Informe provisional - Informe núm. 324, Marzo 2001

Caso núm. 2090 (Belarús) - Fecha de presentación de la queja:: 16-JUN-00 - Cerrado

1. 133. Por comunicación de fecha 16 de junio de 2000, el Sindicato de Trabajadores de la Industria Automovilística y de la Maquinaria Agrícola de Belarús (AAMWU), el Sindicato de Trabajadores del Sector Agrícola (ASWU), el Sindicato de Trabajadores del Sector de la Radio y la Electrónica (REWU), y el Congreso de Sindicatos Democráticos (CDTU) presentaron una queja contra el Gobierno de Belarús por violaciones de la libertad sindical. La Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) se sumó a la queja por comunicación de fecha 6 de julio de 2000 y presentó información complementaria por comunicación de fecha 28 de septiembre del mismo año. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA) se adhirieron a la queja por comunicaciones de fechas 29 de junio y 18 de julio de 2000, respectivamente. El AAMWU, el Sindicato Libre de Belarús (afiliado al CDTU) y el REWU enviaron informaciones complementarias por comunicaciones de 9, 24 y 25 de enero de 2001.
2. 134. El Gobierno remitió sus observaciones por comunicaciones de fechas 29 de septiembre de 2000 y 11 de enero de 2001, y envió información adicional en respuesta a algunos de los nuevos alegatos por comunicación de 23 de febrero de 2001.
3. 135. Belarús ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
4. 136. Del 18 al 21 de octubre de 2000 se realizó en Belarús una misión de contactos preliminares de acuerdo con el párrafo 65 del procedimiento del Comité para el examen de quejas. Al frente de la delegación se encontraba el Sr. Kari Tapiola, Director Ejecutivo del Sector de Normas y Derechos y Principios Fundamentales en el Trabajo, quien estuvo acompañado por la Sra. Karen Curtis, funcionaria jurista de nivel superior del Servicio de Libertad Sindical, y por el Sr. Vitali Savine, Especialista Principal de Normas del Equipo Multidisciplinario de Moscú. El informe de esta misión figura en el anexo I al presente documento.

A. Alegatos de los querellantes

1. 137. Por comunicación de fecha 16 de junio de 2000, los querellantes alegan: que no es posible constituir sindicatos sin autorización previa; las autoridades estatales están injiriéndose en las actividades sindicales; el requisito de un número mínimo de afiliados para el registro sindical y la legislación relativa al derecho a la huelga violan los convenios sobre la libertad sindical y la protección contra la discriminación antisindical es insuficiente.
2. 138. En concreto, los querellantes manifiestan que el decreto presidencial núm. 2, de 26 de enero de 1999, "sobre ciertas medidas que rigen las actividades de los partidos políticos, los sindicatos y otras asociaciones públicas" exige sin motivo aparente a todos los sindicatos y a sus asociaciones emprender un segundo proceso de registro, independientemente de que el proceso previo de registro se hubiese realizado en 1996, tras la adopción de la ley de la República de Belarús "sobre asociaciones públicas". Además, el decreto núm. 2 introducía el registro estatal obligatorio de las estructuras suborgánicas de los sindicatos, del que debían encargarse los órganos ejecutivos y administrativos locales según el lugar donde se encontrase la organización sindical, cuando en el registro anterior, no se exigía que las organizaciones de ámbito empresarial se sometiesen al registro estatal.
3. 139. En palabras de los querellantes, en el decreto figuran varias disposiciones contrarias a los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT: el registro repetido de los sindicatos; el requisito de contar con un número mínimo de miembros para poder proceder al registro de organizaciones sindicales en distintos planos y la disolución obligatoria de los sindicatos que no hayan logrado volver a registrarse.
4. 140. La "Reglamentación del registro estatal (nuevo registro) de partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones públicas", al exigir la presentación de una amplia serie de documentos para el registro, entraña un procedimiento complejo para el registro de sindicatos, y facilita una extensa gama de razones que justifican la negativa al registro de sindicatos. Más adelante, el Ministerio de Justicia publicó las "Normas de preparación y examen de los documentos presentados para el registro estatal de partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones públicas, y también de inscripción y registro estatal de sus estructuras orgánicas".
5. 141. En el artículo 5 de la ley de sindicatos se afirma que los sindicatos sólo pueden disolverse si así lo deciden sus afiliados como se prevé en sus estatutos. No obstante, infringiendo la ley antes mencionada, el decreto núm. 2 establece que: se prohíben las actividades de las asociaciones que no se registraron o no fueron objeto de un nuevo registro en el territorio de la República de Belarús (párrafo 3, inciso 6); y las asociaciones que no han sido registradas nuevamente han de interrumpir sus actividades y disolverse de acuerdo con el procedimiento establecido el 1.º de julio de 1999 (párrafo 3, inciso 7). Conforme a sus estatutos, el 16 de junio de 1999, la Asociación Independiente de Sindicatos Industriales de Belarús (BIAITU) solicitó al Ministerio de Justicia proceder al registro estatal. Por carta del Ministerio de fecha 1.º de octubre de 1999, se informaba a la BIAITU de que se le denegaba el registro "dado que los sindicatos que constituyen la asociación representan y protegen los derechos e intereses legales de sus miembros" y, además, había "otros comentarios" (no se especificaba cuáles).
6. 142. Las asociaciones apelaron ante el Tribunal Supremo de la República de Belarús contra la denegación ilegal del registro. En su fallo pronunciado el 6 de diciembre de 1999, este Tribunal no admitió el recurso a trámite. Aunque reconoció que la negativa del Ministerio de Justicia de registrar nuevamente a la organización no se basaba en la ley, el Tribunal Supremo determinó por su cuenta otros motivos para fundamentar esta negativa. Dicha resolución entró en vigor de forma inmediata y la asociación tuvo que disolverse.
7. 143. Otro problema derivado de la Reglamentación del registro estatal (párrafos 3 y 4) estriba en la amplia serie de documentos que se precisan para proceder al registro, entre ellos la confirmación del domicilio legal de la asociación, incluso en el caso de las organizaciones sindicales locales. Así pues, se exige a los sindicatos que presenten un documento acreditando el domicilio legal de las organizaciones sindicales locales, lo que en la práctica se traduce en una carta del director de la empresa en la que se creó la organización sindical. Muchas organizaciones (entre ellas, por ejemplo, la organización sindical local OAO Steklozavod Oktiabr (región de Mogilev), la organización local del Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica de automóviles de Minsk (Minsk), la organización local del Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica Tsventron (Brest), y la organización sindical local Khimvolokno (Grodno)) no obtuvieron tales cartas de sus directores y, en consecuencia no pudieron registrarse. Por toda esta serie de razones, no pudieron registrarse las siguientes organizaciones locales: la organización sindical local del Sindicato Libre de Belarús de la agrupación de empresas productoras de fibras finas de Grodno (Grodno), la organización local de los trabajadores de la fábrica de ingeniería instrumental de Minsk (Minsk), la organización local de la fábrica de automóviles de Minsk del Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia, las organizaciones sindicales locales del Sindicato Libre de la fábrica Zenith de Belarús (Mogilev), el trust de construcción Mogilev núm. 12 (Mogilev), la fábrica de procesamiento del lino (Orsha), las empresas Electroseti (Orsha), BelVa (Minsk), la agrupación de empresas de producción Naftan (Novopolotsk), la fábrica Avtogydrousilitel (Borisov), y la asociación técnica y de producción Shveinik (Borisov).
8. 144. Según los querellantes, la presión ejercida por los sindicatos a principios del año 2000 persuadió al Gobierno de que dichos procedimientos infringían el derecho a constituir asociaciones de trabajadores. En consecuencia, el Ministerio de Justicia envió una carta de fecha 3 de febrero de 2000 (adjunta a la queja) por la que se autorizaba a las organizaciones a presentar con fines de registro los siguientes tipos de documentos para dar fe del domicilio legal de las estructuras suborgánicas: los documentos de la reunión en la que se fundó la organización sindical a nivel de la empresa, o los del órgano sindical republicano sobre la creación de la estructura suborgánica del sindicato. Sin embargo, un mes después el Ministerio de Justicia emitió un nuevo comunicado que establecía que el domicilio legal es, en efecto, el de los locales que el empleador ha cedido al sindicato, y que el director puede facilitar dichos locales, aunque no está obligado a ello.
9. 145. Por consiguiente, los sindicatos dependen totalmente de la voluntad del director de la empresa de emitir un documento en el que se confirme el domicilio legal del sindicato. En algunos casos, los directivos de las empresas facilitaron un domicilio legal a los sindicatos, aunque a posteriori anularon estos documentos. Es el caso del director de la fábrica de automóviles de Mogilev, quien se negó a confirmar que el lugar donde se encontraba el Sindicato Libre de Trabajadores de MoAZ correspondía al domicilio legal de la fábrica. Asimismo, el domicilio legal de la organización local de la fábrica Ecran de Mogilev también fue anulado. Por todo ello, muchas organizaciones locales se han topado con múltiples dificultades para proceder a su registro.
10. 146. El decreto también exige que las autoridades ejecutivas inscriban las estructuras suborgánicas de los sindicatos (párrafo 17 de las Reglamentaciones). No obstante, en las Normas de preparación y examen de los documentos para el registro estatal se contempla el registro estatal obligatorio de las estructuras orgánicas de los sindicatos y no se establecen diferencias entre el registro estatal y la inscripción. En muchos casos, las autoridades ejecutivas se niegan a inscribir las organizaciones sindicales locales, y exigen que realicen un registro inicial como entidades jurídicas en el Ministerio de Justicia. Por estas razones la administración de la región Oktiabrski de Mogilev se negó a realizar un nuevo registro de tres organizaciones locales (organizaciones sindicales locales de los trabajadores de la fábrica de automóviles de Mogilev que se hacían llamar Kirov, OAO Ecran, y empleadores privados de Mogilev).
11. 147. El decreto núm. 2 también establece que para su constitución y funcionamiento, los sindicatos nacionales han de contar con un mínimo de 500 miembros fundadores que representen a la mayoría de las regiones de la República de Belarús y Minsk; los sindicatos territoriales con un mínimo de 500 miembros fundadores que representen a la mayoría de las unidades administrativas y territoriales del territorio respectivo; y los sindicatos de empresas, oficinas, organizaciones y otros lugares de trabajo con un mínimo de un 10 por ciento de los trabajadores de la cifra total de la empresa, oficina u organización correspondiente, siempre que haya por lo menos diez personas. Según los querellantes estos requisitos imposibilitan prácticamente la creación de nuevas organizaciones sindicales nacionales y territoriales y limitan las posibilidades de constituir sindicatos en grandes empresas. Así, estos requisitos respaldaban la negativa de reconocer la organización sindical local del Sindicato Libre de Belarús en la agrupación estatal de empresas de procesamiento de la madera de Belgoles.
12. 148. Las organizaciones querellantes también alegan que las autoridades estatales han intensificado su injerencia en los asuntos de los sindicatos. Actualmente, la política encaminada a ampliar la influencia estatal en los sindicatos se refleja en la legislación. La anterior ley de sindicatos, sus derechos y garantías de actividades (parte 1, artículo 3) prohibía todo tipo de injerencia que pudiese restringir los derechos de los sindicatos o impedir sus actividades salvo que en la legislación se estipulase lo contrario. El nuevo proyecto de ley de sindicatos contenía una disposición similar, que fue eliminada por el Presidente al firmar esta ley. La Cámara de Representantes de la Convención Nacional examinó las objeciones del Presidente y formuló la enmienda siguiente: "Las actividades de los sindicatos pueden restringirse en los casos previstos por la ley según los intereses de Belarús en materia de seguridad nacional, orden público y garantía de los derechos y libertades de las demás personas".
13. 149. Ultimamente, los casos de injerencia de la autoridad pública estatal en las actividades sindicales son cada vez más frecuentes, con el propósito de influir firmemente en los procesos de adopción de decisiones y en las actividades de los sindicatos. El 11 de febrero de 2000, el responsable de la Administración Presidencial dio las siguientes instrucciones a los ministros y a los presidentes de los comités estatales:
14. 1. Los ministros y los presidentes de los comités gubernamentales han de proponer candidatos a título personal a la Administración Presidencial que recomendarán y respaldarán en el marco de la elección de dirigentes de sindicatos sectoriales en sus congresos republicanos.
15. Antes del 25 de febrero de 2000.
16. 2.1. Los presidentes de los oblispolkoms (comités ejecutivos regionales) han de someter a la Administración Presidencial una lista de candidatos que recomendarán y respaldarán en el marco de la elección de dirigentes de los comités regionales de sindicatos sectoriales y asociaciones regionales de sindicatos en las conferencias respectivas.
17. Antes del 25 de febrero de 2000.
18. 3. Los principales responsables de los ministerios y comités gubernamentales respectivos han de presentar información sobre el carácter de la participación de sus funcionarios subordinados en la preparación y organización de los congresos nacionales de los sindicatos sectoriales, sin olvidar los aspectos personales y cuantitativos de los resultados de los procesos de elección sindical.
19. Antes del 25 de febrero de 2000.
20. ...
21. 5. Se señala al Ministerio de Industria de la República de Belarús la necesidad de mayor participación personal activa: en el proceso electoral de los sindicatos sectoriales; en la realización de las tareas actuales; en la colaboración con los sindicatos sectoriales durante la preparación de sus congresos nacionales y del congreso de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB), y con el fin de eliminar rápidamente las dificultades antes mencionadas para presentar a la Administración Presidencial información sobre el proceso electoral de los sindicatos en las regiones y en las grandes empresas, y sobre las medidas adoptadas por el Ministerio conjuntamente con las personas interesadas para solucionar los conflictos relacionados con las asociaciones sindicales no afiliadas a la FPB.
22. Antes del 28 de febrero de 2000.
23. 6. El presidente del Comité de Aviación Estatal ha de adoptar las medidas necesarias para mejorar la interacción con las organizaciones sindicales sectoriales con miras a la preparación de cara a su congreso nacional y a la elección de delegados del congreso de la Federación de Sindicatos de Belarús. Asimismo, debería examinar la posibilidad de ampliar el sindicato sectorial de los trabajadores de la aviación mediante la incorporación del Sindicato de Controladores de Tráfico Aéreo y del Sindicato de Trabajadores de Aeropuertos. En caso de necesidad, debería adoptar las medidas adecuadas. Los resultados habrán de ser comunicados a la Administración Presidencial.
24. Antes del 13 de marzo de 2000.
25. 150. De conformidad con estas órdenes, y con las instrucciones ministeriales, los directores de muchas empresas trataron de influir en las elecciones de los delegados de los congresos nacionales de sindicatos sectoriales. Por ello, los directores de algunas empresas o sus adjuntos fueron elegidos delegados del Tercer Congreso Republicano del Sindicato de Trabajadores de la Industria Automovilística y de la Maquinaria Agrícola, así como de los congresos de otros sindicatos.
26. 151. Durante la reunión nacional de los representantes de organizaciones sindicales y de colectivos de trabajadores que se celebró en la sede de la FPB, el 20 de abril de 2000 se leyó un telegrama enviado por el máximo responsable de la Administración Presidencial. En él se decía que se esperaba que la administración de Minsk se reuniese con los directores y activistas de los sindicatos de empresa el 27 de abril de 2000. En lo que se refiere a las conferencias sobre actividades sindicales, el responsable de la Administración Presidencial recomendó centrarse en apoyar la política de los dirigentes del país; aplicar las decisiones del Presidente y del Gobierno a través de los colectivos de trabajadores y criticar los obstáculos, especialmente en el trabajo de los delegados sindicales electos.
27. 152. En la reunión antes mencionada, organizada por el Comité Ejecutivo de la ciudad de Minsk, los organizadores formularon la siguiente resolución y trataron de que fuese adoptada:
28. Los participantes en la reunión creen:
29. - que los intentos de algunos dirigentes de los sindicatos sectoriales de agravar las tensiones políticas ejerciendo presión mediante resoluciones delirantes y consignas populistas son inaceptables. Los participantes hacen un llamamiento a los afiliados de base para que en las próximas reuniones y conferencias electorales presten su apoyo a las fuerzas constructivas del movimiento sindical; también instan a las personas dispuestas a que cooperen con las autoridades estatales con el fin de mejorar el nivel de vida de la población, y
30. - que es necesario crear una asociación ciudadana de sindicatos sectoriales con los mismos derechos que una organización sindical regional (oblast), y hacen un llamamiento a todas las organizaciones (locales) para que dirijan su afiliación hacia los comités sindicales ciudadanos existentes.
31. 153. Además, las organizaciones querellantes alegan que el Comité de Seguridad Estatal también se injiere en las actividades de los sindicatos. Por ejemplo, en respuesta a la indagación realizada por el presidente del Sindicato Libre de Trabajadores de la metalurgia de Maz, el director de AO Priorbank precisó que la declaración de activos del sindicato se había presentado, entre otros, al Comité de Seguridad Estatal.
32. 154. Las organizaciones querellantes también hacen referencia a las restricciones a los derechos a la huelga establecidos en el Código de Trabajo que entró en vigor el 1.º de enero de 2000. En primer lugar, los artículos 379-387 del Código de Trabajo requieren procedimientos de conciliación largos (no menos de dos meses) y complejos. En segundo lugar, con arreglo a la parte 2 del artículo 388 del Código, una huelga puede tener lugar en los tres meses que siguen al rechazo de las propuestas de la comisión de conciliación o, bien si las partes se han puesto en manos de un mediador y/o arbitraje laboral, tras el rechazo de las propuestas del mediador y/o de la decisión del arbitraje laboral. Todo ello constituye un período de cinco meses. En tercer lugar, el presidente puede posponer la huelga o suspenderla durante un período de hasta tres meses si constituye una amenaza real para la seguridad nacional, el orden público, la salud de la población, o los derechos y la libertad de otras personas (artículo 393).
33. 155. Además, en el artículo 395 del Código se establece que el tribunal regional (ciudad de Minsk) puede declarar ilegal una huelga o una convocatoria de huelga en casos en que la huelga se organiza o se convoca sin respetar los requisitos de este Código y de otras leyes. El artículo 397 del Código Laboral estipula que quienes participan en la huelga ilegal pueden ser objeto de medidas disciplinarias, entre otras, según se contempla en las leyes. Por consiguiente, si el tribunal toma una decisión por la que determina que la huelga es ilegal, incluso una vez concluida, los trabajadores pueden ser despedidos no por su participación en la huelga, sino por haberse ausentado sin autorización y sin una razón válida.
34. 156. Por último, los querellantes alegan que son varios los sindicatos que son víctimas de discriminación, y que los derechos e intereses de los trabajadores no se respetan a causa de su afiliación sindical. A título de ejemplo, cabe referirse al caso del presidente de la organización sindical local de la OAO Oktiabr SPB, el Sr. Evmenov, quien fue sancionado y posteriormente despedido. Asimismo se ejerce presión (como la amenaza de despido) sobre los trabajadores miembros de la organización local GPO Khimvolokno del Sindicato Libre de Belarús, a quienes insta a abandonar el sindicato.
35. 157. Además, la administración de la fábrica de automóviles de Minsk se negó a emplear - una vez finalizado el período de su mandato - al presidente nuevamente electo del Sindicato de Trabajadores de la Metalurgia, y en la fábrica Zenith los miembros del Sindicato Libre eran amenazados de despido si se negaban a abandonar el sindicato.
36. 158. Por comunicación de fecha 6 de julio de 2000, la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) manifestó su decisión de apoyar la queja enviada a la OIT y de hacer suya la postura expuesta en la queja en cuanto a las violaciones de los convenios de la OIT. Agregó que actualmente la gran mayoría de los sindicatos de Belarús se han sumado a la queja y pidió a las autoridades que respeten tanto la legislación nacional como los convenios de la OIT.
37. 159. Para completar los casos ya bien conocidos de injerencia por parte de las autoridades en el desarrollo de las elecciones sindicales - por ejemplo, la imposición de los propios delegados de las autoridades en las conferencias y congresos a fin de intentar sustituir a los dirigentes sindicales "torpes" por otros más complacientes con las autoridades, y la presión ejercida en los procesos de adopción de decisiones - la FPB adjuntó una copia de una carta enviada por el presidente adjunto a los comités ejecutivos regionales invitándoles a asistir a una reunión con el máximo responsable de la Administración Presidencial para discutir de los preparativos del congreso del Sindicato de Trabajadores del Complejo Agroindustrial de Belarús. La FPB considera que se trata de una tentativa de injerencia en la labor de los congresos y de presión sobre los delegados en la elección del dirigente sindical.
38. 160. Además, por comunicación de fecha 28 de septiembre de 2000, la FPB señaló que las autoridades gubernamentales siguen injiriéndose en los asuntos internos de la Federación y de sus organizaciones afiliadas.
39. 161. Los días 27 y 28 de septiembre de 2000, justo antes de la apertura del congreso de la Federación, sus cuentas financieras ordinarias fueron finalmente congeladas y se profirieron amenazas repetidas contra dirigentes de la Federación. Además, bajo la presión ejercida por el Ministerio de Industria, se están realizando intentos para obligar a los comités sindicales de distintas empresas (Integral, la fábrica metalúrgica Zhlobinsky...) a que abandonen los sindicatos industriales vigentes y constituyan sus propios sindicatos.
40. 162. En conclusión, la FPB sostiene que lo que pretende el Gobierno es destruir y difamar el movimiento sindical de Belarús de forma sistemática y planificada.
41. 163. Por comunicación de 9 de enero de 2001, el Sindicato de Trabajadores del Sector de la Radio y la Electrónica envió documentación adicional en apoyo de sus alegatos de actos de injerencia en sus asuntos sindicales internos. Por comunicación de 24 de enero de 2001, el Sindicato Libre de Belarús documenta sus alegatos de dificultades constantes para obtener el registro de algunos sindicatos de empresa, y por comunicación de 25 de febrero de 2001 el Sindicato de Trabajadores de la Industria Automovilística y de la Maquinaria Agrícola de Belarús presentó información adicional respecto a los alegatos de actos de injerencia.
42. B. Respuesta del Gobierno
43. 164. Por comunicación de fecha 29 de septiembre de 2000, el Gobierno afirma que ha examinado concienzudamente todas las cuestiones planteadas en la queja y que comprende la necesidad de seguir mejorando la legislación nacional en materia de trabajo y el sistema de colaboración social a la luz de la experiencia de la OIT. No obstante, el Gobierno manifiesta que los alegatos expuestos en la queja carecen de fundamento y que en la legislación del país se reflejan directamente los principios consagrados en los Convenios núms. 87 y 98. Además, el Gobierno no cree que se pueda considerar que el decreto presidencial núm. 2 limita los derechos sindicales. En cuanto a las disposiciones legislativas relativas al derecho a la huelga, el Gobierno afirma que éstas tienen en cuenta las necesidades de los interlocutores sociales y de la sociedad, y que no se hallan en contradicción con los convenios sobre la libertad sindical.
44. 165. El 14 de enero de 2000 se adoptó una nueva versión de la ley de sindicatos que concede amplios poderes a los sindicatos para defender los derechos e intereses económicos de los trabajadores del país. Las disposiciones de esta ley se basan en principios normalmente aceptados en la legislación internacional y no se hallan en contradicción con las disposiciones de los Convenios núms. 87 ni 98. En concreto, de conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 87, en la parte 1 del artículo 2 de la ley se garantiza a los ciudadanos el derecho de constituir los sindicatos que estimen convenientes, así como de afiliarse a ellos con la sola condición de observar sus estatutos (normas). De conformidad con el artículo 3 del Convenio núm. 87, en la parte 2 del artículo 3 de la ley se establece que "los sindicatos formulan y confirman de manera independiente sus estatutos (normas), determinan su estructura, eligen sus órganos rectores, organizan sus actividades y convocan reuniones, conferencias, sesiones plenarias y congresos". El artículo 5 del Convenio se reflejaba en la parte 2 del artículo 2, y en la parte 4 del artículo 3 de dicha ley: "Los sindicatos pueden establecer libremente asociaciones nacionales, y otras, las cuales disfrutan de derechos sindicales y afiliarse a dichas asociaciones. Con arreglo a los objetivos y tareas fijados, los sindicatos tendrán derecho a cooperar con sindicatos de otros países, según su libre elección, y de afiliarse a asociaciones y organizaciones internacionales o de otro tipo". La ley no contempla la posibilidad de disolver o prohibir temporalmente los sindicatos mediante disposiciones administrativas, en virtud del artículo 4 de Convenio. En la parte 3 del artículo 3 se establece que los sindicatos (asociaciones sindicales), su simbolismo, sus cambios y elementos agregados a sus estatutos han de ser objeto del registro estatal, según lo previsto en la ley. De acuerdo con el Gobierno, esta disposición no infringe las disposiciones del Convenio núm. 87, dado que en su informe presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo en su reunión de 1948, el Comité de Libertad Sindical y Relaciones Industriales, declaró que los Estados son libres de contactar dichas formalidades en sus legislaciones, formalidades que se consideran necesarias para garantizar el funcionamiento normal de las organizaciones sindicales.
45. 166. En lo que se refiere al derecho de huelga, en el artículo 22 de la ley se garantiza a los sindicatos el derecho a declarar y llevar a cabo huelgas de conformidad con la legislación nacional. Además, en la sección 25 se establece que para llevar a la práctica las tareas que se han fijado, los sindicatos tendrán derecho a organizar y dirigir, con arreglo a la legislación nacional, reuniones, marchas callejeras, manifestaciones y otras acciones colectivas para proteger los intereses de sus afiliados. Se prohibirá toda restricción ilegal de los derechos de los sindicatos así como la creación de obstáculos a la aplicación de sus facultades (artículo 26).
46. 167. Seguidamente, el Gobierno señala que el decreto núm. 2 se publicó por la necesidad de mejorar las actividades de todas las personas jurídicas, entre ellas los sindicatos, con miras a adoptar nuevos códigos civiles y de vivienda. En el decreto núm. 2 se dispone que con el fin de constituir y poner en funcionamiento un sindicato nacional se necesitan como mínimo 500 fundadores procedentes de la mayor parte de las regiones de la República de Belarús y la ciudad de Minsk; para crear un sindicato territorial, no menos de 500 fundadores de la mayoría de los distritos de dicho territorio, y para establecer un sindicato en una empresa, institución, organización u otro lugar de trabajo, no menos del 10 por ciento de la fuerza de trabajo total, siempre y cuando haya un mínimo de diez personas.
47. 168. El Gobierno hace hincapié en que sólo la última disposición establece la condición para constituir un sindicato como tal, y recuerda que en casos anteriores el Comité había manifestado que exigir un mínimo legal de 20 trabajadores no debería considerarse en sí un obstáculo para crear un sindicato. Según el Gobierno, el requisito del 10 por ciento de afiliación sindical en una empresa, institución y organización tampoco parece ser excesivamente difícil de cumplir.
48. 169. En cuanto a las condiciones para constituir sindicatos nacionales y territoriales, en primer lugar cabe decir que están encaminadas a garantizar la representatividad del sindicato en el curso de las consultas y negociaciones, la participación en los órganos tripartitos y en el envío de delegados a la Conferencia Internacional del Trabajo. En la legislación se establece que los sindicatos nacionales constituirán una de las partes del acuerdo general para participar en igualdad de condiciones en las tareas del Consejo Nacional de Asuntos Laborales y Sociales. Aunque la legislación nacional no abarca la noción de "sindicatos más representativos", de hecho se trata de los sindicatos que se encuentran en la categoría de nacionales. Por consiguiente, en el párrafo 3 del decreto se establecen los criterios claros y objetivos para determinar cuáles son "los sindicatos más representativos" del país.
49. 170. Cabe destacar que no reconocer la condición nacional o territorial de un sindicato determinado no impide a éste ejercer sus derechos respecto a la protección de los intereses profesionales de sus miembros, organizar sus actividades de forma independiente, elaborar sus estatutos y programas y afiliarse a las federaciones y confederaciones de su elección. El Gobierno agrega que el decreto núm. 2 contempla el registro (nuevo registro) de los sindicatos. Puesto que, en virtud de ley de sindicatos, los sindicatos y sus estructuras orgánicas son personas jurídicas, el registro es una condición necesaria para su funcionamiento normal.
50. 171. Por decreto se aprobó la Reglamentación sobre el registro estatal (nuevo registro) de los partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones de carácter voluntario. Con miras a esclarecer las cuestiones de procedimiento para el registro, el Ministerio de Justicia aprobó las Normas de preparación y examen de los documentos presentados para el registro estatal de partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones de carácter voluntario, así como para el registro de sus estructuras orgánicas. En el párrafo 11 se enumeran claramente los casos en los que es posible denegar el registro estatal a una asociación. Por ello, los órganos de registro no pueden decidir según su criterio a quién registrar y a quién denegarle el registro. No obstante, la denegación del registro puede apelarse ante un tribunal (párrafo 16 de las Reglamentaciones).
51. 172. El Gobierno afirma que el registro estatal no debería considerarse un requisito preliminar para constituir una organización, dado que se lleva a cabo cuando el sindicato ya se ha constituido, sin injerencia estatal y cuenta con sus estatutos, una junta directiva y una estructura.
52. 173. En lo que se refiere al requisito de que el sindicato (su estructura orgánica) haya de confirmar, en el curso del registro, el lugar donde se encuentra (domicilio legal), el Gobierno afirma que, de conformidad con un contrato (acuerdo), la ley de sindicatos concede al empleador el derecho a poner a disposición de los sindicatos que ejercen sus actividades en la empresa, institución u organización, locales, equipos y medios de transporte y comunicación necesarios para llevar a cabo sus actividades. Por ello, la cuestión de la concesión de locales ha de resolverse en el curso de la negociación colectiva entre el empleador y el sindicato. Por otra parte, no se dispone que el domicilio legal del sindicato de una empresa, institución u organización (su estructura orgánica) haya de coincidir con el domicilio de dicha empresa, institución u organización. En consecuencia, la cuestión de atribuir un domicilio legal al sindicato no constituye un obstáculo para su registro estatal.
53. 174. En lo que respecta al derecho a la huelga, el Gobierno afirma que el Código de Trabajo contempla la formación, en una fase inicial del conflicto laboral, de una comisión conciliatoria compuesta por representantes de las distintas partes del conflicto. El Gobierno indica que el recurso a la mediación voluntaria y al arbitraje no contraviene el Convenio núm. 98. En lo tocante a las disposiciones del código que regulan la convocatoria y la realización de una huelga, garantizando los servicios mínimos durante la huelga y la posibilidad de posponerla o ponerle fin en el caso de que represente una amenaza real para la seguridad nacional, el orden público, la salud de la población, los derechos y las libertades de otras personas, el Gobierno cree que estas disposiciones no infringen los Convenios núms. 87 y 98 y garantizan plenamente el derecho legal de los trabajadores a defender sus intereses económicos a través de la huelga.
54. 175. Por último, en lo que respecta a la discriminación antisindical, el Gobierno coincide con la afirmación de que los derechos e intereses de los trabajadores se ven perjudicados por su afiliación sindical. El Gobierno considera que los casos citados en la queja, como confirmación de la existencia de las prácticas correspondientes en el país, no son suficientemente reveladores y no se pueden utilizar en modo alguno para fundamentar dichas quejas.
55. 176. Por ejemplo, el despido del Sr. Evmenov, que ocupó el puesto de director del departamento de compresión de la fábrica de vidrio Oktiabr, no está en modo alguno vinculado a su afiliación al Sindicato Libre de Belarús. En virtud de la orden núm. 230, del 13 de diciembre de 1999, el Sr. Evmenov fue despedido por incumplir sistemáticamente sus deberes laborales.
56. 177. En 1999, en varias ocasiones se impusieron medidas disciplinarias al Sr. Evmenov y se le negaron primas: orden 78, de 26 de abril de 1999 - sanción estricta por la que se le impuso una reducción de un 50 por ciento de las primas por no garantizar la participación de la fuerza de trabajo del departamento en un "subbotnik" (trabajo voluntario no remunerado los sábados) (esta orden fue apelada y la apelación fue rechazada por los tribunales); orden 166, de 27 de agosto de 1999 - sanción por no realizar un control suficiente de las actividades de la mano de obra; orden 241, de 29 de octubre de 1999 - sanción por violar las reglamentaciones relativas al funcionamiento de los servicios de alto riesgo; y orden 268, de 25 de noviembre de 1999 - sanción consistente en una reducción de un 25 por ciento de las primas por realizar un uso ineficaz de la electricidad. El Sindicato Libre de Belarús apeló la decisión de despido del Sr. Evmenov ante el tribunal del distrito de Osipovich y la junta de casos civiles del tribunal regional de Mogilev, pero esta demanda fue rechazada. El 6 de septiembre de 2000, el Tribunal Supremo examinó esta cuestión y decidió no modificar los fallos anteriores.
57. 178. El Gobierno agrega que las quejas por violación de los derechos de los miembros de Zenith tampoco se han confirmado. En cuanto a las actividades del Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica estatal de automóviles de Minsk, cabe destacar que las dificultades que surgieron en las relaciones a nivel local con la administración de la fábrica, entre ellas las surgidas en el curso de la aplicación del convenio colectivo, se debieron en primer lugar a infracciones en el proceso de afiliación de los trabajadores de la fábrica local al Sindicato Libre. Al mismo tiempo, el Gobierno reconoce que en algunas empresas los empleadores sí infringen los derechos sindicales, lo que preocupa al Gobierno. Debido a la difícil situación económica de la empresa, la directiva de la fábrica de automóviles de Minsk ha aplazado la transferencia de las cuotas sindicales, acumuladas por el Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia. Durante julio y agosto, del total de los atrasos que ascendían a 2,5 millones de rublos, se transfirieron 1,8 millones. La cuantía restante será transferida en un futuro próximo.
58. 179. El Gobierno concluye que las relaciones entre el Gobierno y sus órganos con los sindicatos y los empleadores se basan en los principios del diálogo entre los interlocutores sociales, así como en el respeto de la legislación nacional y de los convenios y recomendaciones de la OIT. Las contradicciones y los conflictos que surgen durante el registro (nuevo registro) de organizaciones sindicales y el hecho de que sus principales asociaciones presenten quejas a la OIT demuestra que en algunos casos las partes de este proceso no poseen experiencia suficiente y no están preparadas para aplicar adecuadamente las condiciones y acciones estipuladas en la legislación, ni para utilizar las posibilidades existentes. Esto también se aplica a los órganos de registro. En algunos casos, la actuación de los dirigentes sindicales y los empleadores fue perjudicial, ya que no pretendían solucionar sus diferencias mediante un acuerdo. El Gobierno cree que tales diferencias deberían solventarse con flexibilidad y oportunidad.
59. 180. Por comunicación de fecha 11 de enero de 2001, el Gobierno proporcionó la siguiente información complementaria en cuanto al requisito de comunicar el domicilio legal del sindicato para proceder al registro. Por norma, un sindicato presenta la dirección de los locales que le ha facilitado el empleador como su domicilio legal. Por otra parte, el empleador no tiene obligación alguna de proporcionar locales, y el tema de facilitar o no locales a un sindicato en la empresa se decide en el curso de las negociaciones entre el empleador y el sindicato.
60. 181. Puesto que en la legislación de Belarús no figura ninguna disposición en la que se estipule que el domicilio legal de un sindicato (o una unidad orgánica del sindicato) de una empresa, institución u organización haya de coincidir con el de la empresa, institución u organización, en ausencia de un acuerdo con el empleador la dirección de los locales que el sindicato puede presentar a la autoridad encargada del registro puede no corresponder al domicilio de la empresa. En la carta del Ministerio de Justicia a la que se hace referencia en la queja se señala que: "el domicilio legal es la dirección de los locales (edificio) en el que se encuentra el órgano ejecutivo de la entidad jurídica representada por el propietario o la persona autorizada por éste". En este caso se hace alusión al propietario (o a la persona autorizada por éste) de los locales y no al empleador, como afirmaban los querellantes.
61. 182. Por consiguiente, el Gobierno discrepa de los querellantes cuando éstos afirman que actualmente existe una dependencia total del sindicato respecto al empleador a la hora de adquirir el domicilio legal que se precisa para proceder al registro estatal. Entre los casos concretos en los que a los sindicatos se les niega el registro al no confirmarse la existencia de un domicilio legal no figuran sindicatos independientes, todos ellos registrados en la República, sino organizaciones sindicales de base de la empresa, que constituyen unidades orgánicas de sindicatos nacionales de nivel superior.
62. 183. En virtud de la legislación, los sindicatos de la República de Belarús formulan y adoptan independientemente sus normas y determinan su estructura. Por ello, un sindicato decide por su cuenta en el marco de sus normas si se conceden los derechos propios de una entidad jurídica a sus unidades orgánicas y, según esto, se someten al registro estatal al igual que el resto de las entidades jurídicas de la República de Belarús, o bien se inscriben sin adquirir la personalidad jurídica. La ausencia de personalidad jurídica no limita a las unidades orgánicas de los sindicatos en el ejercicio de sus derechos sindicales fundamentales y sus derechos en materia de relaciones laborales, entre ellos el derecho a la negociación colectiva y a concluir acuerdos colectivos.
63. 184. Al mismo tiempo, cabe señalar que el sistema actual contempla la confirmación de la existencia de un domicilio legal, tanto en el caso del registro estatal como en el de la inscripción de una organización. Hasta cierto punto, esto alienta a los sindicatos a optar por solicitar la personalidad jurídica de sus unidades orgánicas, dado que esto les confiere derechos complementarios como entidades comerciales. Hoy día, en las normas de la mayoría de los sindicatos de la República figura una disposición relativa a la adquisición de la personalidad jurídica por parte de sus unidades orgánicas.
64. 185. Puesto que existen más de 28.000 unidades orgánicas de sindicatos en el país, y que los locales de los órganos ejecutivos de la mayoría de ellas han sido cedidos por el empleador de la empresa, es previsible que en algunos casos, por distintas razones, algunas de ellas objetivas, el empleador pueda negarse a conceder locales a la unidad orgánica del sindicato en su domicilio legal.
65. 186. Con el fin de solucionar los problemas que surgen al registrar las unidades orgánicas de los sindicatos, actualmente el Gobierno está estudiando la posibilidad de enmendar la legislación en vigor en relación con el registro, el decreto núm. 2 incluido. Lo que se pretende es eliminar la necesidad de confirmar la existencia de un domicilio legal cuando se inscriben las unidades orgánicas que carecen de personalidad jurídica con arreglo a las normas de sus sindicatos. Asimismo, se plantea autorizar a las unidades orgánicas de los sindicatos que poseen personalidad jurídica según sus normas a presentar como domicilio legal la dirección de los locales donde se encuentran. Por ello, en caso necesario, las unidades orgánicas del mismo sindicato que se hallan en el mismo lugar pueden utilizar los mismos locales en el mismo domicilio legal, y si la unidad orgánica se encuentra en el mismo lugar que la organización de nivel superior, la dirección de esa organización puede ser presentada como su propio domicilio legal. El Gobierno mantendrá informada a la OIT de los avances en la preparación del proyecto de legislación.
66. 187. En repuesta a los alegatos de la FPB, el Gobierno señala que el sindicato de la metalurgia de Zhlobin no se está planteando abandonar el sindicato sectorial. Sin embargo, el sindicato de la organización de estudio y producción de Integral ha dejado de ser miembro del Sindicato de la Industria Radioelectrónica de Belarús, decisión que tomó de forma independiente. La principal razón fue la negativa del sindicato sectorial de reducir las cuotas abonadas en la empresa al sindicato sectorial del 28 al 11 por ciento.
67. 188. En lo que se refiere a la congelación de la cuenta bancaria de la FPB, el Gobierno afirma que durante el período que va de septiembre a noviembre de 2000, las autoridades fiscales realizaron verificaciones de cuentas de la actividad financiera y económica de la FPB y de sus unidades estructurales para determinar si los cálculos eran correctos y si los pagos tributarios y no tributarios destinados al presupuesto y a fondos extrapresupuestarios especiales del Estado se habían efectuado íntegra y puntualmente.
68. 189. Basándose en los resultados de las auditorías, las autoridades fiscales decretaron el pago de un total de 71.532.400 rublos en concepto de impuestos y multas con destino al presupuesto estatal. Las principales infracciones detectadas por las auditorías giraron en torno a las actividades que requerían licencia y que se llevaban a cabo sin obtener la licencia necesaria; las ganancias ocultas; la elevación excesiva del costo de los bienes vendidos; y el incumplimiento de la disciplina financiera.
69. 190. La congelación de las cuentas del consejo de la FPB, del departamento administrativo del consejo y de la empresa Belprofsoyuzkurot de sanatorios y centros de salud, llevada a cabo por los inspectores del Comité Estatal de Asuntos Tributarios, tenía fundamentos sólidos y no sobrepasaba los límites de la legislación en vigor. De conformidad con la legislación vigente, en caso de desacuerdo, los directores de las organizaciones antes mencionadas de la Federación disfrutaban del derecho de impugnar ante el tribunal de arbitraje la decisión de las autoridades tributarias de congelar sus cuentas. Sin embargo, no se establecían procedimientos para anular esta decisión.
70. 191. Habida cuenta de las medidas adoptadas por las organizaciones antes mencionadas para saldar sus deudas con el presupuesto estatal, y de los llamamientos realizados por el consejo de la FPB en relación con la necesidad de facilitar la financiación debida a las escuelas y clubes deportivos para niños y jóvenes, y pagar la electricidad, la calefacción, las comunicaciones y las facturas de transporte, así como los salarios y los suministros de los sanatorios y centros y salud, las autoridades fiscales dieron instrucciones a los bancos para que descongelasen parcialmente las cuentas del consejo de la FPB (12 de octubre de 2000), del departamento administrativo de la FPB (10 de octubre de 2000) y de la FPB en la empresa Belprofsoyuzkurort (3 de octubre de 2000) con el fin de que pudieran sufragar los referidos gastos.
71. 192. Teniendo en cuenta que las cargas fiscales y multas impuestas han sido abonadas en su totalidad por estas organizaciones (lo que también puede equivaler a una admisión de las infracciones detectadas, a partir de las instrucciones dadas por la Inspección del Distrito Central de Minsk del Comité Estatal de Asuntos Fiscales, la actividad de sus cuentas se reanudó plenamente de acuerdo con las instrucciones de fechas 24 de octubre, 2 de noviembre y 5 de diciembre de 2000.
72. 193. Por otra parte, el Gobierno afirma que actualmente en la fábrica de automóviles de Minsk se ha establecido un calendario para saldar los atrasos en las cuotas en favor de la organización sindical de base del Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia. La patronal ha creado las condiciones necesarias para que el sindicato de base lleve a cabo sus actividades. Con arreglo al acuerdo colectivo, la fábrica está facilitando locales y medios de transporte y comunicaciones al sindicato. En lo referente a la asociación de producción Khimvolokno de Grodno, el Gobierno señala que no se despidió a sindicalista alguno.
73. 194. Por comunicación de 23 de febrero de 2001, el Gobierno responde a algunos de los alegatos presentados en las nuevas comunicaciones de los querellantes. En lo referente a la cuestión del nuevo registro planteada en la queja inicial y ampliada por el Sindicato Libre de Belarús por comunicación de 24 de enero de 2001, el Gobierno reitera lo que ya indicó acerca de la necesidad de que los sindicatos cuenten con un domicilio legal para poder ser registrados; asimismo, el Gobierno envía en anexo un proyecto de decreto presidencial por el cual se debería eliminar el mencionado requisito a fin de que puedan ser registradas las organizaciones carentes de personalidad jurídica.

C. Conclusiones del Comité

1. 195. El Comité toma nota de que los alegatos de este caso se refieren a: la imposición, el proceso de registro de los sindicatos en virtud del decreto presidencial núm. 2 de enero de 1999 sobre determinadas medidas relativas a la reglamentación de la actividad de partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones públicas, lo que condujo a la denegación de registro de una serie de sindicatos a escala empresarial, así como de uno de ámbito sectorial; la injerencia gubernamental en las actividades y elecciones sindicales; la discriminación antisindical y el acoso en el lugar de trabajo, y las restricciones excesivas de la legislación relativa a la huelga.
2. 196. El Comité toma nota del informe de la misión de contactos preliminares que se desarrolló del 18 al 21 de octubre de 2000, y desea dar las gracias a la misión por el informe elaborado, que ha facilitado una visión útil de los problemas planteados en la queja.
   • El registro de sindicatos
3. 197. El Comité toma nota de que los querellantes impugnan tanto ciertas disposiciones legales del decreto presidencial núm. 2, como la aplicación del decreto respecto a determinadas organizaciones sindicales de base a escala empresarial. En primer lugar, los querellantes alegan que el requisito de contar con un número mínimo de afiliados para constituir un sindicato, especialmente a escala empresarial, y la disposición en la que se aboga por la disolución cuando un sindicato no se ha registrado o bien no se registra nuevamente con arreglo al decreto, por no mencionar el mero hecho de tener la obligación de volver a proceder al registro sólo tres años después del registro anterior, son contrarios a los principios de la libertad sindical. Por su parte, el Gobierno explica que el decreto presidencial núm. 2 fue promulgado debido a la necesidad de mejorar las actividades de todas las personas jurídicas a la vista de los nuevos códigos civil y de la vivienda, considera que el requisito de contar con un número mínimo de miembros para el registro no es excesivo y manifiesta que la cláusula relativa a la disolución nunca se ha utilizado.
4. 198. Primeramente, el Comité señala que en el artículo 3 del decreto se establece que como mínimo la afiliación a escala empresarial ha de representar a un 10 por ciento de los trabajadores de la misma. El Comité considera que aunque el requisito de una afiliación mínima no es en sí incompatible con el Convenio, el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones. Este concepto puede variar en función de condiciones particulares en que se imponen las restricciones [véase Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general, 1994, párrafo 81]. En este sentido, el Comité toma nota de que, según el informe de la misión, en las discusiones mantenidas tanto con organizaciones de trabajadores como de empleadores se indicó que este requisito ha tenido repercusiones muy importantes en los sindicatos libres que, como consecuencia, han desaparecido prácticamente a nivel local.
5. 199. El Comité también toma nota de que el concepto de domicilio legal necesario para el registro con arreglo a las Reglamentaciones y Normas correspondientes ha dado lugar a diversas negativas de registro. Las explicaciones del Gobierno respecto a la confirmación del domicilio legal, tanto en sus respuestas como en el contenido del informe de la misión, no parecen totalmente coherentes. En su respuesta de 11 de enero de 2001, el Gobierno afirma que el sindicato puede facilitar un domicilio que corresponda a locales que se hallen fuera de la empresa, aunque también hace referencia a la posible necesidad de modificar el decreto con el fin de permitir que las unidades orgánicas de los sindicatos den la dirección correspondiente al lugar en el que se encuentra la unidad orgánica. Además, aunque según el Gobierno la ausencia de personalidad jurídica como resultado de la negativa a registrar los sindicatos de base no limita sus derechos sindicales fundamentales, entre ellos el derecho a la negociación colectiva, el Comité también toma debida nota de los distintos comunicados que se adjuntan a la queja del Ministerio de Industria y de varios directores de empresa (así como de la información obtenida por la misión) donde se afirma que en ausencia de un nuevo registro, el sindicato en cuestión pierde sus derechos a la negociación colectiva y se anulan los acuerdos ya en vigor, además de suprimirse otros derechos establecidos en cuanto al acceso al lugar de trabajo y a la cesión de locales, y puede ser objeto de una acción disciplinaria por llevar a cabo actividades en nombre de una organización "ilegal". En lo que se refiere a la distinción entre inscribir a un sindicato y registrarlo (con personalidad jurídica), lo que se destacó) a la misión, en su última respuesta el Gobierno admite que en ambos casos es verdaderamente necesario confirmar el domicilio legal. Por ello, el tema del domicilio legal puede ser incluso un obstáculo para la simple constitución de una organización, incluso prescindiendo de los derechos que conlleva la adquisición de la personalidad jurídica.
6. 200. Estas condiciones de registro también deberían analizarse a la luz de las disposiciones del decreto en cuya virtud "la actividad de las asociaciones que no se han registrado y de aquellas que no se han registrado nuevamente ha de ser suspendida en el territorio de la República" y "las asociaciones que no se han vuelto a registrar deberán poner punto y final a sus actividades y disolverse con arreglo al procedimiento establecido". A este respecto, el Comité desea recordar que el principio de la libertad sindical podría llegar a ser letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación. No obstante, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 244]. El Comité toma nota de que mientras que de acuerdo con lo manifestado por el Gobierno la cláusula sobre la disolución no ha sido utilizada, la negativa de inscribir en el registro a la Asociación Independiente de Sindicatos Industriales de Belarús (BIAITU) es equivalente a una disolución.
7. 201. No obstante, habida cuenta de lo anterior y, en particular, dadas las posibles consecuencias graves que pueda tener el no registrarse (prohibición de actividades y disolución), el Comité considera que según se aplica actualmente, el decreto núm. 2 constituye una violación de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que excluya a los sindicatos del ámbito de aplicación de todo el decreto (si es necesario instituyendo un proceso de registro más sencillo), o de las restricciones excesivas que impone el decreto, especialmente respecto a las grandes empresas donde se exige un 10 por ciento mínimo de afiliación a escala empresarial, y de los dos últimos apartados del artículo 3 relativos a la prohibición de actividades por parte de asociaciones no registradas y a su disolución, con miras a velar por que el derecho sindical se garantice de forma efectiva. En lo que se refiere a la aplicación del concepto de domicilio legal en virtud del decreto, el Comité toma nota de que, según su respuesta de 11 de enero de 2001, el Gobierno está examinando la posibilidad de introducir enmiendas en la legislación vigente a fin de eliminar los obstáculos que para el registro genere este requisito. El Comité también toma nota de que, sin embargo, los cambios propuestos en el proyecto de decreto anexo a la respuesta del Gobierno fechada el 23 de febrero de 2001 parecen circunscribirse al registro de las organizaciones carentes de personalidad jurídica y que, al parecer, gozan de derechos limitados, según lo apuntado más arriba. Para las organizaciones que desean registrarse se mantiene, por tanto, la obligación de indicar un domicilio legal. Dadas las dificultades que supone obtener el domicilio legal necesario a efectos de registro, antes citadas en la queja y consignadas en el informe de la misión, el Comité no está en condiciones de apreciar todavía con claridad en qué medida el proyecto de decreto resolverá, de hecho, los problemas planteados en la queja. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que faciliten información adicional sobre la solución práctica de las dificultades de registro con que tropiezan los querellantes. Asimismo, el Comité pide a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que preste atención a este aspecto del caso.
8. 202. En lo referente a los alegatos específicos relativos a la aplicación práctica del decreto presidencial núm. 2, el Comité toma nota con pesar de que el Gobierno no ha facilitado dato específico alguno respecto a las organizaciones sindicales citadas en la queja, a las que supuestamente se negó el registro. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que facilite información detallada sobre la situación de las organizaciones siguientes: OAO Steklozavoc Oktiabr (región de Mogilev); el Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica de automóviles de Minsk; el Sindicato de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica Tsvetron (Brest); la organización local de Khimvolokno (Grodno); el Sindicato Libre de Belarús de la asociación de producción de fibras finas de Grodno; la organización local de la fábrica de ingeniería instrumental de Minsk; el Sindicato Libre de la fábrica Zenith de Belarús (Mogilev); el monopolio de construcción de Mogilev núm. 12; la fábrica de procesamiento del lino (Orsha); las empresas Electroseti (Orsha); BelVar (Minsk); la asociación de producción Naftan (Novopolotsk); la fábrica Avtogydrousilitel (Borisov); la asociación técnica y de producción Shveinik (Borisov); el Sindicato Libre de Trabajadores de la MoAZ (fábrica de automóviles de Mogilev); la organización local de la fábrica Ecran de Mogilev; y el Sindicato Libre de Belarús de la asociación Belgoles de procesamiento de la madera.
   • Injerencia gubernamental
9. 203. El Comité toma nota de las Instrucciones de fecha 11 de febrero de 2000 emitidas por el máximo responsable de la Administración Presidencial, en donde se dirige un llamamiento a los ministerios y a los presidentes de los comités gubernamentales para que influyesen en las elecciones de los sindicatos sectoriales, sus congresos, así como en el Congreso de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB). Asimismo, toma nota de los alegatos relativos a una nueva injerencia en las actividades sindicales en la reunión entre el comité ejecutivo de la ciudad de Minsk y los dirigentes y activistas sindicales en abril de 2000. El Comité toma nota de que el Gobierno no ha negado estos alegatos y, aparentemente, los admitió de manera tácita cuando se reunió con los miembros de la misión de contactos preliminares en octubre de 2000; añade que las Instrucciones ya no son pertinentes dado que las elecciones se han celebrado y que han ganado los candidatos favorecidos por el sindicato. Ahora bien, en este sentido, el Comité ha de recordar que el hecho de que las autoridades intervengan durante el proceso electoral de un sindicato expresando su opinión sobre los candidatos y las consecuencias de la elección afecta gravemente el principio de que las organizaciones sindicales tienen el derecho de elegir a sus representantes en plena libertad. Además, una injerencia de las autoridades y del partido político dirigente en relación con la presencia de la organización sindical central de un país es incompatible con este principio [véase Recopilación, op. cit., párrafos 397 y 395].
10. 204. A continuación, el Comité toma nota de los alegatos de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB), según los cuales, bajo la presión del Ministro de Industria se está intentando obligar a los comités sindicales de distintas empresas a abandonar los sindicatos industriales existentes y a crear sus propios sindicatos con el fin de potenciar la fragmentación en el movimiento sindical. Aunque se toma nota de que el Gobierno señala que en el caso de Integral el sindicato se disolvió por voluntad propia y que, por otra parte, en Zhlobin no se produjo tal cisma, el Comité recuerda que en el marco de las instrucciones presidenciales de febrero de 2000 también se daban instrucciones explícitas al Ministro de Industria para que incrementase su grado de participación personal en el proceso electoral de los sindicatos sectoriales y para que aportase importase información sobre los procesos electorales en las regiones y las grandes empresas, y sobre las medidas adoptadas para resolver los conflictos relativos a los sindicatos no afiliados a la FPB.
11. 205. Habida cuenta de lo anterior, el Comité opina que estas instrucciones presidenciales constituyen una grave injerencia en los asuntos internos de los sindicatos y cree que también pueden haber repercutido en la decisión del sindicato de la empresa antes mencionado de desvincularse de su sindicato sectorial, especialmente a la luz de la información facilitada a la misión de contactos preliminares sobre los nuevos obstáculos que los directores de las empresas afiliadas levantan en la senda de los sindicatos sectoriales correspondientes, entre ellos, el de negar a los funcionarios del sindicato sectorial el acceso al lugar de trabajo.
12. 206. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para velar por que no vuelva a producirse dicha injerencia, concretamente mediante la derogación de las instrucciones pertinentes y, de ser necesario, mediante instrucciones claras y precisas dirigidas a las autoridades correspondientes en las que se ponga de manifiesto que no se tolerarán injerencias en los asuntos internos de los sindicatos.
13. 207. Respecto al congelamiento de las cuentas bancarias de la FPB justo antes de su congreso anual, el Comité toma nota de que según el Gobierno las autoridades fiscales habían descubierto una serie de infracciones cuando procedieron a la verificación de cuentas de la actividad financiera y económica de la FPB y de sus unidades estructurales. El Comité no pretende ocupar el lugar de las autoridades fiscales en lo que se refiere a cualquier violación de la legislación nacional tributaria que pueda haber sido detectada. Sin embargo, toma nota con pesar de que en vez de informar a la FPB de que se habían detectado infracciones y de las multas correspondientes, así como de la posibilidad de apelar cualquier decisión pertinente, aparentemente el Gobierno optó inmediatamente por congelar las cuentas bancarias del sindicato justo antes de su congreso anual. En ese sentido, el Comité recuerda que la congelación de las cuentas de un sindicato puede constituir una grave injerencia de las autoridades en las actividades sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 439]. Aunque toma nota de que, según el Gobierno actualmente todas las cuentas bancarias congeladas han sido restituidas íntegramente a la FPB, el Comité pide al Gobierno que en el futuro evite recurrir a semejantes medidas.
    • Discriminación antisindical e injerencia en los asuntos de los sindicatos
14. 208. El Comité toma nota de los alegatos según los cuales diversos sindicatos son víctimas de discriminación y de que se infringen los derechos e intereses de los trabajadores por causa de su afiliación sindical. En concreto, los querellantes hacen referencia al despido del Sr. Evmenov, presidente de la organización sindical local de OAO Oktiabr SPB,. El Comité toma nota de que el Gobierno afirma que el Sr. Evmenov fue despedido por incumplir sistemáticamente sus deberes, entre ellos, y en primer lugar, el de no garantizar la participación de la mano de obra del departamento en un "subbotnik" (trabajo voluntario no remunerado). De la documentación que se adjunta a la queja el Comité observa que el Sr. Evmenov impugnó de inmediato la sanción disciplinaria que se le había impuesto por no participar en el "subbotnik" pero su recurso fue desestimado porque el "subbotnik" era obligatorio, y posteriormente se explicó que la sanción se debía a la desobediencia de una orden dada del empleador de organizar el "subbotnik" y, a continuación, a su obstaculización efectiva. El Comité no puede aceptar que negarse a organizar un trabajo voluntario no remunerado pueda considerarse como una infracción de la disciplina laboral susceptible de motivar una sanción y, en última instancia el despido. El Comité plantea estas dudas porque, además, es muy probable que como presidente del sindicato local el Sr. Evmenov se opusiese a la organización de "subbotniks" a causa de sus convicciones sindicales. En este sentido, el Comité recuerda de forma general que uno de los principios fundamentales de la libertad sindical es que los trabajadores gocen de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo - tales como despido, descenso de grado, traslado y otras medidas perjudiciales - y que dicha protección es particularmente necesaria tratándose de delegados sindicales, porque para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia deben tener la garantía de que no serán perjudicados en razón del mandato que detentan en el sindicato [véase Recopilación, op. cit., párrafo 724].
15. 209. En lo referente a las amenazas de despido preferidas contra miembros del Sindicato Libre de GPO Khimvolokno, a los que instó a que abandonasen el sindicato, el Comité señala que el Gobierno se ha limitado a indicar que no se han producido despidos en esta empresa, sin responder a los alegatos de presión y amenazas supuestamente sufridas por miembros sindicales, pese a los documentos que dan fe de la existencia de dicha presión, los cuales se adjuntaron a la queja. El Gobierno tampoco no ha respondido a los alegatos de amenazas de despido dirigidas contra los afiliados del Sindicato Libre que no abandonasen el sindicato de la fábrica Zenih. En relación con los alegatos según los cuales una empresa ha recurrido a prácticas antisindicales, tales como intentar sobornar a miembros del sindicato para que se retirasen del mismo o tratar de hacerles firmar declaraciones por las cuales renunciaban a su afiliación, así como a los pretendidos intentos de crear sindicatos "títeres", el Comité ha considerado que tales actos son contrarios al artículo 2 del Convenio núm. 98 en el que se estipula que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración [véase Recopilación, op. cit., párrafo 760].
16. 210. En lo que se refiere al Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica de automóviles de Minsk, el Comité señala que en su última respuesta el Gobierno afirma que actualmente se halla vigente un calendario para saldar los atrasos de las cuotas sindicales a favor del sindicato y que la patronal ha establecido las condiciones necesarias para que el sindicato pueda llevar a cabo sus actividades. Sin embargo, toma nota con pesar de que el Gobierno no ha respondido a los alegatos del querellante según los cuales, una vez cumplido el mandato del Sr. Marinich presidente nuevamente electo, la fábrica se ha negado a contratarlo.
17. 211. En lo referente a los alegatos generales y específicos de discriminación antisindical e injerencia, y a la alusión general que hace el Gobierno a las disposiciones legislativas que protegen contra dichos actos, el Comité tiene la obligación de señalar, a partir del informe de la misión de contactos preliminares, que los sindicatos han expresado su falta de fe en el sistema judicial y que el Relator Especial de las Naciones Unidas planteó cuestiones importantes respecto a la independencia del sistema judicial. En estas condiciones, el Comité considera que lo más constructivo sería que estos alegatos pendientes de discriminación antisindical, acoso e injerencia, sean tratados mediante investigaciones independientes que cuenten con la confianza de todas las partes interesadas. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para llevar a cabo investigaciones independientes de todos los asuntos anteriores y, en los casos en que se hayan detectado actos de discriminación antisindical o de injerencia, que vele por que se corrijan los efectos de dicha discriminación. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los avances logrados a este respecto y de los resultados de estas investigaciones.
18. 212. En lo que se refiere al despido del Sr. Evmenov debido, entre otros motivos, a su negativa a organizar un "subbotnik", el Comité considera que la información facilitada permite suponer firmemente que el Sr. Evmenov fue despedido por ejercer actividades sindicales legítimas. Por consiguiente, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el Sr. Evmenvov sea reintegrado en su puesto y reciba una indemnización íntegra por los salarios y prestaciones no recibidos, y que mantenga al Comité informado a este respecto.
    • Legislación en materia de huelga
19. 213. El Comité toma nota de que los alegatos relativos a las restricciones al derecho a la huelga que figuran en el nuevo Código de Trabajo están relacionados con el largo proceso de conciliación, mediación y arbitraje y con la facultad concedida al Presidente para suspender una huelga por un período de hasta tres meses en el caso de que ésta represente una amenaza para la seguridad nacional, el orden público, la salud de la población o los derechos y libertades de otras personas.
20. 214. Además, el Comité señala que el artículo 388 del Código de Trabajo permite restricciones legislativas del derecho a la huelga en interés de la seguridad nacional, el orden público, la salud de la población y los derechos y libertades de otras personas. Por ende, el artículo 393 permite al Presidente aplazar o suspender una huelga durante un período de hasta tres meses en los casos antes mencionados. En este sentido, el Comité recuerda que el derecho a la huelga se puede restringir o prohibir: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación, op. cit., párrafo 526]. El Comité considera que la posibilidad de imponer restricciones a la acción huelguista con arreglo a los artículos 388 y 393 va más allá de este principio y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que cualquier restricción legislativa o de otro tipo a la acción huelguista se limite a los funcionarios públicos que ejerzan sus funciones en nombre del Estado y a los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
21. 215. En cuanto a la duración de los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje establecidos en el Código de Trabajo, el Comité señala que en virtud del Código sólo la conciliación es obligatoria y que las tareas de la comisión de conciliación han de concluirse en un plazo de cinco días tras la constitución de la comisión, lo cual debe tener lugar en un plazo máximo de seis días desde la negativa del empleador a acceder a las solicitudes de los trabajadores (379?381 del Código de Trabajo). El Comité opina que la duración de los procedimientos de conciliación con arreglo al Código es lo suficientemente limitada para no restringir excesivamente el ejercicio del derecho a la huelga. En estas condiciones, el Comité considera que dichas disposiciones no constituyen una violación de los principios de la libertad sindical.
22. 216. En conclusión, al examinar los alegatos en su conjunto, el Comité no puede menos de expresar su profunda preocupación respecto a los múltiples y variados ataques a los derechos y al movimiento sindical de Belarús, lo que sólo puede calificarse de injerencia periódica y sistemática en las actividades sindicales en violación de los principios básicos por excelencia de la libertad sindical. El Comité confía en que el Gobierno hará todo lo posible para garantizar que de inmediato se ponga fin a todos los intentos de injerencia en los asuntos internos de los sindicatos, permitiendo así al movimiento sindical de Belarús desarrollarse con total independencia y autonomía.
23. 217. Por último, el Comité pide al Gobierno que le comunique toda novedad que considere pertinente en respuesta a los nuevos alegatos de injerencia presentados en las últimas comunicaciones de las organizaciones querellantes.

Recomendación del Comité

1. 218. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) teniendo en cuenta las graves consecuencias que podrían derivarse de la negativa de registro (prohibición de actividades y disolución), el Comité considera que el decreto presidencial núm. 2 sobre la reglamentación de la actividad de partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones públicas, según se aplica actualmente, constituye una violación de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que excluya a los sindicatos del ámbito de aplicación del decreto (si es necesario instituyendo un proceso de registro más sencillo), o de las excesivas restricciones del decreto, especialmente respecto a las grandes empresas, que exigen una afiliación mínima de un 10 por ciento a escala empresarial, de los dos apartados del artículo 3 relativos a la prohibición de actividades de asociaciones no registradas y a su disolución, con el fin de velar por que el derecho a sindicarse se garantice de manera efectiva. En lo tocante a la aplicación del concepto de domicilio legal en virtud del decreto, el Comité toma nota de que el Gobierno está planeando introducir enmiendas en la legislación vigente con el fin de eliminar los obstáculos que para el registro supone este requisito, y pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le faciliten información adicional sobre la solución parcial de las dificultades de registro con que tropiezan los querellantes;
   • b) en lo referente a los alegatos específicos relativos a la aplicación práctica del decreto presidencial núm. 2, el Comité pide al Gobierno que le facilite información detallada sobre la situación de las organizaciones siguientes: la OAO Steklozavod Oktiabr (región de Mogilev); el Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica de automóviles de Minsk; el Sindicato Libre de Trabajadores de la Metalurgia de la fábrica Tsvetron (Brest); la organización local de Khimvolokno (Grodno); el Sindicato Libre de Belarús de la asociación de empresas de producción de fibras finas de Grodno; la organización local de la fábrica de ingeniería instrumental de Minsk; el Sindicato Libre de la fábrica Zenith de Belarús (Mogilev); el monopolio de construcción de Mogilev núm. 12; la fábrica de procesamiento del lino (Orsha); las empresas Electroseti (Orsha); BelVar (Minsk); la asociación de empresas de producción Naftan (Novopolotsk); la fábrica "Avtogydrousilitel" (Borisov); la asociación técnica y de producción Shveinik (Borisov); el Sindicato Libre de los Trabajadores de MoAZ (fábrica de automóviles de Mogilev); la organización local de la fábrica Ecran de Mogilev; los empleadores privados de Mogilev, y el Sindicato Libre de Belarús de Belgoles, agrupación de empresas estatales productoras de madera;
   • c) teniendo en cuenta que las instrucciones presidenciales de febrero de 2000 constituyen una injerencia grave en los asuntos internos de los sindicatos, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que en el futuro no vuelvan a producirse semejantes injerencias, concretamente mediante la revocación de las instrucciones correspondientes y, de ser necesario, mediante instrucciones claras y precisas dirigidas a las autoridades pertinentes, en cuya virtud no se tolerarán injerencias en los asuntos internos de los sindicatos;
   • d) en lo que respecta al congelamiento de las cuentas bancarias de la FPB justo antes de su congreso anual, el Comité recuerda que el congelamiento de las cuentas bancarias de un sindicato puede constituir una injerencia grave de las autoridades en las actividades sindicales y pide al Gobierno que en el futuro evite recurrir a tales medidas;
   • e) en lo referente a los alegatos generales y específicos de discriminación antisindical e injerencia, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para investigar de forma independiente todas las cuestiones anteriores que figuran en sus conclusiones provisionales y, cuando se detecten actos de discriminación antisindical o injerencia, que garantice que se corrigen los efectos de dicha discriminación. Se pide al Gobierno que mantenga informado al Comité de los avances realizados a este respecto y de los resultados de estas investigaciones;
   • f) en cuanto al despido del Sr. Evmenov, entre otras razones por negarse a organizar un "subbotnik" (trabajo voluntario no remunerado), el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el Sr. Evmenov sea reintegrado en su puesto y reciba una indemnización íntegra por todos los salarios y prestaciones no recibidos, y que mantenga informado al Comité al respecto;
   • g) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que cualquier restricción legislativa o de otra índole de la acción huelguista en virtud de los artículos 388 y 393 del Código de Trabajo se limite a los funcionarios públicos que ejercen sus funciones en nombre del Estado y a trabajadores del ámbito de los servicios esenciales en el sentido estricto del término;
   • h) el Comité solicita al Gobierno que comunique toda novedad que considere pertinente en respuesta a los alegatos adicionales de injerencia presentados en las últimas comunicaciones de las organizaciones querellantes, y
   • i) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Z. Anexo I

• Informe de la Misión enviada a Belarús para establecer contactos preliminares
  18. (18-21 de octubre de 2000)
• Caso núm. 2090
• I. Introducción
• Por comunicación de fecha 16 de junio de 2000, el Sindicato de Trabajadores del Automóvil y de la Maquinaria Agrícola de Belarús, el Sindicato de Trabajadores del Sector Agrícola de Belarús, el Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica de Belarús y el Congreso de Sindicatos Democráticos enviaron una queja alegando la violación de los derechos sindicales en Belarús (caso núm. 2090). La Federación de Sindicatos de Belarús se sumó a la queja por comunicación de fecha 6 de julio de 2000 y envió información adicional por comunicación de fecha 28 de septiembre de 2000. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA) se adhirieron a la queja por comunicaciones de fechas 29 de junio y 18 de julio de 2000 respectivamente.
• En vista de la gravedad de los alegatos expuestos, entre ellos los obstáculos al derecho de sindicación y la injerencia gubernamental en las actividades y las elecciones sindicales, se acordó con el Gobierno que una vez recibida la aprobación previa del Presidente del Comité se enviaría a un representante del Director General para que realizase una misión encaminada a establecer contactos preliminares. En virtud del párrafo 65 del procedimiento pertinente, esta misión tenía por mandato, entre otros, el expresar a las autoridades competentes la preocupación despertada por los acontecimientos expuestos en la queja, conocer la reacción inicial de las autoridades, así como cualquier comentario y dato adicional y, sobre todo, esclarecer los hechos y buscar posibles soluciones sin demora.
• La misión encaminada a establecer contactos preliminares se llevó a cabo entre el 18 y el 21 de octubre, y fue dirigida por el Sr. Kari Tapiola, Director Ejecutivo del Sector de Normas y Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, quien estuvo acompañado por la Sra. Karen Curtis, jurista de nivel superior del Servicio de Libertad Sindical, y el Sr. Vitali Savine, especialista de nivel superior en normas del Equipo Multidisciplinario de la OIT de Moscú.
• II. Curso de la misión
• Los integrantes de la misión se reunieron con los siguientes funcionarios gubernamentales y sus asistentes: el Primer Viceprimer Ministro y Copresidente del Consejo Nacional de Asuntos Laborales y Sociales; el Ministro de Justicia; el Primer Viceministro de Trabajo; el Primer Viceministro de Asuntos Exteriores; y el Primer Subdirector de la Administración Presidencial y Presidente de la Comisión de Registro (nuevo registro) de partidos políticos, organizaciones sindicales y otras organizaciones. El último día también se reunieron brevemente con el Primer Ministro (la lista de las personas con las que se reunieron figura en el anexo).
• La misión se reunió con los querellantes de este caso, a saber: la Federación de Sindicatos de Belarús y los afiliados querellantes a nivel sectorial (enunciados anteriormente), así como con el Congreso de Sindicatos Democrático y los Sindicatos Libres. También se reunió con las dos confederaciones de empleadores, que son: el Sindicato de Empresarios y Empleadores de Belarús, que lleva el nombre del Profesor Kouniavski, y la Confederación de Industriales y Hombres de Negocios de Belarús (en el anexo figura la lista con los nombres de las personas con las que se reunieron).
• Por último, la misión celebró reuniones de información general con el Director del Grupo de Asesoramiento y Supervisión de Belarús de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, el Sr. Wieck, el representante residente del PNUD, el Sr. Buhne, y una representante del Comité de Helsinki sobre los Derechos Humanos en Belarús, la Sra. Protko.
• III. Resumen general de los alegatos presentados
• La queja se centra principalmente en dos alegatos de violación de los derechos sindicales. La primera se refiere a la obligación de los sindicatos de registrase nuevamente, en cumplimiento del decreto presidencial núm. 2 del 26 de enero de 1999, en que se disponen medidas de reglamentación de la actividad de los partidos políticos, los sindicatos y otras asociaciones públicas. Los querellantes afirman, en particular, que los requisitos mínimos de afiliación para que un sindicato pueda ser registrado limitan el derecho de sindicación, que los procedimientos son largos y complicados (especialmente en lo referente a la certificación, por el empleador, de un domicilio legal) y que las consecuencias de la disolución y la prohibición de actividades son graves.
• El segundo alegato se centra en la injerencia estatal, concretamente en las Instrucciones dirigidas por la Administración Presidencial al Consejo de Ministros y a las autoridades municipales para que participen en la elección de los sindicatos sectoriales y propongan nuevos dirigentes. En cuanto a los efectos de estas instrucciones, los querellantes alegan que los propios directores de empresa y los funcionarios ministeriales se eligieron a sí mismos como delegados de los congresos sindicales con el fin de influir en los resultados, y los sindicalistas fueron convocados por funcionarios gubernamentales con miras a que adoptasen una resolución en la que se criticase el movimiento sindical y se estableciesen sus prioridades de forma que coincidiesen con la política gubernamental. En la última comunicación de la FPB se afirma que la cuenta bancaria de la Federación fue congelada justo antes de su congreso anual. Además, se presentaron alegatos en torno al carácter restrictivo de las disposiciones sobre las huelga que figuran en el nuevo Código del Trabajo, así como en relación con casos específicos de discriminación antisindical.
• IV. Información obtenida durante la misión
• Desde el comienzo, los integrantes de la misión habían expresado su pesar a la vista de que, con la salvedad del Ministro de Justicia y de una breve reunión el último día con el Primer Ministro, en todo momento se reunirían con primeros viceprimeros ministros o presidentes, y no con los funcionarios en las posiciones más altas para contraer compromisos o adoptar decisiones pertinentes. La misión, que en un principio estaba programada para principios de septiembre, se había pospuesto a la segunda quincena de octubre a petición del Gobierno. Al solicitar esto, el Gobierno había indicado que la sobrecarga de su programa de trabajo y de los demás órganos estatales en septiembre y la primera quincena de octubre podía incidir en la intensidad de las reuniones si la misión llegaba, como se había acordado previamente, a principios de septiembre. Los funcionarios del Gobierno con los que se reunió la misión manifestaron su deseo de cooperar y encontrar soluciones oportunas, e hicieron hincapié en que en última instancia resolverían estos asuntos con las partes en cuestión. Así lo manifestaron de forma clara el Primer Vicepresidente de la Administración Presidencial, quien confiaba en que en un par de meses ya no quedaría caso alguno que discutir.
• El derecho de sindicación y el proceso de nuevo registro
• El Ministerio de Justicia y el Director del Departamento de Organizaciones Públicas explicaron que ellos eran responsables de distintos aspectos del proceso de nuevo registro. Habían estado tratando la cuestión del registro desde 1990. En la ley de sindicatos de 1992 se había hecho referencia a la ley sobre asociaciones públicas para el registro de los sindicatos. El decreto núm. 2 emitido en enero de 1999 exigía que todos los sindicatos previamente registrados, así como los partidos políticos y las asociaciones públicas (sociales), se sometiesen a un nuevo proceso de registro. Varios funcionarios gubernamentales indicaron que los sindicatos no constituían el principal objetivo del decreto, sino que formaban parte de él, dada la necesidad de distinguir ciertas asociaciones puramente sociales o comerciales de los sindicatos legítimos. Para el Ministro de Justicia, el registro era una forma de que el Ministerio pudiese garantizar que los sindicatos no infringían la ley, y era necesario puesto que el Código Civil exigía el registro de todas las personas jurídicas.
• El Director de las Organizaciones Públicas manifestó que un total de 38 sindicatos sectoriales se habían vuelto a registrar, entre ellos los cinco Sindicatos Libres. Tan sólo una organización de ámbito sectorial, la Asociación Independiente de Sindicatos Industriales de Belarús (BIAITU), no fue registrada. El Ministro de Justicia explicó que el fallo de los tribunales confirmaba la decisión ministerial de negar el registro a la BIAITU porque el modo en que la asociación se había constituido no se ajustaba al procedimiento establecido en las normas propias de los sindicatos sectoriales. El Ministro agregó que, no obstante, el Ministerio no había tomado medida alguna para poner en práctica las disposiciones de disolución del decreto respecto a la BIAITU.
• En lo que se refiere al requisito de que el empleador presente un certificado del domicilio legal de una organización con fines de registro, las posturas al respecto eran divergentes y a veces contradictorias. Para el Ministerio de Justicia, el empleador tenía que proporcionar la dirección, mientras que según el Ministerio de Trabajo esto no era necesario. Los funcionarios del Ministerio de Trabajo afirmaron que el problema provenía más bien del artículo 28 de la ley de sindicatos sobre los locales que el empleador cedía a los sindicatos. Indicaron que antes de introducirse las enmiendas recientes de la ley, el empleador tenía la obligación de facilitar locales a los sindicatos, pero que éste no era el caso. En consecuencia, el empleador no tenía obligación alguna de declarar que el domicilio legal de un sindicato se encontraba en sus locales. Por otro lado, creían que no habría problema para el registro si los sindicatos facilitaban una dirección diferente, como por ejemplo la del lugar en el que se hallaba su sede o, en ausencia de dichos locales, el domicilio de uno de los miembros fundadores. Aparentemente no se había celebrado discusión alguna con los sindicatos en cuestión. Los funcionarios del Ministro del Trabajo tuvieron la impresión de que los sindicatos no habían procedido a ello porque deseaban insistir en que el empleador les facilitase locales. Ahora bien, el Congreso de Sindicatos Democráticos (CDTU) y Sindicatos Libres (FTU) negaron que esto fuera así y afirmaron que simplemente deseaban registrarse, pero que el registro se les negaba sistemáticamente si el empleador no declaraba la dirección legal. Todo nuevo intento por su parte para resolver la situación había sido en vano.
• El Director del Departamento de Organizaciones Públicas afirmó que la cuestión del domicilio legal que sólo había afectado a organizaciones de ámbito empresarial se había resuelto para las organizaciones de la región de Mogilev, y que estas organizaciones se hallaban actualmente registradas y funcionaban con normalidad. No obstante los Sindicatos Libres sostienen que la cuestión del registro no se ha resuelto en lo que a su sindicatos se refiere, al igual que el tema de a quién corresponde determinar el domicilio legal. Además, consideran que aunque sus sindicatos han sido registrados a escalas nacional y sectorial, el verdadero objetivo del proceso de registro es aislar a los sindicatos locales con el fin de debilitar el sindicato nacional.
• Ambas organizaciones de empleadores afirmaron que consideraban que el decreto núm. 2 y la forma en que se aplicaba eran contrarias al Convenio núm. 87 y a la Constitución. El Sindicato de Empresarios y Empleadores de Belarús (BUEE) agregó que para ellos era bastante difícil someterse al proceso de registro dado que, con arreglo al decreto, ahora se exigía que contasen al menos con 500 miembros fundadores que debían ser personas físicas, y no jurídicas como anteriormente. En concreto, esto requería la reorganización de sus fundadores, lo que no había sido tarea fácil, aunque al término se hallaban registrados nuevamente. Actualmente sus afiliados a escala regional están solicitando registrarse. El sindicato BUEE declaró que no tenía conflictos del tipo de los planteados en la queja tales como cuestiones de injerencia en la gestión, debido a que los ministerios no pueden dar instrucciones a las empresas que no son de propiedad estatal. Cabe indicar que más del 80 por ciento de las empresas siguen perteneciendo al Estado. Tanto el BUEE, como la Confederación de Industriales y Hombres de Negocios de Belarús (BCIB) señalaron que los Sindicatos Libres fueron los más perjudicados por el proceso de nuevo registro y que entonces casi habían desaparecido a escala local. En primer lugar, estos sindicatos todavía se hallaban en una fase de constitución y era muy difícil para ellos cumplir los requisitos necesarios con arreglo al decreto. Asimismo, señalaron que sus propias organizaciones tenían grandes dificultades para funcionar adecuadamente, dado que no contaban con un verdadero refuerzo legal. Fueron registrados pero en ninguna ley sobre organizaciones de empleadores se definía claramente la función que debían desempeñar en la sociedad y en el lugar de trabajo. Habida cuenta de la preponderancia del sector estatal, las organizaciones de empleadores son de pequeño tamaño, y pese a que el decreto ha tenido fuertes repercusiones en ellas, se abstuvieron de criticar abiertamente a las autoridades gubernamentales.
• Los funcionarios del Ministerio de Justicia y los del Ministerio de Trabajo plantearon el tema de la inscripción frente al registro de una organización. Se sostuvo que, con arreglo a la ley de sindicatos, sólo se precisan tres personas a nivel empresarial para constituir una organización de nivel primario dentro de una estructura de organización sindical de carácter general, y que dichas organizaciones podrían actuar como sindicatos y proceder a la negociación colectiva. Ahora bien, tales organizaciones sólo estarían inscritas y no registradas; por consiguiente, no gozarían de personalidad jurídica independiente ni poseerían sus propias cuentas bancarias. Cuando la misión planteó cuestiones respecto a la disposición del decreto núm. 2, en la que se afirma que la actividad de todas las asociaciones no registradas será prohibida y que las organizaciones se desintegrarán, el Ministerio de Justicia afirmó que esas disposiciones no se aplicaban ni habían sido aplicadas a los sindicatos. En cuanto a determinar si una organización no registrada tiene derecho a participar en la negociación colectiva, los sindicatos y organizaciones de empleadores sostienen que no, mientras que los funcionarios del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Trabajo afirman lo contrario. Los Sindicatos Libres argumentan que en ciertos casos en que se negaba el registro, los convenios colectivos que habían estado vigentes se revocaban unilateralmente, sus organizaciones se consideraban "ilegales" y se amenazaba a sus dirigentes con emprender una acción disciplinaria. Además, se niega regularmente a sus dirigentes el acceso al lugar de trabajo para abogar por la sindicación.
• Durante la reunión celebrada en el Ministerio de Justicia, se manifestó también que la cuestión del registro no se planteó en la reunión del Consejo Nacional sobre Cuestiones Laborales y Sociales cuando se firmó el acuerdo general de dos años, en agosto de 2000, lo que implica que los conflictos pendientes a este respecto se habían resuelto. Los representantes del CDTU y de la FTU afirmaron, sin embargo, que los sindicatos que habían constituido el objeto de la queja todavía no habían sido registrados. En lo tocante a la función real del Consejo Nacional, tanto las organizaciones de empleadores como los sindicatos indicaron que consideraban que se trataba simplemente de un órgano de carácter bastante formal, no de un foro para una discusión real y para la confrontación de estas cuestiones.
• El Primer Subdirector de la Administración Presidencial afirmó que estaba buscado una solución para el problema de domicilio legal con miras al registro y que proponía presentar esta cuestión ante el Parlamento en cuanto se reorganizase.
• La injerencia del Gobierno en las elecciones y actividades sindicales
• La respuesta general de todos los funcionarios del Gobierno, que coincidía respecto a las Instrucciones dadas por la Administración Presidencial al Consejo de Ministros y a los órganos ejecutivos locales donde se instaba a la adopción de medidas para interferir en los próximos congresos electorales a nivel sectorial y nacional, se limitaba simplemente a afirmar que el hecho de que en cada caso los interesados fueran reelegidos demuestra que no había presión administrativa y que, por consiguiente, esto no debería considerarse un problema. No se negaba la existencia de las Instrucciones, pero tampoco se afirmaba que se hubieran revocado. El Primer Viceprimer Ministro afirmó que las instrucciones tenían carácter oficioso y que sólo servían para recabar información, y no eran de índole normativa, dado que la Administración Presidencial no posee dichos poderes. Además, resaltó que ello no había entrañado violación alguna.
• El Primer Subdirector de la Administración Presidencial recordó que el sistema anterior del país incide, como es natural, en la relación entre los interlocutores sociales y el Gobierno, que siempre ha compartido elementos en una relación de dependencia mutua. Añadió que las Instrucciones de la Administración Presidencial que se expusieron en la queja constituían un problema intrascendente que ya casi había desaparecido. Los votos emitidos en los congresos sindicales en los que se había reelegido a los dirigentes anteriores constituían una prueba estadística de que no había habido presión por parte del Estado.
• La FPB afirmó que lo que el Gobierno pretendía mediante las Instrucciones de la Administración Presidencial y los distintos esfuerzos realizados para desbancar a los dirigentes sindicales correspondientes era claramente que los sindicatos estuviesen controlados por el Estado. Para ellos el proceso continúa, aunque ahora toma una forma diferente. La cuenta bancaria de la Federación sigue congelada, se critica y amenaza sistemáticamente al sindicato y a sus dirigentes, y actualmente se utiliza a la dirección de la empresa para tratar de influir en los trabajadores con miras a que abandonen el sindicato tradicional. A menudo, los directores de empresa se injieren en el proceso electoral y niegan o restringen el acceso de los dirigentes sindicales al lugar de trabajo. En los últimos tiempos estos ataques han afectado a la industria de la radio y la electrónica, de cuyo sindicato son casualmente miembros el Ministro y el Viceministro de Industria, que han desempeñado una función activa a la hora de tratar de influir en sus decisiones. En el complejo de empresas conocido como "Integral", la dirección había reunido a los trabajadores a fin de persuadirles para que abandonasen el sindicato y optasen por una representación alternativa, cosa que había logrado en varios casos. En Tsvetetron, una empresa del grupo Integral, el representante sindical sólo tenía autorización para entrar a la empresa 15 minutos antes de que se celebrase la votación para elegir a los representantes sindicales. Sin embargo se habían dado otros casos en que los directores habían renunciado a la afiliación con el fin de no encontrarse en la tesitura de verse presionados para influir en el funcionamiento del sindicato
• La FPB no considera que estos ataques a su independencia sean aislados, sino que forman parte de una operación concertada contra todo el movimiento sindical. No obstante, reconocen que en este sentido uno de los problemas radica en que las organizaciones de empleadores todavía no son independientes del Gobierno y los directivos de las empresas siguen estando afiliados a los sindicatos, y, por ello, poseen medios directos de control. Mientras que tradicionalmente se ha considerado que los directivos cumplen los requisitos para afiliarse a sindicatos, en el contexto actual la FPB comienza a pensar que quizá esto no resulte adecuado y que los directivos deberían contar con sus propias organizaciones de representantes distintas de la base sindical, con el fin de evitar posibles injerencias. Aparentemente, los Sindicatos Libres que se constituyeron a principios del decenio de 1990 no han admitido la afiliación de los miembros de la dirección.
• La Confederación de Industriales y Hombres de Negocios de Belarús (BCIB) consideró que al no disponer de legislación que estableciese los papeles y funciones de las organizaciones de empleadores, sus afiliados quedaban a merced de la presión del Estado para injerirse en las actividades de los sindicatos, lo que a menudo era difícil de afrontar. El hecho de que el propietario pueda despedir a directivos con arreglo al Código de Trabajo hace que la directiva dependa excesivamente del Estado, y que sea objeto de presión por su parte, dado que el 80 por ciento de las empresas es propiedad estatal. Habían propuesto una ley de organizaciones de empleadores, que había sido aprobada por el Parlamento aunque nunca fue firmada por el Presidente y, por ello, nunca se había aplicado. Asimismo, consideraron que era importante separar la directiva de los sindicatos y sus asuntos, dado que así sería más fácil determinar a quién corresponden los intereses que se representan. No obstante, varios funcionarios gubernamentales afirmaron que creían que los directivos de una empresa deberían tener derecho a presentarse como candidatos a las elecciones sindicales, especialmente con miras a garantizar unas elecciones democráticas con candidatos alternativos.
• En lo tocante a la congelación de la cuenta bancaria de la FPB, el Primer Viceprimer Ministro indicó que ésta se debía a que las autoridades tributarias habían determinado que se había producido una violación respecto a ciertas licencias. En respuesta a una pregunta de orden procedimental referente a esta decisión, afirmó que evidentemente la Federación podría apelar la decisión ante los tribunales.
• Otras cuestiones
• La FPB expresó su inquietud respecto a la información reciente de que el Consejo de Ministros proyectaba introducir enmiendas en la ley de sindicatos respecto a la representación en la negociación colectiva. Actualmente, todos los sindicatos registrados tienen derecho a participar en la negociación colectiva. Se temía que las disposiciones aplicables se endureciesen y que, por tanto, muchos sindicatos perdiesen el derecho a la negociación colectiva. Todos los sindicatos estuvieron de acuerdo en que esto incidiría de forma especialmente negativa en los Sindicatos Libres.
• El Ministerio de Trabajo afirmó que los propios sindicatos habían planteado la cuestión de la representatividad y que tenía la firme intención de consultar a todas las partes interesadas en el Consejo Nacional sobre Cuestiones Laborales y Sociales antes de proponer cualquier enmienda al Código de Trabajo a este respecto. Además, se indicó que se acogería con satisfacción la asistencia de la OIT en la materia.
• Se celebraron debates generales con todas las partes respecto a las nuevas disposiciones del Código de Trabajo referentes a la huelga. Los sindicatos expresaron dos motivos principales de preocupación: en primer lugar, creían que el Presidente no dudaría en utilizar los poderes generales que le confería el Código para suspender las huelgas en aras de la seguridad nacional o de la libertad y los derechos de otras personas y, por consiguiente, a efectos prácticos, impediría cualquier acción sindical; en segundo lugar, manifestaron su preocupación ante el hecho de que ahora el Código requería a todas y cada una de las empresas, independientemente de su carácter, que prestasen servicios mínimos.
• Los Sindicatos Libres facilitaron cierta información adicional sobre el Sr. Evmenov, que en su opinión ha sido despedido por sus actividades sindicales. Normalmente, "subbotnik" (que consiste en el trabajo voluntario no remunerado - la negativa del Sr. Evmenov a la reivindicación fue uno de los factores que motivaron su despido) es una actividad voluntaria y nadie debería sufrir por no participar en ella o por no organizar a otros trabajadores en este terreno. Además, afirmaron que las medidas disciplinarias complementarias que le fueron impuestas al Sr. Evmenov y que condujeron a su despido no habían sido más que una artimaña para deshacerse de él, a causa de sus actividades sindicales. Aunque los funcionarios del Gobierno indicaron que el Sr. Evmenov había recurrido las resoluciones de tribunales que habían declarado su despido procedente, los sindicatos habían indicado que tenían muy poca fe en el sistema judicial y que estaban convencidos de que los jueces toman decisiones sobre los casos de acuerdo con las instrucciones dadas por sus superiores.
• El representante residente del PNUD proporcionó ciertos datos relativos a la misión de junio de 2000 del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los jueces y abogados. En el comunicado de prensa sobre la misión del Relator Especial se indica que el Presidente tiene una influencia excesiva en el ámbito judicial. El Presidente tiene la facultad de nombrar y despedir a la mayoría de los jueces, quienes han de superar un período de prueba de cinco años para ser titulares. Además, el Presidente nombra a 6 de los 12 jueces del Tribunal Constitucional según su propio criterio y designa a su Presidente, quien recomienda a los otros seis aspirantes a miembros del Parlamento. En lo que respecta a la jerarquía normativa, el Relator Especial señala que los decretos presidenciales están al mismo nivel que las leyes, y que también se otorgó al Presidente la facultad de emitir decretos temporales de "necesidad especial". Se ha recurrido a esta facultad para publicar más de 70 decretos, algunos de los cuales han permanecido en vigor durante más de tres años; muchos de ellos, según el Relator Especial, no se ajustan a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes nacionales.
• V. Conclusiones
• Aunque se tardó bastante tiempo en analizar con detenimiento los distintos puntos de la queja, la situación no había evolucionado lo bastante para motivar una reunión tripartita de carácter recapitulativo con el fin de buscar soluciones comunes. Ello se debió en parte a la ausencia de decisores, así como a la falta de apertura por parte del Gobierno a las soluciones potenciales propuestas por la misión, y a la ausencia de propuestas de repuesto. Por consiguiente, la misión se reunió por separado con los funcionarios gubernamentales y los sindicatos para resumir la información que había recibido de las distintas partes y formular algunas conclusiones generales.
• En primer lugar, a la vista de las distintas dificultades para el registro que había planteado el decreto presidencial núm. 2, la misión sugirió que la solución más simple sería que los sindicatos no formasen parte del ámbito de aplicación del decreto. De hecho, para empezar, en muchas de sus observaciones, los representantes del Gobierno habían expresado dudas en cuanto a la necesidad de abarcar a los sindicatos en el ámbito de aplicación del decreto. En cambio, procedía eliminar todos los obstáculos de registro examinados durante la misión, así como las graves consecuencias del no registrarse, en consulta con los interlocutores sociales. El nuevo registro no debería realizarse de tal manera que parezca obedecer más al control gubernamental que a simples formalidades. Los demás sindicatos no registrados a nivel de la empresa deberían registrarse sin demora mediante un proceso simplificado que no restrinja el derecho de sindicación. Las autoridades gubernamentales deberían contribuir a que los sindicatos cumplan los requisitos técnicos relativos al domicilio legal, y también deberían garantizar que los malentendidos respecto a lo que se entendía por domicilio legal no persistan y no puedan ser utilizados, ni siquiera por los empleadores, para negar a los sindicatos el derecho a registrarse.
• En segundo lugar, en lo que respecta a las Instrucciones de la Administración Presidencial, la misión sugirió firmemente que se revocasen, aunque según parece hoy, son casi inexistentes. Antes bien, deberían formularse instrucciones claras indicando que las autoridades públicas no deben injerirse en la administración, las actividades y las elecciones sindicales. De lo contrario, pese a que actualmente no se hallan en activo, las Instrucciones seguirían siendo expresión de la política gubernamental y podrían invocarse en cualquier momento para justificar la injerencia en las actividades sindicales. Las instrucciones contradictorias que recordarían el principio general de no injerencia son especialmente importantes habida cuenta de la posibilidad de injerencia futura por parte de los directivos y gestores de empresas. Además, ha de garantizarse la aplicación de dichas Instrucciones.
• En tercer lugar, respecto a la congelación de las cuentas bancarias de la Federación de Sindicatos de Belarús, la misión sugirió que, con arreglo a las normas de derecho, estas medidas extremadas sólo deberían tomarse a raíz de una investigación general en la que se daría derecho de réplica a las personas directamente afectadas. La misión recomendó que se descongelasen las cuentas, se investigase cualquier irregularidad fiscal o de otra índole, y que cualquier violación demostrada fuese sancionada con arreglo a la legislación, en vez de bloquear todas las cuentas bancarias de la Federación.
• A la luz de cuanto antecede, la misión consideró que en general todos los elementos parecían indicar la existencia de una injerencia regular y sistemática en los derechos y actividades sindicales. Dicha injerencia podía consistir en aclaraciones que iban desde la negación de un nuevo registro (lo que repercutía en gran medida en los Sindicatos Libres) hasta toda una serie de esfuerzos por dividir los sindicatos con solera y someterlos al control estatal. Esta dinámica de injerencia no sólo fue tolerada por el Gobierno, sino que también pareció responder a la orden de las autoridades más altas del país. Por consiguiente, la misión hizo hincapié en la importancia de transmitir un mensaje claro: no se tolerarían injerencias en los asuntos internos de los sindicatos.
• La misión reconoció que la transición política y económica que había comenzado a principios del decenio de 1990 todavía no había culminado. Por ello, consideró que era necesario poner especial énfasis en el papel de los interlocutores sociales. Era necesario que se reforzase la importancia de la independencia de los interlocutores con el fin de garantizar una representación equilibrada de los intereses, lo cual es fundamental de cara al desarrollo tanto económico como social. Sería normal recurrir a un foro como el Consejo Nacional de Cuestiones Laborales y Sociales para discutir y resolver los problemas que había acarreado el decreto.
• Los empleadores eran parte importante de la solución de las dificultades denunciadas por los sindicatos. La independencia de los empleadores tanto con respecto al Estado como a los sindicatos era fundamental para evitar confusiones sobre los intereses representados y para garantizar la existencia de verdaderas voces representativas. La BCIB se inclinaba por que en una ley sobre organizaciones de empleadores se enunciasen claramente sus funciones y su papel, lo cual podría constituir un primer paso para la consolidación de los interlocutores sociales. Otro aspecto al que convendría conceder cierta atención era la afiliación sindical de los directores de empresa. En el contexto actual y a la vista de la información y los alegatos recibidos, cabría un riesgo de injerencia de la administración en el funcionamiento sindical. Por ello tal vez fuera necesario crear estructuras independientes para los gerentes y los directores. Unas estructuras separadas de los sindicatos garantizarían los intereses sociales de los administradores y eliminarían todo riesgo de injerencia de la administración en los asuntos internos de los sindicatos. Esto era tanto más adecuado cuanto que los sindicatos tradicionales también parecían respaldar en estos momentos tal opción.
• Con una configuración más clara de las organizaciones de empleadores y un refuerzo de la independencia de los interlocutores sociales, el Consejo Nacional sobre Cuestiones Sociales y Laborales podría funcionar de manera más amplia. Dado que los sindicatos y las organizaciones de empleadores habían expresado cierta frustración ante los límites del Consejo Nacional, es posible que dicho órgano haya de consolidarse y convertirse así en un foro plenamente operativo para el diálogo social con el potencial de resolver cuestiones de importancia para los interlocutores sociales. La principal tarea que tiene ante sí es crear una atmósfera en la que los interlocutores sociales logren confiar en las estructuras de diálogo social de manera que todas las cuestiones pendientes puedan resolverse entre las partes interesadas, en absoluto cumplimiento de los derechos y la autonomía de cada una de ellas. La cercanía de las opiniones de los sindicatos y de los empleadores respecto al decreto constituía un elemento positivo, y era alentador observar que los sindicatos tradicionales y recientes deseaban continuar cooperando estrechamente.
• Por último, aunque la cuestión de la independencia del sistema judicial rebasa en general el ámbito de la queja, la misión no puede dejar de concluir que los querellantes no confiaban en modo alguno en la posibilidad de solucionar en sede judicial los temas planteados. Esta falta de confianza explicaba las reticencias de los sindicatos a la hora de presentar casos ante los tribunales. Las serias dudas planteadas por el Relator Especial de las Naciones Unidas en cuanto a la imparcialidad del sistema judicial refuerza la impresión general de que es muy probable que las decisiones de los tribunales no favorezcan a los sindicatos. Las medidas encaminadas a reforzar la independencia del sistema judicial en Belarús constituirían un elemento importante y necesario para restaurar la confianza de los sindicatos en el marco general de la colaboración social.
• Este último punto encamina a la misión hacia su conclusión final relativa al contexto general en que se ejercen los derechos sindicales en Belarús. Las divergencias existentes entre la postura de los sindicatos y la del Gobierno son bastante profundas y es poco probable que más enmiendas a la ley o la revocación de las Instrucciones actuales basten para resolverlos. Los sindicatos tuvieron la impresión de que, en general, los obstáculos que hoy pudieran llegarse a eliminar reaparecerían mañana con un aspecto nuevo. Según la misión, aunque el Gobierno participó en discusiones largas y pormenorizadas con ella respecto a las complejas cuestiones jurídicas, no se apreciaba claramente la voluntad política necesaria para generar una confianza genuina. Esta voluntad política es fundamental para fortalecer de forma significativa el marco institucional con miras al diálogo social y a revisar el marco jurídico y administrativo en el que se mueven los sindicatos y las organizaciones de empleadores, lo cual podría conducir a una verdadera colaboración social en el futuro.
• Los miembros de la misión desean expresar su agradecimiento al Gobierno de Belarús por su buena disposición para discutir abiertamente las cuestiones a menudo complejas del caso, así como por la cooperación facilitada a la misión. Además, da las gracias a la FPB, al CDTU, los FTU, la BCIB y al BUEE y a todas las personas con las que se reunió y que han facilitado gran cantidad de información esencial para una comprensión cabal del contexto en que se presentó la queja.
• (Firmado) Kari Tapiola,
• Karen Curtis.
• Anexo II
• Lista de personas con quienes se reunió la Misión de la OIT (18-21 de octubre de 2000)
• Reuniones en el Consejo de Ministros
  1. 1 Sr. V. Yermoshin, Primer Ministro de la República de Belarús
  2. 2 Sr. A. Kobyakov, Primer Viceprimer Ministro de la República de Belarús
  3. 3 Sr. A. Mikhnevich, Viceministro de Asuntos Exteriores de la República de Belarús
  4. 4 Sr. V. Stepanenko, Director del Departamento de Economía del Consejo de Ministros
  5. 5 Sr. I. Krasutsky, Primer Adjunto del Departamento de Economía del Consejo de Ministros
  6. 6 Sr. M. Krapivnitsky, Especialista Principal del Departamento de Economía del Consejo de Ministros, Secretario del Consejo Nacional de Cuestiones Laborales y Sociales
• Reunión en la Administración Presidencial de la República de Belarús
  1. 1 Sr. V. Zametalin, Primer Subdirector de la Administración Presidencial de la República de Belarús
  2. 2 Sr. V. Geisik, Departamento de Política Exterior de la Administración Presidencial
  3. 3 Sr. A. Petrazh, Viceministro de Justicia de la República de Belarús
• Reunión con los funcionarios del Ministerio de Justicia
  1. 1 Sr. G. Vorontsov, Ministro de Justicia de la República de Belarús
  2. 2 Sr. M. Sukhinin, Director del Departamento de Organizaciones Públicas
  3. 3 Sra. E. Kazakova, Subdirectora del Departamento de Organizaciones Públicas
  4. 4 Sr. V. Kachanov, Auxiliar del Ministro de Justicia
  5. 5 Sr. A. Alyeshin, Director del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Justicia de la República de Belarús
  6. 6 Sr. I. Starovoitov, Subdirector del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Trabajo de la República de Belarús
• Reuniones con el Ministerio de Trabajo de la República de Belarús
  1. 1 Sr. V. Pavlov, Primer Viceministro de Trabajo de la República de Belarús
  2. 2 Sra. E. Kolos, Viceministra de Trabajo de la República de Belarús
  3. 3 Sra. I. Chistyakova, Directora del Departamento Jurídico del Ministerio de Trabajo de la República de Belarús
  4. 4 Sr. E. Kasperovich, Director del Departamento de Análisis Complejos de Problemas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo de la República de Belarús
  5. 5 Sr. A. Kopot, Director del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Trabajo de la República de Belarús
• Reunión en el Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Belarús
  1. 1 Sr. S. Martynov, Primer Viceministro de Asuntos Exteriores de Belarús
  2. 2 Sr. A. Mozhukhov, Director del Departamento de Organizaciones Económicas Multilaterales
  3. 3 Sra. T. Khoroshun, Primera Secretaria del Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Belarús
• Reunión en la Unión de Empresarios y Empleadores Profesor M. Kouniavski de Belarús
  1. 1 Sra. T. Bykova, Presidenta
  2. 2 Sr. G. Badei, Vicepresidente
  3. 3 Sra. O. Bekasova, Directora Ejecutiva
  4. 4 Sra. N. Naumovich, Directora de Cuestiones Jurídicas
• Reunión en la Confederación de Industriales y Empresarios de Belarús
  1. 1 Sr. N. Streltsov, Director Ejecutivo
  2. 2 Sr. V. Sevrukevich, Director de Cuestiones Jurídicas
  3. 3 Sr. E. Kisel, Director de Cuestiones Sociales
• Reunión con los dirigentes de la Federación de Sindicatos de Belarús
  1. 1 Sr. V. Gontcharik, Presidente
  2. 2 Sr. O. Podolinsky, Director del Departamento Internacional
  3. 3 Sra. V. Polevikova, Directora del Centro de Análisis de Información
  4. 4 Sr. A. Bukhvostov, Presidente del Sindicato de Trabajadores del Sector del Automóvil y la Maquinaria Agrícola de Belarús
  5. 5 Sr. A. Yaroshuk, Presidente del Sindicato de Trabajadores del Sector Agrícola de Belarús
  6. 6 Sr. G. Fedynich, Presidente del Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica de Belarús
  7. 7 Sr. A. Starikevich, Redactor Jefe del Periódico "Belarusky Chas" de Belarús (Diario de Belarús)
• Reunión con el Congreso de Sindicatos Democráticos (CDTU) y Sindicatos Libres de Belarús (FTUB)
  1. 1 Sr. V. Makarchuk, Vicepresidente del CDTU
  2. 2 Sr. V. Zakharchenko, miembro del personal del Consejo de Representantes del CDTU
  3. 3 Sr. V. Kozel, miembro del personal del Consejo de Representantes del CDTU
  4. 4 Sr. V. Troshchiy, miembro del personal del Consejo de Representantes del CDTU
  5. 5 Sr. D. Plis, Secretario de Prensa del CDTU
  6. 6 Sr. N. Kanakh, Representante del FTU, miembro del personal del Consejo de Representantes del CDTU
• Reunión en la Oficina de las Naciones Unidas de Belarús
• Sr. N. Buhne, Coordinador Residente de las Naciones Unidas/Representante Residente del PNUD en Belarús
• Reunión con los representantes de la OSCE
• Sr. H.-G. Wieck, Jefe del Grupo de Asesoramiento y Vigilancia de la OSCE en Belarús
• Reunión con el Comité de Helsinki para los derechos humanos
• Sra. T. Protko, Representante