Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 323, Noviembre 2000

Caso núm. 2006 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 11-FEB-99 - Cerrado

1. 408. El Comité examinó el fondo del presente caso en su reunión de noviembre de 1999 cuando presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 318.o informe, párrafos 324 a 352, aprobado por el Consejo de Administración en su 276.a reunión (noviembre de 1999)).
2. 409. La APFTU facilitó informaciones complementarias en comunicaciones de fecha 4 de enero y 5 de mayo de 2000. El Gobierno envió sus observaciones al respecto en comunicaciones de 16 de marzo y 25 de mayo de 2000.
3. 410. Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 411. En su examen anterior del caso, el Comité había tomado nota de que las alegaciones del mismo versaban sobre la denegación del ejercicio de los derechos sindicales y de negociación colectiva a los trabajadores de la Dirección de Fomento de los Recursos Hídricos y la Energía de Pakistán (WAPDA) y la Corporación de Suministro de Energía Eléctrica de Karachi (KESC) mediante ordenanzas presidenciales que suspendieron la aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, de 1969, a esos dos servicios públicos.
2. 412. Concretamente, respecto de la situación de los trabajadores de la WAPDA, el Comité había tomado nota de que la ordenanza presidencial núm. XX, de 22 de diciembre de 1998, había suspendido los derechos sindicales y de negociación colectiva de más de 130.000 trabajadores de la WAPDA. El Comité también había tenido en cuenta la respuesta del Gobierno de que la promulgación de esa ordenanza presidencial constituía una medida de último recurso, esencial para el bienestar de la comunidad y la salud de la economía del país. Según el Gobierno, el robo a gran escala de electricidad, la corrupción desenfrenada y la ineficacia de la WAPDA, una organización creada inicialmente con el objetivo de fomentar el aprovechamiento de los recursos hídricos y de energía del país, habían afectado gravemente la viabilidad de la organización. El Gobierno también había indicado que, si bien la dirección de la WAPDA había tratado de aplicar diversas medidas para recuperar su viabilidad financiera y volver a inculcar en ella los valores de eficiencia, responsabilidad y disciplina, no pudo tomar medidas disciplinarias contra los delincuentes, en gran medida debido a la injerencia y las presiones del sindicato, y otros elementos corruptos. A fin de evitar el colapso total de la WAPDA, que hubiera ocasionado enormes sufrimientos humanos y dificultades económicas, el Gobierno federal se vio obligado a solicitar la asistencia de las fuerzas armadas para restaurar la viabilidad financiera de la organización mediante el control del despilfarro y del robo de energía eléctrica.
3. 413. A la vez que tomaba nota de la afirmación del Gobierno en el sentido de que un cierto número de dirigentes del Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán estaban directa o indirectamente implicados en actos de corrupción en la WAPDA, el Comité consideró que privar a docenas de miles de trabajadores de sus organizaciones sindicales por haberse fallado judicialmente que algunos dirigentes o miembros de las mismas hubiesen realizado actividades ilegales constituía una clara violación de los principios de la libertad sindical. El Comité había considerado que si se hubiera puesto de manifiesto que algunos miembros de los sindicatos habían cometido excesos que desbordaban del marco de la actividad sindical normal, hubieran podido entablarse acciones con arreglo a los términos de disposiciones precisas de la ley y según el procedimiento judicial normal, sin por eso acarrear la suspensión y posterior disolución de todo movimiento sindical.
4. 414. Además, el Comité había observado que la dirección de la WAPDA había ordenado en febrero de 1999 suspender el descuento en nómina de las cuotas sindicales, en virtud de lo dispuesto en la ordenanza presidencial num. XX. El Comité había considerado que la suspensión de la práctica de descontar las cuotas sindicales, sumada a la medida de suspensión de las actividades sindicales, podía poner en peligro la existencia misma de la organización afiliada a la APFTU, a saber, el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA. Por último, el Comité había señalado que el Registrador Adjunto de la Comisión Nacional de Relaciones Laborales había anulado la inscripción del sindicato en marzo de 1999 y había insistido en que la cancelación del registro de una organización por el Registrador de sindicatos (o el Registrador Adjunto) equivalía a su suspensión o disolución por vía administrativa, lo que constituye una clara violación del artículo 4 del Convenio núm. 87. Al respecto, el Comité había tomado nota de que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA había presentado un recurso de apelación al Tribunal Superior de Lahore, impugnando la decisión del Registrador Adjunto.
5. 415. Por todos los motivos antes citados, el Comité había deplorado profundamente la promulgación de la ordenanza presidencial núm. XX de 1998, que había suspendido el ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores de la WAPDA y había impedido que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA realizara sus actividades sindicales normales, y en particular percibiera sus cuotas sindicales. En este sentido, el Comité había tomado nota de que, aunque la ordenanza presidencial núm. XX había caducado el 22 de abril de 1999, había sido promulgada nuevamente bajo el título de ordenanza núm. V de 1999, y había entrado en vigor el 24 de mayo de 1999. El Comité había pedido al Gobierno que confirmase que la ordenanza núm. V había dejado de estar en vigor y, en caso de no ser así, que la derogase de inmediato.
6. 416. Por último, el Comité había tomado nota con gran preocupación de los alegatos formulados por la Federación de Trabajadores del Petróleo, Gas, Siderurgia y Electricidad (FOGSEW-Pakistán) en comunicación de 8 de junio de 1999, de que el Gobierno había excluido a la Corporación de Suministro de Energía Eléctrica de Karachi (KESC) del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo de 1969, promulgando a tal efecto dos ordenanzas presidenciales el 27 de mayo de 1999, lo que había tenido como consecuencia que la organización afiliada a la FOGSEW, el Sindicato Democrático Mazdoor de la KESC, fuese prohibido por la nueva dirección de esta empresa, con efectos de 31 de mayo de 1999. Observando que el Gobierno no había dado respuesta a estos graves alegatos, el Comité había instado al Gobierno a que le hiciera llegar, sin demora, sus observaciones al respecto.
7. 417. En su reunión de noviembre de 1999, en vista de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración aprobó las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité deplora que el Gobierno haya violado sus obligaciones en virtud de los Convenios núms. 87 y 98;
   • b) tomando nota de que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán presentó un recurso de apelación al Tribunal Superior de Lahore, en el que impugnaba la decisión del Registrador Adjunto de cancelar su inscripción en el registro de sindicatos, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre la decisión que tome dicho Tribunal Superior de Lahore;
   • c) lamentando la promulgación de la ordenanza presidencial núm. XX de 1998, que suspendió los derechos sindicales de los trabajadores de la WAPDA e impidió que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA llevara a cabo sus actividades sindicales normales, el Comité insta al Gobierno a que, en el futuro, se abstenga de aplicar medidas de suspensión o disolución por vía administrativa, las que constituyen infracciones graves de los principios de la libertad sindical;
   • d) el Comité pide al Gobierno que confirme que la ordenanza núm. V de 1999, por la que se volvió a promulgar la ordenanza núm. XX de 1998, dejó de estar en vigor el 24 de septiembre de 1999. De no ser así, el Comité insta al Gobierno a que derogue de inmediato la ordenanza núm. V de 1999 a fin de restablecer el registro del Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán, y pide también al Gobierno que garantice la reanudación de la práctica del descuento de las cuotas sindicales en nómina. El Comité pide al Gobierno que el mantenga informado de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a sus recomendaciones;
   • e) el Comité insta al Gobierno a que, sin demora, dé respuesta a los alegatos de la Federación de Trabajadores del Petróleo, Gas, Siderurgia y Electricidad (FOGSEW), que figuran en una comunicación de fecha 8 de junio de 1999, y
   • f) el Comité deplora que ciertos dirigentes sindicales de WAPDA y de KESC fueran forzados a jubilarse anticipadamente.

B. Información complementaria de los querellantes

1. 418. En una comunicación de fecha 4 de enero de 2000, la APFTU afirma que la ordenanza núm. V de 1999, que imponía restricciones de los derechos sindicales fundamentales de 130.000 trabajadores de la WAPDA, había sido nuevamente promulgada. Aunque esa ordenanza caducaba el 23 de diciembre de 1999, todavía sigue en vigor, como consecuencia de la suspensión de algunos artículos de la Constitución de Pakistán, la aplicación de una nueva Constitución provisional y la ausencia de Parlamento.
2. 419. En una comunicación de 5 de mayo de 2000, la APFTU señala que el Gobierno ha decidido restituir los derechos sindicales fundamentales de 140.000 trabajadores de la WAPDA y que se ha puesto fin a la prohibición de los sindicatos.

C. Respuesta del Gobierno

1. 420. En una comunicación de fecha 16 de marzo de 2000, el Gobierno indica que ya ha proporcionado información detallada sobre la existencia de circunstancias extremadamente graves que motivaron que se invocase el artículo 245 de la Constitución. La decisión fue tomada como una medida de último recurso esencial para el bienestar de la comunidad, la organización y la viabilidad de la economía del país. El Gobierno insiste en que ha reiterado una y otra vez su compromiso de respetar en su totalidad el derecho fundamental de los trabajadores de la libertad de asociación. A pesar de las circunstancias, el Gobierno ha mantenido un contacto regular con los líderes de los sindicatos prohibidos. Además, se compromete a restablecer los derechos sindicales de la WAPDA y la KESC tan pronto se normalice la situación y las dos empresas vuelvan a ser viables y productivas.
2. 421. En este contexto, las autoridades competentes han trazado un programa gradual para la reestructuración de la WAPDA y la KESC y el posterior restablecimiento de los sindicatos en cuestión. Habida cuenta de que la reestructuración de las dos organizaciones está a punto de finalizar, el Gobierno está estudiando el correspondiente programa para restablecer los sindicatos. En un primer momento, la prohibición de las actividades sindicales en la WAPDA y la KESC iba a continuar hasta el 31 de octubre de 2000. Sin embargo, en vista de las recomendaciones efectuadas por el Comité de Libertad Sindical, se observarán los siguientes plazos: i) se llevará a cabo un registro de los votantes con efectos de 1.o de julio de 2000; esto habrá quedado terminado antes del 31 de agosto de 2000; ii) para el 31 de octubre de 2000 estarán listos los preparativos para celebrar un referéndum para determinar el agente de negociación colectiva; iii) a partir de ese momento, comenzarán las actividades sindicales. Entre tanto, la dirección de la WAPDA y la KESC mantendrá reuniones consultivas regulares con la fuerza de trabajo a diversos niveles para resolver los problemas de los trabajadores y abordar sus inquietudes.
3. 422. En una comunicación con fecha 25 de mayo de 2000, el Gobierno afirma que el Jefe del Ejecutivo de Pakistán ha puesto fin a la prohibición de las actividades sindicales en la WAPDA, que se había impuesto con anterioridad como medida temporal.

D. Conclusiones del Comité

1. 423. El Comité desea recordar que los alegatos del presente caso se refieren a la denegación de los derechos sindicales y de negociación colectiva de los trabajadores de la Dirección de Fomento de los Recursos Hídricos y la Energía de Pakistán (WAPDA), así como de los trabajadores de la Corporación de Suministro de Energía Eléctrica de Karachi (KESC) a raíz de la promulgación de las ordenanzas presidenciales que suspendieron la aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, de 1969, en estos dos organismos de servicios públicos.
2. 424. En cuanto a la situación de los trabajadores de la WAPDA, el Comité observa a partir de las nuevas informaciones complementarias proporcionadas por la Federación Nacional de Sindicatos de Pakistán (APFTU), así como por el Gobierno, que el Jefe del Ejecutivo de Pakistán ha puesto fin a la prohibición de los derechos sindicales de la WAPDA. El Comité toma debida nota de esa información.
3. 425. Asimismo, en el examen anterior del presente caso, el Comité había observado que la dirección de la WAPDA había ordenado en febrero de 1999 suspender el descuento en nómina de las cuotas sindicales (véase 318.o informe, párrafo 348). El Comité había considerado que la suspensión de la práctica de descontar las cuotas sindicales, sumada a la medida de suspensión de las actividades sindicales, podía poner en peligro la existencia misma de la organización afiliada a la APFTU, a saber, el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA y, por tanto, había pedido al Gobierno que garantizase que la práctica de descontar las cuotas sindicales se reanudase de inmediato. Al observar que el Gobierno no ha facilitado ninguna información sobre medidas adoptadas a tal fin, el Comité pide una vez más al Gobierno que garantice que la práctica de descontar las cuotas sindicales se reanude inmediatamente en la WAPDA. Le pide que le mantenga informado de los progresos al respecto.
4. 426. En cuanto a la estructura organizativa en el plano jurídico del Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán, el Comité había observado en su anterior examen del presente caso que el Registrador Adjunto de la Comisión Nacional de Relaciones Laborales había anulado la inscripción del sindicato en marzo de 1999. Al respecto, el Comité había señalado que la cancelación por el Registrador de sindicatos (o el Registrador Adjunto) equivalía a su suspensión o disolución por vía administrativa, lo que constituía una clara violación del artículo 4 del Convenio núm. 87, y que la cancelación del registro de un sindicato sólo debía ser posible por vía judicial (véase 318.o informe, párrafo 348). Al respecto, el Comité había tomado nota de que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA había presentado un recurso de apelación al Tribunal Superior de Lahore impugnando la decisión del Registrador Adjunto, y había pedido al Gobierno que le mantuviese informado sobre la decisión que tomase dicho Tribunal Superior. Habida cuenta de que el Gobierno no facilita ninguna información al respecto, el Comité vuelve a pedir al Gobierno que le mantenga informado de la decisión que tome dicho Tribunal Superior.
5. 427. El Comité recuerda que en su anterior examen del caso, tomó nota con gran preocupación de los alegatos formulados por la Federación de Trabajadores del Petróleo, Gas, Siderurgia y Electricidad (FOGSEW-Pakistán) en comunicación de 8 de junio de 1999, de que el Gobierno excluyó a la Corporación de Suministro de Energía Eléctrica de Karachi (KESC) del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo de 1969, promulgando a tal efecto dos ordenanzas presidenciales el 27 de mayo de 1999, lo que tuvo como consecuencia que el Sindicato Democrático Mazdoor de la KESC fue prohibido por la nueva dirección de esta empresa, con efecto desde el 31 de mayo de 1999. Observando que el Gobierno no había dado respuesta a esos alegatos, el Comité le había instado a que, sin demora, le hiciese llegar sus observaciones al respecto (véase 318.o informe, párrafo 350). El Comité observa con preocupación que ahora en su última respuesta el Gobierno justifica de manera general su decisión de suspender las actividades en la KESC más o menos por las mismas razones que le habían llevado a una decisión similar en el caso de la WAPDA, a saber, que la decisión fue tomada como una medida de último recurso esencial para el bienestar de la comunidad, la organización y la viabilidad de la economía del país. El Gobierno insiste en que ha reiterado una y otra vez su compromiso de respetar en su totalidad el derecho fundamental de los trabajadores de la libertad de asociación. El Gobierno afirma sin embargo que se compromete a restablecer los derechos sindicales de la KESC tan pronto se normalice la situación y la empresa vuelva a ser viable y productiva. A este respecto, el Comité reitera en primer lugar que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones había subrayado que los convenios en materia de libertad sindical no contienen disposiciones que ofrezcan la posibilidad de invocar la excusa de un estado de excepción para motivar una derogación de las obligaciones estipuladas en ellos o una suspensión de su aplicación (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 186). Además, el Comité considera que ni la viabilidad ni la productividad de una empresa deben ser condiciones previas para que se garanticen los derechos fundamentales de la libertad sindical. Asimismo, a la vez que toma nota de la afirmación del Gobierno en el sentido de que un cierto número de dirigentes del Sindicato negociador (Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA) estaban -- directa o indirectamente -- implicados en actos de corrupción en la WAPDA que tuvieron por resultado un robo masivo de energía eléctrica, el Comité considera que privar a docenas de miles de trabajadores de sus organizaciones sindicales, por haberse fallado judicialmente que algunos dirigentes o miembros de las mismas han realizado actividades ilegales, constituye una clara violación de los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit, párrafo 667). El Comité considera también que si se hubiera puesto de manifiesto que algunos miembros de los sindicatos habían cometido excesos que desbordaban del marco de la actividad sindical normal, hubieran podido entablarse acciones con arreglo a los términos de disposiciones precisas de la ley y según el procedimiento judicial normal, sin por eso acarrear la suspensión y luego la disolución de todo movimiento sindical (véase Informe de la Comisión de Encuesta sobre la observancia por Polonia de los Convenios núms. 87 y 98 en: Boletín Oficial (suplemento especial - vol. LXVII), 1984, párrafo 492). Tomando nota, sin embargo, de que según el Gobierno la prohibición impuesta a la KESC de ejercer actividades sindicales se mantendría hasta el 31 de octubre de 2000, el Comité pide al Gobierno que confirme que se ha levantado tal prohibición en la Corporación de Suministro de Energía Eléctrica de Karachi (KESC) y que se han restablecido los derechos sindicales de sus trabajadores. También insta al Gobierno a que restablezca sin demora los derechos de negociación colectiva de los trabajadores de la KESC y le pide que lo mantenga informado de toda evolución que se produzca al respecto.
6. 428. Por último, el Comité toma nota de la afirmación del Gobierno de que, en el marco del restablecimiento de los derechos sindicales de la WAPDA y la KESC, el Gobierno tiene intención de llevar a cabo los preparativos para celebrar un referéndum en ambos lugares a fin de determinar el agente de negociación colectiva (CBA) de cada organización antes del 31 de octubre de 2000. El Comité considera, sin embargo, que cuando las autoridades tienen la facultad de organizar votaciones para saber cuál es el sindicato mayoritario que debe representar a los trabajadores en las negociaciones colectivas, siempre deberían hacer celebrar tales votaciones si no se percibiera claramente por qué sindicato desean estar representados los trabajadores (véase Recopilación, op. cit., párrafo 826). No obstante, en el presente caso y en vista de la información de que dispone, el Comité opina que no existen pruebas fundadas para apoyar la posición del Gobierno de que existen tales dudas y que deberían celebrarse unas nuevas elecciones para determinar el sindicato mayoritario en la WAPDA y la KESC. En efecto, el Comité observa a partir de la información facilitada previamente por los querellantes -- que el Gobierno no refutó -- que el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán era el mayor sindicato sectorial del país, que ha representado a los trabajadores de la WAPDA durante los últimos 50 años y que recientemente fue designado una vez más agente de negociación colectiva de los trabajadores de la WAPDA al cabo de un referéndum celebrado a nivel nacional el 29 de diciembre de 1997 (véase 318.o informe, párrafo 328). Del mismo modo, el Sindicato Democrático Mazdoor, de la empresa KESC, fue legítimamente elegido agente de negociación colectiva en este establecimiento al cabo de un referéndum celebrado el 23 de febrero de 1999 (véase 318.o informe, párrafo 332). Por ese motivo, el Comité considera que fueron únicamente las medidas del Gobierno las que provocaron la suspensión de los derechos de los dos sindicatos arriba mencionados como agentes de negociación colectiva. En consecuencia, el Comité estima que se deben restablecer inmediatamente esos derechos a los dos sindicatos en cuestión y de que el Gobierno debe tomar las medidas oportunas a tal fin. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los progresos al respecto.
7. 429. Finalmente, respecto al último punto de sus recomendaciones anteriores, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier novedad referente a los dirigentes sindicales de la WAPDA y la KESC que fueron obligados a retirarse.

Recomendación del Comité

1. 430. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité toma nota de que se ha puesto fin a la prohibición de las actividades sindicales de la Dirección de Fomento de los Recursos Hídricos y la Energía de Pakistán (WAPDA);
   • b) el Comité pide una vez más al Gobierno que garantice que la práctica de descontar las cuotas sindicales se reanude inmediatamente en la WAPDA. Asimismo, pide al Gobierno que le mantenga informado sobre los progresos al respecto;
   • c) el Comité reitera el principio de que recurrir a medidas de suspensión o disolución por vía administrativa de organizaciones sindicales constituye una clara violación del artículo 4 del Convenio núm. 87; y pide una vez más al Gobierno que le mantenga informado del resultado del recurso de apelación presentado ante el Tribunal Superior de Lahore por el Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán, impugnando la decisión del Registrador Adjunto de anular su inscripción;
   • d) el Comité pide al Gobierno que confirme que la prohibición de actividades sindicales en la KESC, que debía mantenerse hasta el 31 de octubre, ha sido levantada y que se han restablecido los derechos sindicales de los trabajadores de esta sociedad. También insta al Gobierno a que restablezca sin demora el derecho de negociación colectiva de estos trabajadores, y le pide que le mantenga informado de toda evolución que se produzca al respecto;
   • e) el Comité pide al Gobierno que tome medidas apropiadas para garantizar que los derechos del Sindicato de Trabajadores de las Centrales Hidroeléctricas de la WAPDA de Pakistán y del Sindicato Democrático Mazdoor de la KESC, respectivamente, como agentes de negociación colectiva (CBA) les sean restablecidos inmediatamente. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los progresos al respecto, y
   • f) el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier novedad referente a los dirigentes sindicales de la WAPDA y la KESC que fueron obligados a retirarse.