Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 320, Marzo 2000

Caso núm. 2047 (Bulgaria) - Fecha de presentación de la queja:: 23-AGO-99 - Cerrado

1. 330. Por comunicación de 23 de agosto de 1999, la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Bulgaria.
2. 331. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 29 de diciembre de 1999.
3. 332. Bulgaria ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 333. Por comunicación de fecha 23 de agosto de 1999, la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) recuerda que, tras los cambios producidos a finales del decenio de 1980 que condujeron a un proceso de democratización progresiva del país, en Bulgaria había dos sindicatos principales: la Confederación de Sindicatos Independientes de Bulgaria (CITUB), el ex sindicato comunista y PODKREPA. Debido a la participación de PODKREPA en los acontecimientos políticos que llevaron al derrocamiento del Gobierno en 1992, y a la democratización creciente de la sociedad civil, varios trabajadores abandonaron dicho sindicato para formar nuevas organizaciones sindicales independientes, de tal manera que en 1998 Bulgaria contaba con varias organizaciones sindicales. Además de CITUB y PODKREPA, los nuevos sindicatos creados tras la escisión de PODKREPA eran, principalmente, PROMYANA y ADS (Asociación de Sindicatos Democráticos).
2. 334. En el marco de una situación compleja y cambiante de democratización, transición a una economía de mercado y constitución lenta de un sistema eficaz donde imperara la ley, el Gobierno decidió clarificar la cuestión de la representatividad sindical en Bulgaria. En lo sucesivo, las organizaciones más representativas representarían a los trabajadores en el Consejo Nacional Tripartito.
3. 335. Había otras dos cuestiones en consonancia con lo anterior: la necesidad de distribuir la propiedad sindical tras la era comunista y la tensión creciente en torno al tema de los acuerdos de negociación colectiva, en especial en las empresas. Todavía no se ha resuelto ninguna de las dos. Aunque con la legislación establecida se pretende garantizar el derecho de todos los sindicatos a firmar acuerdos de negociación colectiva, se aprecia un modelo sistemático de favoritismo en el que los empleadores, el Gobierno y sólo algunos sindicatos firman los convenios colectivos, marginando así a otros sindicatos.
4. 336. La iniciativa gubernamental de realizar un censo para determinar la representatividad fue acogida con satisfacción por los sindicatos, entre ellos PROMYANA y ADS. El 17 de febrero de 1998, el Gobierno búlgaro aprobó el decreto núm. 41 por el que se adoptaba una ordenanza sobre el procedimiento para determinar cuáles eran las organizaciones representativas de trabajadores y empleados. El Consejo de Ministros aprobó este decreto sin discusión previa con todas las organizaciones sindicales. Además, estableció criterios para determinar la representatividad de los sindicatos que diferían de los criterios previamente establecidos en el Código de Trabajo de Bulgaria.
5. 337. El principal aspecto del decreto núm. 41 era la introducción de un nuevo criterio fundamental para evaluar la representatividad de los sindicatos, a saber, el número de trabajadores que toman parte en los acuerdos de negociación colectiva registrados oficialmente, concluidos en compañías y otras organizaciones. Los sindicatos PROMYANA y ADS expresaron acto seguido su profunda preocupación y desacuerdo con respecto al decreto. Además de impugnar las condiciones en las que se había aprobado, también pusieron en tela de juicio su legalidad y, en especial, el criterio escogido para determinar la representatividad de los sindicatos.
6. 338. Ante la oposición gubernamental, PROMYANA y ADS se negaron a participar en la operación de censo. También motivó esta decisión el hecho de que el Gobierno y muchos empleadores se estuviesen negando sistemáticamente a firmar nuevos acuerdos colectivos con PROMYANA, que podrían ajustarse a los acuerdos en vigor. Además, se negaron a que los sindicatos locales de PROMYANA y ADS tomasen parte en los acuerdos vigentes como sindicatos, puesto que sólo deseaban permitir la participación de los miembros a título individual. Por consiguiente, aunque PROMYANA quisiese aceptar este criterio de cara al censo sindical, su postura se estaba viendo debilitada por las autoridades y por una mayoría de los empleadores.
7. 339. El Gobierno no se detuvo a examinar las inquietudes de PROMYANA y ADS y siguió adelante, realizando el censo con CITUB y PODKREPA. Entre tanto, PROMYANA y ADS presentaron una demanda al Tribunal Supremo de Bulgaria para que se pronunciase sobre la legalidad del decreto.
8. 340. El 14 de enero de 1999, el Consejo de Ministros aceptó el informe del Ministro de Trabajo y Política Social sobre el estado de la representatividad sindical basado en el criterio del número de acuerdos de negociación colectiva firmados. Según este informe, las organizaciones sindicales representativas que habían de participar en el Consejo Nacional Tripartito eran CITUB y PODKREPA.
9. 341. No obstante, mediante el fallo pronunciado el 17 de diciembre de 1998 y hecho público el 18 de enero de 1999, el Tribunal Supremo de Bulgaria defendió las posturas de PROMYANA y ADS derogando todos los artículos del decreto núm. 41 en los que se modificaban los criterios para determinar la representatividad de las organizaciones de trabajadores. Este fallo constituyó una victoria importante para PROMYANA y ADS. Desafortunadamente, la serie de iniciativas adoptadas para garantizar que el Gobierno respetaba la decisión del Tribunal Supremo no sirvieron de nada.
10. 342. El querellante considera que la aprobación del decreto núm. 41 y su consiguiente incidencia en la representación sindical del Consejo Nacional Tripartito constituyen una violación de los derechos sindicales por parte del Gobierno de Bulgaria.
11. 343. El querellante recuerda que en la sección 3, 3) del Código de Trabajo se fijan los criterios objetivos a utilizar para determinar la representatividad de las organizaciones sindicales de esta forma: "Para que una organización representativa de trabajadores y empleados pueda ser reconocida a nivel nacional, ha de tener como mínimo 50.000 miembros, agrupaciones de trabajadores y empleados en más de la mitad de los sectores, y haber constituido órganos nacionales y territoriales". Ningún punto del Código Laboral hace referencia al número de convenios colectivos firmados como base para determinar la representatividad de los sindicatos.
12. 344. Aunque acogió con satisfacción la iniciativa de realizar un censo para determinar la representatividad sindical en Bulgaria, el querellante considera que la imposición del decreto núm. 41 por parte del Gobierno búlgaro constituye un intento de influir de manera indebida en la composición del Consejo Nacional Tripartito. Al imponer criterios parciales en el decreto núm. 41 y negarse a acatar el fallo del Tribunal Supremo, el Gobierno búlgaro ha violado los derechos sindicales, limitando el derecho a organizarse y a proceder a la negociación colectiva en Bulgaria, y favoreciendo a algunas organizaciones sindicales mientras marginaba a sindicatos independientes como PROMYANA y ADS.
13. 345. El querellante hace hincapié en que la utilización de este criterio para determinar la representatividad ha de analizarse en el contexto de los antecedentes históricos y la situación actual en la que tiene lugar la negociación colectiva en Bulgaria. Anteriormente a la creación de PROMYANA y ADS, la inmensa mayoría de los acuerdos de negociación colectiva se firmaban entre las empresas y los sindicatos que existían por entonces, es decir, CITUB y PODKREPA. Estos convenios colectivos no se han renovado desde 1993 y han adquirido la condición de "perpetuos". Por lo tanto, PROMYANA y ADS encontraron escollos no sólo por su condición novedosa, sino también debido al carácter prácticamente "eterno" de dichos convenios.
14. 346. El caso de la compañía minera de Bobov Dol constituye un buen ejemplo. La mina tiene 6.400 trabajadores, de los cuales 1.500 son miembros de PROMYANA. En un principio, en la empresa sólo había dos sindicatos, CITUB y PODKREPA, que firmaron un acuerdo colectivo con los empleadores en 1996. En 1997, se creó un sindicato local de PROMYANA que rápidamente se hizo con muchos afiliados. Teniendo en cuenta los cambios en la situación económica de la mina, así como en la situación sindical, se organizó un referéndum para recoger firmas en favor de un nuevo acuerdo de negociación colectiva. El porcentaje de trabajadores que se mostraron a favor de la propuesta alcanzó un 50 por ciento. Sin embargo, esta propuesta se vio obstaculizada en el comité tripartito de la empresa, donde PROMYANA carecía de representación. Pese al claro indicio de que los trabajadores de Bobov Dol querían negociar un nuevo acuerdo con la patronal, los sindicatos vigentes (PODKREPA y CITUB), la patronal y la administración se negaron a ello.
15. 347. Al hacerse público el decreto núm. 41, tanto PROMYANA como ADS habían señalado al Gobierno que estaban dispuestos a someterse a tal criterio si todavía era posible concluir nuevos acuerdos colectivos o, al menos, acuerdos anexos a los acuerdos en vigor en los que interviniesen las nuevas organizaciones sindicales. No fue posible aceptar esta opción y se iniciaron negociaciones en el seno del Ministerio de Industria y del Ministerio de Agricultura, Bosque y Reforma Agraria entre las autoridades y los sindicatos CITUB y PODKREPA; PROMYANA y ADS no pudieron participar en este proceso.
16. 348. Por otra parte, a ojos de la CMT la imposición del decreto núm. 41 constituye una violación de los derechos sindicales por parte del Gobierno, que al imponer una medida arbitraria e injusta con respecto a la representatividad sindical, ejerce una influencia sutil, pero consistente, en los trabajadores a la hora de elegir libremente a qué sindicato desean afiliarse. En primer lugar, esto se debe a que la cuestión de la representatividad determinará qué sindicato representará a los trabajadores en el Consejo Nacional Tripartito que supervisará todas las negociaciones entre los interlocutores sociales a nivel nacional. Para los trabajadores, la presencia o ausencia de un sindicato en dicho Consejo es una prueba de la capacidad de dicho sindicato para defender sus intereses profesionales. Por consiguiente, para las bases sindicales este es un dato importante a tener en cuenta a la hora de optar por un sindicato.
17. 349. En segundo lugar, llegado el caso, la medida de representatividad puede incidir en la distribución de la propiedad y los recursos sindicales que han quedado de la era comunista. Sin lugar a dudas, una distribución discriminatoria de dichas propiedades en favor de determinadas organizaciones sindicales influirá indirectamente en la libertad de los trabajadores de elegir a qué organización desean pertenecer.

B. Respuesta del Gobierno

1. 350. Por comunicación de 29 de diciembre de 1999, el Gobierno manifestó que la ley no regula la representación de las organizaciones de trabajadores y empleados, sino que ésta ha de aprobarse de conformidad con los procedimientos pertinentes. Según la sección 3, 5) del Código de Trabajo, el Consejo de Ministros es la autoridad que designa las organizaciones de trabajadores y empleados representativas a nivel nacional. Por lo tanto, ha de determinar si se cumplen los criterios de representación -- que han ido en aumento -- según la sección 3, 3) del Código de Trabajo, es decir, una afiliación que supere las 50.000 personas, la organización de trabajadores y empleados con el fin de unir a trabajadores y empleados en más de la mitad de los sectores, y haber creado estructuras nacionales y territoriales.
2. 351. En la sección 3, 5) del Código de Trabajo se estipula el derecho del Consejo de Ministros a definir los procedimientos necesarios para determinar si las organizaciones de trabajadores y empleados cumplen los criterios de representación. En consecuencia, en aplicación de esta disposición jurídica el 17 de febrero de 1998 el Consejo de Ministros aprobó el decreto núm. 41, con respecto a la adopción de una ordenanza en la que se establecen los criterios exigidos para la representación de las organizaciones de trabajadores y empleados. De acuerdo con lo estipulado, se realizó una votación para determinar los criterios de representación. Esta ordenanza todavía se halla en vigor.
3. 352. Es cierto que los criterios que se determinan en la ordenanza -- criterios de representación que debían basarse en datos sobre las organizaciones de trabajadores y empleados que participan en los convenios colectivos, firmados en sociedades y otras empresas, como se señala en el capítulo IV del Código de Trabajo -- fueron rechazados por el Tribunal Supremo de Asuntos Administrativos de Bulgaria. Ahora bien, esto no impide en absoluto que se tomen decisiones con respecto a la posible representación de las organizaciones que así lo desean sin recurrir a los criterios rechazados. En este caso, se aplican las secciones 3 y 4 de la ordenanza:
   • -- "Afiliación" -- con una declaración unificada de las organizaciones de trabajadores y empleados de la compañía pertinente u otra empresa u organización, compuesta de datos oficiales, y elaborada a partir de documentos financieros y de organización sobre las tasas sindicales de la organización respectiva de trabajadores y empleados.
   • -- "La unificación de trabajadores y empleados en más de la mitad de los sectores" -- con una declaración unificada de las organizaciones nacionales de trabajadores y empleados elaborada a partir de documentos oficiales de las organizaciones del sector nacional que pertenecen a éste, y certificada por ellas.
   • -- "Organos nacionales y territoriales establecidos" -- con una declaración unificada de cada organización nacional de trabajadores y empleados elaborada a partir de documentos oficiales para su establecimiento y la creación de órganos nacionales y territoriales, determinados en su estatuto.
4. 353. El Gobierno está preparado para aplicar la ordenanza con sus enmiendas, pero hasta la fecha PROMYANA y ADS no lo han requerido así. El Gobierno expresa la voluntad de realizar una votación sindical, opción que no se descarta. Cuando se establezcan los criterios estipulados en la sección 3, 3) del Código de Trabajo, el Gobierno reconocerá la representación de cada organización de trabajadores y empleados. La votación no es un procedimiento cerrado, ni definitivo o final, pero debería tenerse presente que se trata de un proceso bastante largo y costoso. Cabe señalar que la votación anterior duró más de seis meses y que PROMYANA y ADS la boicotearon, mientras que sí participaron las sedes generales de los sindicatos sectoriales, pese a que contaron con un número de miembros reducido.
5. 354. Por consiguiente, el Gobierno considera que la queja relativa a la violación de los derechos de PROMYANA y ADS y, por tanto, la violación de los Convenios núms. 87 y 98, carece de fundamento.
6. 355. En lo que concierne a la queja relativa a las violaciones de la negociación colectiva en la empresa hay que tener presente que en las secciones 50-59 del Código de Trabajo se estipula que con cada empleador sólo se puede concluir un único acuerdo colectivo. Esto puede lograrse por dos vías:
   • -- La sección 51, 4) del Código de Trabajo permite que las organizaciones de trabajadores y empleados puedan presentar un proyecto común aprobado, y en este caso todas ellas formarán parte del convenio colectivo al que se llegue.
   • -- Según se establece en la sección 51, 5) del Código de Trabajo si no llegan a un acuerdo con respecto al proyecto, el empleador concluye un acuerdo colectivo con la organización de trabajadores y empleados cuyo proyecto haya sido aprobado por la asamblea general de trabajadores y empleados por una mayoría que supere el 50 por ciento de los votos.
7. 356. En la legislación laboral de Bulgaria no figuran disposiciones que permitan al Gobierno o empleador influir en la autonomía o voluntad de los miembros y representantes de las organizaciones de trabajadores y empleados a la hora de determinar las partes el acuerdo colectivo. Esto no tiene nada que ver con la voluntad del Gobierno, las preferencias del empleador ni con el estado de representación de las organizaciones de trabajadores y empleados. Puesto que el acuerdo colectivo es un acuerdo entre dos partes iguales, la conclusión del convenio sólo depende de su voluntad. El Gobierno opina que dicha legislación está en armonía con los Convenios núms. 87 y 98. Además, la intervención del Gobierno en las relaciones entre las organizaciones de trabajadores y empleados y el empleador constituiría una flagrante violación de dichos Convenios.
8. 357. Ahora bien, el Gobierno afirma que para poner en práctica el mecanismo de negociación colectiva no debería permitirse la posibilidad de que los acuerdos colectivos sean "válidos para siempre" mediante la firma de acuerdos complementarios por las mismas partes contratantes en los cuales se estipule su continuidad o añadiendo una cláusula para la continuación automática del acuerdo colectivo hasta que se concluya otro. Pese a que, en cierto sentido, se trata de una intervención en las relaciones entre empleadores y organizaciones de trabajadores y empleados, el Gobierno considera que, de otro modo, podrían violarse los derechos de algunas organizaciones de trabajadores y empleados. Por esta razón, en espera de que se lleve a cabo una enmienda importante del Código de Trabajo, el Gobierno prevé presentar una propuesta al Parlamento con el fin de modificar la negociación colectiva. En la enmienda se contemplaría una limitación temporal del convenio colectivo firmado, de manera que tras su expiración deberían emprenderse nuevas negociaciones para reflejar la voluntad de todas las organizaciones interesadas de trabajadores y empleados.

C. Conclusiones del Comité

1. 358. El Comité observa que la queja se refiere al establecimiento de criterios parciales para determinar la representatividad a los efectos de la participación en el Consejo Nacional Tripartito, violando así los Convenios núms. 87 y 98 y el Código de Trabajo de Bulgaria. Asimismo, el Comité observa que se alega favoritismo hacia ciertas organizaciones sindicales nacionales, lo que ha entorpecido los esfuerzos de dos sindicatos independientes, PROMYANA y ADS, por negociar acuerdos colectivos en la empresa.
2. 359. En primer lugar, el querellante afirma que el decreto núm. 41 por el que se adopta una ordenanza sobre el procedimiento para establecer los criterios de representación de las organizaciones de trabajadores y empleados viola a la vez los derechos sindicales y la legislación laboral de Bulgaria, ya que impone un nuevo criterio que será el más relevante: el número de trabajadores que participan en los acuerdos de negociación colectiva registrados oficialmente. A continuación, a partir de las respuestas del querellante y del Gobierno, el Comité observa que este criterio ha sido anulado por el Tribunal Supremo. En su respuesta, el Gobierno ha manifestado que no hay nada que impida a las organizaciones reivindicar su representación determinada en base a la ordenanza enmendada, utilizando los criterios establecidos en la sección 3, 3) del Código de Trabajo (es decir, más de 50.000 miembros, la unificación de los trabajadores y empleados en más de la mitad de los sectores y la creación de estructuras nacionales y territoriales) y ha expresado su deseo de llevar a cabo una votación sindical. Según el Gobierno, la votación no es un procedimiento cerrado, definitivo o final, aunque la última votación, que fue boicoteada por PROMYANA y ADS, llevó más de seis meses.
3. 360. En vista de que el Gobierno está al corriente de que los nuevos criterios establecidos en el decreto núm. 41 han sido rechazados por el Tribunal Supremo, así como de su deseo de realizar una votación con respecto a los criterios establecidos en la sección 3, 3) del Código de Trabajo, el Comité considera que la cuestión del carácter parcial de los criterios estipulados en el decreto núm. 41 ya no viene al caso. En cuanto a los criterios establecidos en la sección 3 del Código de Trabajo, el Comité recuerda que ya ha examinado si estos criterios respetan los principios de la libertad sindical y ha llegado a la conclusión de que aparentemente se trataba de criterios de carácter objetivo que habían sido previamente establecidos (véase 305.o informe, párrafos 96-98). Ahora bien, teniendo en cuenta que, según el querellante, el Gobierno ya ha emitido un informe en el que se designan a los miembros del Consejo Nacional Tripartito, por lo que parece en base a los criterios rechazados, el Comité pide al Gobierno que realice una nueva votación, en la que participen PROMYANA y ADS, con el fin de determinar la representatividad de estas organizaciones, de acuerdo con criterios objetivos y preestablecidos. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre la evolución de este asunto.
4. 361. El Comité también toma nota de los alegatos del querellante, según los cuales muchos acuerdos colectivos firmados con anterioridad a la formación de PROMYANA y ADS han adquirido un carácter "perpetuo" y se rechazan sistemáticamente sus peticiones de negociar acuerdos colectivos. Además, el Comité toma nota del alegato según el cual PROMYANA y ADS fueron excluidos de las negociaciones que tuvieron lugar en el Ministerio de Industria y el Ministerio de Agricultura, Bosques y Reforma Agraria, así como del alegato específico del querellante según el cual pese a que un 50 por ciento de los trabajadores se mostraron a favor de la propuesta sometida a referéndum, la patronal de una compañía minera obstaculizó esta propuesta, con ayuda de los otros dos sindicatos representados en el comité tripartito de la empresa. El Comité toma nota de la afirmación gubernamental de que los acuerdos perpetuos por los que las mismas partes contratantes firman acuerdos complementarios para su continuidad o añaden cláusulas para la continuación automática de los convenios colectivos pueden conducir a una violación de los derechos de algunas organizaciones de trabajadores. A este respecto, el Gobierno señala que pretende presentar una enmienda al Código de Trabajo en la que propondrá un tope temporal a la duración de los convenios colectivos. Al examinar la legislación relativa a la duración de los convenios colectivos, el Comité señaló que es consciente de que, al menos potencialmente, la posibilidad de que se admitan convenios colectivos de muy larga duración entraña el riesgo de que un sindicato cuya representatividad apenas alcance el mínimo exigido se vea tentado a consolidar su posición aceptando un convenio de larga duración en detrimento de los verdaderos intereses de los trabajadores (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 905). El Comité considera que la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 362. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que organice una nueva votación, en la que participen PROMYANA y la Asociación de Sindicatos Democráticos (ADS) para determinar la representatividad de estas organizaciones, de acuerdo con criterios objetivos y preestablecidos y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación, y
   • b) al tiempo que toma nota de la intención del Gobierno de proponer una enmienda al Código de Trabajo estableciendo un límite máximo de duración de los convenios colectivos, el Comité considera que la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.