Informe provisional - Informe núm. 318, Noviembre 1999

Caso núm. 1991 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 12-OCT-98 - Cerrado

1. 232. En una comunicación de 12 de octubre de 1998, el Sindicato Nacional de Ferroviarios del Japón (KOKURO) presentó una queja contra el Gobierno del Japón por presuntas violaciones de la libertad sindical. La Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) suscribió esta queja en una comunicación de 12 de febrero de 1999. Asimismo, en una comunicación de 8 de diciembre de 1998, el Sindicato Nacional de Maquinistas de Locomotoras del Japón (ZENDORO) presentó otra queja por presunta violación de los derechos sindicales. Esta organización envió informaciones complementarias en una comunicación de 6 de enero de 1999, a la que adjuntó documentación pertinente.
2. 233. El Gobierno envió sus observaciones e informaciones por comunicaciones de 22 de abril y 6 de septiembre de 1999.
3. 234. Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 235. En su comunicación de 12 de octubre de 1998, el sindicato KOKURO sostiene que el Gobierno violó los Convenios núms. 87 y 98 al no dar cumplimiento a sus obligaciones en virtud del artículo 11 del Convenio núm. 87 y del artículo 3 del Convenio núm. 98, disposiciones que vinculan a los países que hayan ratificado estos dos Convenios a establecer los procedimientos y mecanismos adecuados para garantizar el derecho de sindicación.
2. 236. En su descripción de los antecedentes de la queja, el sindicato KOKURO señala que esta organización de trabajadores, fundada hace 53 años, representa a más de 30.000 trabajadores ferroviarios que inicialmente formaban parte del personal de la compañía Ferrocarriles Nacionales del Japón (JNR). En 1987 el Gobierno decidió dividir y privatizar la compañía estatal JNR; se creó entonces el grupo Empresas Ferroviarias del Japón (en adelante, el Grupo JR), que asumió la responsabilidad de la gestión de los ferrocarriles y que debía absorber, en principio, a los trabajadores de la plantilla de la JNR.
3. 237. El sindicato KOKURO añade que el plan de privatización de los ferrocarriles se llevó a cabo al amparo de la Ley de Reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón, promulgada por el Gobierno. En dicha ley se estipuló que la situación laboral de los trabajadores de la JNR iba a quedar regulada por las siguientes disposiciones:
4. a) el Grupo JR, de reciente creación, no tenía la obligación de asumir los contratos de trabajo concertados entre la compañía estatal JNR y su personal, sino que iba a contratar a los trabajadores que necesitase escogiéndolos entre los empleados de la antigua JNR;
5. b) el procedimiento de contratación por las empresas del nuevo Grupo JR iba a ser el siguiente:
6. -- el Comité Fundador de cada empresa del Grupo JR debía presentar sus necesidades de personal a la JNR;
7. -- sobre la base de estas necesidades, la JNR debía establecer una lista de candidatos elegidos de entre su personal;
8. -- el Comité Fundador debía seleccionar a los trabajadores de las nuevas empresas escogiéndolos de la lista presentada por la JNR.
9. 238. El sindicato KOKURO afirma que cuando la compañía JNR compiló la lista de candidatos para formar parte del personal de las nuevas empresas, no incluyó a muchos de sus afiliados; concretamente, quedaron excluidas del nuevo Grupo JR 5.037 personas afiliadas al KOKURO. En cambio, figuraban en la lista y fueron eventualmente contratados por el Grupo JR casi todos los trabajadores afiliados a la Confederación de Sindicatos de Ferroviarios del Japón (JRU), uno de los sindicatos adscritos a la compañía JNR. Para el KOKURO, la no contratación de sus afiliados por las empresas del Grupo JR constituyó un acto de discriminación, y consecuentemente presentó quejas a las comisiones provinciales de relaciones de trabajo en todo el país, solicitándoles la adopción de medidas de reparación para contrarrestar esta injusta práctica laboral. Atendiendo a las quejas presentadas por el sindicato KOKURO, las comisiones provinciales de relaciones de trabajo concluyeron una tras otra a partir de 1989 que la negativa de las empresas del Grupo JR de contratar a los trabajadores interesados a causa de su afiliación sindical constituía una práctica laboral injusta y discriminatoria, y ordenaron que estas empresas debían dar a los trabajadores no contratados un "trato equivalente al que tendrían si hubiesen sido contratados" por el Grupo JR. (El sindicato KOKURO indica que en 1998 había todavía 1.047 personas que, si bien estaban amparadas por las resoluciones de reparación emitidas por las comisiones de relaciones de trabajo, se encontraban todavía desempleadas por el motivo discriminatorio ya señalado.)
10. 239. Descontentas con dichas resoluciones, las empresas del Grupo JR recurrieron a la Comisión Central de Relaciones de Trabajo, y solicitaron un nuevo examen del caso con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 5) del artículo 27 de la Ley de Sindicatos. Durante el período 1993-1996, la Comisión Central emitió 13 resoluciones de reparación en las que, al igual que las comisiones provinciales de relaciones de trabajo, reconoció que el procedimiento de contratación había estado viciado por prácticas antisindicales. En síntesis, en las 13 resoluciones se ordenó que las empresas del Grupo JR, sucesoras de la compañía estatal JNR, debían "dar a los sindicalistas perjudicados un trato análogo al que hubiesen recibido si el Grupo JR los hubiera contratado", a fin de restablecer la situación laboral que existía antes de los actos discriminatorios impugnados. No obstante, el Grupo JR, amparándose en el apartado 6) del artículo 27 de la Ley de Sindicatos, recurrió al Tribunal de Distrito de Tokio y solicitó la anulación de las resoluciones antes citadas. En particular, sostuvo que estas resoluciones eran ilegales e injustas, por considerar que la Comisión Central de Relaciones de Trabajo había interpretado erróneamente la legislación y se había excedido en el ejercicio de sus atribuciones.
11. 240. El 28 de mayo de 1998, después de examinar las causas por períodos que duraron de dos a cinco años, el Tribunal del Distrito de Tokio anuló las 13 resoluciones emitidas por la Comisión Central de Relaciones de Trabajo. El Tribunal aceptó la tesis del Grupo JR, a saber, que tales resoluciones eran ilegales dado que la Comisión Central había rebasado su campo de atribuciones al ordenar que las empresas del Grupo JR "contrataran" a los trabajadores afiliados al sindicato KOKURO basándose en una interpretación errónea de la legislación por lo que se refería a quién era el "empleador" de estas personas.
12. 241. A raíz de esta decisión, el sindicato KOKURO presentó un recurso de apelación ante el Alto Tribunal de Tokio y, simultáneamente, ante la Comisión Central de Relaciones de Trabajo (presidida por un jurista de renombre internacional y muy respetado). Sin embargo, el KOKURO teme que el "excesivo legalismo" que el Alto Tribunal comparte con el Tribunal de Distrito de Tokio se traduzca en el rechazo de las conclusiones a que llegó la Comisión Central, organismo de carácter técnico y especializado. El sindicato KOKURO hace hincapié en que la Comisión Central es un órgano tripartito de estructura análoga a la de la OIT. No sólo se trata de una entidad de relaciones laborales estatutariamente imparcial, sino también de un órgano respetado por la calidad imparcial de su práctica, que, por ende, satisface las exigencias de los Convenios núms. 87 y 98. Este hecho fue reconocido en el informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativo a las personas empleadas en el sector público en el Japón (Boletín Oficial de la OIT (suplemento especial), vol. XLIX, núm. 1, párrafos 388-397).
13. 242. El sindicato KOKURO hace hincapié en que el sistema por el que se creó la Comisión Central de Relaciones de Trabajo del Japón fue instituido con el fin de proteger a los sindicatos de las posibles infracciones al derecho de sindicación y de favorecer las buenas relaciones entre trabajadores y empleadores. Para dar cumplimiento a estos objetivos, la Comisión Central dispone de amplias atribuciones discrecionales, como, por ejemplo, la de pronunciar resoluciones reparadoras encaminadas a restablecer la situación laboral existente antes de producirse las infracciones al derecho de sindicación que se impugnen. Aun cuando, de acuerdo con el ordenamiento jurídico japonés, las decisiones reparadoras pueden ser anuladas mediante una resolución judicial en el marco de una causa administrativa, tal procedimiento de anulación sólo debería aplicarse al cabo de un examen cuidadoso. Ahora bien, el Tribunal de Distrito de Tokio anuló las decisiones reparadoras tomadas por la Comisión Central basándose en una interpretación formal y estrecha de la legislación. Esto muestra que la capacidad del sistema jurídico japonés para garantizar el derecho de sindicación no ha quedado adecuadamente asentada a la luz de lo dispuesto por los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. En la medida en que las resoluciones reparadoras tomadas por la Comisión Central para remediar las prácticas laborales injustas pueden ser anuladas por los tribunales, la táctica de los empleadores que consiste en interponer recursos para obtener las anulaciones por vía judicial equivalen en la práctica a suspender la aplicación de las resoluciones por largos períodos. En tales circunstancias, cuando llega el momento de la eventual aprobación de las decisiones reparadoras por el Tribunal Supremo se constata por lo general que ha habido una reducción sustancial del número de afiliados a los sindicatos. El sindicato KOKURO considera que a raíz de estas "tácticas dilatorias" su situación ha llegado a ser crítica. Han transcurrido 11 años desde que ocurrieron los hechos discriminatorios imputados, y se teme que podrían transcurrir diez años más antes de que el Tribunal Superior y el Tribunal Supremo adopten decisiones definitivas al respecto. Esta situación ha provocado grandes dificultades no sólo para los trabajadores afiliados al KOKURO, sino también para el propio sindicato, que ha perdido una parte considerable de sus afiliados en los últimos años. Si la cuestión de la violación del derecho de sindicación no se resuelve al cabo de un decenio, cabrá suponer que, en la práctica, no hay en el Japón ningún sistema que proteja este derecho.
14. 243. En su comunicación de 8 de diciembre de 1998, el Sindicato Nacional de Maquinistas de Locomotoras del Japón (ZENDORO) señaló que esta organización agrupa a los ex trabajadores de la compañía estatal Ferrocarriles Nacionales del Japón (JNR), hoy convertida en el Grupo JR, así como a trabajadores de este Grupo y sus filiales. El sindicato ZENDORO se fundó en 1975 y tiene en la actualidad 1.000 afiliados. Esta organización precisa que en noviembre de 1986 el Gobierno promulgó la Ley de Reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón (JNR), que preveía dividir y privatizar esta empresa. Fue así como el 1.o de abril de 1987, la JNR se fraccionó en las Empresas Ferroviarias de Hokkaido, Japón Oriental, Japón Central, Japón Occidental, Shikoku y Kyushu, y la Compañía Japonesa de Transporte Ferroviario de Carga. Estas siete empresas sucesoras tomaron posesión de todos los activos, instalaciones y estructuras de la JNR necesarios para el funcionamiento de los ferrocarriles, y prosiguieron las actividades de dicha empresa estatal. El sindicato ZENDORO sostiene que al dividirse y privatizarse la compañía JNR, sus afiliados fueron objeto de discriminación durante el procedimiento de contratación del personal de las nuevas empresas en razón precisamente de su afiliación sindical. Por otra parte, indica que los ferroviarios afiliados a esta organización que fueron contratados por el Grupo JR han seguido siendo objeto de diversas prácticas discriminatorias en las nuevas empresas.
15. 244. En lo que atañe a la cuestión de la discriminación durante el procedimiento de contratación, el sindicato ZENDORO sostiene que cuando al establecer la dirección de la compañía JNR estableció una lista de sus empleados cuya contratación se proponía a las empresas del nuevo Grupo JR, no incluyó a los trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO. Los comités fundadores de cada una de las empresas del Grupo JR aprobaron la lista y decidieron contratar a quienes figuraban en ella. El sindicato ZENDORO indica que aun cuando el procedimiento de empleo aplicado por el Grupo JR está previsto en el artículo 23 de la Ley de Reforma de la JNR, al privatizarse otras empresas estatales, como la Corporación de Telégrafos y Teléfonos del Japón (la actual NTT) y la Corporación Pública del Tabaco (la actual Compañía de Tabacos del Japón), más o menos en la misma época que la JNR, todos los trabajadores de estas dos corporaciones fueron contratados por las nuevas empresas sucesoras. El procedimiento aplicado para la contratación de una parte del personal de la compañía estatal JNR por el Grupo JR permitió que ambas empresas efectuaran una selección que en la práctica sirvió para excluir del personal del nuevo Grupo a los trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO.
16. 245. Según el sindicato ZENDORO, en la compañía JNR se formaron dos campos que se oponían en torno a la cuestión de la división y privatización de la empresa. Entre los partidarios de la división y privatización figuraban la Confederación de Sindicatos de Ferroviarios del Japón (JCRU) y el Sindicato Industrial de Ferroviarios del Japón (JRIU), compuesto por el Sindicato de Maquinistas de Locomotora (DORO) y el Sindicato de Ferroviarios (TETSURO), entre otros. En contra estaban los sindicatos ZENDORO y KOKURO. La dirección de la compañía JNR se resintió por la oposición de los sindicatos ZENDORO y KOKURO a la política de privatización y les instó públicamente a cambiar su posición (el sindicato ZENDORO ha adjuntado a su queja copia de algunos documentos que ilustran tal situación). En 1986, al presentarse a la Dieta (Parlamento japonés) el proyecto de ley de reforma de la JNR, los dirigentes de esta compañía ejercieron presión sobre todos los sindicatos a fin de que suscribieran una "declaración conjunta de los trabajadores y la dirección"; se trataba de obligarlos a apoyar la política de división y privatización de la empresa y a no ejercer en la práctica sus derechos sindicales. Los sindicatos ZENDORO y KOKURO se negaron a suscribir tal declaración. En cambio, sindicatos como la JCRU se adhirieron muy pronto a esta política. La dirección de la JNR llevó a cabo actos discriminatorios en perjuicio de trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO, basándose en el hecho de que estas organizaciones habían rechazado la declaración conjunta propuesta. Por ejemplo, la dirección de la JNR reasignó a 23.000 miembros de los sindicatos ZENDORO y KOKURO al denominado "centro de aprovechamiento de los recursos humanos". Este se había concebido para aislar a los sindicalistas de los demás trabajadores, apartándolos del trabajo de los ferrocarriles propiamente dicho y obligándolos a ejecutar tareas de desherbado y de pintura. Asimismo, aprovechando al máximo el procedimiento de contratación previsto en la Ley de Reforma de la JNR, los dirigentes de esta empresa amenazaron continuamente a los miembros de los sindicatos ZENDORO y KOKURO, exigiéndoles que se retiraran de estos sindicatos: "mientras sigan siendo miembros de estos sindicatos, no serán contratados por las nuevas empresas". Todos los trabajadores que pusieron fin a su afiliación al sindicato ZENDORO consiguieron empleo en las nuevas empresas. En su comunicación, el sindicato ZENDORO dio ejemplos de algunos casos concretos y presentó unos cuadros (que figuran más abajo), en los que los trabajadores contratados por los distintos departamentos y secciones de las nuevas empresas se desglosan según su afiliación sindical.
17. a) Afiliación sindical de los trabajadores del Departamento de Locomotoras Otaru empleados por las nuevas empresas y tasa de contratación
18. ================================================== =============== Afiliados Empleados Tasa de a sindicatos por las nuevas contratación empresas (en %) ================================================== =============== Sindicato Zendoro 212 53 25 Sindicato Doro 114 114 100 Sindicato Tetsuro 2 2 100
19. Nota: Datos al 16 de febrero de 1987. ================================================== ===============
20. El 1.o de abril de 1986, la sección Otaru del sindicato ZENDORO tenía un total de 268 afiliados. El 16 de febrero de 1987, ese total se había reducido a 212. Durante dicho período, 56 trabajadores se retiraron del sindicato ZENDORO; 54 de ellos se afiliaron al sindicato Doro y los otros dos, al Tetsuro. Estas 56 personas, sin excepción, fueron contratadas por las nuevas empresas.
21. b) Afiliación sindical de los trabajadores del Departamento de Locomotoras Naebo empleados por las nuevas empresas y tasa de contratación
22. ================================================== =============== Afiliados Empleados Tasa de a sindicatos por las nuevas contratación empresas (en %) ================================================== =============== Sindicato Zendoro 283 81 28,6 Sindicato Kokuro 24 5 20,8 Sindicato Tetsusanro 12 10 83,3 Sindicato Doro 169 169 100 Sindicato Tetsuro 17 17 100 ================================================== ===============
23. Setenta miembros se retiraron de la Sección Naebo del Sindicato Zendoro. De ellos, 67 se afiliaron al Sindicato Doro, dos al Tetsuro y uno al Tetsusanro. Todos encontraron empleo en las nuevas empresas.
24. c) Afiliación sindical de los trabajadores del Departamento de Locomotoras Iwamizawa empleados por las nuevas empresas y tasa de contratación
25. ================================================== =============== Departamento Afiliados Empleados Tasa de de a por las contra- Locomotoras sindicatos nuevas tación empresas (en %) ================================================== =============== Sindicato Primer departamento 160 31 19 Zendoro Segundo departamento 27 4 15
26. Sindicato Primer departamento 4 1 25 Kokuro Segundo departamento 6 0 0
27. Sindicato Primer departamento 21 19 90 Tetsusanro Segundo departamento 58 34 59
28. Sindicato Primer departamento 105 105 100 Doro Segundo departamento 41 41 100
29. Sindicato Primer departamento 4 4 100 Tetsuro Segundo departamento 2 2 100 ================================================== ===============
30. El Departamento de Locomotoras Iwamizawa estaba dividido en dos subdepartamentos. En el primero, 30 afiliados dimitieron del sindicato ZENDORO de julio a diciembre de 1986. De estos trabajadores, uno debía ser contratado por una empresa pública, y otro decidió no afiliarse a ningún sindicato; 25 trabajadores se afiliaron al sindicato Doro, dos al sindicato Tetsuro y uno al sindicato Tetsusanro. Exceptuando a este último, todos fueron contratados por las nuevas empresas.
31. Durante el mismo período, seis trabajadores del segundo departamento se retiraron del sindicato ZENDORO. Dos de estos trabajadores debían ser contratados por una empresa pública y uno se acogió a la jubilación. De los otros tres, dos se afiliaron al sindicato Doro y uno al sindicato Tetsuro; los tres fueron contratados por las nuevas empresas.
32. d) Afiliación sindical de los trabajadores del Departamento de Locomotoras Takikawa empleados por las nuevas empresas y tasa de contratación
33. ================================================== =============== Afiliados Empleados Tasa de a sindicatos por las nuevas contratación empresas (en %) ================================================== =============== Sindicato Zendoro 80 12 15 Sindicato Kokuro 0 0 0 Sindicato Tetsusanro 3 1 33 Sindicato Doro 56 56 100 Sindicato Tetsuro 3 3 100 No afiliado 1 0 0 ================================================== ===============
34. En el Departamento de Locomotoras Takikawa, 11 afiliados se retiraron de la sección del sindicato ZENDORO. De ellos, nueve se afiliaron al sindicato Doro y dos, al sindicato Tetsuro; todos fueron contratados por las nuevas empresas.
35. e) Afiliación sindical de los trabajadores del Departamento de Locomotoras Tomakomai empleados por las nuevas empresas y tasa de contratación
36. ================================================== =============== Afiliados Empleados Tasa de a sindicatos por las nuevas contratación empresas (en %) ================================================== =============== Sindicato Zendoro 99 5 5 Sindicato Doro 58 58 100 Sindicato Kokuro 10 2 20 Sindicato Tetsuro 4 4 100 Sindicato Tetsusanro 3 2 67 ================================================== ===============
37. Del total de afiliados a la sección Tomakomai del sindicato ZENDORO que se retiraron de esta organización entre marzo y diciembre de 1986, 13 se afiliaron al sindicato Doro y fueron contratados por las nuevas empresas.
38. 246. En el debate que tuvo lugar en la Dieta se abordó también la cuestión de la discriminación practicada por los dirigentes de la compañía JNR contra los trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO. El presidente de la compañía JNR, Takaya Sugiura, que más tarde iba a formar parte de un comité fundador de las empresas del Grupo JR, dijo en una de las reuniones de la Dieta: "Los sindicatos que han rechazado la declaración no son dignos de confianza". No obstante, al promulgarse la ley, la Dieta adoptó una resolución suplementaria en la que se pedía que "las empresas del Grupo JR hagan lo necesario para evitar que se produzcan actos de discriminación en función de la afiliación sindical de los trabajadores".
39. 247. En febrero de 1987, los comités fundadores de las empresas del Grupo JR aprobaron las listas de candidaturas para integrar el personal del Grupo presentadas por la compañía JNR, y procedieron a su contratación. La composición resultante de la plantilla se caracterizó por una gran disparidad proporcional entre los afiliados a los distintos sindicatos. Por ejemplo, en la región de Hokkaido, la tasa de contratación por las empresas JR Hokkaido y JR Carga fue de 75,1 por ciento con respecto al total de los candidatos. Ahora bien, con respecto a la afiliación sindical, las tasas de contratación fueron las siguientes: sindicato JCRU: 99,4 por ciento; JRIU: 79,1 por ciento; KOKURO: 48 por ciento, y ZENDORO: 28,1 por ciento. De los 1.012 candidatos afiliados al sindicato ZENDORO, sólo fueron contratados 284, lo que ilustra las prácticas discriminatorias de que fueron objeto los trabajadores miembros de esta organización.
40. 248. En abril de 1987, las empresas del Grupo JR se negaron a contratar a un total nacional de 7.600 trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO, los que fueron reasignados al Organismo de Liquidación de la Compañía JNR, entidad sucesora de la citada empresa estatal. En abril de 1990, el Organismo de Liquidación procedió al despido colectivo de 1.047 trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO. El sindicato ZENDORO presentó una queja a la Comisión Provincial de Relaciones de Trabajo de Hokkaido (CLRT), en la que pedía a la Comisión que adoptara una resolución reparadora para poner fin a las prácticas laborales injustas de las empresas JR Hokkaido y JR Carga.
41. 249. En marzo de 1989, la CLRT pronunció un dictamen según el cual el Grupo JR había incurrido en prácticas laborales injustas que se habían concretado en su negativa a contratar a trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO. Esta Comisión ordenó a las empresas JR Hokkaido y JR Carga tomar medidas para rectificar la situación creada, a fin de que los trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO fuesen tratados como "empleados" de las nuevas empresas. Descontentas con este dictamen, estas empresas solicitaron un nuevo examen del caso a la Comisión Central de Relaciones de Trabajo (CCRT). Al seguir esta vía, ignoraron el dictamen de la Comisión Provincial, que las obligaban a tomar medidas de rectificación de sus prácticas discriminatorias. En enero de 1994, la CCRT pronunció una decisión de reparación análoga a la adoptada anteriormente por la Comisión Provincial, en la que reconocía en particular la existencia de prácticas laborales injustas y concretamente de prácticas discriminatorias en el empleo por las empresas del Grupo JR, así como las responsabilidades correspondientes. La Comisión Central dio instrucciones a estas empresas en el sentido de aplicar procedimientos justos de contratación y de asignar a los trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO que hubiesen sido despedidos por el Organismo de Liquidación de la JNR los puestos que habrían ocupado de habérseles contratado desde un comienzo. En marzo de 1994, las empresas del Grupo JR recurrieron al Tribunal de Distrito de Tokio y solicitaron la anulación del dictamen de la Comisión Central por considerarlo ilegal. Esta causa sigue su trámite en el Tribunal. El sindicato estima que las empresas del Grupo JR tienen la intención de prolongar el juicio hasta conseguir una fórmula de arreglo que les permita sustraerse a las resoluciones que haya tomado la Comisión Central de Relaciones de Trabajo.
42. 250. En síntesis, las nuevas empresas sostienen que no les incumbe responsabilidad alguna por la decisión de los directivos de la compañía JNR de excluir a los afiliados sindicales de las listas de empleados que presentaron para su contratación por el Grupo JR, en la medida en que la JNR y el Grupo JR son entidades jurídicamente separadas. Sin embargo, el sindicato ZENDORO considera que la responsabilidad del Grupo JR es evidente, por los motivos que se enumeran a continuación. En primer lugar, las empresas del Grupo son las sucesoras universales de la compañía estatal JNR por lo que se refiere a los activos, locales e instalaciones, equipo y estructura institucional indispensables para la explotación del sector de los ferrocarriles. En segundo lugar, el presidente de la compañía JNR, Sr. Sugiura, participó en la preparación de las listas y posteriormente fue miembro de los comités fundadores de las nuevas empresas del Grupo JR, que decidieron cuáles de los trabajadores incluidos en dicha lista debían ser contratados por estas nuevas empresas. Por lo tanto, no cabe duda de que la responsabilidad de las prácticas laborales injustas, y concretamente de haber excluido de la citada lista a los trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO, incumbe hoy a las empresas del Grupo JR.
43. 251. El sindicato ZENDORO señala que en 1998 había 1.047 trabajadores afiliados a los sindicatos KOKURO y ZENDORO que no habían sido contratados aún por las empresas del Grupo JR en razón de su afiliación sindical, trabajadores que, para colmo, habían sido despedidos por el Organismo de Liquidación de la JNR. Estos trabajadores han permanecido desempleados durante 11 años, y han debido asegurar el sustento de sus familias trabajando a tiempo parcial en otras actividades, o han dependido de los ingresos que sus cónyuges obtienen trabajando a tiempo parcial y realizando otras labores. El propio sindicato ZENDORO ha resultado enormemente perjudicado por la pérdida de un número considerable de sus afiliados a raíz de las prácticas de discriminación antisindical de que ha sido objeto.
44. 252. El sindicato ZENDORO señala que en repetidas ocasiones ha pedido al Gobierno la adopción de medidas administrativas con el fin de lograr que el Grupo JR resuelva los litigios pendientes de conformidad con las resoluciones pronunciadas por las Comisiones Provinciales de Relaciones de Trabajo. No obstante, las autoridades no han impartido instrucciones efectivas al respecto a las empresas del Grupo JR. En lugar de velar por que todos los trabajadores de la antigua compañía estatal fuesen contratados por las empresas del nuevo grupo, el Gobierno recurrió a un mecanismo que ha denominado el "nuevo empleo". Tal mecanismo tuvo por objeto marginar del proceso de división y privatización de la compañía JNR a los trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO. Este objetivo quedó de manifiesto en los comentarios formulados por el ex Primer Ministro Yasuhiro Nakasone en diversas publicaciones y en apariciones en la televisión pública, en las que sostuvo que "doblegamos al sindicato KOKURO gracias a la política de subdivisión y privatización de la empresa". De hecho, el Gobierno no sólo se abstuvo de contrarrestar las prácticas laborales injustas del Grupo JR, sino que además actuó contraviniendo los convenios pertinentes de la OIT durante el período de transición entre la compañía estatal JNR y el establecimiento del Grupo de empresas JR. En efecto, por lo que se refiere a la protección del derecho de sindicación, el artículo 11 del Convenio núm. 87 de la OIT estipula que "todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación"; en cuanto al artículo 3 del Convenio núm. 98, en éste se estipula que "deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos precedentes".
45. 253. A juicio del sindicato ZENDORO, el sistema de las Comisiones de Relaciones de Trabajo del Japón constituye un mecanismo adecuado para rectificar las situaciones en que se registran violaciones del derecho de sindicación. Sin embargo, no se han previsto normas que sancionen a los empleadores por no dar curso a las citadas resoluciones en aquellos casos en que éstos recurren a los tribunales para obtener la anulación de las resoluciones reparadoras, provocando la prolongación del trámite de las causas. Ello permite que los empleadores sigan violando el derecho de sindicación de los trabajadores durante el tiempo que dure el trámite de recurso. Por otra parte, el Gobierno tampoco ha podido mejorar sustancialmente el sistema de protección del derecho de sindicación mediante la revisión de la legislación nacional. El sindicato ZENDORO sostiene que ello constituye una violación evidente de las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98.
46. B. Respuesta del Gobierno
47. 254. En su comunicación de 22 de abril de 1999, el Gobierno explicó que la empresa Ferrocarriles Nacionales del Japón (JNR) tenía por cometido prestar servicios de transporte ferroviario en calidad de organización de transporte público nacional. A contar del año fiscal 1964, la JNR comenzó a registrar pérdidas financieras por concepto de sus operaciones de transporte. A pesar de los planes de reforma de la gestión que se pusieron en práctica en el curso de varios años, los resultados de la JNR siguieron empeorando. Habida cuenta de estas circunstancias, la Comisión Provisional de Reforma Administrativa de la JNR señaló en su tercer informe (informe básico) sobre la reforma administrativa, publicado en febrero de 1982, que la tarea de recuperación económica de la JNR se había convertido en una emergencia nacional, y que esta empresa debía dividirse y privatizarse. Para llevar adelante las reformas debía establecerse un Comité Supervisor para la Reconstrucción de la JNR. En agosto de 1982, el Consejo de Ministros tomó la decisión de poner en práctica las medidas necesarias, prestando una máxima atención a las orientaciones de este informe. En julio de 1985, el Comité Supervisor presentó al Gobierno su "Opinión sobre la reforma de la JNR", documento en el que se proponía dividir la sección de transportes de pasajeros en seis empresas regionales y proceder a su privatización en abril de 1987. El Gobierno respondió a esta Opinión presentando a la Dieta (Parlamento japonés) un proyecto de ley sobre la reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón y otros proyectos legislativos afines, los que, tras su trámite por la Dieta en noviembre de 1986, fueron promulgados y puestos en vigor en diciembre de ese mismo año. Las secciones de transportes de pasajeros, carga, investigación y desarrollo, etc., de la JNR fueron sustituidas por seis empresas de transportes de pasajeros que iniciaron actividades en abril de 1987 (las denominadas "empresas sucesoras"); para resolver la cuestión de la deuda a largo plazo de la compañía JNR se constituyó el Organismo de Liquidación de los Ferrocarriles Nacionales del Japón.
48. 255. El Gobierno señaló además que la metodología utilizada para la contratación del personal de las empresas sucesoras creadas a raíz de la división y privatización de la JNR se rigió con arreglo a las disposiciones de la Ley de Reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón. En particular, dicha ley comprendía las siguientes disposiciones: a) el Ministro de Transporte debía fijar el número de trabajadores que iban a ser contratados por cada una de las nuevas empresas, los que serían escogidos entre el personal de la JNR de acuerdo con el plan básico; b) el Comité Fundador de cada empresa sucesora debía proponer las condiciones de trabajo y los criterios de contratación de estas nuevas empresas por intermedio de la antigua JNR; c) la JNR debía ocuparse de confirmar que los candidatos a formar parte del personal de las nuevas empresas estuviesen efectivamente motivados y dispuestos a aceptar los criterios de contratación, antes de incluirlos en la lista que presentarían los Comités Fundadores; d) los trabajadores que, estando empleados por la JNR en el momento de la derogación de la Ley de los Ferrocarriles Nacionales del Japón, fuesen seleccionados por los Comités Fundadores tenían la seguridad de ocupar un puesto de trabajo en algunas de las empresas sucesoras.
49. 256. El Gobierno indicó que, en abril de 1987, las empresas sucesoras tenían en conjunto una plantilla de alrededor de 200.000 personas; unos 7.600 trabajadores que no pudieron encontrar otras fuentes de empleo fueron transferidos al Organismo de Liquidación de los Ferrocarriles Nacionales del Japón. Actuando de acuerdo con la ley sobre medidas especiales adoptada para resolver la situación de los trabajadores que no deseaban ser contratados por las nuevas empresas, y también con la política de fomento de nuevos empleos para los trabajadores de la JNR impulsada por el Organismo de Liquidación, esta entidad adoptó medidas especiales para impulsar algunas medidas de contratación suplementarias por las empresas sucesoras; crear oportunidades de reinserción profesional solicitando al respecto la colaboración de empresas afines; impulsar la readaptación profesional y la formación; recurrir a servicios de colocación no remunerados, y costear diversos tipos de incentivos al empleo, etc. Sin embargo, al expirar, en abril de 1990, el período de medidas especiales de fomento de la recontratación, se procedió al despido colectivo de 1.047 trabajadores.
50. 257. El Gobierno explicó a continuación que durante el proceso de división y privatización de la compañía JNR, los sindicatos KOKURO y ZENDORO presentaron quejas ante los organismos pertinentes contra todas las empresas sucesoras integrantes del Grupo Empresas Ferroviarias del Japón (Grupo JR) a las que acusaron de aplicar medidas discriminatorias en perjuicio de los trabajadores afiliados a estos sindicatos en relación con las listas de candidatos a formar parte de la plantilla de las empresas del Grupo. Estos sindicatos fundamentaron sus quejas en el artículo 7 de la Ley de Sindicatos, con arreglo al cual la JNR y los Comités Fundadores debían ser considerados en la práctica como una misma entidad unificada, que, por lo tanto, debería actuar como un único y mismo empleador. Por considerar que los actos de los Comités Fundadores iban a ser continuados por las empresas sucesoras, los querellantes recurrieron a las 18 Comisiones Provinciales de Relaciones de Trabajo de todo el país para reclamar la adopción de medidas protectoras contra las prácticas laborales indebidas del Grupo JR. A partir de enero de 1989, por cada caso de no contratación se obtuvo que alguna de las Comisiones Provinciales (Chiroi) pronunciara decisiones reparadoras; sin embargo, todas las empresas del Grupo JR negaron haber cometido las infracciones imputadas y solicitaron la revisión de las quejas por la Comisión Central de Relaciones de Trabajo (Churoi). En el marco de esta Comisión Central, se desplegaron esfuerzos para resolver los litigios pendientes mediante una propuesta de arreglo presentada en mayo de 1992, iniciativa que fracasó; desde diciembre de 1993, aumentó el número de decisiones reparadoras tomadas para contrarrestar las prácticas laborales injustas de las empresas del Grupo JR. Los argumentos fundamentales de las decisiones reparadoras tomadas por la Comisión Central eran los siguientes: a) en el supuesto de que los actos de las empresas del Grupo JR se consideraran prácticas laborales injustas por lo que se refiere a los procedimientos de contratación de los trabajadores de la plantilla de la antigua JNR, se infería que las responsabilidades debían incumbir a las empresas del nuevo Grupo JR; b) dado que, por lo menos, algunos de los trabajadores sindicados habían sido objeto de prácticas laborales injustas -- concretamente, algunos trabajadores que manifestaron su deseo de ser contratados en el futuro por las nuevas empresas fueron despedidos unilateralmente por el Organismo de Liquidación de los Ferrocarriles Nacionales del Japón -- debía ordenarse al Organismo de Liquidación que aplicara criterios equitativos en el proceso de selección de los trabajadores, a los que, en particular, debía considerar como integrantes de su plantilla desde el 1.o de abril de 1987.
51. 258. En enero de 1994, todas las empresas del Grupo JR impugnaron las decisiones pronunciadas por la Comisión Central y presentaron recursos de apelación ante el Tribunal de Distrito de Tokio, en los que solicitaban su anulación. En mayo de 1998, el Tribunal de Distrito de Tokio resolvió anular las decisiones reparadoras tomadas por la citada Comisión Central. El Tribunal fundamentó su fallo en que: a) incluso si la compañía JNR hubiese incurrido en prácticas laborales injustas al seleccionar a los trabajadores que iban a figurar en las listas de candidatos para contratación por las nuevas empresas, la responsabilidad de tales actos incumbía a la propia compañía JNR en su calidad de empleador con arreglo al artículo 7 de la Ley de Sindicatos, responsabilidad que no recaía ni en los Comités Fundadores ni en las empresas del nuevo Grupo JR, y b) en el supuesto de que la compañía JNR hubiese aplicado condiciones de contratación que excluían a los trabajadores afiliados al sindicato KOKURO, con la intención deliberada de discriminarlos, y de que el Comité Fundador correspondiente estuviese al corriente de las intenciones y actos de la compañía JNR, permitiéndolas de hecho, la responsabilidad de tales prácticas laborales injustas incumbía al propio Comité. Ahora bien, también en este caso, las decisiones reparadoras debían limitarse a determinar si el examen de las candidaturas de trabajadores afiliados a los sindicatos se había realizado con arreglo a los criterios de selección normales; en cambio, la Comisión Central no estaba facultada para ordenar que los trabajadores sindicados debían ser considerados como miembros de la plantilla de las nuevas empresas. En junio de 1998, el sindicato KOKURO y la Comisión Central presentaron recursos ante Alto Tribunal de Tokio, en los que solicitaban anular el fallo del Tribunal inferior. Con respecto a la causa iniciada por el sindicato ZENDORO por no contratación de sus afiliados, ésta sigue su trámite ante el Tribunal de Distrito de Tokio. Asimismo, siguen en trámite judicial otros casos relacionados con las empresas del Grupo JR.
52. 259. A continuación, el Gobierno describió brevemente el Sistema de Comisiones de Relaciones de Trabajo. En particular, precisó que integraban dicho sistema la Comisión Central de Relaciones de Trabajo (Churoi) y las Comisiones Provinciales de Relaciones de Trabajo (Chiroi). La Comisión Central tiene ámbito nacional y está sometida a la jurisdicción del Ministro de Trabajo; las Comisiones Provinciales se han establecido en cada una de las prefecturas o provincias y forman parte del sistema de gobierno de dichas divisiones administrativas regionales. Las Comisiones de Relaciones de Trabajo están constituidas por un número igual de representantes de los empleadores, los trabajadores y de entidades neutrales; su cometido es investigar y resolver los conflictos laborales. El procedimiento de recurso en reparación por prácticas laborales injustas se inicia con la presentación de una queja por el sindicato o el trabajador interesado a la Comisión de Relaciones de Trabajo en cuya jurisdicción se haya producido el litigio. Si esta Comisión reconoce que hay motivos justificados para dar curso al procedimiento, emite una decisión reparadora; en caso de considerar que no hay causas justificadas, desestima la causa. Quienes impugnen las decisiones tomadas por una Comisión Provincial pueden presentar recursos ante los tribunales y solicitar la anulación de dichas decisiones o solicitar una revisión de la causa; quienes impugnen las decisiones de la Comisión Central pueden recurrir a los tribunales y solicitar la anulación de las decisiones impugnadas. Ahora bien, el Gobierno considera que el alegato según el cual la protección del derecho de sindicación queda menoscabada por el mecanismo de anulación de las decisiones de las Comisiones de Relaciones de Trabajo por los tribunales carece de fundamento. Al respecto, señaló que, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución del Japón, "a nadie se negará el derecho de recurrir a los tribunales", y que el párrafo 2 de su artículo 76 estipula que "ningún órgano o institución del Ejecutivo tendrá atribuciones judiciales definitivas". Estas disposiciones garantizan que todos los ciudadanos tengan derechos equitativos para solicitar la intervención de tribunales independientes. Por lo tanto, en lo que atañe a las decisiones reparadoras adoptadas por las Comisiones de Relaciones de Trabajo, que son órganos del Ejecutivo, también cabe reconocer la garantía de poder someter todo litigio a los tribunales; ello implica, en particular, la posibilidad de que las decisiones tomadas por las Comisiones de Relaciones de Trabajo sean anuladas. Ello no obstante, tal posibilidad no implica que no se tomen todas las medidas necesarias y adecuadas para proteger el derecho de sindicación.
53. 260. Por otra parte, la Ley de Sindicatos estipula que se han de tomar medidas para garantizar la eficacia de las decisiones de las Comisiones de Relaciones de Trabajo en lo que atañe a las prácticas laborales injustas. En otras palabras, en caso de que el fallo definitivo de un tribunal en una causa administrativa confirme una parte o la totalidad de una decisión, los infractores reconocidos en esta sentencia definitiva serán objeto de sanciones penales (artículo 28); en caso de incumplimiento de la decisión definitiva que tomen las Comisiones de Relaciones de Trabajo, los infractores incurrirán en sanciones no penales (artículo 32). Además, aun en aquellos casos en que el empleador presente un recurso solicitando la anulación de una decisión de las Comisiones de Relaciones de Trabajo y que el litigio siga pendiente, el tribunal puede ordenar al empleador que acate total o parcialmente dicha decisión si así lo solicita la Comisión de Relaciones de Trabajo interesada, en espera de la decisión definitiva de los tribunales (artículo 27(8), relativo a las decisiones de carácter urgente). Los empleadores que no acaten las decisiones urgentes incurrirán en sanciones no penales, análogas a las que se aplican en caso de no cumplimiento de una decisión definitiva (artículo 32). Asimismo, el Gobierno señala que en la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil promulgada el año pasado se definieron procedimientos que deberían permitir acelerar el esclarecimiento de los litigios y la organización de las pruebas, y que también se han establecido otros mecanismos para facilitar el examen de las pruebas sistematizadas. Por lo tanto, cabe esperar que los trámites judiciales se acortarán en el futuro.
54. 261. El Gobierno se refirió en seguida al alegato según el cual las autoridades no han dado orientaciones eficaces a las empresas del Grupo JR, y que en particular habrían pasado por alto las prácticas de discriminación antisindical que se imputan a estas empresas. Las autoridades sostienen que no han descuidado los litigios existentes entre la dirección de las empresas y los trabajadores, sino que, por el contrario, se han esforzado por darles solución. En enero de 1994, por ejemplo, inmediatamente después de que la Comisión Central tomó una decisión reparadora, el Ministro de Transporte y el Ministro de Trabajo trataron de resolver los conflictos que oponían entre sí al Grupo JR y el sindicato KOKURO. En julio de 1995, el Ministro de Transporte propuso la celebración de negociaciones entre el Gobierno, los trabajadores y los empleadores. Asimismo, en agosto de 1996, el Ministro de Trabajo trató de colaborar con el sindicato KOKURO para resolver los conflictos pendientes, pero tropezó con las grandes divergencias de opinión entre la dirección del Grupo JR y los trabajadores. En todo caso, la Confederación de Sindicatos de Ferroviarios del Japón (JCRU), a la que están afiliados aproximadamente el 40 por ciento de los trabajadores de las empresas del Grupo JR, ha decidido en principio que la cuestión de la no contratación está resuelta, lo que muestra las opiniones contrapuestas que animan a los propios sindicatos. El Gobierno añade que seguirá desplegando esfuerzos para resolver los distintos problemas pendientes.
55. 262. Por último, el Gobierno respondió al alegato de que la metodología empleada para contratar a los trabajadores de las nuevas empresas del Grupo JR, basándose en listas de candidatos seleccionados de entre el personal de la antigua JNR, tuvo por objeto excluir a los trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO y proceder de facto a su despido. Al respecto, las autoridades señalaron que la elección del método de contratación del personal de las nuevas empresas creadas en el marco de la reforma de los ferrocarriles del Japón estuvo motivada en el hecho de que, contrariamente a lo ocurrido con la reestructuración de las empresas públicas que posteriormente se convirtieron en los grupos JT y NTT, la compañía JNR se encontraba en graves dificultades financieras, por lo que había que encontrar soluciones con la mayor urgencia posible a los problemas de su endeudamiento a largo plazo y el desaprovechamiento de sus activos. En otras palabras, había sido necesario dividir y privatizar la JNR, a fin de convertirla en un grupo empresarial privado movido por principios radicalmente innovadores, y consolidar así las bases de un nuevo sistema. La elección de la metodología de contratación utilizada en virtud de la Ley de Reforma de la JNR fue compatible con el hecho de que la empresa iba a ser dividida y privatizada según conceptos y sistemas de gestión completamente nuevos, adaptados a las necesidades de cada una de las regiones en que se implantarían las nuevas empresas; ello requería que los órganos de dirección tomasen nuevas decisiones en cuanto a la composición del personal y a las nuevas condiciones de trabajo propuestas. Hubo, pues, razones fundadas para utilizar un método de contratación nuevo y adecuado a la reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón; en ningún modo se trató de buscar la exclusión de los trabajadores afiliados a los sindicatos ZENDORO y KOKURO, y proceder así a su despido colectivo de facto.
56. 263. En una comunicación ulterior, de 6 de septiembre de 1999, el Gobierno indicó que tras ser anuladas por el Tribunal de Distrito de Tokio las resoluciones reparadoras tomadas por la Comisión Central de Relaciones de Trabajo, los tres partidos que entonces formaban la coalición de Gobierno, a saber, el Partido Liberal Democrático (PLD), el Partido Social Democrático (PSD; valga señalar que el 60 por ciento de los 137 representantes que integran la Convención del Sindicato KOKURO son militantes de este partido) y el Partido Sakigake, emprendieron consultas en junio de 1998 con el fin de encontrar una solución rápida al conflicto. Ese mismo mes, el principal responsable político del PLD hizo llegar al sindicato KOKURO, por intermedio del PSD, una propuesta de arreglo entre cuyas condiciones figuraba "la decisión del sindicato KOKURO de apoyar la Ley de Reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón".
57. 264. Tras tomar conocimiento de la propuesta de arreglo, el sindicato KOKURO celebró su Convención Nacional Provisional el 18 de marzo de 1999, y decidió que su política sería "dejar claramente establecida su aceptación de la Ley de Reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón". Posteriormente, el 25 de mayo de 1999, el PLD (en el poder) publicó una declaración de su Secretario General en la que señalaba que: "Es preciso que en el futuro el sindicato KOKURO, todas las empresas ferroviarias del Grupo JR, los organismos estatales, etc., y otras partes interesadas se consulten recíprocamente con el fin de llegar a un acuerdo concreto. Al propio PLD le gustaría seguir desplegando esfuerzos para acelerar dicho acuerdo, en particular favoreciendo el proceso de consultas". También el 25 de mayo, el Partido Liberal (en el poder) publicó una declaración de su Secretario General, en la que éste señalaba: "(nuestro partido) quiere promover activamente la celebración de consultas entre el sindicato KOKURO, todas las empresas del Grupo JR, los organismos estatales competentes, etc., y esforzarse por conseguir un acuerdo cuanto antes". En esa misma fecha, el PSD publicó su propia declaración, en la que acogía "favorablemente la declaración del Secretario General del PLD, pues (constituía) un avance en la búsqueda conjunta de una solución al problema por parte de las autoridades y los partidos de gobierno". Asimismo, los Secretarios Generales de los seis principales partidos de la Cámara Alta de la Dieta japonesa (el Partido Liberal Democrático, el Partido Liberal, el Partido Democrático, el Komeito, el Partido Social Democrático y el Partido Comunista) pidieron al Primer Secretario del Consejo de Ministros que actuase "con miras a encontrar una solución pronta y razonable desde un punto de vista humanitario". Habida cuenta de las declaraciones de las distintas organizaciones políticas, el Primer Secretario del Consejo de Ministros señaló en una conferencia de prensa celebrada ese mismo día que "El PLD, el Partido Liberal, el PSD y otras agrupaciones políticas han puesto gran empeño en la celebración de consultas sobre esta cuestión, y el Gobierno quisiera proseguir las iniciativas encaminadas a resolver las distintas cuestiones pendientes, manteniéndose en contacto con los partidos de gobierno". Además, el Ministro de Transporte comentó públicamente que su Ministerio iba a "proseguir sus esfuerzos en caso de que haya medidas que tomar para resolver los diversos problemas, manteniendo contactos suficientes con los partidos de gobierno". Por su parte, el Ministro de Trabajo declaró que su Ministerio iba a "emprender las iniciativas necesarias, manteniéndose adecuadamente en contacto con los partidos de gobierno y colaborando con el Ministerio de Transporte". Por consiguiente, a juicio del Gobierno, han surgido en principio nuevas condiciones que podrían favorecer la solución del conflicto por medio de consultas. Además, el PLD y el PSD han estado promoviendo la búsqueda de soluciones mediante las consultas solicitadas por el sindicato KOKURO. En cuanto al Gobierno, éste indicó que seguirá observando las gestiones políticas destinadas a lograr un acuerdo, apoyándolas y desplegando a su vez sus propios esfuerzos para lograr un arreglo lo antes posible.

C. Conclusiones del Comité

1. 265. El Comité observa que este caso se refiere a dos clases de alegatos. La primera se refiere al hecho de que, tras haberse tomado la decisión de privatizar la empresa Ferrocarriles Nacionales del Japón ("compañía JNR"), las empresas sucesoras, conocidas como Empresas Ferroviarias del Japón (Grupo JR) no contrataron a muchos de los trabajadores afiliados a las organizaciones querellantes (sindicatos KOKURO y ZENDORO) únicamente por ser los interesados miembros de tales sindicatos. Además, a raíz de la negativa del Grupo JR de contratar a estos trabajadores, se los reasignó al Organismo de Liquidación de la Compañía JNR, que ulteriormente, en 1990, procedió al despido colectivo de un gran número de ellos. La segunda categoría de alegatos se refiere a la denuncia hecha por los querellantes de que, aun cuando varias Comisiones Provinciales de Relaciones de Trabajo (CPRT) y la Comisión Central de Relaciones de Trabajo (CCRT) reconocieron la existencia de prácticas laborales injustas y, en consecuencia, pronunciaron resoluciones reparadoras con el fin de lograr que las empresas del Grupo JR tomaran medidas para rectificar sus prácticas discriminatorias, las empresas cuestionadas se esforzaron por evitar la adopción de tales medidas presentando repetidos recursos de anulación de dichas resoluciones. Por ende, los querellantes llegan a la conclusión de que, en realidad, el funcionamiento actual del sistema jurídico laboral japonés no garantiza una protección efectiva del derecho de sindicación.
2. 266. El Comité toma nota de que el alegato relativo a las prácticas discriminatorias en la contratación -- y la consiguiente pérdida de puestos de trabajo -- se plantea en el contexto de la privatización de la compañía estatal JNR. Al respecto, el Comité considera que le corresponde pronunciarse sobre alegatos relativos a programas de racionalización económica y procesos de reestructuración, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, sólo en la medida en que dichos programas o procesos hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 935). En el presente caso, los querellantes alegan que los 7.600 trabajadores a los que se negó la contratación en las empresas del Grupo JR en abril de 1987 eran miembros de los sindicatos KOKURO y ZENDORO. El Comité observa que el Gobierno no ha rechazado los alegatos de que a estos 7.600 trabajadores se les negó la contratación en las empresas del Grupo JR ni que, después de haber sido reasignadas estas personas al Organismo de Liquidación de la Compañía JNR, esta entidad procedió, en abril de 1990, al despido colectivo de 1.047 trabajadores. A efectos de pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre los motivos de esta negativa de contratación, el Comité pide al Gobierno que comunique informaciones complementarias a este respecto.
3. 267. El Comité lamenta que los 1.047 trabajadores afiliados a los sindicatos KOKURO y ZENDORO sigan sufriendo la negativa de contratación, en la medida en que desde entonces han permanecido sin empleo y que podrían seguir desempleados puesto que, de acuerdo con lo manifestado por los querellantes, el procedimiento judicial podría prolongarse todavía durante varios años. Al respecto, el Comité toma nota del comentario del Gobierno en el sentido de que ha desplegado esfuerzos para resolver el litigio entre las empresas del Grupo JR y los trabajadores interesados, y que seguirá tratando de encontrar una solución para el problema de los trabajadores afiliados a los sindicatos KOKURO y ZENDORO que fueron despedidos. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que promueva activamente las negociaciones entre las empresas del Grupo JR y los querellantes con el fin de obtener rápidamente una solución satisfactoria para las partes y que asegure una compensación justa a los trabajadores en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre todo avance al respecto.
4. 268. Por lo que se refiere a los alegatos de que el sistema jurídico japonés no protege el derecho de sindicación, como lo demostraría el hecho de que las decisiones reparadoras pronunciadas por las Comisiones de Relaciones de Trabajo para contrarrestar las prácticas laborales injustas pueden ser anuladas por los tribunales y que los empleadores recurren sistemáticamente a los tribunales para demorar la puesta en práctica de tales decisiones, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que este alegato carece de todo fundamento y de que, en todo caso, las disposiciones de la Constitución del Japón garantizan a todos los ciudadanos la igualdad de derecho para recurrir a tribunales independientes. Al respecto, el Comité desea hacer dos observaciones.
5. 269. En primer lugar, el Comité considera que es sin duda importante que las autoridades judiciales estén habilitadas para conocer causas relativas a despidos colectivos y su eventual ilegalidad. Sin embargo, el Comité considera que el Gobierno tiene la responsabilidad de velar por la aplicación de los convenios internacionales del trabajo en materia de libertad sindical, que ha ratificado libremente y que deben ser respetados por todas las autoridades estatales, inclusive las judiciales (véase 313.er informe del Comité, caso núm. 1952 (Venezuela), párrafo 300). En la situación relativa al presente caso, el Comité toma nota de que la cuestión de los despidos de los trabajadores afiliados al sindicato KOKURO está en trámite en el Alto Tribunal de Tokio, y que la relativa a los despidos de los trabajadores afiliados al sindicato ZENDORO sigue su propio trámite en el Tribunal de Distrito de Tokio. Por lo tanto, el Comité confía en que las decisiones que se tomen al respecto estarán en conformidad con el Convenio núm. 98. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de estas causas judiciales.
6. 270. En segundo lugar, el Comité debe hacer hincapié en que los procesos relativos a cuestiones de discriminación antisindical, en violación del Convenio núm. 98, deberían ser examinados prontamente, a fin de que las medidas correctivas necesarias puedan ser realmente eficaces. Una excesiva demora en la tramitación de los casos de discriminación antisindical y, en particular, la ausencia de decisión por largo tiempo en los procesos relativos a la reposición de los dirigentes sindicales despedidos equivale a una denegación de justicia y por tanto a una negación de los derechos sindicales de los afectados (véase Recopilación, op. cit., párrafo 749). Con respecto al presente caso, el Comité observa con preocupación que ha habido una demora excesiva en los procedimientos relativos a los trabajadores afiliados a los sindicatos KOKURO y ZENDORO, retraso que obedece en una medida importante a los frecuentes recursos presentados contra las decisiones reparadoras pronunciadas por las 18 Comisiones Provinciales de Relaciones de Trabajo y la Comisión Central de Relaciones de Trabajo, lo que ha determinado la suspensión de las citadas decisiones. Las preocupaciones que el Comité posee a este respecto son tanto mayores en la medida en que, según han indicado los querellantes, podrían transcurrir otros diez años antes de que se resuelva la causa, en caso de que se recurra al Tribunal Supremo. Ahora bien, el Comité toma nota de que, como lo indica el Gobierno, el año pasado se promulgó un nuevo Código de Enjuiciamiento Civil en el que se definen los procedimientos que permitirían acelerar la clarificación de litigios y la organización de las pruebas, y que también se han establecido otros dispositivos para facilitar el examen de las pruebas reunidas, lo que permite prever una reducción de la duración de los procesos. El Comité pide al Gobierno que le comunique las disposiciones pertinentes del nuevo Código de Enjuiciamiento Civil. El Comité cuenta con que los procedimientos definidos por el citado Código, de reciente promulgación, serán eficaces y expeditos, a fin de que los casos sobre discriminación antisindical en violación del Convenio núm. 98 sean examinados rápidamente para lograr así la adopción de medidas correctivas verdaderamente eficaces. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado sobre todo avance a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 271. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) a efectos de pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre los motivos de la negativa de contratación por las empresas JR de ciertos miembros del KOKURO y del ZENDORO, el Comité pide al Gobierno que le comunique informaciones complementarias a este respecto;
   • b) el Comité insta al Gobierno a que promueva activamente la celebración de negociaciones entre las Empresas Ferroviarias del Japón y los querellantes con el fin de obtener rápidamente una solución satisfactoria para las partes y que asegure una compensación justa a los trabajadores en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre todo avance que se haga al respecto;
   • c) recordando que a los gobiernos incumbe la responsabilidad de velar por la aplicación de los convenios internacionales del trabajo relativos a la libertad sindical que han ratificado libremente y que deben ser respetados por todas las autoridades estatales, inclusive las judiciales, el Comité espera que las decisiones que tomen los tribunales en relación con los despidos colectivos de los trabajadores afiliados a los sindicatos KOKURO y ZENDORO estén en conformidad con el Convenio núm. 98. Además, pide al Gobierno que le mantenga informado sobre los resultados de los procedimientos judiciales, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que comunique las disposiciones pertinentes del Código de Enjuiciamiento Civil y cuenta con que los mecanismos establecidos con arreglo a este Código de reciente promulgación serán eficaces y expeditos a fin de garantizar que los casos sobre discriminación antisindical, en violación del Convenio núm. 98, se examinen con rapidez, para lograr así la adopción de medidas correctivas verdaderamente eficaces; el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre todo avance al respecto.