Informe provisional - Informe núm. 318, Noviembre 1999

Caso núm. 1976 (Zambia) - Fecha de presentación de la queja:: 17-JUL-98 - Cerrado

1. 596. Por comunicación de fecha 17 de julio de 1998, el Congreso de Sindicatos (ZCTU) presentó una queja contra el Gobierno de Zambia por violación de la libertad sindical.
2. 597. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación en mayo de 1999.
3. 598. Zambia ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 599. En su queja de fecha 17 de julio de 1998, el ZCTU afirma que el Gobierno impuso una congelación salarial a todos los trabajadores de la administración pública zambiana y de las instituciones que reciben ayuda gubernamental durante todo el año 1998. Además, los ayuntamientos no pagaron los salarios/sueldos a los trabajadores durante períodos comprendidos entre 2 y 19 meses.
2. 600. De manera más específica, el ZCTU afirma que a finales de noviembre de 1997, el Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, anunció que procedería a una congelación salarial que afectaría a todos los trabajadores de la administración pública y a los de toda institución subvencionada por el Gobierno en el curso del año 1998. La congelación salarial se impuso sin consultar a los trabajadores afectados a través de sus sindicatos o del ZCTU. En septiembre de 1997 se celebró una reunión del Consejo Consultivo Tripartito de Trabajo durante la cual no se hizo mención alguna a la inminente congelación salarial. El ZCTU señala que los esfuerzos de los sindicatos en favor de un diálogo eficaz con el Gobierno respecto a esta cuestión han sido vanos, dado que el Gobierno se ha negado a reunirse con el ZCTU para discutir el tema. El ZCTU explica que la congelación salarial ha afectado a todos los trabajadores de la administración pública y a los de todas las instituciones que reciben ayuda gubernamental, como hospitales, universidades, etc. El número total de trabajadores afectados que han padecido dificultades indescriptibles supera con creces 150.000, cifra que se eleva a más de 600. 000 personas cuando se tienen en cuenta a sus familias y personas a cargo. El ZCTU sostiene que la imposición del Gobierno de congelar los salarios constituye una violación de los Convenios núms. 98, 144, y 151 de la OIT, todos ellos ratificados por Zambia.
3. 601. Seguidamente, el ZCTU afirma que desde 1992, en la mayoría de los municipios el Gobierno no ha pagado a los trabajadores durante períodos que oscilan entre 2 y 19 meses, lo que ha llevado a trabajadores, miembros de sus familias y personas a cargo a la indigencia y la mendicidad. Los trabajadores que han intentado oponerse a esta situación han sido sancionados, llegando incluso a ser despedidos. La situación es caótica y deplorable. Según el ZCTU, cerca de 10.000 trabajadores son víctimas de estas nefastas decisiones gubernamentales. Cuando se tiene en cuenta a las familias y a otras personas a cargo, la cifra de afectados por las medidas del Gobierno se eleva a cerca de 100.000.
4. 602. Para concluir, el ZCTU subraya que esta violación de las normas internacionales del trabajo y de los derechos sindicales no ha mermado en absoluto y no se vislumbra ninguna solución. Se han celebrado numerosas reuniones con autoridades gubernamentales, entre ellas el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin ningún resultado positivo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 603. En su respuesta de mayo de 1999, el Gobierno hace alusión a las declaraciones del ZCTU según las cuales sus esfuerzos y los de sus instituciones afiliadas de la administración pública para que el Gobierno participase en un diálogo eficaz sobre la cuestión no dieron resultado, y en las que también se afirmaba que la imposición de congelación salarial constituía una violación de los Convenios núms. 98, 144 y 151 de la OIT, todos ellos ratificados por Zambia.
2. 604. En primer lugar, el Gobierno señala que tiene la obligación de fomentar la negociación colectiva en todos los sectores de la economía. Esta obligación se plasma en la ley de relaciones industriales y laborales de 1993, enmendada por la ley núm. 30 de 1997, en particular en las partes VII y VIII concebidas con miras a promover la negociación colectiva. El Gobierno explica que la acción adoptada con miras a proceder a una congelación salarial no constituía un rechazo del principio de negociación colectiva, sino una medida temporal para facilitar la puesta en práctica del programa de reforma de la administración pública. El Gobierno ha iniciado un programa de reforma de la administración pública cuyo objetivo es crear un servicio de calidad, eficaz y rentable para el pueblo zambiano, mediante el establecimiento de una administración pública de pequeño tamaño con un personal bien remunerado y motivado.
3. 605. Según el Gobierno, uno de los elementos importantes del programa de reforma es la reestructuración de la administración pública con miras a facilitar el logro del objetivo anterior. El programa se centra, entre otros aspectos en a) la reducción del número de empleados de la administración pública que pasaría de 136.000 a 80.000 funcionarios propiamente dichos y de 28.000 a 13.500 empleados del Estado, mediante la congelación de la contratación de personal, los despidos y los ceses concertados; b) la reestructuración de los ministerios, las provincias y otras instituciones gubernamentales; c) la aplicación de un sistema de fijación y control de pagos eficaz; d) una congelación de los salarios de todo el personal de la administración pública durante el período comprendido entre el 1.o de enero y el 31 de diciembre de 1998; y e) un aumento de los sueldos y salarios de los demás trabajadores de la administración pública a niveles comparables a los del sector privado.
4. 606. El Gobierno subraya que el Sindicato de Funcionarios de Zambia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública que defienden los intereses de los empleados de la administración pública participan plenamente en la puesta en práctica del programa de reforma, y que en 1998 se les habían informado de la necesidad de reducir los salarios como medida de dicho programa. Asimismo, el Gobierno hace hincapié en que, a pesar de la congelación salarial, la negociación colectiva continuó teniendo lugar en la administración pública, puesto que los dos sindicatos emprendieron la negociación con el Gobierno. Ahora bien, las negociaciones se estancaron y el asunto se llevó a una junta de conciliación y, por último, al Tribunal de Relaciones Laborales, en virtud de un procedimiento de solución de conflictos. Como prueba de sinceridad y buena voluntad por parte del Gobierno, en septiembre de 1998, los responsables gubernamentales anunciaron que pondrían término a la congelación salarial a finales de diciembre de 1998, e invitó a los sindicatos de la administración pública a entablar de inmediato negociaciones en materia de sueldos y salarios para su aplicación en 1999. Por tanto, el Gobierno no considera que su acción constituya un rechazo de la negociación colectiva.
5. 607. En lo que concierne a la presunta violación del Convenio núm. 98, el Gobierno señala que ha establecido disposiciones jurídicas en el marco de la ley de relaciones laborales, a fin de fomentar el sindicalismo y la negociación colectiva, para así regular los términos y las condiciones del empleo a través de acuerdos colectivos. Estas medidas figuran en las secciones 5, 63, 65, 69 y 70-73 de dicha ley. Cabe señalar que de la sección 69 de esta ley se desprende que la responsabilidad de entablar negociaciones con objeto de concluir un acuerdo colectivo incumbe a la unidad de negociación que comprende la dirección de una empresa y la representación sindical de los empleados. En este caso particular, el Gobierno y el Sindicato de Funcionarios de Zambia/Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública iniciaron negociaciones, pero no se llegó a un acuerdo debido a que el Gobierno no se encontraba en condiciones de realizar concesiones monetarias en lo que respecta a ciertos términos y condiciones de empleo por las razones anteriormente expuestas. El Tribunal de Relaciones Laborales se encarga actualmente de resolver el conflicto resultante.
6. 608. En lo que concierne a la presunta violación del Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita, el Gobierno afirma que se halla comprometido al fomento de la consulta tripartita en el ámbito del trabajo y el empleo. En este sentido, en la parte X de la ley de relaciones laborales, enmendada por la ley núm. 30 de 1997, figuran disposiciones por las que se establece el Consejo Consultivo Tripartito de Trabajo. Desde la creación del Consejo, el ZCTU ha tenido una participación eficaz en las reuniones del mismo. No obstante, en opinión del Gobierno existen diferencias entre las consultas tripartitas y la negociación colectiva. Mientras las consultas tripartitas dan lugar a un consenso en materia de orientación y aplicación de las cuestiones políticas relacionadas con el trabajo y el empleo, la negociación colectiva genera acuerdos vinculantes para las partes implicadas, que generalmente son dos. Por tanto, según el Gobierno, las cuestiones negociables con respecto a los términos y condiciones de empleo no pueden ser objeto de consultas tripartitas, dado que son las partes del proceso de negociación quienes mejor pueden resolverlas, y, en caso de desacuerdo, se recurre a los procedimientos nacionales de solución de conflictos. Esto es precisamente lo que sucedió en el caso que se está analizando.
7. 609. En lo que concierne a la acusación de haberse violado el Convenio núm. 151, el Gobierno destaca el hecho de que los trabajadores de la administración pública, al igual que todos los demás trabajadores de las empresas privadas y paraestatales, disfrutan de libertad sindical, del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Esto se pone de manifiesto cuando el Sindicato de Funcionarios de Zambia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública declaran la existencia de un conflicto con el Gobierno de Zambia al no conseguir llegar a un acuerdo respecto a los términos y condiciones de empleo. Este conflicto se llevó a una junta de conciliación y posteriormente se transfirió al Tribunal de Relaciones Laborales que está por emitir su veredicto. Además, en opinión del Gobierno, no alcanzar un acuerdo en el proceso de negociaciones no se puede considerar un incumplimiento de las disposiciones de este Convenio. Este argumento habría tenido fundamento si el Gobierno se hubiera negado deliberadamente y sin ningún motivo justificado a reunirse con las organizaciones de trabajadores de la administración pública, pero en este caso, tuvieron lugar reuniones y negociaciones que acabaron en punto muerto. Por consiguiente, tal acusación no está justificada a la vista de los hechos y circunstancias que rodean el asunto analizado.
8. 610. Por último, volviendo a la acusación de impago por parte el Gobierno a los trabajadores en la mayor parte de los municipios durante períodos que oscilaban entre 2 y 19 meses, y de que cuando dichos trabajadores presentaron quejas, fueron amenazados con el despido, el Gobierno señala que los trabajadores de los municipios no son empleados del Gobierno de la República de Zambia, sino de cada uno de los ayuntamientos del distrito. Los ayuntamientos dirigen sus propias actividades, entre ellas la contratación de trabajadores, adoptan medidas disciplinarias y pagan sueldos y salarios sin interferencia del Gobierno. Por tanto, la responsabilidad del pago de sueldos y salarios recae en cada municipio en particular y no en el Gobierno. Por último, el Gobierno señala que la Unión de Sindicatos de Trabajadores Municipales de Zambia ha llevado algunas de estas autoridades municipales a los tribunales, a fin de garantizar los pagos de salarios pendientes sin dilación.

C. Conclusiones del Comité

1. 611. El Comité observa que los alegatos que se han presentado en este caso se refieren a la imposición de la congelación salarial en la administración pública sin haberse entablado previamente consultas con los sindicatos pertinentes, así como al impago de salarios a los trabajadores de determinados municipios.
2. 612. La organización querellante (el ZCTU) sostiene que la congelación salarial fue impuesta durante todo el año 1998 sin consultar a los trabajadores afectados a través de sus organizaciones sindicales o del ZCTU. El Gobierno afirma cumplir con su obligación de promover las consultas tripartitas en el ámbito del trabajo y el empleo y que el ZCTU ha participado plenamente en las reuniones del Consejo Consultivo Tripartito de Trabajo desde su creación. Sin embargo, el Comité observa que el Gobierno no niega el alegato del ZCTU según el cual no se hizo referencia alguna a la inminente congelación salarial durante la reunión del Consejo Consultivo Tripartito de Trabajo celebrada en septiembre de 1997. Seguidamente, el Comité toma nota de que el Gobierno declara haber informado detalladamente al Sindicato de Funcionarios de Zambia y al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública de la necesidad de reducir los salarios en 1998 como medida del programa de reforma de la administración pública. En opinión del Comité, esto parecería confirmar, de algún modo, el argumento del ZCTU de que a finales de noviembre de 1997 el Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, anunció que se produciría una congelación salarial que afectaría a todos los trabajadores de la administración pública y de las instituciones subvencionadas por el Gobierno durante todo el año 1998, sin consultar a los trabajadores implicados a través de sus organizaciones sindicales o del ZCTU. Además, aunque el Gobierno señala que había emprendido negociaciones con los sindicatos de la administración pública -- las cuales quedaron estancadas, por lo que se recurrió a un proceso de conciliación y, por último, al Tribunal de Relaciones Laborales en virtud del procedimiento de solución de conflictos --, el Comité observa que dichas negociaciones se iniciaron para fijar los términos y condiciones del empleo de los trabajadores de la administración pública para el año 1999, mientras que en 1998 se mantenía la congelación salarial.
3. 613. En estas condiciones, el Comité concluye que en verdad no tuvieron lugar negociaciones ni consultas entre el Gobierno y los sindicatos pertinentes con anterioridad a la decisión gubernamental de imponer una congelación salarial a todos los trabajadores de la administración pública y de las instituciones que reciben ayuda gubernamental en el año 1998. En este sentido, el Comité hace hincapié en que, cuando un Gobierno trata de modificar estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente en calidad de empleador, es particularmente importante seguir un procedimiento de consulta adecuado, por el que todos los objetivos que se consideren como de interés nacional general puedan ser examinados por todas partes interesadas de conformidad con los principios establecidos en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113). Ello implica que las consultas han de realizarse de buena fe y que ambas partes dispondrán de toda la información necesaria para adoptar una decisión con fundamentada (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 856 y 941). El Comité espera que en el futuro el Gobierno seguirá un proceso adecuado de consultas cuando persiga alterar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente como empleador.
4. 614. En lo que concierne a la compatibilidad de la propia medida de restricción salarial con los principios de la negociación colectiva, el Comité ha reconocido que cuando, por razones imperiosas de interés económico-nacional y en aras de una política de estabilización, un gobierno considera que no es posible fijar libremente los salarios por negociación colectiva, toda restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación, op. cit., párrafo 883). La Comisión de Expertos ha adoptado un enfoque similar sobre este tema (Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 260).
5. 615. En lo que respecta a los pormenores de este caso, el Comité observa que la congelación salarial constituyó una de las medidas que, según el Gobierno, fueron adoptadas con miras a facilitar la aplicación de un programa de reforma de la administración pública. El Comité observa asimismo que la congelación salarial fue impuesta durante un período de 12 meses, tras el cual la negociación colectiva se reanudó en la administración pública, incluso si las negociaciones se paralizaron ulteriormente y el conflicto resultante dio paso a un proceso de conciliación y, por último, acabó en el Tribunal de Relaciones Laborales en virtud de los procedimientos de resolución de conflictos estipulados en la ley de relaciones y laborales. Por consiguiente, en opinión del Comité, la congelación salarial parece ser una medida excepcional de carácter transitorio. Ahora bien, el Comité observa que dicha congelación salarial no vino acompañada de las garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, especialmente el de aquellos con ingresos bajos. De hecho, el ZCTU afirma que un número considerable de personas han sido víctimas de una penuria indescriptible como resultado de la congelación salarial. El Gobierno no contradice este argumento, pero señala que tal medida, entre otras, era necesaria en el contexto del programa de reforma de la administración pública.
6. 616. En vista de lo anterior, el Comité lamenta que el Gobierno no diese prioridad a la negociación colectiva como medio para determinar las condiciones de empleo de sus funcionarios, y que, en vez de ello, optase unilateralmente, sin consultar con las organizaciones sindicales interesadas, por congelar los salarios en la administración pública. Ahora bien, el Comité observa que la medida de restricción salarial se limitó a un período de 12 meses, y que después se retomó la libre negociación colectiva. El Comité confía en que el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas semejantes en el futuro. Asimismo, ante la falta de informaciones adecuadas del Gobierno sobre las razones imperiosas que habrían motivado el congelamiento salarial, el Comité le pide que envíe informaciones al respecto.
7. 617. En lo que respecta al alegato según el cual el Gobierno no pagó a los trabajadores de la mayoría de los municipios durante períodos que oscilaban entre 2 y 19 meses, el Comité recuerda que su mandato consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias (véase Recopilación, op. cit., párrafo 6). En el caso concreto que se está analizando, puesto que todos los trabajadores empleados por los ayuntamientos correspondientes no percibían sus salarios, el Comité considera que esta cuestión, por muy grave que sea, no incumbe a los convenios de libertad sindical, sino al Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), ratificado por Zambia en 1979. Por tanto, el Comité concluye que este aspecto del caso no exige un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 618. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité espera que en el futuro el Gobierno seguirá un proceso adecuado de consultas cuando persiga modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente como empleador;
   • b) el Comité lamenta que el Gobierno no diese prioridad a la negociación colectiva como medio de determinar las condiciones de empleo de sus funcionarios públicos y que, en vez de ello, optara unilateralmente, sin consultar con las organizaciones sindicales interesadas, y sin que se acompañe de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, por congelar todos los salarios de la administración pública durante un año. El Comité confía en que en el futuro el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas de esta índole, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre las razones imperiosas que habrían motivado el congelamiento salarial.