Informe definitivo - Informe núm. 318, Noviembre 1999

Caso núm. 1931 (Panamá) - Fecha de presentación de la queja:: 12-JUN-97 - Cerrado

1. 353. El Comité examinó este caso por primera vez en su reunión de mayo de 1998 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 310.o informe, párrafos 474 a 507, aprobado por el Consejo de Administración en su 272.a reunión (junio de 1998)).
2. 354. Ulteriormente el Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de 18 de mayo de 1999.
3. 355. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 356. En su anterior examen del caso, el Comité formuló las siguientes conclusiones sobre los alegatos que quedaron pendientes (véase 310.o informe, párrafos 498 a 501):
   • El Comité observa que la organización querellante objeta que el Código de Trabajo imponga al empleador el pago de los salarios cuando la huelga tiene como objetivos: 1) exigir el cumplimiento de la convención colectiva, del arreglo directo o del laudo arbitral (artículo 510, 1) del Código); 2) obtener el cumplimiento de disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en la empresa (artículo 510, 1) del Código); 3) cuando el empleador no hubiere contestado al pliego de peticiones, o hubiese abandonado la conciliación (artículo 510, 2) del Código), y 4) cuando el empleador no hubiere respetado la obligación de cerrar la empresa en caso de huelga legal (artículo 511 del Código). El Comité observa además que en relación con estas cuestiones las organizaciones querellantes señalan que con la regulación actual las autoridades administrativas de trabajo no están facultadas para rechazar un pliego de peticiones defectuoso donde se formulen violaciones imaginarias o infundadas de las normas laborales; de esta manera, el Comité entiende que, según los querellantes, de acuerdo con lo indicado anteriormente se iniciaría el procedimiento de conciliación y se podría después declarar la huelga y el empleador tendría que pagar los días de huelga.
2. 501. Antes de examinar los alegatos relativos al pago de salarios por el empleador en caso de huelga, el Comité precisa informaciones y aclaraciones: 1) sobre la manera en que se aplican en la práctica los artículos 510 y 511 del Código de Trabajo y 2) sobre si existen procedimientos u órganos que tienen competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre estos puntos.
3. 357. En vista de tales conclusiones provisionales sobre estos aspectos del caso, el Comité invitó al Consejo de Administración en junio de 1998 a que aprobara las siguientes recomendaciones (véase 310.o informe, párrafo 507):
   • -- antes de examinar los alegatos relativos al pago de salarios por el empleador en caso de huelga, el Comité precisa informaciones y aclaraciones: 1) sobre la manera que se aplican en la práctica los artículos 510 y 511 del Código de Trabajo, y 2) sobre si existen órganos que tienen competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre estos puntos;
   • -- el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede solicitar la asistencia técnica de la OIT para garantizar que las disposiciones criticadas en el presente informe sean modificadas de forma que sean puestas en conformidad con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, y
   • -- el Comité somete el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
4. 358. Por otra parte, en su reunión de marzo de 1999, el Comité al tiempo que tomó nota de que el Gobierno había pedido la asistencia técnica de la Oficina, solicitó al Gobierno que respondiera a las cuestiones planteadas en el caso a fin de que la asistencia técnica solicitada pudiera basarse en las conclusiones y recomendaciones del Comité (véase 313.er informe del Comité, párrafo 5).

B. Respuesta del Gobierno

1. 359. En relación con las solicitudes de información formuladas por el Comité en su anterior examen del caso en cuanto al fondo, el Gobierno se refiere en su comunicación de 18 de mayo de 1999 a los artículos 510 y 511 del decreto de gabinete núm. 252 de 1971 (Código de Trabajo) relativos a la imputabilidad de la huelga al empleador.
2. 360. En cuanto a estos artículos, el Gobierno indica que la imputabilidad de la huelga es un proceso jurisdiccional cuyo conocimiento corresponde a los juzgados de trabajo, con impugnación, vía apelación, ante los Tribunales Superiores de Trabajo, y casación ante la sala tercera de la Corte Suprema de Justicia. Se trata de un proceso abreviado que supone un juicio rápido en el cual se ha de probar, por parte de los trabajadores, que la huelga se debió al incumplimiento "de la convención colectiva, del arreglo directo o del laudo arbitral" o de disposiciones legales que han sido "violadas en forma general o reiterada" por el empleador, los cuales han sido tratados en el trámite de conciliación proveniente de la presentación del pliego de peticiones, sin haberse llegado a acuerdo alguno. Igualmente se puede probar que el empleador no dio contestación al pliego de peticiones o se retiró del proceso de conciliación.
3. 361. El Gobierno añade que de la misma manera se dan causales de imputabilidad en el devenir de la huelga, que se consagran en el artículo 511, como son el no permitir el cierre de la empresa, el cual es un efecto inmediato de la huelga, o celebrar nuevos contratos de trabajo para reanudar las labores suspendidas por huelga, salvo que se traten de contratos para "evitar perjuicios irreparables a las maquinarias y elementos básicos", cuando los huelguistas no autoricen estos trabajos y las autoridades administrativas consideren la urgencia de tales labores. En estos casos, el empleador solicita a las autoridades administrativas autorización para llevar a cabo tales labores. Los más de las veces, cuando se accede a la petición, se trata de utilizar el mismo personal de la empresa para llevar a cabo los trabajos, los cuales serán para el mantenimiento, y no para la producción. También se sanciona con la imputabilidad, cuando el empleador impide que los trabajadores puedan realizar las actividades señaladas en el artículo 496 del Código de Trabajo, cuales son:
   • "Artículo 496: se garantizarán a los huelguistas fuera del establecimiento:
4. 1. el derecho de manifestación pacífica;
5. 2. el derecho de propaganda entre sus compañeros y con el público, y el de utilizar carteles alusivos a sus reivindicaciones;
6. 3. el derecho de establecer piquetes de propaganda y de vigilancia en los alrededores de los locales de trabajo; y
7. 4. el derecho de colectar donativos."
   • Además, si el empleador trata de impedir la realización de la huelga, también se puede declarar imputable la huelga.
8. 362. Según el Gobierno, la imputabilidad conlleva el pago de los salarios durante el período de la huelga, que es lo que decide el juzgador al resolver el proceso de imputabilidad de huelga. Es decir, que el proceso tiene por objeto determinar si el empleador ha incurrido o no en las distintas causales de imputabilidad señaladas en la ley. Como se deja dicho, se da a través de un proceso contenciosos, contradictorio, cuyo conocimiento es del órgano judicial.
9. 363. El Gobierno precisa que no existen específicamente para el período de negociación colectiva, órganos que tengan "competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva". Sin embargo, la ley núm. 53 de 1975 sí confiere competencia al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para conocer procesos sobre "interpretación en derecho o a la validez de las cláusulas pactadas en una convención colectiva u otro pacto o acuerdo de naturaleza colectiva". Además, el artículo 527 del Código de Trabajo señala que: "la persona que pretenda hacer efectivo algún derecho, que se declare su existencia o que se declare la inexistencia de uno adverso a sus intereses, o la existencia o inexistencia de una relación jurídica que le interese o afecte, o que se haga cualquier declaración que le interese o afecte, puede pedirlo ante los tribunales en la forma prescrita en este Código". A este respecto, no se ha tratado en Panamá cuál sería el efecto de uno de estos procesos ante la presentación de un pliego de peticiones o a la verificación de una negociación colectiva. ¿Podría suspender el tratamiento de ellos, si se refieren a puntos que también se tratan en el pliego o en la negociación? ¿Qué autoridad es competente para determinar esos efectos? Son cuestiones que se deben dilucidar, ya en la vía administrativa o en la jurisdiccional.

C. Conclusiones del Comité

1. 364. El Comité observa que las cuestiones que quedaron pendientes en el anterior examen del caso se refieren a la conformidad con los principios de la libertad sindical de las disposiciones legales que prevén los casos en que se impone al empleador el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga; concretamente se trata de los casos en que la huelga tiene como objetivos: 1) exigir el cumplimiento de la convención colectiva, del arreglo directo o del laudo arbitral (artículo 510, 1) del Código); 2) obtener el cumplimiento de las disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en la empresa (artículo 510, 1) del Código); y 3) cuando el empleador no hubiere contestado al pliego de peticiones, o hubiese abandonado la conciliación (artículo 510, 2) del Código). En relación con estas cuestiones, las organizaciones de empleadores querellantes señalaban además que con la regulación actual las autoridades administrativas de trabajo no están facultadas para rechazar un pliego de peticiones defectuoso donde se formulen violaciones imaginarias o infundadas de las normas laborales; de esta manera se iniciaría el procedimiento de conciliación y se podría después declarar la huelga y el empleador tendría que pagar los días de huelga.
2. 365. En cuanto al alegato relativo a las disposiciones legales que imponen al empleador el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y en particular de que: 1) la "imputabilidad" de la huelga (legal) al empleador se declara en un proceso judicial abreviado en el que los trabajadores deben probar las causales de imputabilidad previstas en la legislación que se detallan a continuación:
   • -- incumplimiento de la convención colectiva, del arreglo directo o del laudo arbitral (artículo 510, 1 del Código del Trabajo);
   • -- incumplimiento de disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en una empresa, negocio o establecimiento (artículo 510,1);
   • -- incumplimiento de la obligación de cerrar la empresa cuando se declara la huelga (artículo 511) (en un anterior examen del caso en cuanto al fondo, el Comité había pedido al Gobierno que se derogaran las disposiciones del Código de Trabajo que imponen el cierre inmediato de la empresa, establecimiento o negocio en caso de declaratoria de huelga; véase 310.o informe, párrafo 507 a), i));
   • -- celebrar nuevos contratos de trabajo para reanudar las labores suspendidas por huelga (salvo si los huelguistas autorizan trabajar para evitar perjuicios irreparables a las maquinarias y elementos básicos (artículo 511));
   • -- impedir a los trabajadores ejercer ciertos derechos fuera del establecimiento (manifestación pacífica, propaganda, piquetes de propaganda y de vigilancia y colecta de donativos) (artículo 496);
   • -- impedir la realización de la huelga o entorpecerla grave e injustamente (artículo 511), y
   • -- no contestar al pliego de peticiones o abandonar la conciliación (artículo 510, 2).
3. 366. A este respecto, aunque la mayoría de las causales de imputabilidad de la huelga al empleador mencionadas anteriormente constituyen violaciones de los Convenios núms. 87 y 98 y configuran actos ilegítimos sancionados en diversas formas en muchos países por violación del derecho de huelga, inobservancia del deber de buena fe en la negociación o comisión de otro tipo de prácticas desleales, el Comité estima que la imposición al empleador del pago de salarios correspondiente a los días de huelga en los casos mencionados además de poder alterar el equilibrio de las relaciones laborales y ser demasiado gravosa para el empleador, plantea problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical en la medida en que dicho pago no debería ser prohibido ni tampoco obligatorio (véase 307.o informe, caso núm. 1865, párrafo 223) y por ello debería ser un tema a resolver por las partes. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para la modificación de la legislación en el sentido indicado.
4. 367. Por otra parte, el Comité recuerda que las organizaciones de empleadores querellantes habían puesto de relieve que con la regulación actual las autoridades administrativas de trabajo no están facultadas para rechazar un pliego de peticiones defectuoso donde se formulen violaciones imaginarias o infundadas de las normas laborales; de esta manera se iniciaría el procedimiento de conciliación y se podría después declarar la huelga y el empleador tendría que pagar los días de huelga. Asimismo, el Comité había pedido al Gobierno que facilitara informaciones sobre si existen procedimientos u órganos que tienen competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva.
5. 368. A este respecto, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) no existen específicamente para el período de negociación colectiva, órganos que tengan "competencia en caso de violación de la legislación o de la convención colectiva, en caso de conflictos de interpretación de la ley o de convenios colectivos o en caso de falta de cooperación del empleador en el proceso de negociación colectiva"; 2) sin embargo, la ley núm. 53 de 1975 sí confiere competencia al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para conocer procesos sobre "interpretación en derecho o a la validez de las cláusulas pactadas en una convención colectiva u otro pacto o acuerdo de naturaleza colectiva"; 3) el artículo 527 del Código de Trabajo permite a la persona interesada solicitar a la autoridad judicial la declaración de la existencia o inexistencia de un derecho o relación jurídica o cualquier otro tipo de declaración. No obstante, el Comité toma nota de que, según surge de las declaraciones del Gobierno, la aplicación en la práctica de los mencionados textos legales -- en particular en lo que respecta a los conflictos de derechos -- no se ha llevado a cabo todavía y las cuestiones que plantean (eventual suspensión del tratamiento del pliego de peticiones, órganos competentes, etc.) deben dilucidarse llegado el caso en la vía administrativa o en la vía judicial.
6. 369. En estas condiciones, el Comité recomienda al Gobierno que desarrolle las normas y procedimientos existentes sobre conflictos de derechos o de interpretación e instituya también un procedimiento (en el que estén involucradas las organizaciones de trabajadores y de empleadores) claro y expedito de verificación del incumplimiento de las disposiciones legales y de las cláusulas de las convenciones colectivas, que permita evitar conflictos colectivos por dichas causas. En cuanto a las consecuencias legales de la no contestación del empleador al pliego de peticiones o a su abandono de la conciliación, el Comité considera que la no contestación a un pliego de peticiones puede ser considerada como una práctica desleal contraria al principio de buena fe en la negociación colectiva que puede acarrear ciertas sanciones que prevea la legislación pero sin que lleguen, como se ha visto antes, a la obligación legal del empleador de pagar los días de huelga que es una cuestión que debería dejarse a las partes concernidas. En lo que respecta al abandono de la conciliación, el Comité observa que la legislación impone la conciliación obligatoria e impide que el empleador la abandone con independencia de las circunstancias en que se produzca so pena de ser sancionado con el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga, lo cual además de desproporcionado es contrario al principio de la negociación colectiva voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que considere la modificación de la legislación de manera que: 1) la no contestación a un pliego de peticiones no acarree sanciones desproporcionadas, y 2) el abandono de la conciliación por una de las partes no dé lugar a sanciones desproporcionadas.
7. 370. En cuanto a la solicitud de asistencia técnica por parte del Gobierno, el Comité recuerda que la OIT está a su disposición para toda asistencia que precise para lograr en la legislación una mayor adecuación con los convenios ratificados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva. El Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 371. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe el presente informe y en particular las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que considere la modificación de la legislación de manera que: 1) el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación sino un tema a resolver por las partes, 2) el abandono de la conciliación por una de las partes no dé lugar a sanciones desproporcionadas, y 3) que la no contestación a un pliego de peticiones no acarree sanciones desproporcionadas;
   • b) el Comité recomienda al Gobierno que, en desarrollo de las normas y procedimientos existentes sobre conflictos de derechos o de interpretación, instituya un procedimiento (en el que estén involucradas las organizaciones de trabajadores y de empleadores) claro y expedito de verificación del incumplimiento de las disposiciones legales y de las cláusulas de las convenciones colectivas, que permita evitar conflictos colectivos por dichas causas;
   • c) en cuanto a la solicitud de asistencia técnica por parte del Gobierno, el Comité recuerda que la OIT está a su disposición para toda asistencia que precise para lograr en la legislación una mayor adecuación con los convenios ratificados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva, y
   • d) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.