Informe provisional - Informe núm. 310, Junio 1998

Caso núm. 1931 (Panamá) - Fecha de presentación de la queja:: 12-JUN-97 - Cerrado

1. 474. La queja figura en una comunicación conjunta de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) de fecha 12 de junio de 1997.
2. 475. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 8 de marzo de 1998.
3. 476. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 477. En su comunicación de 12 de junio de 1997, la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) alegan que el decreto de gabinete núm. 252 de 30 de diciembre de 1971, publicado en la Gaceta Oficial núm. 17.040 de 18 de febrero de 1972, al cual se le introdujeron reformas mediante ley núm. 44 de 12 de agosto de 1995, contiene disposiciones que se encuentran en contradicción con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
2. 478. Las organizaciones querellantes señalan que el artículo 493, establece, sin derecho a recurso alguno, el cierre total inmediato de las empresas, establecimientos o negocios afectados por una huelga en contravención al artículo 3 del Convenio núm. 87, que consagra el derecho de las organizaciones de empleadores a organizar su administración y sus actividades, el de formular su programa de acción y contraría el principio de la inviolabilidad de domicilio de los copartícipes sociales.
3. 479. De esta manera, una vez iniciada la huelga, las autoridades administrativas del trabajo proceden, de inmediato, a sellar las puertas de los establecimientos o los negocios de los empleadores, incluyendo aquellas que dieren acceso a las oficinas administrativas y gerenciales. Las autoridades administrativas de trabajo imparten orden a las autoridades de policía para que "garanticen el cierre y protejan debidamente a las personas y las propiedades". En otras palabras, las autoridades policiales deben garantizar que los empleadores no puedan entrar a sus negocios.
4. 480. Asimismo, el artículo 497 del mencionado decreto ordena el cierre total de empresas, establecimientos o negocios cuando un sindicato de industria declara la huelga y aun cuando lo haga un sindicato gremial. Ello afecta no sólo al empleador sino también a los otros trabajadores que no están en huelga. Esta situación de cierre total no fomenta la negociación colectiva voluntaria y dificulta la solución del conflicto. No puede esperarse que el empleador tenga voluntad de negociar una solución rápida y efectiva del conflicto si se ve privado de su derecho al libre acceso a su propiedad y limitada su libertad de movimiento. La situación que provoca la orden de cierre no propicia la "buena fe" en las negociaciones.
5. 481. Las organizaciones querellantes estiman que el cierre de las empresas así practicado no es un acto simbólico. Las autoridades administrativas del trabajo aplican el concepto de "cierre inmediato" poniendo largos sellos de papel o plástico en todas las puertas de acceso a las instalaciones industriales, comerciales u oficinas afectadas por la huelga. Estos sellos son removibles únicamente por los inspectores de trabajo, cuando termina la huelga o, temporalmente, cuando los trabajadores permiten, bajo su fiscalización, las labores esenciales para el mantenimiento o reparación de equipos y maquinarias. Ello afecta la autonomía de uno de los interlocutores sociales en la negociación.
6. 482. Además, el cierre total de las empresas impide la contratación de terceras personas para las labores de mantenimiento. Los huelguistas, usualmente, dan el permiso para ello a cambio de obtener concesiones de los empleadores.
7. 483. La OIE y el CONEP señalan que el cierre total de empresas abarca la paralización de toda actividad administrativa o financiera, poniendo en peligro el futuro de las empresas o negocios. Los empleadores, durante la huelga, se ven privados de usar sus oficinas, sus equipos de computación, sus archivos, en fin, todas aquellas facilidades propias y necesarias para la administración de sus negocios. En consecuencia, a los empleadores no les queda otra alternativa que utilizar sus propias residencias o locales alquilados para coordinar las negociaciones y realizar las transacciones indispensables para la supervivencia de sus empresas. Al hacerlo, sin embargo, corren el riesgo de que los huelguistas los acusen de haber violado la orden de cierre.
8. 484. Por otra parte, las organizaciones querellantes alegan que el artículo 510 complementa las violaciones al principio de libertad de acción de los empleadores estableciendo dos supuestos utilizables para obligarles a pagar los salarios que los huelguistas dejan de percibir durante la huelga: el primero, cuando los trabajadores hubieren declarado la huelga para obtener el cumplimiento de una convención colectiva de trabajo, de un arreglo directo o de un laudo arbitral; y el segundo, cuando los empleadores hubieren violado la orden de cierre total de las empresas cuya práctica se ha descrito anteriormente.
9. 485. El segundo supuesto del artículo 510 contempla el tratamiento de los conflictos jurídicos o de derecho, los cuales, en atención a lo dispuesto en el artículo 420, debieran sujetarse a las normas procesales. No obstante, ninguna de las disposiciones contenidas en los artículos 426 a 447 del decreto núm. 252 exige a las organizaciones sindicales de trabajadores que presenten copia de la sentencia o laudo incumplidos como requisito para iniciar el procedimiento de conciliación. En otras palabras, los trabajadores pueden someter al empleador a un procedimiento de conciliación acusándolo de violaciones e incumplimientos imaginarios o pretendidos. No existe norma que permita que las autoridades administrativas del trabajo rechacen la presentación del pliego de peticiones, presentación que activa automáticamente el procedimiento de conciliación. El artículo 433 establece, imperativamente, que "no podrá rechazarse un pliego de peticiones". La autoridad administrativa de trabajo puede señalar las deficiencias que muestra el documento, pero debe hacerlo en el momento de recibirlo. En la práctica, la autoridad administrativa de trabajo puede insistir en que se corrijan las deficiencias, pero en ningún momento y bajo ninguna circunstancia está facultada para rechazar de plano, el pliego defectuoso o un pliego donde se formulan alegatos de violaciones imaginarias o infundadas.
10. 486. El artículo 420 ofrece a las partes en conflicto la opción de solicitar la mediación de las autoridades administrativas del trabajo en caso de un conflicto colectivo jurídico. No obstante, los trabajadores pueden activar el procedimiento de conciliación si el conflicto admite el ejercicio de huelga. Pero la ley no define cuáles son los conflictos jurídicos que admiten el ejercicio de huelga.
11. 487. El decreto núm. 252 no contiene norma alguna que indique cómo pueden los empleadores presentar un pliego de peticiones cuando el sindicato de trabajadores incumple lo convenido o viola alguna disposición legal. El decreto núm. 252 no contiene un procedimiento de conciliación que permita a los empleadores ejercer, como último recurso, su derecho de "lock-out".
12. 488. En la práctica, toda vez que los trabajadores inician una huelga, la orden de cierre total de los establecimientos de los empleadores impide que éstos puedan tener libre acceso a sus propiedades. El cierre de sus establecimientos u oficinas constituye una grave injerencia de las autoridades en las actividades de los empleadores y una violación al derecho a la inviolabilidad de sus domicilios; coarta su libertad de acción y su derecho al libre tránsito; es incompatible con el principio de la negociación de buena fe y el principio de la negociación libre y voluntaria. Todo ello menoscaba gravemente las garantías previstas por el Convenio núm. 87 a favor de los empleadores.
13. 489. Los querellantes alegan también que el artículo 427 establece que el pliego de peticiones presentado por la organización sindical de trabajadores debe contener, entre otras cosas, lo siguiente: "3. Nombre, número de cédula y domicilio de los delegados designados para la conciliación, que serán no menos de dos, ni más de cinco y, si lo estima conveniente de un asesor sindical y un asesor legal; ...". Esta disposición se aplica, por analogía, para regular la composición del grupo negociador de los empleadores. Ello viola directamente el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria, según lo establece el artículo 4 del Convenio núm. 98. Los querellantes se refieren también a los principios del Comité de Libertad Sindical. Según los querellantes, los empleadores deberían tener la libertad de constituir su equipo de negociación y de ser asistidos por los consejeros técnicos, financieros y legales que considerasen convenientes para la defensa de sus intereses, sin limitaciones en cuanto a su número y a su condición.
14. 490. Por último, las organizaciones querellantes alegan que si bien el artículo 443 del decreto núm. 252 prevé el término de la conciliación cuando: "... las partes lleguen a un arreglo o convengan en ir al arbitraje", el artículo 452 siguiente establece que los empleadores tienen que aceptar que el conflicto sea sometido, total o parcialmente, a arbitraje si los trabajadores, "antes o durante la huelga, solicitan el arbitraje a la Dirección Regional o General de Trabajo". Tal disposición es contraria al principio de la negociación libre y voluntaria. A este respecto, las organizaciones querellantes se refieren a los principios del Comité de Libertad Sindical y subrayan que el arbitraje, para que sea efectivo y eficaz, debe resultar de la voluntad de ambas partes; sería motivo válido para igual denuncia que una disposición permitiera a los empleadores imponer el arbitraje, antes o durante la huelga.

B. Respuesta del Gobierno

1. 491. En su comunicación de 8 de marzo de 1998, el Gobierno declara que el artículo 65 de la Constitución Política de la República de Panamá consagra el derecho de huelga y establece a renglón seguido, como reserva legal, que "la ley reglamentará su ejercicio...". En tal virtud, el Código de Trabajo le dedica un título al derecho de huelga, el cual comprende los artículos 475 al 519, aparte de algunas referencias que se dicen en otras disposiciones, dentro de las cuales están las que guardan relación con el pliego de peticiones, el procedimiento de conciliación, arbitraje, etc. Todas estas disposiciones estuvieron sujetas a tratamiento en la discusión y elaboración del documento legal que devino en la ley 44 de 12 de agosto de 1995, "por la cual se dictan normas para regularizar y modernizar las relaciones laborales", que contiene algunas reformas al Código de Trabajo, incluyendo normas sobre conflictos colectivos de trabajo, que es la materia a que se refiere la queja que nos ocupa.
2. 492. El Gobierno añade que tal ley es el producto de un consenso, de una concertación tripartita, en la cual participaron activamente, con carácter principal y de primer orden, los sectores empresariales y trabajadores. Dentro de este proceso, llevado a cabo de manera amplia, no se modificaron, aunque en ocasiones sí se mencionaron, las normas a que hace referencia la queja. La situación antes planteada hace difícil para el Gobierno, respetuoso de la conciliación, de la concertación, entrar a conocer la materia a que se refiere la queja, que por demás es sumamente sensible por tratarse del derecho de huelga, principio fundamental de las relaciones de trabajo y que ha obtenido su consagración, cuidado y preservación en diferentes convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 493. En la presente queja las organizaciones querellantes alegan que ciertas disposiciones del Código de Trabajo que regulan los conflictos colectivos y la huelga están en contradicción con los Convenios núms. 87 y 98. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y en particular de que las disposiciones objetadas por los querellantes son producto de un consenso y de una concertación tripartita en la que participaron activamente con carácter principal y de primer orden los sectores empresarial y trabajador. No obstante, el Comité observa que estas disposiciones legislativas a las que alude el Gobierno están en vigor desde 1971 y no fueron modificadas por la ley núm. 44.
2. 494. A este respecto, el Comité desea recordar que su mandato "consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 6). El Comité ha considerado igualmente que "cuando leyes nacionales, incluidas aquellas interpretadas por tribunales superiores, vulneran los principios de la libertad sindical, el Comité siempre ha estimado que correspondía a su mandato examinar las leyes, señalar orientaciones y ofrecer asistencia técnica de la OIT para armonizar las leyes con los principios de la libertad sindical definidos en la Constitución de la OIT con los convenios aplicables" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 8). El Comité considera que estos principios se aplican también en los casos en que las legislaciones en cuestión han sido objeto de consultas o de negociaciones con los interlocutores sociales antes de ser adoptadas. Por ello, el Comité examinará seguidamente punto por punto las disposiciones legislativas objetadas por los querellantes. No obstante, en primer lugar el Comité desea subrayar de manera general que la legislación criticada por los querellantes no es suficientemente clara en ciertos aspectos y que regula de manera demasiado detallada las relaciones profesionales lo cual da lugar a injerencias importantes.
3. Cierre inmediato de la empresa, establecimiento o negocio en caso de declaratoria de huelga, garantizado por las autoridades de policía
4. 495. El Comité observa que los artículos 493 y 497 establecen lo siguiente:
5. Artículo 493. La huelga legal produce los siguientes efectos:
6. 1. El cierre inmediato de la empresa, establecimiento o negocio afectado. Una vez iniciada la huelga, la inspección o dirección regional o general de trabajo darán orden inmediata a las autoridades de policía para que garanticen el cierre y protejan debidamente a las personas y propiedades. (...)
7. Artículo 497. Cuando de conformidad con el artículo 477, la huelga la declare un sindicato gremial o de industria, sólo provocará el cierre de las empresas, establecimientos o negocios en que los huelguistas reúnan los requisitos señalados en el ordinal 2.o del artículo 476 ...
8. 496. El Comité constata que, según dispone la legislación, en caso de huelga legal, cuando los huelguistas representan la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento el cierre de los mismos debe producirse de manera inmediata y es garantizado por la policía. A este respecto, el Comité toma nota de las declaraciones de los querellantes en las que señalan que esta regulación legal perjudica a los trabajadores que no están en huelga, impide la realización de las labores de mantenimiento de las instalaciones de la empresa y al paralizar toda actividad administrativa y financiera de los empleadores -- que se ven privados de sus oficinas e instalaciones a las que no pueden entrar -- pone en peligro la supervivencia de las empresas. En anteriores casos relativos al ejercicio del derecho de huelga, el Comité ha criticado los "obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 586) y ha estimado que los servicios mínimos a mantener en caso de cualquier huelga, para garantizar la seguridad de las personas y las instalaciones y la prevención de accidentes (servicio mínimo de seguridad) constituyen restricciones normales y admisibles (véase Recopilación, op. cit., párrafos 554 y 555).
9. 497. En estas condiciones, el Comité concluye que el cierre de la empresa, establecimiento o negocio en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1), y 497 atenta contra la libertad de trabajo de los no huelguistas e ignora las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que sin demora tome medidas para derogar los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo.
10. Pago de salarios a los huelguistas en ciertos casos
11. 498. El Comité observa que el artículo 510 del Código de Trabajo establece lo siguiente:
12. Artículo 510. Se declarará imputable al empleador la huelga legal declarada por cualquiera de los siguientes motivos que resulten probados por los trabajadores:
13. 1. Los especificados en los ordinales 3.o ó 4.o del artículo 480.
14. 2. Cuando el empleador no hubiere contestado el pliego de peticiones o hubiese abandonado la conciliación.
15. (Los artículos 514 y 515 establecen que declarada la huelga imputable al empleador éste está obligado al pago de los salarios de los trabajadores que participaron o fueron afectados por la misma.)
16. 499. Los demás artículos pertinentes del Código de Trabajo sobre la cuestión que se examina son los siguientes:
17. Artículo 480. La huelga deberá tener alguno de los siguientes objetivos:
18. 1. Obtener del empleador mejores condiciones de trabajo.
19. 2. Obtener la celebración de una convención colectiva de trabajo.
20. 3. Exigir el cumplimiento de la convención colectiva de trabajo, del arreglo directo o del laudo arbitral, en las empresas, negocios o establecimientos donde hubiere sido violado, y si fuere preciso, la reparación del incumplimiento.
21. 4. Obtener el cumplimiento de disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en toda o parte de la empresa, negocio o establecimiento donde hubiere sido violado, y, si fuere preciso, la reparación del incumplimiento. (...)
22. Artículo 511. También se declarará imputable la huelga si el empleador hubiere violado alguna de las obligaciones que durante la huelga le imponen los artículos 493, ordinales 1.o (este artículo anteriormente transcrito se refiere a la obligación de cerrar la empresa en caso de huelga legal). (...)
23. 500. El Comité observa que la organización querellante objeta que el Código de Trabajo imponga al empleador el pago de los salarios cuando la huelga tiene como objetivos: 1) exigir el cumplimiento de la convención colectiva, del arreglo directo o del laudo arbitral (artículo 510, 1) del Código); 2) obtener el cumplimiento de disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en la empresa (artículo 510, 1) del Código); 3) cuando el empleador no hubiere contestado al pliego de peticiones, o hubiese abandonado la conciliación (artículo 510, 2) del Código), y 4) cuando el empleador no hubiere respetado la obligación de cerrar la empresa en caso de huelga legal (artículo 511 del Código). El Comité observa además que en relación con estas cuestiones las organizaciones querellantes señalan que con la regulación actual las autoridades administrativas de trabajo no están facultadas para rechazar un pliego de peticiones defectuoso donde se formulen violaciones imaginarias o infundadas de las normas laborales; de esta manera, el Comité entiende que, según los querellantes, de acuerdo con lo indicado anteriormente se iniciaría el procedimiento de conciliación y se podría después declarar la huelga y el empleador tendría que pagar los días de huelga.
24. 501. Antes de examinar los alegatos relativos al pago de salarios por el empleador en caso de huelga, el Comité precisa informaciones y aclaraciones: 1) sobre la manera en que se aplican en la práctica los artículos 510 y 511 del Código de Trabajo y 2) sobre si existen procedimientos u órganos que tienen competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre estos puntos.
25. Vacíos legales en ciertas cuestiones
26. 502. El Comité observa que las organizaciones querellantes ponen de relieve la existencia de vacíos legales en lo que respecta a ciertas cuestiones relativas a las relaciones colectivas del trabajo (determinación de conflictos jurídicos que admiten el ejercicio del derecho de huelga, posibilidad de que los empleadores presenten un pliego de peticiones y posibilidad de que los empleadores inicien un procedimiento de conciliación). A este respecto, considerando que un sistema estable de relaciones profesionales debe contemplar los derechos y obligaciones tanto de las organizaciones de trabajadores como de los empleadores y sus organizaciones, el Comité pide al Gobierno que sin demora y en consulta con los interlocutores sociales tome medidas con miras a regular las mencionadas cuestiones en el marco del Código de Trabajo.
27. Límites en el número de asesores de las partes en el procedimiento de conciliación
28. 503. El Comité observa que el artículo 427, 3), del Código de Trabajo establece lo siguiente:
29. Artículo 427. El pliego de peticiones se presentará por triplicado y deberá contener lo siguiente:
30. (...)
31. 3. Nombre, número de cédula y domicilio de los delegados designados para la conciliación, que serán no menos de dos, ni más de cinco y, si lo estiman conveniente, de un asesor sindical y un asesor legal; los delegados deben designarse con poderes suficientes para negociar y suscribir cualquier arreglo o, si fuere el caso, una convención colectiva.
32. (...)
33. 504. El Comité observa que las organizaciones querellantes señalan que las anteriores disposiciones se aplican también por analogía a los delegados y asesores de los empleadores. El Comité considera a este respecto que prescripciones demasiado estrictas en materias como los representantes de las partes en el proceso de negociación colectiva pueden menoscabar la eficacia de la misma y concretamente estima que esta es una cuestión que debería ser determinada por las partes mismas. El Comité pide pues al Gobierno que sin demora y en consulta con los interlocutores sociales tome medidas para modificar el artículo 427, 3), del Código de Trabajo en el sentido indicado.
34. Sometimiento de los conflictos al arbitraje obligatorio
35. 505. El Comité observa que el artículo 452 del Código de Trabajo establece lo siguiente:
36. Artículo 452. Concluidos los procedimientos de conciliación, el conflicto colectivo será sometido total o parcialmente a arbitraje en cualesquiera de los siguientes casos:
37. 1. Si ambas partes acuerdan someterse al arbitraje.
38. 2. Si los trabajadores, antes o durante la huelga, solicitan el arbitraje a la dirección regional o general de trabajo.
39. (...)
40. 506. El Comité constata que el párrafo 2 del artículo 452 permite que unilateralmente los trabajadores sometan los conflictos colectivos al arbitraje y que el artículo 470 dispone que "el laudo arbitral tiene naturaleza normativa y equivale a la ley entre las partes". A este respecto, el Comité señala a la atención del Gobierno que "el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 515). Por consiguiente, constituyendo el arbitraje obligatorio a solicitud de una sola de las partes una violación de los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que sin demora tome medidas para modificar el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo.

Recomendación del Comité

1. 507. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) observando que la legislación criticada por los querellantes no es suficientemente clara en ciertos aspectos, que regula de manera demasiado detallada las relaciones profesionales lo cual da lugar a injerencias importantes, y que contiene disposiciones contrarias a los principios de la libertad sindical y de negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que sin demora tome las medidas necesarias en consulta con los interlocutores sociales para que:
   • i) se deroguen los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo, que imponen el cese inmediato de la empresa, establecimiento o negocio en caso de declaratoria de huelga;
   • ii) se modifique el artículo 452, 2), que permite la imposición del arbitraje a solicitud de una de las partes en el conflicto colectivo;
   • iii) se modifique el artículo 427, 3), del Código de Trabajo, que limita los representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, de manera que esta cuestión sea determinada por las partes en la negociación colectiva;
   • iv) regule en el marco del Código de Trabajo las cuestiones relativas a la determinación de los conflictos jurídicos que admiten el ejercicio del derecho de huelga, la posibilidad de que los empleadores presenten un pliego de peticiones y la posibilidad de que los empleadores inicien un procedimiento de conciliación;
   • b) antes de examinar los alegatos relativos al pago de salarios por el empleador en caso de huelga, el Comité precisa informaciones y aclaraciones: 1) sobre la manera que se aplican en la práctica los artículos 510 y 511 del Código de Trabajo, y 2) sobre si existen órganos que tienen competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre estos puntos;
   • c) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede solicitar la asistencia técnica de la OIT para garantizar que las disposiciones criticadas en el presente informe sean modificadas de forma que sean puestas en conformidad con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, y
   • d) el Comité somete el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.