 6:00 de la mañana, teniendo previsto su continuación hasta tanto se cumplieran las solicitudes que hacían al Gobierno.

D. Conclusiones del Comité

1. 303. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante objeta el despido de numerosos controladores de tránsito aéreo que habían declarado una huelga para conseguir una regulación legal adecuada de las condiciones de trabajo de los controladores aéreos, al no haberse promulgado un proyecto de ley elaborado por una comisión tripartita, que daba respuesta a las reivindicaciones de mejoras en las condiciones de trabajo que la APACTA venía haciendo valer desde hacía años.
2. 304. El Comité observa que el Gobierno pone de relieve: 1) que se trataba de un anteproyecto de ley; 2) que en la comisión tripartita quedaron pendientes ciertas cuestiones (escalafones salariales y jubilaciones); 3) que seguía habiendo comunicaciones entre las partes sobre el anteproyecto; 4) que la Dirección de Aeronáutica Civil prometió el 18 de noviembre de 1996 una respuesta a la APACTA en una semana pero los controladores aéreos hicieron el día siguiente una suspensión absoluta de labores en el país; 5) que en cualquier caso la adopción de las leyes corresponde a la Asamblea Legislativa, que actúa de manera independiente en relación con el Poder Ejecutivo; 6) que ante la falta grave cometida (que en modo alguno se enmarca en la legislación vigente y que puso en peligro la vida y la seguridad de los pasajeros y de las naves y causó gravísimos perjuicios y pérdidas millonarias, en particular, alterando los comandos de entrada (passwords) del sistema de radar), se aplicó como sanción, de acuerdo con la legislación, la destitución directa de los 72 funcionarios que participaron en el intempestivo abandono de sus labores; 7) que el control del tráfico aéreo es una actividad esencial en la legislación nacional en la que está prohibida la huelga y que los tratados internacionales suscritos por Panamá imponen graves obligaciones en materia de seguridad aérea.
3. 305. A este respecto, el Comité ha considerado que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) y que el control del tráfico aéreo es un servicio esencial (véase Recopilación, op. cit., párrafos 526 y 544). En el presente caso, no habiendo enviado la organización querellante las informaciones complementarias que se le habían solicitado, tratándose de un servicio esencial, teniendo en cuenta que, según el Gobierno, durante la huelga se alteraron los "passwords" del sistema de radar y que se ofreció a los controladores la reincorporación a sus tareas, siendo ésta declinada, el Comité considera que al haberse puesto en peligro la seguridad de la población no puede pedirse al Gobierno que de curso a la solicitud de reincorporación de los despedidos a sus puestos de trabajo, planteada por la organización querellante.
4. 306. En cambio, el Comité observa que, según indica el Gobierno, no existen en la legislación procedimientos compensatorios (por ejemplo de conciliación o arbitraje) a los que puedan recurrir los funcionarios públicos en caso de conflicto con sus empleadores (en este caso los controladores aéreos) privados del derecho de huelga. A este respecto, el Comité recuerda que "los empleados que están privados del derecho de huelga porque realizan servicios esenciales deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses; por ejemplo, negativa del derecho de cierre patronal, establecimiento de un procedimiento paritario de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema paritario de arbitraje" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 551). El Comité pide al Gobierno que tome medidas para introducir en la legislación disposiciones en este sentido.

Recomendación del Comité

1. 307. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Recordando que "los empleados que están privados del derecho de huelga porque realizan servicios esenciales deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses; por ejemplo, negativa del derecho de cierre patronal, establecimiento de un procedimiento paritario de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema paritario de arbitraje", el Comité pide al Gobierno que tome medidas para introducir en la legislación disposiciones en este sentido.