Informe provisional - Informe núm. 324, Marzo 2001

Caso núm. 2013 (México) - Fecha de presentación de la queja:: 18-FEB-99 - Cerrado

1. 685. El Comité examinó este caso en su reunión de marzo de 2000 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 320.º informe, párrafos 723 a 734, aprobado por el Consejo de Administración en su 277.ª reunión (marzo de 2000)].
2. 686. El Gobierno envió nuevas observaciones por comunicaciones de 24 de mayo de 2000.
3. 687. México ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ratificó el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 688. En su anterior examen del caso, el Comité formuló las siguientes conclusiones y recomendaciones [véase 320.º informe, párrafos 728 a 734]:
   • El Comité observa que las cuestiones planteadas por la organización del personal docente querellante se refieren: 1) a la negativa de registro del SINTACONALEP desde su constitución el 2 de febrero de 1997 y 2) a los actos de injerencia y de discriminación contra los miembros de dicha organización por parte del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP).
   • La organización querellante explica que el pretexto instrumentado por la Dirección General para negar el registro es la inexistencia de una relación laboral entre los miembros de la agrupación requirente y el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, en particular porque los miembros de dicha agrupación no eran trabajadores según la ley federal del trabajo. El querellante indica que, según la Dirección General, de las inspecciones realizadas cerca de los representantes legales de los empleadores se desprende que, si bien no se ha reconocido a ninguno de los miembros de esta agrupación como trabajador en virtud de la ley mencionada, sí se ha reconocido a algunos de ellos como prestadores de servicios profesionales, ya que han firmado contratos de prestación de servicios profesionales. De ello cabe deducir que su relación profesional es de carácter estrictamente civil y no laboral. El SINTACONALEP sostiene que cumple los requisitos señalados por la ley, como lo demuestran sus estatutos sindicales, el hecho de que inicialmente reuniera por lo menos a 220 trabajadores y que presentara los documentos exigidos en virtud del artículo 365 de la ley federal del trabajo. Según el SINTACONALEP, la Dirección General adoptó una decisión dilatoria negativa, al actuar de mala fe y buscar argumentos que pudieran apoyar la denegación ilegal de registro. El Comité observa que, según el SINTACONALEP, tras inventar una causa para fundamentar su incompetencia, que fue desestimada por las instancias superiores, la Dirección General ideó nuevas exigencias, como la necesaria acreditación de una relación de trabajo, que no está prevista ni en la Constitución Política ni en la ley federal del trabajo.
   • El Comité observa que, según el Gobierno, la negativa de registro del SINTACONALEP se ajusta a las disposiciones legales vigentes en México y a los convenios de la OIT, interpretación ésta que fue además confirmada por los dos tribunales, lo cual zanjaba así de forma definitiva esta cuestión.
   • El Comité recuerda que "en base a los principios de la libertad sindical, todos los trabajadores - con la sola excepción de los miembros de las fuerzas armadas y la policía - deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. No obstante, para poder formular conclusiones con todos los elementos de información, el Comité pide al Gobierno que facilite el máximo de precisiones sobre: 1) en qué medida una organización no registrada puede defender y promover eficazmente los intereses de sus afiliados y realizar actividades, y 2) la legislación aplicable y si ésta consagra la negativa de registro y por qué motivos.
   • En lo que respecta a los actos de injerencia y a los actos de discriminación cometidos por el CONALEP contra los miembros del SINTACONALEP, el Comité observa que el Gobierno no responde a los alegatos del querellante. El Comité observa que, según el SINTACONALEP, la posición del CONALEP ha consistido en condicionar el empleo a que los trabajadores renuncien al sindicato, al obligarles a firmar cartas de dimisión que luego se enviaban a las autoridades. Por otra parte, muchos afiliados del SINTACONALEP han sido despedidos, y los procedimientos laborales por despido improcedente incoados por sus miembros son objeto de dilaciones deliberadas. Por último, según los alegatos, el CONALEP continúa haciendo firmar a su personal docente documentos por los que se niega la existencia de una relación de trabajo y se simula otro tipo de relación, a pesar de que la forma, términos y condiciones corresponden a una relación laboral.
   • Ante estos alegatos graves de injerencia y de discriminación presentados por el CONALEP, el Comité solicita al Gobierno que investigue estos actos y facilite información detallada y específica al respecto.
   • En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
     • a) el Comité pide al Gobierno que facilite el máximo de precisiones sobre: 1) en qué medida una organización no registrada puede defender y promover eficazmente los intereses de sus miembros y realizar actividades, y 2) la legislación aplicable en el presente caso y si ésta consagra la negativa de registro y por qué motivos, y
     • b) en lo que respecta a los alegatos de injerencia y de discriminación por parte del CONALEP, el Comité solicita al Gobierno que investigue estos actos y que facilite información detallada y específica al respecto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 689. En sus comunicaciones de 24 de mayo de 2000, el Gobierno explica que el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP) fue creado el 29 de diciembre de 1978, como un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios con el objetivo de contribuir al desarrollo nacional mediante la formación de recursos humanos calificados a través de las siguientes acciones: impartir educación profesional técnica a nivel postsecundaria; promover la prestación de servicios y la realización de actividades que lo vinculen con el sistema nacional productivo; desarrollar y operar servicios de formación para el trabajo: capacitación, actualización o especialización técnica; establecer sistemas de extensión a fin de proporcionar servicios profesionales de apoyo y asesoría a entidades de los sectores productivo, público, social y privado; implementar programas de servicios técnicos de apoyo a la comunidad y capacitar y procurar el mejoramiento profesional del personal técnico y administrativo y sus docentes. El CONALEP se creó para preparar profesionales técnicos calificados de nivel postsecundario; el egresado recibe un título profesional registrado en la Dirección de Profesiones con lo que se procura reforzar el prestigio profesional y social de este nivel ocupacional. El egresado recibe una formación científica básica para el dominio de las tareas propias de su campo profesional y las competencias profesionales de organización y supervisión del trabajo, correspondientes a la responsabilidad intermedia en el proceso productivo.
2. 690. El Gobierno añade que el CONALEP se ubica dentro de las instituciones educativas más grandes del nivel medio superior en el país, con una matrícula inscrita que oscila ente los 200.000 y los 220.000 estudiantes, un índice de absorción cercano al 10 por ciento de los egresados de secundaria a nivel nacional, una eficiencia terminal del 44 por ciento y un índice de colocación en el mercado laboral de casi el 70 por ciento de sus egresados en un período de 90 días. El número de carreras del CONALEP era de 144 en 1993 y el número de planteles era 260 en 1995. El desequilibrio entre la oferta educativa y los requerimientos locales regionales tuvo entre 1995 y 1999 varias expresiones: existencia de carreras que no tenían una demanda en el mercado de trabajo, mientras que otras exigencias de formación no se cubrían por la oferta del CONALEP, y concentración del 80 por ciento de los alumnos en 10 de las 144 carreras que hasta 1994 se encontraban en operación. El nuevo modelo académico, que entró en operación en 1995, se planteó el proyecto de oferta educativa y fortalecimiento curricular cuyo objetivo fue readecuar el número de carreras ofrecidas por la institución, estas acciones dieron como resultado que a partir del ciclo escolar 1996?1997, las carreras fueron reducidas de 144 a 63, agrupadas en 12 áreas de formación profesional técnica.
3. 691. El Gobierno subraya que a partir de septiembre de 1997, el CONALEP tiene una oferta educativa compuesta por 29 carreras, agrupadas en dos grandes sectores de la actividad económica: el industrial y el de servicios en nueve áreas de formación ocupacional.
4. 692. El Gobierno precisa que desde su creación el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica creó instancias orgánicas para que los representantes del sector productivo participaran directamente de diferentes maneras y modalidades, en la toma de decisiones en el Colegio. La vinculación es un mecanismo de comunicación directa con los sectores productivos, que permite conocer las necesidades y expectativas de los estudiantes, trabajadores y representantes de los organismos públicos y privados. Esta característica es la base sustantiva sobre la que opera la planeación, gestión y evaluación del Colegio. Dicha vinculación se lleva a cabo mediante la participación de instancias creadas ex profeso, bajo el principio de corresponsabilidad, que permite compartir beneficios y resultados. A partir del proceso de federalización del Colegio iniciado en 1998, la vinculación, promoción y difusión se revaloran e impulsan en cuanto a pertinencia, apertura y oportunidad de los servicios, ya que las instancias locales son las que mejor conocen las necesidades propias de los sectores productivos de bienes y servicios. Para tal efecto, los representantes del sector productivo participan en la junta directiva que es el órgano superior de gobierno del CONALEP; además se cuenta con los órganos de vinculación estatal y de plantel, que se constituyen en las entidades federativas. El Comité de Vinculación Estatal funge como órgano de apoyo, asesoría y consulta del director del colegio estatal y de los representantes, en su caso. Al mismo tiempo, para reforzar las tareas de pertinencia de la oferta de la formación técnica y capacitación laboral se integran los comités de vinculación de plantel integrados por representantes de los sectores productivos de las empresas ubicadas en torno al plantel. Estas industrias proveen al Colegio de elementos, con experiencia y capacidad, con el propósito de que como docentes transmitan a los alumnos sus conocimientos prácticos y experiencias específicas por área de conocimiento.
5. 693. El Gobierno añade que el número total de académicos docentes en el CONALEP oscila entre 15.000 y 17.000 personas, distribuidos en los 261 centros educativos con los que cuenta el CONALEP en todo el país. De éstos, aproximadamente seis mil cubren materias de formación básica y nueve mil imparten los módulos ocupacionales. En virtud de la naturaleza del proceso de formación de los contenidos, ligados directamente a la evolución de la tecnología, los docentes que ingresan al Colegio se seleccionan, preferentemente, entre aquellos que se encuentran laborando en el sector productivo, que se interesen en impartir los conocimientos, habilidades y destrezas que han adquirido. Asimismo, se prevé que los honorarios que perciben por su actividad académica no constituya su única o principal fuente de ingresos. El personal académico es contratado semestralmente bajo el sistema de honorarios profesionales, ya que se trata de personal que posee conocimientos técnicos muy específicos, debidamente comprobados, que está prestando sus servicios a cambio de honorarios. Por ejemplo, aquellos profesionistas que imparten cursos a los futuros técnicos en aire acondicionado en los planteles que se ubican en las zonas hoteleras. Como se puede observar, este grupo de académicos varía de semestre a semestre, pues en cada ciclo se dan los cursos que el mercado laboral de cada región requiere y dado que el territorio mexicano es de casi dos millones de kilómetros cuadrados, no es posible contar con instructores permanentes o de planta, pues no se les podría ubicar en la zona donde se iniciará cada curso semestral; por ejemplo: un instructor en aire acondicionado de Cancún tendría que desplazarse 4.000 kilómetros para dar el mismo curso en Baja California, y después moverse otros 3.500 kilómetros para dar el mismo curso en Chiapas, por lo que no puede ofrecerse un empleo basado en una relación laboral.
6. 694. Refiriéndose de manera más específica a las solicitudes de información del Comité de Libertad Sindical en sus recomendaciones sobre el presente caso, el Gobierno declara que el derecho a asociarse subsiste aun sin el registro del sindicato o con anterioridad a él, como la propia OIT lo ha estipulado y como lo contempla la legislación mexicana. En México la libertad de asociación está consagrada por la Constitución Política, que es ley suprema. Los artículos 9 y 123 fracción XVI establecen que la libertad de reunión y de asociación es un derecho consagrado a título de garantía individual. En el artículo 9 determina que: "No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito". "La garantía individual anteriormente mencionada se refiere a dos especies de libertades: la de reunión y la de asociación". En el caso de la fracción XVI del artículo 123, apartado "A" se consagra este derecho al disponer que, tanto los trabajadores como los empleadores, tienen derecho a coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc. Esta disposición está reglamentada por la ley federal del trabajo (Título VII: "Relaciones Colectivas de trabajo", capítulo I, "Coaliciones") cuyo artículo 354 reconoce la libertad y la coalición de trabajadores y de empleadores. A su vez, el artículo 355 define a la coalición como "el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses comunes". Asimismo el artículo 357 establece que: "los trabajadores y los patrones tienen el derecho de constituir sindicatos, sin necesidad de autorización previa".
7. 695. En cuanto al registro de sindicatos, la OIT señala en su Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de 1996 que establecer requisitos para la obtención del registro del sindicato (o cualquier otra formalidad para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales), no va en contra del Convenio núm. 87 siempre y cuando se sigan protegiendo las garantías comprendidas por dicho Convenio: "En su informe a la Conferencia Internacional del trabajo de 1948, la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo declaró que: "los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales". Por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y del funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y empleadores son compatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, claro está, de que estas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el Convenio núm. 87". En México los trabajadores también tienen la opción de formar una coalición para defender sus derechos laborales. Cabe recordar que la coalición es la titular del derecho de huelga y que uno de los objetivos que persigue la huelga, según el artículo 450 de la ley federal del trabajo, es buscar el equilibrio entre los factores de la producción para armonizar los derechos del capital y del trabajo.
8. 696. En México los trabajadores también pueden formar organizaciones diferentes de los sindicatos, tales como asociaciones civiles, las cuales constituyen la reunión de varios individuos para realizar un fin común que no esté prohibido por la ley, y que no tienen un carácter preponderantemente económico. Estas asociaciones tienen reconocimiento legal y surten efectos ante terceros. Por tanto, una organización constituida en asociación civil, puede defender y promover válida y eficazmente los intereses de sus miembros y realizar actividades para la finalidad que se haya constituido. Asimismo los trabajadores pueden constituir otro tipo de asociaciones, aparte de las ya mencionadas, como las sociedades cooperativas, etc.
9. 697. En el caso que nos ocupa, el CONALEP no ha conculcado el derecho de asociación de los quejosos ni se han "desplegado políticas y acciones contrarias a la libertad de asociación", como lo demuestra el hecho de que en octubre de 1999 se constituyó una asociación civil integrada por otros profesionales que prestan servicios en la misma calidad profesional que los quejosos, al tenor de la garantía individual que contempla el artículo 9 Constitucional. Adicionalmente, cabe señalar que el CONALEP reconoce el derecho de sindicación de sus trabajadores, que ha firmado un contrato colectivo de trabajo con un sindicato de trabajadores de planta de dicha institución. De lo anterior se desprende que la legislación mexicana es totalmente acorde con el espíritu del Convenio núm. 87, ya que los trabajadores tienen la posibilidad de defender sus derechos de una manera organizada, incluso sin necesidad de contar con una organización sindical registrada ante la autoridad laboral, y aun en ese caso, podrían defender y promover eficazmente los intereses de sus miembros y realizar actividades.
10. 698. En cuanto a la información solicitada por el Comité sobre la legislación aplicable en el presente caso y si ésta consagra la negativa de registro y por qué motivos, el Gobierno declara que es importante hacer notar que la interpretación de disposiciones jurídicas no se debe realizar de forma aislada a cada artículo, sino de manera conjunta y tomando en cuenta el espíritu de la ley. Por ello no se debe hacer referencia sólo a las disposiciones que contemplan los casos de negativa de registro de los sindicatos, sino también a las disposiciones legales que estipulan los requisitos para la obtención de dicho registro. La propia ley federal del trabajo establece los requisitos para otorgar registro a un sindicato; entre otros, señala que éste se debe constituir con un mínimo de 20 trabajadores en servicio activo. El artículo no es genérico, sino específico y no indica que sean simplemente veinte personas, sino que determina la calidad de esas personas, es decir, deben revestir la calidad de trabajadores en servicio activo; el artículo en cuestión a la letra señala: "Artículo 364.- Los sindicatos deberán constituirse con veinte trabajadores en servicio activo o con tres patrones, por lo menos...". En su queja el SINTACONALEP denuncia que se le han vulnerado sus derechos de asociación, alegando que cumple con todos los requisitos de la ley federal del trabajo, pero fundamenta su dicho en el artículo 366 de la misma ley, que a continuación se cita: "Artículo 366.- El registro podrá negarse únicamente: I.- Si el sindicato no se propone la finalidad prevista en el artículo 356; II.- Si no se constituyó con el número de miembros fijado en el artículo 364; y III.- Si no se exhiben los documentos a que se refiere el artículo anterior". Como se puede observar, el propio artículo 366 en su fracción II hace referencia al artículo 364, que a su vez, contempla los requisitos para la obtención del registro de sindicato. También cabe señalar, que el mismo Convenio núm. 87 reconoce como presupuesto este carácter que se debe de tener de "trabajadores" o bien de "empleadores". El artículo 10 del citado Convenio, dice: "En el presente Convenio, el término "organización" significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores", además de que también estipula expresamente en su contenido la obligación de cumplir con la legislación de cada país. Al respecto el artículo 8 del multicitado Convenio establece: "1) Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad; 2) La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio". Cabe señalar que la ley no establece el registro como requisito para ejercer dicho derecho, sino como presupuesto para adquirir la personalidad jurídica de la asociación. La ley federal del trabajo comprende la obligación de verificar que los promoventes de un registro de sindicato sean trabajadores en activo. Por tal motivo, en el caso que nos ocupa, y también a petición expresa de los interesados, la Dirección General de Registro de Asociaciones solicitó a la Dirección General de Inspección Federal del Trabajo llevar a cabo las diligencias de identificación de trabajadores, en 22 planteles de dicha institución. Si bien los quejosos han manifestado que la Dirección General de Registro "excedió sus atribuciones al denegar el registro" por la razón anteriormente descrita, debe observarse que dicha autoridad debe cerciorarse de la calidad de los integrantes, para conceder el registro conforme a la legalidad.
11. 699. La autoridad laboral actuó conforme a la ley orgánica de la administración pública federal, que la faculta, si no la obliga al cumplimiento de determinadas disposiciones jurídicas, como vigilar el contenido de la ley federal del trabajo, y específicamente los requisitos para registrar un sindicato y prevé que podrá allegarse de todo tipo de pruebas para ello sin más limitación que las establecidas en la ley. De lo anterior se desprende que la autoridad administrativa, en este caso la Dirección General de Registro de Asociaciones, no ha excedido sus facultades, que simplemente ha cumplido con lo dispuesto en las leyes que le atañen.
12. 700. En las leyes mexicanas no se prohíbe el derecho de asociación; y, el registro sindical es una garantía que brinda a las organizaciones seguridad jurídica; obedece a la obtención de su personalidad jurídica. Pero la OIT también ha aclarado el espíritu del Convenio núm. 87 para que no hubiese incompatibilidad con legislaciones como la mexicana.
13. 701. El Gobierno indica que en México el registro de un sindicato es un acto administrativo no jurisdiccional, que sólo se niega cuando los solicitantes no cumplen con los requisitos para constituirse como sindicatos. Lo cual no implica que al negarse un registro, se esté coartando el derecho a asociarse, puesto que la ley no establece el registro como requisito para poder ejercer dicho derecho, sino como presupuesto para adquirir la personalidad jurídica de la asociación. Es decir, la legislación es totalmente acorde con el espíritu del Convenio núm. 87. En el caso extremo de que se negara el registro sin fundamento, los afectados pueden solicitar, a través del juicio de amparo, la protección de la justicia federal.
14. 702. El juicio de amparo establecido en la Constitución Política permite a cualquier persona impugnar una norma jurídica o actos de una autoridad que considere hayan violado sus garantías individuales constitucionales. El Poder Judicial Federal, es el que tiene competencia para conocer de los juicios de amparo, es decir, una instancia totalmente independiente de la autoridad administrativa; lo cual es totalmente acorde con lo manifestado por la OIT al respecto.
15. 703. En la queja presentada al Comité de Libertad Sindical los querellantes promovieron dos juicios de amparo, los cuales se resolvieron hasta el recurso de revisión. Refiriéndose a la sentencia emitida por el juzgado primero de distrito en materia del trabajo del distrito federal, de fecha 22 de septiembre de 1997, el Gobierno recuerda que el SINTACONALEP interpuso juicio de amparo ante el juzgado primero de distrito en la materia del trabajo (expediente 705/97), en contra de la resolución administrativa dictada el 30 de abril de 1997 por la Dirección General de Registro de Asociaciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en la que se declaró incompetente para conocer de asuntos laborales y sindicales de trabajadores al servicio del Estado, el cual fue resuelto, en revisión, a favor de la organización sindical el 22 de septiembre de 1997. Parte de la resolución dictada por el juzgado primero de distrito (página 45), a la letra indica: "En este orden de ideas, y al ser fundados los conceptos de violación analizados, lo que procede es conceder la protección constitucional solicitada, para el efecto de que la autoridad responsable, el Director General de Registro de Asociaciones de la Secretaría del trabajo y Previsión Social, deje insubsistente la resolución impugnada de 30 de abril de 1997 y emita otra conforme a derecho de acuerdo con los lineamientos expuestos en el presente fallo". Aquí es importante destacar, que el hecho de que la Justicia de la Unión haya otorgado su amparo y protección a los quejosos no implicó que la Dirección General de Registro de Asociaciones tuviese la obligación de volver a dictar su fallo en el sentido de conceder automáticamente el registro del sindicato, sino simplemente en dejar sin efectos la resolución anterior y volver a dictar otra conforme a derecho (que como en este caso resultó en sentido negativo). Así que, en atención a lo ordenado por la sentencia ejecutoriada, la Dirección General de Registro de Asociaciones informó al SINTACONALEP, que dejó insubsistente la resolución impugnada y que procedería al estudio y resolución de la solicitud de registro del sindicato mencionado por haber sido determinada como competente para conocer del registro de organismos descentralizados. Una vez analizada la documentación presentada por los interesados el 22 de abril de 1998, la Dirección General de Registro de Asociaciones solicitó al SINTACONALEP acreditara conforme a derecho, que por lo menos 20 de sus miembros tenían la calidad de trabajadores del CONALEP, fundando su petición en los artículos 8, 20, 354, 356, 357, 360, 364 y 365 de la ley federal del trabajo, y 17 del Reglamento Interior de esta Secretaría y del cual se ha hecho referencia con anterioridad en el presente documento; el cual señala la necesidad de cumplir con los requisitos de fondo y forma exigidos por la ley en la materia, ya que para la constitución de este particular tipo de asociaciones se debe comprobar la función de sus integrantes, ya sea como trabajadores o patrones. Como se mencionó ya, los integrantes del SINTACONALEP no acreditaron su calidad de trabajadores, sino que mostraron documentación que establecía una relación de carácter civil. El 1.º de julio de 1998, el juzgado primero de distrito en materia del trabajo envió un proveído a la Dirección General de Registro de Asociaciones en el que acordó que la autoridad responsable (la Dirección General de Registro de Asociaciones de la STPS) dio cabal cumplimiento a lo ordenado en la ejecutoria correspondiente y ordenó el archivo del juicio como definitivamente concluido.
16. 704. El Gobierno indica que una vez emitida la negativa de registro por parte de la Dirección General de Registro de Asociaciones, el SINTACONALEP procedió a pedir el amparo y protección de la justicia de la Unión, de nueva cuenta (expediente 77/99), en contra de dicha resolución, mismo que no le fue concedido, por lo cual interpuso el recurso de revisión. En el caso del segundo amparo interpuesto por el SINTACONALEP de fecha 17 de marzo de 1999, la autoridad jurisdiccional en el resultando cuarto, hizo referencia al artículo 366 de la ley federal del trabajo, especificando que efectivamente no fue acreditada por los hoy quejosos la relación laboral, ya que, no pudieron demostrar a la responsable mediante documentación fehaciente que efectivamente existía una relación laboral con el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica; lo anterior la autoridad competente lo pudo corroborar, puesto que los peticionarios solicitaron a la misma llevara a cabo una inspección en los diversos planteles donde decían prestaban sus servicios. Como se desprende de dicha resolución: es requisito de procedibilidad el acreditar la relación laboral y esto lo estaba estipulando una autoridad jurisdiccional, tratándose en este caso del juez de distrito en materia de trabajo en el Distrito Federal y no una autoridad administrativa, como lo es la Dirección General de Registro de Asociaciones, con lo cual se demuestra ampliamente que se está en concordancia con el Convenio núm. 87 y con lo expresado por la OIT al respecto del Convenio núm. 87.
17. 705. En cuanto a la última recomendación del Comité de Libertad Sindical, relativa a los alegatos de injerencia y de discriminación por parte del CONALEP, donde el Comité solicitaba al Gobierno que investigue estos actos y que facilite información detallada y específica al respecto, el Gobierno subraya que las autoridades competentes realizaron una investigación exhaustiva sobre los casos presentados ante las juntas de conciliación y arbitraje relativos a los alegatos de injerencia y de discriminación por parte del CONALEP en contra de los quejosos, no habiendo encontrado demanda alguna al respecto. Así, tampoco por parte del sindicato de trabajadores (SUTSEN) del CONALEP y de la asociación civil conformada por docentes de dicha institución con la finalidad de llegar a acuerdos de naturaleza colectiva. En cuanto a las supuestas prácticas dilatorias, debe mencionarse que la directriz y términos procesales no están a la voluntad y a los tiempos que pueda marcar alguno de los litigantes, sino que son marcados por la autoridad que debe resolverlos. Y en este caso tanto la autoridad correspondiente como el CONALEP lo que han hecho es adaptarse en tiempo y forma a los requerimientos procesales que van dictando las autoridades jurisdiccionales.
18. 706. Respecto a la denuncia en el sentido de que el CONALEP ha obligado a los quejosos a firmar diversos documentos contrarios a sus intereses, no se encontró ninguna evidencia. Actualmente esa institución educativa cuenta con un número aproximado de 17.000 docentes en sus 261 centros educativos, distribuidos en todo el país, sin existir otras quejas.
19. 707. Sobre la naturaleza de las características del perfil profesional de los técnicos docentes, así como de la propia naturaleza de la institución, es pertinente observar que su dinámica se rige por la demanda laboral del país, y que la relación con los técnicos enseñantes no puede ser de carácter permanente. El número total de académicos docentes en el CONALEP oscila ente 15.000 y 17.000 personas, distribuidas en los 261 centros educativos con los que cuenta el CONALEP en todo el país.
20. 708. En virtud de la naturaleza del proceso de formación de los contenidos, ligados directamente a la evolución de la tecnología, los docentes que ingresan al Colegio se seleccionan, preferentemente, entre aquellos que se encuentran laborando en el sector productivo, que se interesan en transmitir los conocimientos, habilidades y destrezas que han adquirido. Asimismo, se considera que los honorarios que perciben por su actividad académica no constituyen su única o principal fuente de ingresos. El personal académico es contratado semestralmente bajo el sistema de honorarios profesionales, ya que se trata de técnicos con conocimientos muy específicos, debidamente comprobados, que están prestando sus servicios a cambio de honorarios. Este grupo de académicos varía de semestre a semestre pues en cada ciclo se dan los cursos que el mercado laboral de cada región requiere y dado que el territorio mexicano es de casi dos millones de kilómetros cuadrados, no es posible contar con instructores permanentes o de planta, pues no se les podría ubicar en la zona donde se iniciará cada curso semestral.
21. 709. El Gobierno señala a manera de conclusión lo siguiente:
    • - En el sistema jurídico mexicano, el rango de un convenio es superior al de una ley. De ahí que su aprobación por parte del Senado de la República es un proceso minucioso y no flexible. La aprobación de los convenios supone que no hay contradicción con la Constitución Política ni con las leyes mexicanas. En el caso que nos ocupa, se ha cumplido con la ley laboral mexicana y con los principios del Convenio núm. 87, ya que en los trabajos preparatorios del mismo Convenio, se estableció que se dejaría al arbitrio de los propios países el fijar en su legislación las formalidades que les parecieren propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales, siempre y cuando estas formalidades no ejercieran un verdadero obstáculo en el ejercicio del derecho de asociación; y se contara con recursos judiciales pertinentes para defenderse de la posible negativa del registro.
    • - El registro de sindicato que solicitó el SINTACONALEP no procedía porque no se satisficieron los requisitos establecidos en la ley. No se comprobó la existencia de la relación laboral, pues en actas emitidas por la Dirección General de Inspección se acreditó la existencia de una relación de carácter civil, basada en contratos de prestación de servicios profesionales. Sin embargo, los quejosos acudieron a las instancias jurisdiccionales correspondientes para oponer los recursos que consideraron procedentes y de esta manera se inconformaron con la resolución emitida por la autoridad administrativa; en cumplimiento con lo establecido en el párrafo 246 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, sobre la libertad sindical, cuarta edición, página 56, que dispone a contrario sensu que cuando existan recursos ante instancias judiciales contra la negativa eventual de un registro, no se violan los principios de libertad sindical. Ambos juicios de amparo se resolvieron en revisión, es decir, hubo una instancia jurisdiccional más que revisó los fallos de los jueces de distrito en materia de trabajo del Distrito Federal, de acuerdo a los establecido por los artículos 82, 83, 85 y demás relativos de la ley federal de amparo. De las sentencias surge que la autoridad administrativa actuó correctamente al negar el registro del SINTACONALEP.
    • - Es importante analizar el Convenio en su conjunto y no de manera aislada para comprender el espíritu del Convenio en su totalidad, como por ejemplo, que el artículo 2 del Convenio no excluye la calidad de trabajador por parte de quien pretenda formar una organización, ya que habría una clara contradicción con el artículo 8 del mismo Convenio, el cual define el término "organización", como ya se ha mencionado con anterioridad, de la siguiente manera: "En el presente Convenio, el término "organización" significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores", además de que se estaría en contra de la misma naturaleza de la OIT. Pero aun en ese supuesto, la legislación mexicana es acorde a la interpretación aislada del artículo 2 pues contempla en el artículo 9 de la Constitución Política mexicana, ese derecho a la asociación que puede tener cualquiera, aun sin la calidad de trabajador. Como ha señalado un eminente profesor, "El sindicato es una asociación de personas, pero no todas pueden constituir sindicatos, ya que estas asociaciones son únicamente las formadas por trabajadores o patronos. En consecuencia, una asociación de personas que no posean una de las características mencionadas, podrá ser una asociación civil o mercantil, pero no un sindicato ".
    • - Es importante tener en consideración que la naturaleza del CONALEP no permite la contratación de una plantilla fija de profesores. Que por la experiencia profesional con la que deben contar los docentes, son considerados como técnicos capacitadores más que como académicos. Y como es requisito que sigan insertos en la industria, se les ha venido contratando mediante la figura jurídica de contrato de prestación de servicios profesionales que cubre todas las situaciones que pudieran suscitarse en la relación con el CONALEP, es decir que es la figura ad hoc, pero que de dicho contrato emana una relación de carácter civil y no de carácter laboral. En ningún momento el CONALEP ha impedido que su personal se asocie de la manera que mejor lo considere pertinente para así poder llegar a acuerdos de naturaleza colectiva, prueba de ello es que cuenta en su haber con un sindicato (SUTSEN) y con una asociación civil conformada por docentes de la misma institución.
    • - Desde que México ratificara el Convenio núm. 87, el 1.º de abril de 1950, no se había dado un caso en el que los quejosos alegaran que en el país no se permite a las organizaciones conformarse en sindicatos, de ahí se desprende que no tiene sustento el argumento utilizado por los quejosos en el que afirman que: "La Dirección General adoptó una decisión dilatoria negativa, al actuar de mala fe y buscar argumentos que pudieran apoyar la denegación ilegal de registro. Tras inventar una causa para fundamentar su incompetencia, que fue rechazada por las instancias superiores, la Dirección General ideó nuevas exigencias, como la necesaria acreditación de una relación de trabajo, la cual no está prevista ni en la Constitución Política, ni en la ley federal de trabajo... ", cual si ésta fuera una práctica continua, común y reiterada de las autoridades mexicanas. Como ha quedado asentado en el presente documento, la legislación nacional es acorde al contenido del Convenio y la Dirección General no hizo más que cumplir con las leyes mexicanas, además, de que los quejosos tuvieron la oportunidad de ser oídos y vencidos en juicio por autoridad jurisdiccional diferente a aquella que expidió la negativa de registro. Pero, aun en ese caso el derecho de libertad de asociación subsiste.

C. Conclusiones del Comité

1. 710. El Comité observa que las cuestiones planteadas por la organización del personal docente querellante se refieren: 1) a la negativa de registro del SINTACONALEP desde su constitución el 2 de febrero de 1997 y 2) a los actos de injerencia y de discriminación contra los miembros de dicha organización por parte del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP).
2. 711. En lo que respecta a la negativa de registro del SINTACONALEP desde su constitución el 2 de febrero de 1997, el Comité toma nota de que según el Gobierno se desprende de las sentencias de los juicios de amparo emprendidos por el SINTACONALEP la autoridad administrativa actuó en el marco de la legalidad negando el registro de esta organización. El Comité observa a este respecto que es requisito para el registro de un sindicato que esté compuesto por un mínimo de 20 trabajadores y que el SINTACONALEP no acreditó a la Dirección General de Registro de Asociaciones que por lo menos 20 de sus integrantes tuvieran calidad de trabajadores; asimismo, la autoridad laboral competente pudo comprobar a través de una inspección en los diversos planteles que no existía relación laboral entre los integrantes del SINTACONALEP y el CONALEP si no una relación de carácter civil basada en la prestación de servicios profesionales. El Comité observa que según surge de las declaraciones del Gobierno tales contratos de prestación de servicios se justifican: 1) por el desequilibrio entre la oferta educativa de enseñanza técnica y los requerimientos locales regionales; 2) porque las industrias proveen al CONALEP en función de las necesidades de personas muy especializadas que se encuentran laborando en el sector productivo, no siendo en principio los honorarios que perciben su única o principal fuente de ingresos, y 3) porque el personal es contratado semestralmente variando muy a menudo los grupos de docentes de semestre a semestre en función de los requerimientos del mercado laboral de cada región, no siendo posible contar con instructores permanentes o de planta.
3. 712. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, en ningún momento el CONALEP ha impedido que su personal se asocie de la manera que mejor lo considere pertinente para así poder llegar a acuerdos de naturaleza colectiva, prueba de ello es que cuenta con un sindicato (SUTSEN) que ha firmado un convenio colectivo y con una asociación civil conformada por docentes de dicha institución. Asimismo, según el Gobierno, nada impide que los integrantes del SINTACONALEP constituyan una asociación civil que pueda defender y promover válida y eficazmente los intereses de sus miembros.
4. 713. El Comité estima que antes de formular conclusiones definitivas sobre el alegato relativo a la negativa del registro sindical del SINTACONALEP precisa que el Gobierno y el querellante indiquen expresamente si en el marco de una asociación civil los integrantes del SINTACONALEP podrían concluir acuerdos colectivos con el CONALEP, declararse en huelga o realizar otro tipo de acciones reivindicativas y si gozarían de protección legal contra los actos perjudiciales que desarrollen en defensa de sus intereses económicos y sociales, indicando en caso afirmativo el alcance de esa protección y su base legal.
5. 714. Por otra parte, el Comité observa que los integrantes del SINTACONALEP realizan actividades de carácter docente y ello durante un período de al menos seis meses y que este tipo de actividades es desarrollado por cientos o miles de personas. Aunque el Comité observa que, según el Gobierno, estas personas han suscrito contratos de prestación de servicios, no puede determinar todavía si son trabajadores en el sentido del Convenio núm. 87 y concretamente si su estatuto es asimilable al de un trabajador con un contexto de trabajo de duración determinada. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno y al querellante que faciliten precisiones sobre el contenido de los contratos de prestación de servicios enviando también copias de tales contratos, y el mayor número de informaciones sobre las condiciones de trabajo (horarios, vacaciones pagadas, etc.), la eventual relación de dependencia respecto del personal directivo del CONALEP y la aplicación de normas de seguridad y salud en el trabajo y de normas sobre seguridad social, y el régimen jurídico de cesación de la relación contractual entre las partes.
6. 715. Por último, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno sobre los alegatos relativos a actos de injerencia y de discriminación contra los miembros del SINTACONALEP pero considera que debe aplazar su examen hasta que esté en condiciones de formular conclusiones definitivas sobre los alegatos tratados en párrafos anteriores.

Recomendación del Comité

1. 716. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno y al querellante que indiquen expresamente si en el marco de una asociación civil los integrantes del SINTACONALEP podrían concluir acuerdos colectivos con el CONALEP, declararse en huelga o realizar otro tipo de acciones reivindicativas y si gozarían de protección legal contra los actos perjudiciales que desarrollen en defensa de sus intereses económicos y sociales, indicando en caso afirmativo el alcance de esa protección y su base legal;
   • b) el Comité pide al Gobierno y al querellante que faciliten precisiones sobre el contenido de los contratos de prestación de servicios, enviando también copias de tales contratos, y el mayor número de informaciones sobre las condiciones de trabajo (horarios, vacaciones pagadas, etc.), la eventual relación de dependencia respecto del personal directivo del CONALEP y la aplicación de normas de seguridad y salud en el trabajo y de normas sobre seguridad social, y el régimen jurídico de cesación de la relación contractual entre las partes, y
   • c) por último, aunque el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno sobre los alegatos relativos a actos de injerencia y de discriminación contra los miembros del SINTACONALEP, considera que debe aplazar su examen hasta que esté en condiciones de formular conclusiones definitivas sobre los alegatos relativos a la negativa de registro del SINTACONALEP.