Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 315, Marzo 1999

Caso núm. 1935 (Nigeria) - Fecha de presentación de la queja:: 01-AGO-97 - Cerrado

• Alegatos: arresto y detención de dirigentes sindicales, disolución de juntas directivas sindicales, injerencia del Gobierno en la estructura y funcionamiento sindicales y restricciones a la afiliación internacional
  4. 4 En agosto de 1994, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), la Organización de Unidad Sindical Africana (OUSA) y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) presentaron una queja contra el Gobierno de Nigeria por violación de la libertad sindical. Esta queja (caso núm. 1793) fue examinada por el Comité de Libertad Sindical en los siguientes informes (295.o informe, párrafos 567-614; 300.o informe, párrafos 245-271; 304o informe, párrafo 13; 306.o informe, párrafos 45-47; 307.o informe, párrafos 33-35; 308.o informe, párrafos 53-55; 309.o informe, párrafos 27-29).
  5. 5 Por comunicación del 1.o de agosto de 1997, la CIOSL y la Federación Internacional de Sindicatos de Trabajo de la Química, Energía, Minas e Industrias Diversas (ICEM) presentaron una nueva queja contra el Gobierno de Nigeria por violación de la libertad sindical (caso núm. 1935). La Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA), la Federación Internacional de los Trabajadores de la Industria Textil, de la Confección y de la Industria del Cuero (ITGWLF) y la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET) se adhirieron a esta queja por comunicaciones de 29 de agosto, 24 de septiembre y 10 de octubre de 1997, respectivamente. Ante la ausencia de toda respuesta, en marzo de 1998, el Comité dirigió un llamamiento urgente al Gobierno para que le enviara sus observaciones con respecto al caso núm. 1935 (309.o informe, párrafo 8).
  6. 6 Entretanto, en su 271.a reunión (marzo de 1998), el Consejo de Administración, tras haber tomado nota del 309.o informe del Comité, así como del informe de la Mesa del Consejo de Administración relativo a la situación de los derechos sindicales en Nigeria (ocasionado por un escrito del Vicepresidente trabajador del Consejo de Administración al Director General), decidió entablar el proceso previsto en el artículo 26, 4), de la Constitución y nombrar a continuación una Comisión de Encuesta que estudiara los alegatos presentados contra el Gobierno de Nigeria en los casos núms. 1793 y 1935. En su 272.a reunión (junio de 1998), al nombrar a los miembros de la Comisión de Encuesta, el Consejo de Administración, refiriéndose al significativo progreso experimentado recientemente en el país, decidió no obstante que el comienzo del trabajo por parte de la Comisión debería posponerse 60 días, a fin de que el Gobierno pudiera admitir una misión de contactos directos en Nigeria. La misión tuvo lugar del 17 al 21 de agosto de 1998 y fue presidida por Justice Rajsoomer Lallah, que fue nombrado Presidente de la Comisión de Encuesta anteriormente mencionada, acompañado por el Sr. Steven Oates del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT.
  7. 7 En su 273.a reunión (noviembre de 1998), se presentó al Consejo de Administración un informe de la Mesa del Consejo titulado "Incumplimiento por parte de Nigeria del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98): informe de la misión de contactos directos en Nigeria (17-21 de agosto de 1998)" (véase el documento GB.273/15/1). Basándose en este informe, el Consejo de Administración decidió:
     • a) tomar nota del informe de la misión de contactos directos;
     • b) ratificar las observaciones finales y pedir al Gobierno de Nigeria que tome las medidas adecuadas al respecto;
     • c) en particular, pedir al Gobierno de Nigeria que comunique a tiempo toda la información sobre los asuntos planteados en los casos núms. 1793 y 1935, para que sea examinada por el Comité de Libertad Sindical en su próxima reunión (marzo de 1999);
     • d) pedir al Director General que transmita el informe de la misión de contactos directos al Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, para que lo examine en su reunión de noviembre-diciembre de 1998, en conexión con la aplicación por parte de Nigeria de los convenios ratificados pertinentes, y
     • e) suspender la tarea de la Comisión de Encuesta durante estos exámenes y hasta el momento en que el Consejo de Administración decida lo contrario.
  8. 8 El Gobierno presentó sus observaciones por comunicación del 27 de enero de 1999.
  9. 9 Nigeria ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso núm. 1793

1. 10. El último examen detallado del caso núm. 1793 realizado por el Comité se realizó en su reunión de noviembre de 1995 (300.o informe, párrafos 245-271). El Comité formuló entonces las siguientes recomendaciones:
   • a) en lo que respecta a la detención de los Sres. Kokori, Addo, Aidelomon y Elregha por realizar actividades sindicales legítimas, el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para asegurar la liberalización inmediata de cualesquiera de estos dirigentes sindicales que todavía puedan estar encarcelados y que le mantenga informado al respecto;
   • b) el Comité urge al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a medidas de detención contra sindicalistas que hayan realizado actividades sindicales legítimas;
   • c) el Comité insta al Gobierno a que derogue inmediatamente los decretos núms. 9 y 10 y a que permita que los dirigentes elegidos de forma independiente ejerzan de nuevo sus funciones sindicales, a que restablezca el acceso de los consejos ejecutivos del CTN, el NUPENG y el PENGASSAN a sus respectivos locales sindicales y el uso por estos de sus cuentas bancarias y a que levante la suspensión de la posibilidad de deducir en nómina las cotizaciones sindicales a nivel nacional. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que adopte a este respecto, y
   • d) dada la información facilitada por el Gobierno, y aun si se organizaran elecciones a nivel de sección, el Comité no puede sino llegar a la conclusión de que las autoridades gubernamentales siguen injiriéndose en los asuntos internos del CTN, lo cual constituye una grave violación de los principios más esenciales de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que retire inmediatamente de estas organizaciones al administrador único designado por éste y que permita a los miembros de los sindicatos y a sus dirigentes elegidos ejercer sus funciones sindicales con plena libertad.
2. 11. Durante el seguimiento del examen de este caso en su reunión de junio de 1996 (304.o informe, párrafo 13), el Comité tomó nota de la liberación de los Sres. Addo, tercer vicepresidente de PENGASSAN, Elregha, presidente de delegación (PENGASSAN) y Aidelomon, presidente de delegación (PENGASSAN). Sin embargo, una vez más expresó su firme condena por la continuada detención del Sr. Kokori, secretario general del NUPENG, así como la falta de seguimiento con respecto a sus otras recomendaciones anteriores.
3. 12. En marzo de 1997, durante el seguimiento del examen del caso, el Comité tomó nota de la promulgación de algunos nuevos decretos que parecían demostrar un planteamiento expansivo y sistemático orientado a la disminución de los derechos sindicales en Nigeria. A este respecto, el Comité se refirió al decreto núm. 24 sobre conflictos sindicales (desreglamentación de los servicios esenciales y prescripción y prohibición de participar en actividades sindicales) y a la orden 1996 sobre los conflictos sindicales (servicios esenciales) (proscripción) del 21 de agosto de 1996 que proscribió y prohibió la participación en cualesquiera de las actividades sindicales del Sindicato del Personal No Académico de las Instituciones Educativas y Asociadas, del Sindicato del Personal Académico de las Universidades y de la Asociación del Personal Superior de las Universidades, del Hospital Clínico, de los institutos de investigación y de las instituciones asociadas, y disolvió el Consejo Ejecutivo Nacional y los consejos que actúan en toda universidad de Nigeria. El Comité también tomó nota de los decretos núms. 4 y 5 sobre los sindicatos (modificación), de enero de 1996, que reestructuró los 41 sindicatos industriales registrados anteriormente en 29 sindicatos afiliados a la Organización Central del Trabajo (denominada por la ley), así como de los decretos núms. 26 y 16 sobre los sindicatos (modificación) (núm. 2), del 16 de octubre de 1996, que otorgaba al Ministro el poder de revocar el registro de todo sindicato con el objeto de anular el interés público, y reemplazó el derecho de apelación al Tribunal Supremo adecuado, que estaba garantizado previamente con un derecho de apelación limitado al Ministro (véase 306.o informe, párrafos 45-47).

B. Alegatos de los querellantes en el caso núm. 1935

1. 13. En su comunicación del 1.o de agosto de 1997, los querellantes hacen referencia a la prolongada detención del Sr. Kokori y a su arresto en enero de 1996 y a la prolongada detención del Sr. Milton Dabibi, secretario general del PENGASSAN y secretario general del SESCAN, la Federación de Asociaciones del Personal Superior. Las organizaciones querellantes manifiestan que ni el Sr. Kokori ni el Sr. Dabibi han sido acusados o juzgados, que les ha sido denegado el acceso a sus abogados y a sus sindicatos, que han sido seriamente restringidas las visitas de sus familias, y que, a pesar de su grave estado de salud, les ha sido denegada la atención médica adecuada.
2. 14. Los querellantes alegan también que el Gobierno ha violado los principios de la libertad sindical y las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 mediante la adopción del decreto núm. 4 sobre los sindicatos (modificación) de 4 de enero de 1996, el decreto núm. 26 de octubre de 1996 (véanse los párrafos anteriores para mayores explicaciones relativas al contenido de estos decretos) y el decreto núm. 29 sobre los sindicatos (afiliación internacional) del 29 de octubre de 1996 que especifica las organizaciones sindicales internacionales a las que el Congreso del Trabajo de Nigeria (NLC) y cualquier otro sindicato pueden afiliarse. De acuerdo con los alegatos, el decreto núm. 29 anula las afiliaciones existentes reduciéndolas a organizaciones sindicales internacionales desaprobadas, a no ser que el consejo provisional vigente haya concedido su aprobación, y prohíbe afiliaciones futuras sin la aprobación explícita del administrador nombrado por el Gobierno a cargo de los asuntos del NLC. Este decreto también dispone de una multa de 100.000 nairas o de cinco años de prisión por cualquier contravención, así como la revocación del certificado de registro sindical.
3. 15. Por último, los querellantes afirman que, desde la promulgación de los decretos de disolución núms. 9 y 10 de 1994, NLC, NUPENG y PENGASSAN han sido dirigidos por los administradores nombrados por el Gobierno y es prácticamente imposible realizar actividades sindicales independientes en Nigeria.

C. Respuesta del Gobierno

1. 16. En su comunicación del 27 de enero de 1999, el Gobierno se refiere en primer lugar, al progreso realizado en los aspectos más destacados de estos casos que ya han sido reflejados en el informe de la misión de contactos directos de la OIT, presentado ante el Consejo de Administración de la OIT en noviembre de 1998. Como información complementaria a este informe, el Gobierno señala que se han promulgado dos nuevos decretos con objeto de revocar y/o modificar los decretos núms. 4, 26 y 29 de 1996, en la medida en que no estaban en conformidad con los principios de la libertad sindical. El Gobierno transmitió en su respuesta una copia de estos dos decretos: decreto núm. 1 sobre los sindicatos (modificación) de 1999 y decreto núm. 2 sobre los sindicatos (afiliación internacional) (modificación) de 1999.
2. 17. El Gobierno indica también que la democratización íntegra del Congreso del Trabajo de Nigeria (NLC) fue emprendida por los propios trabajadores el 27 de enero de 1999, bajo la presencia de observadores internacionales, entre ellos representantes de la OIT y el secretario general de la Organización de Unidad Sindical Africana (OUSA). Por último, el Gobierno señala que oportunamente se comunicarán los detalles de los miembros recientemente elegidos para el Consejo Ejecutivo Nacional del NLC.

D. Conclusiones del Comité

1. 18. En primer lugar, el Comité acoge con satisfacción la noticia de la celebración de una misión de contactos directos de la OIT en Nigeria, en agosto de 1998, y comunica a la misión su profundo agradecimiento por el excelente trabajo realizado al respecto. El Comité toma debida nota de que el informe de la misión se presentó ante el Consejo de Administración en noviembre de 1998. El Comité acoge con satisfacción los significativos progresos experimentados en el país desde que se examinara por última vez el caso, en particular la liberación del Sr. F. Kokori y de todos los sindicalistas que permanecían detenidos.
   • Recomendaciones relevantes en el caso núm. 1793
2. 19. En relación con sus anteriores recomendaciones relevantes en el caso núm. 1793, el Comité también observa con interés que los decretos núms. 9 y 10 de agosto de 1994, que habían disuelto los consejos ejecutivos del Congreso del Trabajo de Nigeria (NLC) y del Sindicato Nacional de los Trabajadores del Petróleo y del Gas Natural (NUPENG) y de la Asociación de Nigeria del Personal Superior del Petróleo y del Gas Natural (PENGASSAN), fueron derogados el 11 de agosto de 1998 (con fecha inicial del 20 de julio de 1998) por los decretos de derogación núms. 3 y 4, respectivamente. En lo que se refiere a las recomendaciones previas del Comité con relación a la injerencia de las autoridades gubernamentales en los asuntos internos del NLC, mediante el nombramiento de un único administrador gubernamental, el Comité recibe con agrado la indicación del Gobierno de que los trabajadores del NLC han nombrado a sus representantes en un Congreso que se celebró el 27 de enero de 1999. El Comité también está al corriente de que han tenido lugar las elecciones democráticas para los miembros de los consejos ejecutivos del NUPENG y del PENGASSAN.
3. 20. El Comité toma nota con interés igualmente de que el decreto núm. 24 sobre los conflictos gremiales (liberalización de los servicios esenciales, y proscripción y prohibición de la participación en actividades sindicales), y la orden 1996 sobre los conflictos gremiales (servicios esenciales) (proscripción) del 21 de agosto de 1996, que proscribieron y prohibieron la participación en cualesquiera de las actividades sindicales de diversos sindicatos y asociaciones del personal académico y no académico, fueron derogados el 11 de agosto de 1998 (con fecha inicial del 20 de julio de 1998) por el decreto de derogación núm. 12.
   • Alegatos en el caso núm. 1935
4. 21. En relación con los alegatos de los querellantes según los cuales el decreto núm. 4 sobre los sindicatos (modificación) del 5 de enero de 1996 viola los principios de la libertad sindical al reestructurar de manera unilateral los sindicatos de industria registrados previamente, reduciendo sus cifras de 41 a 29, el Comité toma nota con interés de la aprobación del decreto núm. 1 sobre los sindicatos (modificación) de 1999, que elimina toda referencia restrictiva al número de "veintinueve" sindicatos y añade a la lista del programa de la ley una referencia a "cualquier sindicato de trabajadores registrado según esta ley". El Comité observa con preocupación, como ya había sido observado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que la ley sobre los sindicatos mantiene aún un sistema de monopolio sindical dado que, en el artículo 33, 2), todos los sindicatos registrados se consideran afiliados a la Organización Central del Trabajo mencionada en la ley (artículo 33, 1)). Además, de acuerdo con el artículo 3, 2) de la ley sobre los sindicatos, ningún sindicato se registrará con objeto de representar a los trabajadores o empleadores en donde ya exista un sindicato. En primer lugar, el Comité recuerda que incluso en una situación en la que, desde el punto de vista histórico, el movimiento sindical se organizó sobre una base unitaria, la legislación no debe institucionalizar esta situación citando, por ejemplo, de manera expresa la central única, aun cuando se trata de la voluntad de la organización sindical existente; en efecto, deben protegerse los derechos de los trabajadores que no desean integrarse en la central sindical ni en los sindicatos existentes y estos trabajadores deben, en particular, disponer del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, cosa que no sucede en el contexto de la unidad sindical impuesta por la ley (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 299). Además, la existencia de una organización sindical en un sector determinado no debería constituir un obstáculo para la constitución de otra organización si los trabajadores así lo desean (véase Recopilación, op. cit., párrafo 276). Por consiguiente, el Comité urge al Gobierno a que enmiende la legislación a fin de garantizar que los trabajadores puedan afiliarse al sindicato de su elección y a todos los niveles, y que le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto.
5. 22. Además, al tiempo que toma nota con interés de que el decreto núm. 1 sobre los sindicatos (modificación) de 1999 modifica algunas de las enmiendas introducidas por el decreto núm. 26 de 1996, reinsertando la posibilidad de interponer un recurso ante un tribunal adecuado en casos de registro denegado o anulado, y definiendo de nuevo el término "miembro de un sindicato" de un modo más amplio a fin de incluir a personas elegidas o nombradas por un sindicato para defender los intereses de los trabajadores, el Comité lamenta observar que parece haberse mantenido la modificación introducida en 1996 al artículo 7, 9) de la ley sobre los sindicatos, que autorizaba al Ministro a revocar la certificación de todo sindicato registrado en razón de un interés público absoluto. El Comité recuerda al respecto que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo debería producirse en casos de extrema gravedad; tales disoluciones sólo deberían producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar plenamente los derechos de la defensa (véase Recopilación, op. cit., párrafo 666). En estas condiciones, y al tiempo que observa que nuevamente puede interponerse un recurso ante el tribunal competente en relación con la anulación del registro, el Comité observa con preocupación que el artículo 7, 9) confiere facultades demasiado amplias al Ministro, y urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para derogar este artículo.
6. 23. El Comité observa también con preocupación que el decreto núm. 1 de 1999 también ha mantenido la condición para el pago de las cotizaciones sindicales basada en la inclusión de cláusulas "antihuelga" en los acuerdos pertinentes de negociación colectiva, y únicamente ha incluido un requisito adicional para las cláusulas "anticierre patronal" (no lock-out clauses). Recordando en particular que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 475), el Comité sólo puede considerar que una disposición legislativa que condiciona las cotizaciones sindicales al incluir las cláusulas antihuelga y anticierre patronal constituye una injerencia indebida por parte de las autoridades en el derecho del que disfrutan las organizaciones de trabajadores y empleadores de libre negociación, en virtud del artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité señala asimismo que debería evitarse la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina, que pudiera causar dificultades financieras para las organizaciones sindicales, pues no propicia que se instauren relaciones profesionales armoniosas (véase Recopilación, op. cit., párrafo 435). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, con objeto de asegurar que la disposición relativa a las cotizaciones sindicales no esté condicionada a la inclusión de tales cláusulas en acuerdos colectivos concluidos libremente, y pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
7. 24. Por último, el Comité toma debida nota del decreto núm. 2 sobre los sindicatos (afiliación internacional) (modificación) de 1999, que modifica el decreto núm. 29 de 1996 que había anulado toda afiliación internacional previa que no fuera a la Organización de Unidad Sindical Africana (OUSA) y a la Organización de Sindicatos de Africa del Oeste, y que había condicionado toda futura afiliación a una aprobación previa. Al tiempo que toma nota de que el artículo 1, 1) ha sido modificado, disponiendo que cualquier sindicato puede afiliarse a una organización sindical internacional o a una secretaría profesional según este decreto, el Comité lamenta observar que el artículo 1, 2), tal y como ha sido modificado, aún dispone que, según este decreto, debe presentarse ante el Ministro y someter a su aprobación una solicitud de afiliación. Si bien observa con interés que se ha suprimido la pena de hasta cinco años de prisión por violación de este decreto, el Comité, debe, no obstante, recordar que una legislación que subordina la afiliación internacional de un sindicato a la autorización del gobierno es incompatible con el principio de afiliación libre y voluntaria de los sindicatos a organizaciones internacionales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 627). Por consiguiente, el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para modificar el decreto de afiliación internacional, con objeto de asegurar que las organizaciones de trabajadores puedan afiliarse a la organización sindical internacional de su elección y sin que interfieran las autoridades públicas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de todo progreso que se realice al respecto.
8. 25. Como conclusión, el Comité toma nota de las medidas positivas adoptadas por el Gobierno encaminadas a asegurar la total conformidad entre la legislación nacional y la práctica y los principios de la libertad sindical. Como se ha señalado anteriormente, el Comité observa, sin embargo, que aún existen ciertas discrepancias con respecto a los principios y las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. Por tanto, el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos de estos casos.

Recomendación del Comité

1. 26. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) observando que los artículos 3, 2) y 33, 1) de la ley sobre los sindicatos mantienen un sistema de monopolio sindical, el Comité urge al Gobierno a que modifique la ley para garantizar que los trabajadores gocen del derecho de afiliación al sindicato de su elección y a todos los niveles, y pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto;
   • b) observando con preocupación las facultades demasiado amplias que el artículo 7, 9) de la ley de sindicatos modificada de 1996 confiere al Ministro le autorizan a anular el registro de sindicatos, el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para derogar este artículo;
   • c) considerando que la disposición legislativa que defiende la inclusión de cláusulas "antihuelga" y "anticierre patronal" en los acuerdos colectivos para recibir cotizaciones sindicales supone una violación del principio de libre negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar esta legislación, de modo que suprima cualquier injerencia gubernamental al respecto, y que le mantenga informado al respecto;
   • d) el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para modificar el decreto de afiliación internacional, de manera que pueda asegurar a las organizaciones de los trabajadores su afiliación a la organización sindical internacional de su elección, sin que interfieran las autoridades públicas, y pide al Gobierno que le mantenga informado de los progresos realizados al respecto, y
   • e) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de estos casos.