Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 328, Junio 2002

Caso núm. 2114 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 18-ENE-01 - Cerrado

1. 371. En sus comunicaciones de 20 de diciembre de 2000, 18 de enero de 2001 y 15 de febrero de 2002, el Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama presentó una queja relativa a la violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Japón.
2. 372. El Gobierno envió sus observaciones en sus comunicaciones de 13 de julio y 31 de octubre de 2001, de 6 de febrero y 2 de mayo de 2002.
3. 373. Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 374. En sus comunicaciones de 20 de diciembre de 2000 y 18 de enero de 2001, el querellante alega que el Gobierno de la Prefectura de Okayama violó el principio de libertad sindical, al decidir retrasar la aplicación de las recomendaciones hechas por la comisión del personal de la Prefectura de Okayama relativas a los incrementos salariales de los empleados públicos locales, incluidos los maestros de las escuelas secundarias públicas y las escuelas para estudiantes discapacitados, que son miembros del Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama. Dichos incrementos salariales fueron recomendados para los ejercicios fiscales de 1997 y 1998, pero el Gobierno de la Prefectura de Okayama no los aplicó hasta nueve meses después.
2. 375. A continuación, el querellante da una explicación detallada de los antecedentes de esta situación. Durante el ejercicio fiscal de 1997, la aplicación de la recomendación de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama encaminada a incrementar los salarios en un 0,98 por ciento (un promedio de 3.793 yen) se aplazó hasta enero de 1998, si bien ésta debía haberse aplicado en abril de 1997. Del mismo modo, durante el ejercicio fiscal de 1998, la aplicación de la recomendación de la comisión del personal encaminada a incrementar los salarios en un 0,71 por ciento (un promedio de 2.801 yen) se aplazó hasta enero de 1999, aunque ésta debía haberse aplicado en abril de 1998. En opinión del querellante, dichas medidas son injustas y, con motivo del retraso en la aplicación de las recomendaciones, todavía queda por pagar un promedio de 51.964 yen, que equivalen al incremento salarial correspondiente a 13,7 meses del ejercicio fiscal de 1997, así como un promedio de 38.373 yen equivalentes al incremento salarial correspondiente a 13,7 meses del ejercicio fiscal de 1998. El querellante pide que se apliquen las recomendaciones íntegramente con el objetivo de recuperar las pérdidas causadas por el retraso en la aplicación por parte del Gobierno de la Prefectura de Okayama.
3. 376. Además, aunque el Gobierno menciona la situación financiera como motivo del retraso, el querellante considera que ésta no constituye, en modo alguno, una justificación válida. Tanto en el ejercicio fiscal de 1997 como en el de 1998, la situación financiera en que se encontraba el Gobierno nacional era la misma que la del Gobierno de la Prefectura de Okayama. Sin embargo, el Gobierno nacional aplicó íntegramente la recomendación de la Dirección Nacional de Personal (DNP) encaminada a incrementar los salarios de los empleados públicos nacionales. Además, todos los gobiernos locales, con excepción de los gobiernos de Okayama y Osaka, aplicaron íntegramente las recomendaciones relativas a los incrementos salariales de los empleados públicos locales. Por añadidura, el querellante reconoce que no puede negarse que el Gobierno de la Prefectura de Okayama se encuentra en una situación financiera grave, con una deuda pendiente de la Prefectura que asciende a 963.575.000.000 yen en 1997 y a 1.010.426.000.000 yen en 1998. Sin embargo, esta desastrosa situación financiera no se debe a que los gastos en concepto de personal relativos a los empleados del sector público sean elevados, sino a que el Gobierno ha invertido en obras públicas inútiles sin método alguno. Asimismo, ello refleja lo que se menciona en el informe del Consejo de Reforma Financiera de la Prefectura de Okayama, órgano consultivo del Gobernador de Okayama (se adjunta una copia de dicho informe a la queja). A juzgar únicamente por este informe, el Gobernador de Okayama y el Gobierno nacional deberían asumir su responsabilidad política, y el Gobierno de la Prefectura de Okayama no debería mencionar sus problemas financieros como pretexto para retrasar la aplicación de las recomendaciones relativas al personal. El querellante prosigue describiendo de forma detallada casos que demuestran el modo ineficaz en que el Gobierno de la Prefectura de Okayama invierte en obras públicas (se adjunta una copia de dichos ejemplos a la queja, reproducida en el anexo I).
4. 377. El querellante indica que, de conformidad con la decisión de retrasar la aplicación del incremento salarial, 999 miembros de su organización presentaron «declaraciones de solicitud» (en el anexo II se reproduce una copia de dicha declaración) a la comisión del personal de la Prefectura de Okayama, con el fin de que ésta formulara, una vez más, una recomendación relativa al incremento salarial destinada al Gobierno de la Prefectura de Okayama. Habida cuenta de que, el 17 de diciembre de 1997, la comisión del personal había manifestado a la Asamblea de la Prefectura de Okayama que lamentaba que su recomendación no se hubiera aplicado totalmente, el querellante había considerado que dicha comisión formularía una vez más su recomendación al Gobierno de la Prefectura de Okayama. En lugar de eso, en una decisión de 5 de agosto de 1998, la comisión del personal decidió rechazar la solicitud del querellante (en el anexo III se reproduce una copia de la decisión de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama). La comisión del personal se mostró comprensiva en relación con las declaraciones de solicitud e indicó: «Manifestamos nuestro sincero pesar (por el retraso en la aplicación de nuestra recomendación), aún teniendo en cuenta las dificultades financieras» y «huelga decir que una recomendación sobre salarios hecha por la comisión del personal debería respetarse totalmente». Sin embargo, la comisión rechazó la solicitud del querellante, indicando que su recomendación no tenía fuerza legal alguna para influir en el derecho del Gobernador a presentar proyectos de ley, ni en el derecho de voto de la Asamblea de la Prefectura.
5. 378. Al no formular una vez más su recomendación dirigida al Gobierno de la Prefectura de Okayama, el querellante sostiene que la comisión del personal no asumió su responsabilidad oficial como institución creada para compensar a los empleados del sector público por las restricciones a sus derechos laborales básicos. En opinión del querellante, esta decisión muestra claramente la incapacidad de la comisión del personal para corregir las medidas tomadas por el Gobierno de la Prefectura de Okayama, y pone de manifiesto que el sistema de recomendaciones relativas al personal no resulta adecuado para compensar las restricciones impuestas sobre los derechos laborales básicos de los empleados del sector público.
6. 379. Dicha opinión se ve reforzada por el hecho de que, durante el ejercicio fiscal de 1999, la Dirección Nacional de Personal, así como las distintas comisiones locales de personal, recomendaron una reducción de 0,3 al mes de la suma fija, no sólo en el caso de los empleados públicos nacionales, sino también de todos los empleados públicos locales, incluidos los empleados públicos de Okayama. Como consecuencia, incluso de aplicarse la recomendación encaminada a aumentar en un 0,26 por ciento los salarios básicos, la reducción recomendada de la suma fija daría lugar a una grave situación en la que la remuneración total anual se vería reducida. Aunque en el pasado se hayan hecho recomendaciones relativas a una reducción de la suma fija, el querellante sostiene que es la primera vez que se ha hecho una recomendación en virtud de la cual la remuneración total anual ha disminuido como consecuencia de la reducción de la suma fija, que ha sido superior al aumento de la tasa de remuneración básica. En opinión del querellante, el hecho de que la comisión del personal formule una recomendación encaminada a reducir la remuneración de aquellas personas que no pueden dar su opinión en relación con su remuneración, por estarles prohibido participar en negociaciones laborales directas, es totalmente incompatible con el objetivo del sistema de recomendaciones relativas al personal. Además, la comisión del personal siguió en su empeño por formular esta recomendación, a pesar de que el querellante le pidiera repetidas veces que no lo hiciera. En lo que se refiere a los componentes de la remuneración tales como la suma fija, el querellante indica que es habitual que las distintas comisiones de personal a nivel local sigan la recomendación de la DNP. En Japón, las negociaciones de los empleados del sector público no van acompañadas del derecho a celebrar convenios colectivos ni de procedimientos de mediación y arbitraje en caso de fracaso de las negociaciones. Si los empleados del sector público intentan ejercer el derecho de huelga, éstos serán castigados. A la luz de estas restricciones, la recomendación anteriormente mencionada encaminada a reducir su remuneración resulta sumamente injusta.
7. 380. Más aún, el querellante indica que el hecho de que los actuales miembros de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama hayan sido designados por el Gobernador hace que la neutralidad e imparcialidad de dicha comisión (así como de las comisiones de personal de las prefecturas) sean cuestionables. Además, todavía debe instaurarse un sistema adecuado que tenga en cuenta la opinión de los trabajadores. El Gobernador de Okayama, con la aprobación de la Asamblea de la Prefectura de Okayama, designa a los miembros de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama de entre los candidatos elegidos por el Gobernador. La sección de personal del Gobierno de la Prefectura de Okayama nombra a dichos candidatos. Al hacerlo, no existe ningún procedimiento que permita que un sindicato designe a los candidatos, recomiende a los miembros de la comisión del personal o exponga sus propias opiniones sobre la cuestión. Además, el querellante tiene la oportunidad de ver personalmente a los miembros de la comisión del personal y presentarles quejas únicamente una vez al año, y sólo uno de cada tres miembros de la comisión del personal asiste a dicha reunión. A pesar de que en dos o más reuniones el querellante ha solicitado a la oficina ejecutiva de la comisión del personal que presente sus quejas y que los tres miembros de la comisión asistan a dichas reuniones, sus peticiones todavía no han sido aceptadas.
8. 381. Por último, el querellante sostiene que la recomendación encaminada a reducir la remuneración es injusta a la luz de las actuales condiciones laborales de los maestros de las escuelas públicas. Según el querellante, el 57 por ciento de los maestros de escuelas secundarias de la Prefectura de Okayama trabajan durante sus vacaciones. El 82 por ciento realiza horas extraordinarias durante los días laborables, y un 23 por ciento hace diez o más horas extraordinarias durante la semana. En Japón, los maestros del sector público no reciben asignación alguna por las horas extraordinarias ni por trabajar en días festivos. Además, no les resulta fácil tomarse un día libre debido a la escasez de maestros. Esta ha sido la situación reinante durante mucho tiempo. Por último, el querellante anticipa que, en un futuro, habrá más recomendaciones por parte de la comisión del personal encaminadas a reducir la remuneración. Por consiguiente, el querellante pone en tela de juicio el objetivo o utilidad fundamentales de dicho sistema de recomendaciones relativas al personal. Así, pide el pleno restablecimiento del derecho de negociación colectiva, incluido el derecho de los empleados del sector público a celebrar convenios colectivos, así como la garantía de procedimientos rápidos e imparciales de mediación y arbitraje que resulten en una decisión obligatoria para ambas partes en caso de fracaso de las negociaciones.
9. 382. En una comunicación de 15 de febrero de 2002, la organización querellante comenta la reforma inminente del régimen del personal de la función pública que, según ella, no garantiza los derechos de los funcionarios, lo cual constituye una violación de los Convenios núms. 87 y 98.

B. Respuesta del Gobierno

1. 383. En su comunicación de 13 de julio de 2001, el Gobierno procede, en primer lugar, a describir de forma detallada el sistema de determinación de los salarios del personal de la función pública local, e indica que los empleados de las escuelas secundarias de las prefecturas, incluidos los miembros del Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama pueden constituir organizaciones de empleados y negociar con las autoridades competentes. Sin embargo, éstos deben cumplir con sus obligaciones de interés público como servidores del conjunto de la comunidad. Además, sus salarios y demás condiciones de trabajo se encuentran estipuladas en los reglamentos establecidos por la asamblea local, constituida por representantes públicos. Por consiguiente, no tienen derecho a celebrar convenios colectivos, y se les prohíbe declararse en huelga. No obstante, las siguientes leyes prevén un número suficiente de medidas compensatorias para contrarrestar las restricciones de dichos derechos laborales fundamentales (ley de servicios públicos locales, artículos 14, 24, 26, 46, 49-2 y demás).
2. 384. En primer lugar, la asamblea local, constituida por representantes públicos, establece reglamentos que garantizan los salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo. En segundo lugar, la legislación dispone que los organismos públicos locales deben tomar las medidas oportunas llegado el caso, con el fin de que los salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo se adecuen a las condiciones sociales existentes (artículo 14 de la ley de servicios públicos locales) y de que la comisión del personal, órgano independiente e imparcial, haga recomendaciones al jefe ejecutivo y a la asamblea con miras a garantizar que las escalas de sueldos de los empleados se ajustan a las condiciones sociales existentes de conformidad con el principio denominado de adecuación a las condiciones existentes. La ley de servicios públicos locales prevé asimismo la situación de los empleados públicos locales, su designación y destitución, la disciplina en el trabajo, etc. Por consiguiente, la ley garantiza su situación. Los empleados públicos locales pueden asimismo presentar una solicitud a la comisión del personal con el fin de que se tomen las medidas adecuadas en lo que respecta a los salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo. La ley estipula que los salarios se determinarán tomando en consideración el costo de vida, así como los salarios de los empleados públicos nacionales y de los otros empleados públicos locales, los salarios del sector privado y otras circunstancias (artículo 24 de la ley de servicios públicos locales). Antes de formular recomendaciones, la comisión del personal lleva a cabo investigaciones sobre los salarios de los sectores público y privado. Asimismo, en caso de solicitarse así, la comisión admite opiniones y peticiones relativas a mejoras concretas, para lo cual realiza encuestas a las organizaciones de empleados.
3. 385. El Gobierno hace hincapié en que los gobiernos de las prefecturas han puesto un gran empeño en aplicar las recomendaciones de las comisiones de personal en virtud de una política fundamental, según la cual deben respetarse dichas recomendaciones. En dicho caso, los empleados públicos locales pueden beneficiarse de salarios adecuados, tanto respecto de la legislación como de la práctica. Aunque las prefecturas tratan de aplicar los salarios de conformidad con las recomendaciones de las comisiones de personal, existen algunos casos en los que éstas no pueden aplicarse totalmente. Sin embargo, aun en dichos casos, en lugar de suprimir por completo el aumento recomendado de los salarios, las prefecturas aplazan simplemente la aplicación del incremento salarial recomendado durante un período determinado. Así, las recomendaciones de las comisiones de personal se respetan en lo posible. En cualquier caso, de ahora en adelante, el Gobierno espera que las prefecturas aplicarán los incrementos salariales recomendados por las comisiones de personal.
4. 386. A continuación, el Gobierno prosigue explicando las circunstancias que causaron el retraso en la aplicación de la recomendación de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama durante el ejercicio fiscal de 1997. El 3 de octubre de 1997, la comisión del personal de la Prefectura de Okayama formuló una recomendación a la Asamblea de la Prefectura de Okayama y al Gobernador de Okayama, en virtud de las disposiciones de la ley de servicios públicos locales, con respecto a la reforma de la escala de salarios del personal de los servicios ordinarios. Dicha recomendación debía incrementar el salario medio mensual, incluidas las asignaciones del personal de los servicios administrativos de la Prefectura de Okayama, que ascendía a 385.288 yen el 1.º de abril de 1997, en un promedio de 3.793 yen (el 0, 98 por ciento). La fuente de ingresos necesaria para aplicar la reforma salarial tal como había recomendado la comisión era de 3.000 millones de yen aproximadamente. Una vez formulada la recomendación, las autoridades de la Prefectura de Okayama estudiaron detenidamente cómo debía tratarse dicha recomendación. Sin embargo, después de haber examinado de forma exhaustiva factores como las condiciones socioeconómicas existentes o la grave situación financiera, y con miras a promover reformas administrativas y financieras, se decidió aplazar la aplicación de la recomendación nueve meses, hasta el 1.º de enero de 1998, como medida inevitable habida cuenta de la crisis financiera.
5. 387. Las autoridades de la Prefectura de Okayama comunicaron esta decisión al Congreso Cuatripartito de Lucha Conjunta de la Prefectura de Okayama el 2 de noviembre de 1997, y al querellante el 1.º de diciembre, apelando a su comprensión. El Gobierno explica que el Congreso Cuatripartito de Lucha Conjunta de la Prefectura de Okayama es una organización constituida por el Sindicato de Empleados de la Prefectura de Okayama (con 4.868 afiliados), el Sindicato de Empresas Públicas de la Prefectura de Okayama (110), el Sindicato de Maestros de la Prefectura de Okayama (8.588) y el Sindicato de Maestros de Escuelas Públicas de la Prefectura de Okayama (40). La mayor parte de los empleados de la Prefectura de Okayama son miembros de esta organización, a pesar de que el Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de Okayama (2.565 afiliados) no forma parte de dicho Congreso. Antes de notificar la decisión anteriormente mencionada, las autoridades de la Prefectura de Okayama habían negociado repetidas veces con el Congreso Cuatripartito, con los sindicatos que lo constituyen y con el querellante a fin de explicar la grave situación financiera de la Prefectura. Finalmente, el 28 de noviembre de 1997, las autoridades de la Prefectura de Okayama llegaron a un acuerdo sobre la decisión anteriormente mencionada con el Congreso Cuatripartito, pero no sucedió lo mismo con el querellante. Ulteriormente, el Gobernador de Okayama presentó un proyecto de ley a la Asamblea de la Prefectura de Okayama el 17 de diciembre de 1997, que se adoptó el mismo día, y la Prefectura aplicó el incremento salarial de un 0,98 por ciento como promedio a partir del 1.º de enero de 1998. Al haberse aplazado la aplicación del incremento salarial hasta el 1.º de enero de 1998, la fuente de ingresos necesaria para reformar las escalas de sueldos disminuyó, pasando a ser de 1.200 millones de yen aproximadamente.
6. 388. Seguidamente, el Gobierno describe las circunstancias que causaron el retraso en la aplicación de la recomendación de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama durante el ejercicio fiscal de 1998. Basándose en las disposiciones de la ley de servicios públicos locales, el 6 de octubre de 1998, la comisión del personal de la Prefectura de Okayama formuló una recomendación a la Asamblea de la Prefectura de Okayama y al Gobernador de Okayama relativa a la reforma de las escalas de sueldos de los empleados del servicio ordinario. Dicha recomendación debía incrementar el salario mensual medio del personal del servicio administrativo de la Prefectura de Okayama, que ascendía a 392.647 yen al 1.º de abril de 1998, en un promedio de 2.801 yen (un 0,71 por ciento). La fuente de ingresos necesaria para aplicar la reforma salarial tal como había recomendado la comisión era de aproximadamente 1.800 millones de yen. Una vez formulada la recomendación, las autoridades de la Prefectura de Okayama estudiaron detenidamente cómo debía tratarse dicha recomendación. Tras un examen exhaustivo de factores como las condiciones socioeconómicas existentes, la grave situación financiera, y la necesidad de promover reformas administrativas y financieras, se decidió aplazar la aplicación de la recomendación nueve meses, hasta el 1.º de enero de 1999, como medida inevitable habida cuenta de la crisis financiera.
7. 389. Las autoridades de la Prefectura de Okayama comunicaron esta decisión al Congreso Cuatripartito de Lucha Conjunta el 26 de noviembre de 1998 y al querellante el 30 de noviembre de 1998, apelando a su comprensión, y llegaron a un acuerdo con el Congreso Cuatripartito con respecto a la decisión anteriormente mencionada. Ulteriormente, el 10 de diciembre de 1998, el Gobernador de Okayama presentó un proyecto de ley a la Asamblea de la Prefectura de Okayama. Dicho proyecto de ley se adoptó el 16 de diciembre de 1998, y la Prefectura aplicó el incremento salarial de un 0,71 por ciento como promedio a partir del 1.º de enero de 1999. Al aplazarse la aplicación del incremento salarial hasta el 1.º de enero de 1999, la fuente de ingresos necesaria para aplicar la reforma disminuyó, pasando a ser de 500 millones de yen aproximadamente.
8. 390. A continuación, el Gobierno pasa a tratar la cuestión de las «declaraciones de solicitud» presentadas por el querellante a la comisión del personal de la Prefectura de Okayama. El Gobierno se refiere a éstas como una «solicitud para que se adopten medidas relativas a las condiciones de trabajo» y explica que se trata de un sistema por el cual el personal de la Prefectura puede presentar una solicitud a la comisión del personal con el objetivo de recomendar que las autoridades competentes puedan tomar las medidas oportunas en lo que se refiere a los salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo (artículo 46, ley de servicios públicos locales). Esta es una de las medidas destinadas a comprobar las restricciones de los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos locales. La comisión del personal de la Prefectura de Okayama rechazó la solicitud para que se adoptaran medidas relativas a las condiciones de trabajo, si bien considera que era de lamentar que la Prefectura no aplicara la recomendación en su forma actual. En opinión del Gobierno, la comisión del personal debe tomar la decisión de aceptar o no la solicitud para que se adopten medidas relativas a las condiciones de trabajo de forma voluntaria, teniendo en cuenta el objetivo del sistema. El hecho de que la comisión rechazara esta solicitud presentada por el querellante no constituye motivo alguno para alegar que el mencionado sistema no resulta adecuado para compensar las restricciones de los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos locales.
9. 391. Seguidamente, el Gobierno describe las circunstancias que hicieron que la comisión del personal de la Prefectura de Okayama formulara la recomendación relativa al ejercicio fiscal de 1999. La comisión del personal de la Prefectura de Okayama había realizado varias encuestas sobre los salarios de los empleados del sector privado, de los empleados públicos nacionales y de los otros empleados públicos locales, así como sobre los gastos relativos al costo de la vida. Se obtuvieron los siguientes resultados: 1) en abril de 1999, los salarios de los empleados del sector privado fueron superiores a aquellos de los empleados públicos locales en un promedio de 861 yen (el 0,22 por ciento); 2) durante el período comprendido entre mayo de 1998 y abril de 1999, la suma media anual de las primas y otras asignaciones especiales de los empleados del sector privado fue inferior a la suma media anual de las indemnizaciones por fin de servicios y diligencias pagadas a los empleados públicos locales.
10. 392. El 11 de agosto de 1999, la Dirección Nacional de Personal (DNP) presentó un informe sobre dicha cuestión y formuló una recomendación relativa a la revisión de los salarios de los empleados de los servicios públicos nacionales a la Asamblea y al Gabinete. Dicha recomendación proponía, principalmente, que el salario medio anual del personal del servicio administrativo, que ascendía a 6.423 millones de yen, se redujera aproximadamente en 95.000 yen (el 1,5 por ciento), pasando a ser de 6.328 millones de yen. La recomendación proponía que ello se llevara a cabo, entre otras cosas, mediante la reducción de las asignaciones por fin de servicios y las asignaciones especiales equivalente a 0,3 meses.
11. 393. Basándose en los resultados de la encuesta arriba mencionados y en la recomendación de la DNP relativa a la remuneración, la comisión del personal de la Prefectura de Okayama formuló las siguientes recomendaciones: 1) incrementar el salario medio mensual, incluidas las asignaciones del personal del servicio administrativo, en 1.033 yen (el 0,26 por ciento), partiendo de los 398.128 yen actuales; y 2) reducir las asignaciones por fin de servicios y especiales el equivalente a 0,3 meses, con el fin de garantizar el equilibrio entre el pago de las primas y otras asignaciones especiales de los empleados del sector privado y del personal de los servicios públicos nacionales. En opinión del Gobierno, de revisarse los salarios con arreglo a esta recomendación, el salario medio anual del personal del servicio administrativo, que actualmente asciende a 6.533 millones de yen, disminuiría en aproximadamente 97.000 yen (el 1,5 por ciento), pasando a ser de 6.436 millones de yen. Sin embargo, incluso en caso de que disminuyera el salario anual de los empleados como consecuencia de dicha recomendación, los niveles salariales resultantes estarían en consonancia con las condiciones sociales existentes y serían razonables y adecuados. Asimismo, en otras prefecturas se han formulado recomendaciones similares. Por consiguiente, esta recomendación es compatible con el objetivo del sistema de recomendaciones de la comisión del personal. Con ello, se pone de manifiesto que la función de la comisión del personal, a saber, adoptar medidas encaminadas a compensar las restricciones de los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos, es totalmente viable, y que no trata de una recomendación injusta.
12. 394. En lo que respecta al alegato de que los maestros no reciben remuneración alguna por las vacaciones u horas extraordinarias, el Gobierno indica que éstos no reciben dichas compensaciones, habida cuenta del carácter especial de sus obligaciones y de su modo de trabajo. En lugar de dichas compensaciones, tienen derecho a un sistema por el cual se incrementan sus salarios (un 4 por ciento de su salario mensual), que no se aplica al personal del servicio administrativo general. Por consiguiente, el alegato de que los maestros no reciben una remuneración justa habida cuenta de sus condiciones de trabajo no tiene fundamento.
13. 395. En lo que se refiere al procedimiento de designación de los miembros de la comisión del personal, el Gobierno explica que ésta es una oficina del organismo público local, cuyas principales funciones, además de formular recomendaciones relativas a las escalas de sueldos, son garantizar los derechos y ventajas de los empleados del sector público mediante la investigación de sus condiciones de trabajo y de las medidas tomadas por el empleador que pudieran resultar perjudiciales para sus intereses. Por dicho motivo, se exige a los miembros de la comisión del personal que sean personas de la más alta moralidad e integridad, conocidas por sus afinidades con el principio de la autonomía local y de una administración democrática eficaz, que posean amplios conocimientos y criterios imparciales sobre la administración del personal. Además, su designación requiere «el consentimiento de la asamblea» (artículo 9, ley de servicios públicos locales). Habida cuenta de la función de la comisión del personal, dicho procedimiento es adecuado, y no existe necesidad alguna de cambiarlo. Por añadidura, en la Prefectura de Okayama, y de conformidad con el procedimiento arriba mencionado, se ha designado como miembros de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama a un profesor universitario, un abogado y un antiguo empleado de la prefectura. Cabe añadir que la comisión del personal de la Prefectura de Okayama se reúne con el querellante dos veces al año, durante la ofensiva de primavera de Shunto (generalmente en el mes de marzo) y, algunas veces, antes de formular la recomendación (por lo general, en septiembre). Un miembro de la comisión y el secretario general, respectivamente, asisten a dichas reuniones. El contenido de las reuniones se presenta en la reunión de la comisión del personal, que se celebra inmediatamente después. La secretaría informa a los miembros de la comisión sobre el contenido de las solicitudes hechas por el querellante de forma detallada.
14. 396. En conclusión, el Gobierno alega que, en Japón, y en relación con los empleados públicos locales, las organizaciones de empleados tienen derecho a negociar con las autoridades competentes en lo que a condiciones de trabajo se refiere. Dichas negociaciones se han concebido para que las organizaciones de empleados discutan las condiciones de trabajo y soliciten a las autoridades que tomen las medidas adecuadas, y para que las autoridades puedan discutir estas peticiones con las organizaciones de empleados con sinceridad. De llegar ambas partes a un acuerdo, las autoridades competentes deberán aplicar dicho acuerdo con sinceridad (artículo 55, ley de servicios públicos locales). Además, los salarios y otras condiciones de trabajo están estipulados en ordenanzas. Asimismo, existe el sistema de recomendación de la comisión del personal. Por ello y otros motivos, a pesar de que los empleados públicos locales no tienen derecho a celebrar convenios colectivos, la ley garantiza plenamente las medidas encaminadas a compensar las restricciones de los derechos sindicales fundamentales. Finalmente, en una comunicación de fecha 31 de octubre de 2001, el Gobierno indica que en este momento se está analizando la posibilidad de reformar el sistema del personal de la administración pública, en Japón. Se espera un proyecto de reforma que debe cubrir todos los aspectos del sistema del personal de la administración pública.
15. 397. Por comunicación de 6 de febrero de 2002, el Gobierno indica que el Ejecutivo adoptó el «Plan de Reforma de la Función Pública» el 25 de diciembre de 2001. En él se prevé que el Gobierno reforme el sistema de la función pública:
    • - instaurando un nuevo procedimiento de nombramiento en el que se toman en consideración las competencias y los logros de los funcionarios;
    • - contratando recursos humanos procedentes del sector privado, y
    • - estableciendo reglas apropiadas de subcontratación, que han suscitado violentas críticas de la opinión pública.
      • El Gobierno añade que con el afán de garantizar una gestión estable y continua de la función pública, decidió mantener las restricciones actuales sobre los derechos fundamentales del trabajo de los funcionarios públicos. Por tanto, se mantendrá el sistema de recomendación de la DNP y de la comisión del personal, que es una de las medidas adoptadas para compensar las restricciones impuestas a los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos locales y nacionales. El Gobierno reconoce la importancia de utilizar de manera plena y adecuada este sistema y manifiesta que tiene la intención de solicitar a los gobiernos locales que respeten la recomendación de realizar una correcta aplicación de la revisión de salarios. El Gobierno recuerda que la Prefectura de Okayama no suprimió totalmente el aumento de salarios sino que lo suspendió por un período de nueve meses. En lo que respecta al aplazamiento de 1997, la Prefectura realizó acuerdos con el Congreso Cuatripartito de Lucha Conjunta de la Prefectura de Okayama, que representa a una gran mayoría de los trabajadores de la Prefectura de Okayama. En cuanto a 1998 y 1999, las autoridades de la Prefectura han recibido el acuerdo del querellante. Este es un caso aislado y concierne a un sindicato minoritario y a las autoridades de la prefectura. Es difícil de aceptar que a pesar de ello, los alegatos critiquen el sistema de empleados públicos locales, que hasta la fecha ha funcionado correctamente. A este respecto, la Corte Suprema de Japón ha decidido que aunque no se haya revisado la escala de salarios tal como lo recomienda la comisión, no debe concluirse que la comisión del personal no cumple con su función de compensación, si realmente resulta inevitable en las condiciones financieras de la prefectura.
    • 398. Por comunicación de 2 de mayo de 2002, el Gobierno declara que no ha completado sus observaciones sobre la comunicación de la organización querellante y que, en vista de que otros sindicatos han presentado otras dos quejas sobre la reforma de la función pública prefiere presentar el conjunto de sus observaciones sobre todos estos casos, en el momento oportuno, para la reunión del Comité de noviembre de 2002.

C. Conclusiones del Comité

1. 399. El Comité observa que, desde su última reunión, no ha recibido una respuesta sobre el fondo del caso de parte del Gobierno, el cual se limitó a pedir una vez más al Comité que aplazase el caso. El Comité recuerda que cuando examinó el caso en su reunión de marzo de 2002 y lo aplazó, había pedido al Gobierno que «con carácter urgente le enviase sus observaciones sobre la última comunicación de la organización querellante [... la de 15 de febrero de 2002] a fin de que el Comité pudiera tomarla en consideración a la hora de examinar el caso en su próxima reunión» [327.º informe, párrafo 8].
2. 400. El Comité observa que los alegatos del presente caso hacen referencia a la incapacidad del Gobierno de la Prefectura de Okayama de aplicar íntegramente las recomendaciones formuladas por la comisión del personal de la Prefectura de Okayama relativas a los incrementos salariales de los empleados públicos locales, incluidos los maestros de las escuelas públicas secundarias y las escuelas para estudiantes discapacitados, afiliados al Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama (el querellante). Los alegatos hacen asimismo referencia a la recomendación de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama, que tenía por objetivo reducir la indemnización global de los empleados públicos locales durante el ejercicio fiscal de 1999, lo que resultaría en una reducción de la remuneración total anual de dichos empleados. En opinión del querellante, dichas recomendaciones irían en detrimento del propósito fundamental y utilidad del sistema de la comisión del personal, establecido con miras a compensar a los empleados públicos por las restricciones de sus derechos sindicales. Por consiguiente, el querellante solicita el pleno restablecimiento del derecho de negociación colectiva, incluido el derecho a celebrar convenios colectivos, así como la garantía de procedimientos rápidos e imparciales de mediación y arbitraje que resulten en una decisión obligatoria para ambas partes en caso de fracaso de las negociaciones.
3. 401. En lo que respecta al retraso invocado en la aplicación de las recomendaciones de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama durante el ejercicio fiscal de 1997, la comisión indica que, efectivamente, la recomendación de la comisión del personal encaminada a incrementar los salarios en un 0,98 por ciento se aplazó hasta enero de 1998, si bien ésta debía haberse aplicado en abril de 1997. Lo mismo sucedió en 1998, al aplazarse la recomendación de la comisión del personal encaminada a incrementar los salarios en un 0,71 por ciento hasta enero de 1999, cuando ésta debía haberse aplicado en abril de 1998. Según el querellante, con motivo del retraso en la aplicación de dichas recomendaciones, dejaron de pagarse a los afiliados del querellante, entre otras cosas, un promedio de 51.964 yen por personal, lo que correspondería a un incremento salarial equivalente a 13,7 meses durante el ejercicio fiscal de 1997, y un promedio de 38.373 yen por persona, cantidad que correspondería a un incremento salarial equivalente a 13,7 meses durante el ejercicio fiscal de 1998. El Comité observa que el Gobierno no cuestiona dichas cifras, sino que en su propia respuesta reconoce que, debido al aplazamiento de la aplicación de dichos incrementos salariales, la fuente de ingresos necesaria para llevar a cabo una reforma de las escalas de sueldos disminuyó, pasando de 3.000 millones de yen a 1.200 millones de yen durante el ejercicio fiscal de 1997, y de 1.800 millones de yen a 500 millones de yen durante el ejercicio fiscal de 1998. Sin embargo, en opinión del Gobierno, dichas medidas resultaban inevitables habida cuenta de la crisis financiera, y el Gobierno de la Prefectura de Okayama estudió detenidamente distintos factores como las condiciones socioeconómicas existentes, la grave situación financiera, y la necesidad de promover reformas administrativas y financieras antes de decidir que no aplicaría íntegramente las recomendaciones de la comisión del personal.
4. 402. El Comité señala que la comisión del personal es un órgano de reglamentación independiente constituido con arreglo a la ley de servicios públicos locales, cuya función es formular recomendaciones relativas a los salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo como medida encaminada a compensar la prohibición del derecho de huelga de los empleados públicos locales. El sistema de la comisión del personal persigue esencialmente los mismos objetivos y funciones que el sistema instituido para los funcionarios públicos nacionales, que cuenta con una Dirección Nacional de Personal establecida en virtud de la ley de servicios públicos nacionales.
5. 403. En primer lugar, el Comité considera pertinente recordar, que los maestros deberían gozar del derecho de negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 793].
6. 404. El Comité observa que en el presente caso, al referirse al derecho de negociación colectiva del que desearían gozar los maestros, la organización querellante se refiere al sistema de fijación de salarios para dicha categoría de trabajadores y al sistema de recomendaciones de las comisiones de personal.
7. 405. En lo que respecta a la imparcialidad de las comisiones de personal, el Comité observa que, según el querellante, los tres miembros de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama (así como otras comisiones de personal locales) son designados por el Gobernador de Okayama con la aprobación de la Asamblea de la Prefectura de Okayama. La sección de personal del Gobierno de la Prefectura de Okayama designa a los candidatos de la comisión del personal. Por añadidura, en el curso de estos nombramientos, no existe procedimiento alguno que permita a las organizaciones de empleados designar a dichos candidatos, recomendar a miembros de la comisión del personal o dar sus propias opiniones sobre los candidatos elegidos. El Gobierno no cuestiona dichas observaciones, si bien se limita a afirmar que los miembros de las comisiones de personal deberán ser personas de la más alta moralidad e integridad, conocidas por sus afinidades con el principio de una administración democrática eficaz, que posean amplios conocimientos y criterios imparciales sobre la administración del personal.
8. 406. En este aspecto, la Comisión recuerda que en caso de mediación y arbitraje en conflictos colectivos, lo esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio [véase Recopilación, op. cit., 1996, párrafo 549]. En otra ocasión, el Comité afirmó que el nombramiento por el ministro en último término de los cinco miembros del Tribunal de Arbitraje de los Servicios Esenciales pone en tela de juicio la independencia e imparcialidad de dicho Tribunal, así como la confianza de los interesados en tal sistema. Las organizaciones representativas de los trabajadores y de empleadores deberían poder, respectivamente, elegir a los miembros del Tribunal de Arbitraje de los Servicios Esenciales que los representa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 550]. Por último, el Comité menciona la opinión de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativo a las personas empleadas en el sector público en Japón, según la cual:
   • Las comisiones (comisiones de personal), con escasas excepciones, están compuestas de tres miembros cada una y, a juzgar por las pruebas, no se han previsto garantías sustantivas o prácticas para asegurar que los miembros elegidos para dichas comisiones posean, y esté reconocido generalmente que poseen, la imparcialidad necesaria. Como ya señaló el Comité de Libertad Sindical, debe darse la debida consideración a asegurar que la composición de dichas comisiones no solamente sea imparcial, sino que su imparcialidad merezca la confianza general, y a garantizar que las organizaciones de trabajadores tengan cierta intervención en su nombramiento. La ley dispone que todos los miembros de cada comisión sean nombrados por el jefe del organismo público local con el consentimiento de la asamblea local, pero es difícil aceptar que este sistema esté de acuerdo con las recomendaciones del Comité [Informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativo a las personas empleadas en el sector público en Japón, párrafo 2152, OIT, Boletín Oficial (Suplemento especial), vol. XLIX, núm. 1].
9. 407. En virtud de los principios arriba mencionados y en lo que se refiere a la cuestión de la imparcialidad de las correspondientes comisiones de personal, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras a garantizar que: i) los miembros de las comisiones de personal son personas cuya imparcialidad inspira una confianza general; y ii) las organizaciones de trabajadores pueden hacer valer su punto de vista de manera significativa en el nombramiento de los miembros de dichas comisiones de personal.
10. 408. En lo que respecta a la cuestión de hasta qué punto las comisiones de personal pueden ser consideradas como órganos de arbitraje que compensan a los empleados públicos locales por la prohibición de los derechos sindicales fundamentales, el Comité toma nota de los alegatos del querellante, a saber que la comisión del personal de la Prefectura de Okayama demostró claramente su incapacidad para corregir las medidas tomadas por el Gobierno de la Prefectura de Okayama en su decisión de 5 de agosto de 1998. El querellante sostiene que, con arreglo a la decisión del Gobierno de la Prefectura de Okayama de retrasar la aplicación del incremento salarial recomendado por la comisión del personal de la Prefectura de Okayama durante el ejercicio fiscal de 1997, 999 miembros de su organización presentaron «declaraciones de solicitud» a dicha comisión del personal con el fin de que ésta formulara de nuevo su recomendación (en el anexo II se reproduce una copia de la declaración de solicitud). El querellante había creído que la comisión del personal formularía su recomendación al Gobierno de la Prefectura de Okayama una vez más, ya que ésta había comunicado a la Asamblea de la Prefectura de Okayama que lamentaba que su recomendación no se hubiera aplicado íntegramente. En lugar de ello, en una decisión de 5 de agosto de 1998, la comisión del personal decidió rechazar la solicitud del querellante (en el anexo III se reproduce una copia de la decisión de la comisión del personal). En opinión del Gobierno, el hecho de que la comisión del personal rechazara la solicitud presentada por el querellante, no constituye motivo alguno para alegar que el mencionado sistema es incapaz de desempeñar su función de compensación por las restricciones de los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos locales.
11. 409. Por su parte, el Comité observa que, en su decisión, la comisión del personal de la Prefectura de Okayama reconoce que el sistema de recomendaciones de la comisión del personal se mantiene como compensación por las restricciones de los derechos sindicales de los empleados públicos, y que éste es prácticamente el único medio de mejora salarial del que disponen aquellos empleados públicos que no necesariamente tienen la posibilidad de participar en la determinación de sus propios salarios. En su decisión, la comisión del personal lamenta asimismo que la fecha de inicio de la revisión salarial difiera de aquella fijada en su propia recomendación, aun teniendo en cuenta los problemas financieros de la Prefectura. El Comité indica que, a pesar de ello, la comisión del personal decidió rechazar la solicitud del querellante por los motivos que se exponen a continuación:
    • Aunque no cabe la menor duda de que debería respetarse totalmente la recomendación relativa a los salarios de la comisión del personal es también evidente que, a la luz del sistema de recomendaciones relativas a los salarios, dicha recomendación no tiene influencia jurídica alguna sobre el derecho del Gobernador a presentar un proyecto de ley, ni sobre el derecho de voto de la Asamblea (véase el anexo III; sin subrayar en el original).
    • El Comité observa que la propia comisión del personal de la Prefectura de Okayama reconoce que sus recomendaciones no son jurídicamente vinculantes para las partes implicadas, a pesar de que éstas constituyan el único medio del que disponen los empleados públicos para conseguir un incremento salarial. Por consiguiente, el Comité se ve obligado a concluir que, en lo que respecta a los salarios, las horas de trabajo y demás condiciones de empleo, la comisión del personal no parece ser un órgano de arbitraje, sino un órgano consultivo. El Comité llegó a conclusiones similares en un caso anterior que hacía referencia a Japón [58.º informe (caso núm. 179), párrafos 204-431], en el que afirmó que:
    • A estos efectos, es necesario examinar los artículos de la ley de servicios públicos locales citados por el Gobierno (véase el párrafo 246 supra). Los artículos 46 a 48 de la ley de servicios públicos locales versan, según su epígrafe, sobre las facultades de la comisión del personal en cuanto a la «petición para adoptar medidas sobre las condiciones de trabajo». El artículo 46 da al personal el derecho de dirigirse a la comisión del personal por lo que respecta al salario, la duración de la jornada de trabajo y otras condiciones de trabajo. El artículo 47 dispone que la comisión examinará el caso, decidirá y «adoptará medidas siguiendo su opinión en relación con las cuestiones para la que está facultada o, respecto de las demás cuestiones, formulará las recomendaciones necesarias a la autoridad pública competente en dichas cuestiones». El artículo 48 permite a al comisión fijar su propio reglamento.
    • Tanto el querellante como el Gobierno han expuesto claramente que la fijación de los salarios, de la jornada de trabajo y de las condiciones generales de empleo depende exclusivamente de la autoridad pública local (véase, por ejemplo, el párrafo 255) y que se trata de una cuestión sobre la cual la comisión sólo puede formular recomendaciones (véase párrafo 246). Por lo tanto, por lo que respecta a estas cuestiones, la comisión del personal es un órgano consultivo y no un órgano de arbitraje.
    • Los artículos 49 a 51 y 60 de la ley de servicios públicos locales, citados en parte por el Gobierno (véase párrafo 246), se refieren a una cuestión totalmente distinta. Bajo el epígrafe «Apelación para impugnar medidas desfavorables», estos artículos confieren a la comisión del personal la facultad de adoptar decisiones obligatorias cuando a un «miembro del personal» se le haya impuesto una medida disciplinaria o se haya tomado una medida que le sea desfavorable.
    • Por consiguiente, el Comité considera que, teniendo en cuenta las informaciones facilitadas y las disposiciones de la ley de servicios públicos locales, la comisión del personal no es un órgano de arbitraje, sino un órgano consultivo por lo que respecta a los salarios y otras condiciones de empleo. El Gobierno ha declarado que no existe ningún otro órgano de arbitraje ni se prevé su creación.
12. 410. El Comité observa que, de lo anteriormente dicho, se desprende que los artículos 49 a 51 y 60 de la ley de servicios públicos locales facultan a la comisión del personal para adoptar decisiones obligatorias en aquellos casos en que los empleados públicos locales consideren que se les han impuesto medidas desfavorables en contra de su voluntad y apelen a la comisión del personal con miras a impugnar dichas medidas. Teniendo en cuenta lo mencionado en sus conclusiones, en relación con la necesidad de proporcionar procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en los que las decisiones sean obligatorias para ambas partes en caso de que se prohíba el derecho de huelga en los servicios públicos, el Comité considera que las comisiones de personal deberían estar facultadas para tomar decisiones obligatorias no sólo en aquellos casos en que se ha sometido a los empleados públicos locales a medidas disciplinarias u otras medidas desfavorables (artículos 49 a 51 de la ley de servicios públicos locales), sino también en lo que respecta a los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones de empleo (artículos 46 a 48 de la ley de servicios públicos locales). Por consiguiente, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar las principales disposiciones de la ley de servicios públicos locales, con el fin de que las comisiones de personal sean competentes para tomar decisiones obligatorias en lo que respecta a los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones de empleo de los empleados públicos locales. Asimismo, el Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación. El Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre este punto.
13. 411. Tal como mencionó anteriormente el Comité, además de negárseles el derecho de huelga, los empleados públicos locales no disfrutan del derecho a participar en ningún tipo de mecanismo de negociación destinado a determinar sus condiciones de empleo, incluidos los salarios. De momento, podría decirse que el único factor de compensación por la negación de dichos derechos es la existencia de la comisión del personal, así como las ventajas de las que disfrutan los trabajadores como consecuencia de la aplicación de las recomendaciones de dicha comisión relativas a un incremento salarial. Por consiguiente, la idoneidad de dicho factor de compensación depende de la aplicación total y rápida de los incrementos salariales recomendados por la comisión del personal. Así pues, el Comité lamenta únicamente que, en el caso que nos ocupa, las recomendaciones de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama no se aplicaran íntegramente durante dos años consecutivos. El Comité tiene en cuenta que, en tiempos de crisis o ante problemas económicos, los gobiernos pueden considerar necesario restringir el procedimiento normal de determinación de los salarios. Sin embargo, en el presente caso se niega el derecho de huelga a los empleados del sector no operativo (es decir, el conjunto de empleados públicos nacionales y locales que no trabajan en corporaciones o empresas públicas), y el derecho de negociación colectiva, el Comité considera que el hecho de que se apliquen íntegramente las recomendaciones de la comisión del personal tiene aún más importancia. En este sentido, el Comité toma debida nota de que el Gobierno garantiza que, en adelante, los gobiernos de las prefecturas aplicarán las recomendaciones de las comisiones de personal. Por consiguiente, el Comité manifiesta su firme deseo de que las futuras recomendaciones de las comisiones de personal se apliquen íntegra y rápidamente.
14. 412. Por último, el Comité toma nota de la petición del querellante, a saber que se le conceda el derecho de negociación colectiva, incluido el derecho a celebrar convenios colectivos, habida cuenta del hecho de que el sistema de recomendaciones relativas al personal no constituye una compensación adecuada por las restricciones de sus derechos sindicales fundamentales. El Gobierno indica que los empleados de las escuelas secundarias de las prefecturas, incluidos los afiliados al Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama, pueden negociar con las autoridades competentes. Sin embargo, éstos tienen la obligación de cumplir con sus obligaciones en interés público como servidores del conjunto de la comunidad. Por añadidura, sus salarios y demás condiciones de empleo están estipulados en los reglamentos establecidos por la asamblea local, constituida por representantes públicos. Por consiguiente, no tienen derecho a celebrar convenios colectivos, y se les prohíbe hacer huelga.
15. 413. En este sentido, el Comité recuerda que otro gobierno había esgrimido argumentos similares en relación con la situación especial y responsabilidad de los maestros en la sociedad con el fin de justificar las restricciones de sus derechos sindicales fundamentales [véanse 286.º, 291.er y 294.º informes (caso núm. 1629) y 304.º, 306.º, 307.º y 311.er informes (caso núm. 1865)]. Entonces, tal como ahora, el Comité había hecho hincapié en la importancia de que los maestros pudieran ejercer libremente: i) el derecho de sindicación; y ii) el derecho de negociar colectivamente sus condiciones de empleo, a pesar de su especial situación en virtud de la legislación nacional.
16. 414. Además, el Comité ha prestado atención a la importancia de promover la negociación colectiva, tal como estipula el artículo 4 del Convenio núm. 98, en el sector de la educación [Recopilación, op. cit., párrafo 804]. En virtud del artículo 4, deberían tomarse medidas encaminadas a fomentar y promover el pleno desarrollo y utilización de mecanismos que permitan la negociación voluntaria entre empleadores u organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores, con miras a reglamentar las condiciones de empleo mediante convenios colectivos. Por último, en lo que se refiere a los maestros de escuelas públicas (incluidos aquellos que son miembros de la organización querellante), el Comité considera que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva y que debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública [Recopilación, op. cit., párrafo 793]. En vista de lo anterior, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas adecuadas para fomentar y promover el pleno desarrollo y utilización de mecanismos que permitan la negociación voluntaria con miras a reglamentar las condiciones de empleo por medio de convenios colectivos destinados a los maestros de escuelas públicas, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio núm. 98. Asimismo, pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre la evolución de la situación.
17. 415. Finalmente, el Comité toma nota de las diversas comunicaciones del Gobierno relativas a la Reforma del Régimen del personal de la función pública, en las cuales el Gobierno explica que actualmente se está examinando el sistema en su conjunto (carta de 31 de octubre de 2001), que el Gabinete adoptó un plan de reforma el 25 de diciembre de 2001 (carta de 6 de febrero de 2002) y que tras la presentación de otras dos quejas por otras organizaciones sindicales sobre este particular, consideraría apropiado comunicar sus observaciones globales sobre estas cuestiones (carta de 2 de mayo de 2002). Considerando que el presente caso puede tratarse con independencia del de la reforma del régimen del personal de la función pública, el Comité examinará este último aspecto en el marco de las otras dos quejas referidas específica y directamente a las cuestiones relativas a dicha reforma.

Recomendación del Comité

1. 416. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité recuerda que los maestros deberían gozar del derecho de negociación colectiva;
   • b) en lo que respecta a la imparcialidad de las comisiones de personal, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras a garantizar que los miembros de las comisiones de personal sean personas cuya imparcialidad inspire una confianza general, y que las organizaciones de trabajadores puedan hacer valer su punto de vista de manera significativa en la designación de los miembros de dichas comisiones; asimismo, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas adecuadas con el fin de modificar las principales disposiciones de la ley de servicios públicos locales, de modo que las comisiones de personal sean competentes para tomar decisiones obligatorias relativas a los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones de empleo de los empleados públicos locales. Asimismo solicita al Gobierno que se le mantenga informado de la evolución de la situación. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre este punto;
   • d) el Comité manifiesta su firme deseo de que las futuras recomendaciones de las comisiones de personal se apliquen íntegra y rápidamente, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas adecuadas para fomentar y promover el pleno desarrollo y utilización de mecanismos de negociación voluntaria con miras a reglamentar las condiciones de empleo por medio de convenios colectivos destinados a los maestros de escuelas públicas, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio núm. 98. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación.

Anexo I

1. Ejemplos facilitados por el querellante del gasto público ineficaz y de gran magnitud realizado
2. por el Gobierno de la Prefectura de Okayama
3. Aeropuerto de Okayama
4. El aeropuerto de Okayama abrió sus puertas con una pista de aterrizaje de 2.000 metros en marzo de 1988, que fue ampliada a 2.500 metros en marzo de 1993. El eslogan de dicha ampliación de la pista de aterrizaje era «la ampliación permitirá que se efectúen vuelos de líneas aéreas internacionales a Beijing, Hong Kong, Manila, Bangkok y Honolulu». Sin embargo, la única línea aérea internacional que existe actualmente es la de Seúl, con cuatro vuelos por semana y un número no superior a 100 pasajeros por vuelo.
5. Pese a dicha situación, con el eslogan «nuestro objetivo es ser el principal aeropuerto de Japón occidental», el Gobierno de la Prefectura de Okayama está ampliando la pista de aterrizaje a 3.000 metros, con un costo que asciende a 34.700 millones de yen. La demanda prevista de 470.000 pasajeros, es decir de aproximadamente siete veces más que el número actual de 70.000 o más pasajeros al año, es totalmente irrealista. Además, si se tiene en cuenta que el Gobierno de Japón clasifica el aeropuerto de Okayama como un aeropuerto de tercera clase (un aeropuerto local), éste pagará únicamente 3.500 millones de yen del costo de la ampliación, que asciende a 34.700 millones de yen. Así pues, la carga del Gobierno de la Prefectura Okayama ascenderá a 31.200 millones de yen.
6. Construcción del puerto
7. Actualmente, el Gobierno de la Prefectura de Okayama está realizando obras para construir una isla artificial (una base para contenedores de carga) en Tamashima, en la Prefectura de Okayama. Dicha isla incluye dos atracaderos con una profundidad del agua de 12 metros, y su costo asciende a 100.000 millones de yen.
8. Sin embargo, habida cuenta de la actual depresión económica, no se prevé que aumente la demanda de contenedores, y la encarnizada competencia que existe entre los distintos puertos está haciendo que disminuya la tasa de utilización de cada puerto. La Asociación de Propietarios de Buques de Japón, un organismo de representación de los usuarios del puerto, ve con recelo la construcción de nuevas instalaciones portuarias, y afirma que «no necesitamos atracaderos para aguas profundas. La construcción de un nuevo muelle sólo acarreará costos elevados». Ya existen instalaciones portuarias como el Puerto de Okayama, el Puerto de Mizushima, y el Puerto de Uno en la Prefectura de Okayama, así como docenas de grandes puertos (el Puerto de Kobe y el Puerto de Hiroshima cuentan con atracaderos con profundidades del agua de 14 metros) en el Mar Interior de Seto. Así pues, la oferta de puertos de contenedores resulta excesiva.
9. Además de la isla artificial anteriormente mencionada en Tamashima, el Gobierno de la Prefectura de Okayama tiene previsto construir otra isla artificial en Saidaiji, si bien resulta evidente que ésta no es en absoluto necesaria.
10. Construcción de una vía rápida
11. El Gobierno de la Prefectura de Okayama ha iniciado la construcción de la vía Okayama?Mimasaka (una vía rápida) con un presupuesto de 100.000 millones de yen.
12. El Gobierno de la Prefectura de Okayama ya ocupa el quinto lugar en la clasificación de 47 gobiernos de prefecturas y ciudades de todo Japón en lo que se refiere al índice de construcción de vías rápidas. Incluso de terminarse la vía Okayama-Mimasaka, los conductores se ahorrarían 15 minutos como máximo en la zona comprendida entre la ciudad de Okayama y la ciudad de Tsuyama, tramo que se prevé sería el más utilizado. No podemos menos que decir que resulta una pérdida de dinero pagar la elevada cantidad de 100.000 millones de yen por un ahorro de 15 minutos.
13. Presa de Tomada
14. A pesar de la fuerte oposición de los vecinos de la zona, el Gobierno de la Prefectura de Okayama construirá la Presa de Tomada en la cuenca alta del río Yoshii en la ciudad de Okustu, situada en el Condado de Tomada, en la Prefectura de Okayama, con un costo de 200.000 millones de yen.
15. Al iniciarse el proyecto, la Presa de Tomada estaba diseñada para la producción de energía y de agua para uso agrícola, si bien ulteriormente, durante el período de elevado crecimiento, ésta pasó a utilizarse como presa destinada a usos diversos, principalmente el suministro de agua para uso industrial, y más tarde se convirtió en un sistema de agua regional que tenía como principal objetivo el abastecimiento público de agua. El hecho de que el objetivo de la construcción de la Presa de Tomada haya cambiado con tanta frecuencia pone de manifiesto la desconsiderada forma en que se llevó a cabo el proyecto. Con ello se quiere decir que la construcción de la presa no constituye una verdadera necesidad.
16. Incluso con la utilización actual de la presa como sistema de agua regional, si tenemos en cuenta que 123.000 toneladas de agua de las 400.000 toneladas correspondientes al abastecimiento de agua estimado son excesivas, el Gobierno de la Prefectura de Okayama está pagando 16.400 millones de yen al año al Centro Regional de Abastecimiento de Agua de la Prefectura de Okayama como anticipo. El Gobierno de la Prefectura de Okayama tendrá que enviar agua a los gobiernos municipales que limitan con la Prefectura de Hiroshima, muy lejos de la Presa de Tomada, para vender el volumen de agua previsto. Además, se requerirán otros 100.000 millones de yen para construir una línea de agua tan larga.
17. Ciudad de la Meseta de Kibi
18. La ciudad de la Meseta de Kibi se construyó con un costo de 70.000 millones de yen en su primera fase, con el objetivo de que fuera una ciudad con una población de 30.000 habitantes, destruyéndose así el precioso entorno natural de dicha meseta. Sin embargo, el mínimo actual de residentes en la ciudad de la Meseta de Kibi es únicamente de 1.600. Solamente se compraron 46 de los 420 solares que se pusieron a la venta recientemente.
19. Pese a dicha situación, el Gobierno de la Prefectura de Okayama iniciará la segunda fase de las obras de construcción, con un costo del doble del de la primera fase.
20. Parque Tívoli de Kurashiki
21. En un principio, el «Parque Tívoli» debía construirse en la ciudad de Okayama, con el patrocinio del Sr. Nagano, por aquel entonces Gobernador de Okayama, si bien topó con la firme oposición de los ciudadanos de Okayama. Al final, se construyó en la ciudad de Kurashiki.
22. A pesar de que el Parque Tívoli es únicamente un lugar de ocio más que un negocio al que quiera dedicarse el gobierno municipal, el Gobierno de la Prefectura de Okayama ya había pagado 40.000 millones de yen y desembolsó otros 4.400 millones de yen en 1999.
23. Anexo II
24. «Declaración de solicitud» presentada por el querellante
25. a la comisión del personal de la Prefectura de Okayama
26. con objeto de que ésta formule una vez más su recomendación al Gobierno de la Prefectura de Okayama
27. Solicitud para la adopción de medidas
28. El abajo firmante solicita, de conformidad con el artículo 46 de la ley de servicios públicos locales, que se adopten medidas relativas a las condiciones de trabajo tal como se indica más abajo.
29. Registro
30. 1. Solicitante
31. Profesión: Maestro
32. Nombre:
33. Dirección:
34. Fecha de nacimiento: 6 de julio de 1938
35. Lugar de empleo: Escuela de Okayama para niños discapacitados
36. 2. Medidas solicitadas
37. Que se revise el salario del solicitante tal como se indica a continuación:
38. n Que el salario mensual correspondiente al puesto de maestro de categoría _____ y escalón _____ sea de 479.700 yen con efecto retroactivo desde abril (mes) de 1997.
39. n Que el salario mensual correspondiente al puesto de maestro de categoría _____ y escalón _____ sea de _____ yen con efecto retroactivo desde _____ (mes) de 1997.
40. n Que el salario mensual correspondiente al puesto de maestro de categoría _____ y escalón _____ sea de ____ yen con efecto retroactivo desde _____ (mes) de 1997.
41. 3. Motivos por los que se solicita la adopción de medidas
42. El artículo 24 de la ley de servicios públicos locales prevé la referencia para la determinación de los salarios de los empleados públicos locales. El resultado de la investigación realizada por su estimada comisión del personal indicaba claramente que el costo de la vida forma parte de dicha referencia, y no cabe la menor duda de que éste ha ido en aumento. Asimismo, la investigación de su estimada comisión ponía de manifiesto que los salarios de aquellas personas empleadas en empresas privadas de la Prefectura eran superiores a los salarios de aquellas personas empleadas en la Prefectura en un 0,98 por ciento. Por consiguiente, su estimada comisión recomendó a las autoridades de la Prefectura, así como al Presidente de la Asamblea de la Prefectura, que aumentaran los salarios de los empleados de dicha Prefectura en un 0,98 por ciento, con efecto retroactivo desde abril de 1997. Sin embargo, las autoridades de la Prefectura convinieron unilateralmente aplazar nueve meses la aplicación de esta recomendación, hasta el 1.º de enero de 1998, con motivo de los «problemas financieros». Ello constituye un acto ilícito que viola los derechos de su estimada comisión, tal como estipulan el párrafo 1 del artículo 8, el artículo 25 y el artículo 26 de la ley de servicios públicos locales. Por añadidura, tal como ha indicado a menudo la OIT, la íntegra aplicación de este tipo de recomendación, formulada como «medida compensatoria» por las limitaciones de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos es algo habitual en los países avanzados.
43. Por consiguiente, a la luz del principio de adecuación a las condiciones sociales generales, tal como estipula el artículo 14 de la ley de servicios públicos locales, es del todo natural que se aumente el salario mensual del solicitante.
44. 4. Descripción de las negociaciones entabladas
45. por el solicitante o la organización de empleados
46. La organización de empleados (Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama, Presidente del Comité Ejecutivo: Takashi Uchida), de la que son miembros los solicitantes, entablaron negociaciones con el Consejo Educativo de la Prefectura de Okayama con objeto de que su estimada comisión del personal aplicara la recomendación. Sin embargo, las autoridades de la Prefectura no parecían tener intención alguna de cambiar su postura, según la cual la fecha de aplicación de la recomendación debía retrasarse. Así pues, la negociación fue interrumpida y no volvió a reanudarse hasta el 1.º de diciembre del año pasado.
47. 5. Documentos adjuntos
48. _____ (mes) _____ (día), 1998
49. Nombre del solicitante ________________________________ (sellar aquí)
50. (Presentado a:) La comisión del personal de la Prefectura de Okayama
51. (A la atención de:) Sr. Tsutomu Yokota, Presidente
52. Anexo III
53. Decisión de la comisión del personal de la Prefectura de Okayama de rechazar la «declaración de solicitud» presentada por el querellante
54. Solicitante: maestros de las escuelas secundarias
55. de la Prefectura de Okayama, 999 personas en total
56. En relación con la solicitud para la adopción de medidas recibida el 17 de junio de 1998, presentada por la parte arriba mencionada y relativa a sus condiciones de empleo, la comisión del personal de la Prefectura de Okayama ha tomado la decisión que figura a continuación.
57. Decisión
58. No se acepta la solicitud para la adopción de medidas arriba mencionada.
59. Motivos
60. 1. Objeto de la solicitud
61. Los solicitantes han pedido, en relación con las categorías y escalones de los salarios que les fueron concedidos en abril de 1997 y con posterioridad a dicha fecha, que se revisen los salarios, con efecto retroactivo desde abril de 1997 o cualquier otro mes a partir de entonces en el que se hubiera conseguido un incremento salarial, con el fin de que éstos correspondan a los valores de la escala de sueldos prevista en la recomendación relativa a los salarios de 1997, que el Comité había presentado al Presidente de la Asamblea de la Prefectura, así como al Gobernador.
62. Los motivos por los que los solicitantes presentan la solicitud son:
63. 1. que la decisión unilateral que tomaron las autoridades de la Prefectura de aplazar nueve meses la aplicación de la recomendación, hasta el 1.º de enero de 1998, con motivo de los problemas financieros, constituía un acto ilícito que violaba los derechos de la comisión del personal;
64. 2. que la aplicación por parte de la comisión del personal de dicha recomendación, formulada como «medida compensatoria» por las limitaciones del conjunto de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, es algo habitual en los países avanzados, tal como ha indicado a menudo la OIT, y
65. 3. que, a la luz del principio de adecuación a las condiciones sociales generales, resulta totalmente lógico aumentar los salarios mensuales de los solicitantes de conformidad con la recomendación.
66. 2. Decisión de la Comisión
67. 1. La Comisión, después de haber examinado los salarios actuales de los empleados de la Prefectura, así como los de los empleados de las empresas privadas de la Prefectura, el costo de vida, y la recomendación de la Dirección Nacional de Personal relativa a los salarios, y tras haber estudiado la cuestión de forma exhaustiva sobre la base de las disposiciones de la ley de servicios públicos locales (ley núm. 261, 1950), presentó su informe relativo a los salarios de los empleados del servicio ordinario de la Prefectura de Okayama al Presidente de la Asamblea de la Prefectura y al Gobernador el 3 de octubre de 1997, y recomendó que se aumentaran sus salarios en un 0,98 por ciento como promedio con efecto retroactivo desde abril de 1997.
68. 2. Las autoridades de la Prefectura, en respuesta a la recomendación, admitieron y consideraron de forma oportuna la importancia del sistema de recomendaciones relativas a los salarios y, a raíz de los prudentes debates con motivo de la grave situación financiera de la Prefectura, presentaron un proyecto de ley para modificar la ley relativa a la remuneración de 17 de diciembre de 1997, en la que se recomendaba iniciar una revisión de la escala de salarios el 1.º de enero de 1998, como medida de emergencia encaminada a evitar la situación de crisis financiera en la que se encontraba la Prefectura por aquel entonces.
69. Al recibir el proyecto de ley, la Asamblea de la Prefectura procedió a deliberar basándose en la recomendación formulada por la Comisión y celebró audiencias con esta última, tras lo cual aprobó el borrador.
70. 3. La Comisión, admitiendo que el sistema de recomendaciones relativas a los salarios se mantiene como medida compensatoria por las limitaciones de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, y que ésta constituye prácticamente la única medida de mejora salarial destinada a aquellos empleados públicos que no participan necesariamente en la determinación de sus propios salarios, solicitó que se respetara la recomendación relativa a los salarios y que se aplicara íntegramente su contenido. La Comisión lamenta que la fecha de inicio de la revisión salarial difiriera de la de su recomendación, aun teniendo en cuenta las dificultades financieras de la Prefectura.
71. A pesar de esto, el Gobernador de la Prefectura recibió la recomendación relativa a los salarios, preparó un proyecto de ley encaminado a modificar la legislación basada en una decisión exhaustiva que abarcaba varias condiciones relativas a la determinación de la remuneración de los empleados públicos tal como estipulaba la ley de servicios públicos locales, con el debido reconocimiento de la importancia del sistema de recomendaciones relativas a los salarios, y presentó dicho proyecto de ley a la Asamblea de la Prefectura, que tomó una decisión final teniendo en cuenta las condiciones y circunstancias generales.
72. Aunque no cabe la menor duda de que debería respetarse totalmente la recomendación relativa a los salarios de la Comisión del Personal, es también evidente que, a la luz del sistema de las recomendaciones relativas a los salarios, dicha recomendación no tiene influencia jurídica alguna sobre el derecho del Gobernador a presentar un proyecto de ley, ni sobre el derecho de voto de la Asamblea. En este sentido, no constituye un acto ilícito, tal como afirman los solicitantes, ya que el resultado de la revisión salarial, al que se llegó por medio del procedimiento anteriormente detallado, no coincidía con la recomendación relativa a los salarios presentada por la Comisión. Así pues, resultaba más bien inevitable.
73. Por lo tanto, a pesar de que el propósito de los solicitantes es totalmente comprensible, no se acepta la solicitud para que se adopten medidas.
74. Por consiguiente, se mantiene la decisión que figura más arriba.
75. 5 de agosto de 1998. Comisión del Personal de la Prefectura de Okayama,
76. Tsutomu Yokota, Presidente de la Comisión,
77. Hiroshi Fukuda, miembro de la Comisión,
78. Jungo Sugita, miembro de la Comisión.