Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 330, Marzo 2003

Caso núm. 2178 (Dinamarca) - Fecha de presentación de la queja:: 27-FEB-02 - Cerrado

1. 553. La presente queja conjunta figura en una comunicación de fecha 27 de febrero de 2002 que fue presentada por la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO), la Federación Danesa de Organizaciones de Funcionarios y Empleados (FTF) y la Federación Danesa de Asociaciones Profesionales (ACE).
2. 554. El Gobierno de Dinamarca transmitió su respuesta en sendas comunicaciones de fecha 1.º de mayo y 17 de octubre de 2002.
3. 555. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 556. Los querellantes son las tres organizaciones centrales de empleados de Dinamarca. Estas organizaciones alegan que el proyecto de ley para enmendar la ley sobre la aplicación de la directiva de la Unión Europea sobre el trabajo parcial (proyecto de ley núm. 104) anulará las restricciones al trabajo a tiempo parcial que se hayan negociado en convenios colectivos anteriores e impedirá que los interlocutores sociales negocien libremente en torno a esta cuestión, en contravención de los Convenios núms. 87 y 98 y de los principios de libertad sindical. Las organizaciones querellantes sostienen que el proyecto de ley núm. 104, que afectará a más de 800.000 empleados del sector público cuyos convenios colectivos fueron renovados el 1.º de abril de 2002, constituye una intervención reglamentaria en el proceso de negociación colectiva, que no cabe justificar mediante el deseo de recurrir en mayor grado al trabajo a tiempo parcial.
2. 557. Según un informe de la LO sobre las condiciones del mercado de trabajo danés, el 96 por ciento de la fuerza laboral ya tenía acceso al trabajo a tiempo parcial antes de que se redactara el proyecto de ley, y 386.000 personas trabajan a tiempo parcial, cifra que representa aproximadamente el 14 por ciento de la fuerza laboral danesa. Un gran número de convenios colectivos ha abordado cuestiones referentes al empleo en relación con el trabajo parcial a través de la negociación voluntaria. Casi todos los convenios colectivos vigentes contienen disposiciones que otorgan protección a los trabajadores en este sentido, por ejemplo: número mínimo y máximo de horas de trabajo; protección contra abusos del empleo a tiempo parcial por parte del empleador; obligación de analizar esta cuestión con trabajadores y sindicatos representativos en la empresa. Los querellantes citan, a título de ejemplo, el artículo 11 del convenio colectivo más importante en el sector privado, celebrado entre la Organización Central de Empleados Industriales (CO-Industri) y la Confederación de las Industrias Danesas. Con excepción del límite mínimo de 15 horas a que está sujeto el trabajo a tiempo parcial, todas las demás disposiciones negociadas en esta esfera quedarán sin efecto y en el futuro no será posible negociar disposiciones en la materia como parte de convenios colectivos.
3. 558. Al presentar el proyecto de ley, el Gobierno enumeró, entre sus objetivos, la necesidad de velar por que todo trabajador tuviera, con la anuencia del empleador, la oportunidad de trabajar a tiempo parcial, por ejemplo, para atender a algún familiar enfermo, así como la de ofrecer a los trabajadores más antiguos la posibilidad de retirarse en forma gradual del mercado de trabajo, en lugar de tener que hacerlo de un día para otro. Los querellantes señalan, no obstante, que en el proyecto de ley se hace caso omiso de las referidas disposiciones sociales recogidas en los convenios colectivos en las que ya está previsto el retiro gradual, además de que no se otorga un derecho legal a un trabajo parcial, que el empleador puede denegar sin justificación alguna.
4. 559. El 1.º de febrero de 2002, el presidente de la Organización Central de Empleados Industriales y el director gerente de la Asociación de las Industrias Danesas dirigieron una carta abierta conjunta al Parlamento danés con los siguientes señalamientos, entre otros:
5. … cuando se trata de reglamentar las condiciones en el mercado de trabajo, la mejor manera de proceder es por medio de acuerdos entre las partes más que por la adopción de medidas legislativas… El sistema de negociación colectiva ha creado un marco para la estabilidad y el desarrollo de las empresas en beneficio del empleo, las exportaciones y el nivel de vida… El modelo danés comprende un cierto número de equilibrios inherentes que se alterarán en el caso de que el Parlamento intervenga en los convenios colectivos con la promulgación de leyes… Como partes que somos en convenios colectivos, instamos a los partidos con representación parlamentaria a que respeten la división entre los acuerdos y la legislación, pues en esa división se sustenta el modelo danés. Si aun así el Parlamento desea legislar en materia de convenios colectivos, lo exhortamos a que sus medidas sean producto de consultas exhaustivas y a que actúe en estrecha coordinación con las partes en los convenios colectivos.
6. 560. De acuerdo con los querellantes, el proyecto de ley tiene el propósito de liberar completamente el acceso al trabajo a tiempo parcial, de manera que se suprimirá el derecho al trabajo a jornada completa, con enormes consecuencias para un cierto número de trabajadores que perciben salarios bajos. Por otra parte, se suprimirán también las garantías que actualmente tienen quienes ya están empleados a tiempo parcial. Dichas garantías estarán a merced únicamente de los mezquinos intereses de las empresas. A los trabajadores a tiempo parcial se les garantizará un empleo mínimo que no pasará de 15 horas, si así se estipula en el convenio colectivo pertinente.
7. 561. Al contrario de las intenciones proclamadas por el Gobierno, el proyecto de ley no otorga a los trabajadores ningún derecho legal a una reducción de las horas de trabajo, puesto que el empleador puede denegar una solicitud de trabajo a tiempo parcial sin justificación alguna. Los empleadores tienen todos los derechos y pueden obligar a un trabajador a que acepte un empleo a tiempo parcial. Además, el proyecto de ley no concede a los trabajadores el derecho de evadir el trabajo a tiempo parcial para ocupar un puesto a jornada completa.
8. 562. La enmienda representa una intervención permanente en los convenios colectivos. Es de sobra conocido que, en el curso de las negociaciones colectivas, los empleadores a menudo piden mayor flexibilidad en relación con las horas de trabajo, petición que los sindicatos suelen atender a cambio de concesiones en otras esferas. El proyecto de ley favorece únicamente a los empleadores, que ahora disfrutan de una flexibilidad total, sin tener que hacer concesiones.
9. 563. En resumen, los querellantes concluyen que el proyecto de ley:
10. — constituirá una intervención en cientos de convenios colectivos ya celebrados;
11. — tendrá una repercusión directa en la negociación colectiva durante un período muy prolongado;
12. — no sólo modifica las condiciones de los convenios colectivos sino que entraña la total eliminación de grandes secciones de éstos, a las que se deja sin efecto;
13. — no ha sido negociado con los trabajadores y con sus organizaciones;
14. — limitará en el futuro el derecho de los trabajadores a negociar libremente los convenios colectivos;
15. — ha resultado superfluo, ya que las metas del Gobierno podrían haberse alcanzado con acuerdos voluntarios.
16. B. Respuesta del Gobierno
17. 564. En su comunicación de 1.º de mayo de 2002, el Gobierno afirma que el proyecto de ley para enmendar la ley sobre la aplicación de la directiva de la Unión Europea sobre el trabajo parcial tiene el propósito de garantizar que los empleadores y empleados que lo desean puedan, en un futuro, celebrar acuerdos sobre trabajo a tiempo parcial, sin enfrentar obstáculos o restricciones derivados, por ejemplo, de convenios colectivos. Sin embargo, las disposiciones recogidas en los convenios colectivos vigentes seguirán siendo válidas mientras estos últimos no puedan revocarse.
18. 565. En su comunicación de 17 de octubre de 2002, el Gobierno señala que, después de la presentación de la queja, el proyecto de ley núm. 104 fue objeto de importantes modificaciones antes de ser aprobado, con fecha 4 de junio de 2002, como ley sobre el trabajo a tiempo parcial («la ley»). Con anterioridad a la aprobación del citado proyecto de ley, el Gobierno consultó a las partes interesadas, además de que negoció con la LO antes de introducir las modificaciones finales.
19. 566. Por lo que se refiere al fundamento de la enmienda legislativa, el Gobierno explica que, en el campo de negociación más importante dentro del mercado de trabajo del sector privado, cubierto por la Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA) y la LO, el 35 por ciento de los empleados tenía libre acceso a un trabajo a tiempo parcial; alrededor del 6 por ciento carecía por completo de acceso a un trabajo de esa índole (por ejemplo, en el sector de artes gráficas) y el 59 por ciento tenía sólo un acceso restringido a algún trabajo a tiempo parcial (por acceso restringido se entiende, por ejemplo, que un empleado a jornada completa podrá desempeñar un trabajo a tiempo parcial únicamente a condición de que al mismo tiempo se establezca otro puesto a jornada completa, como sucede en el sector industrial). En los últimos años se ha revelado una tendencia hacia un mayor grado de libertad en este sentido, aunque siguen existiendo algunos sectores sin acceso al trabajo a tiempo parcial, o en los que rigen tantas restricciones que la mayoría de los empleados interesados queda prácticamente excluido de ese trabajo. El Gobierno considera que dichas prohibiciones y restricciones en los convenios colectivos no son compatibles con un mercado de trabajo moderno y flexible; además, desea ofrecer a los empleados la posibilidad de conciliar mejor su vida laboral y familiar, atender a familiares enfermos y permitir a los empleados más antiguos un retiro gradual. El Gobierno llegó, por consiguiente, a la conclusión de que era necesario aprobar una ley al respecto.
20. 567. El Gobierno confirma que la ley no entrará en vigor hasta que hayan vencido los convenios colectivos existentes y, por lo tanto, no interviene en ellos ni tampoco los anula.
21. 568. En la ley se dispone que el empleado y el empleador tienen la posibilidad de convenir en que el empleado trabaje a tiempo parcial, independientemente de que existan prohibiciones o restricciones directas o indirectas de este derecho, por ejemplo, en virtud de convenios colectivos, o por efecto de usos o prácticas. Con todo, aún se puede mantener un límite superior de 15 horas semanales. Puesto que esta disposición exige un acuerdo entre el empleador y el empleado, ninguno de los dos podrá pedir unilateralmente el desempeño de un trabajo a tiempo parcial; de ahí que no exista un derecho reglamentario al trabajo a tiempo parcial.
22. 569. Aunque la ley garantiza el derecho individual de los empleados a concertar un acuerdo con el empleador en lo referente al trabajo a tiempo parcial, independientemente de las normas que al respecto puedan figurar en el convenio colectivo pertinente, siguen siendo de aplicación las restricciones vigentes en un convenio colectivo que tengan que ver con el acceso al trabajo de esa índole en el caso de que no exista un acuerdo entre el empleado y el empleador.
23. 570. Con arreglo al artículo 4, 2) de la ley, corresponde a los empleados decidir si, al negociar con el empleador sobre un trabajo a tiempo parcial, desean estar acompañados de un asesor, un delegado del personal o un representante del sindicato local. El empleado también tiene derecho a no estar acompañado de un asesor.
24. 571. En virtud del artículo 4, 3) de la ley, si un empleado es despedido por negarse a desempeñar un trabajo a tiempo parcial, o por solicitarlo, tendrá derecho a recibir una indemnización que viene a complementar la protección general contra el despido injustificado. Esta protección se hace extensiva a aquellos casos en que un empleado es despedido porque el empleador, en lugar de tener a una persona trabajando a jornada completa, prefiere dividir ese puesto en dos a tiempo parcial. Además, en el artículo 4, a), 4) de la ley se establece una presunción y la inversión de la carga de la prueba en casos de despido relacionado con la negativa a desempeñar un trabajo a tiempo parcial, o con una solicitud para desempeñarlo.
25. 572. Con respecto a algunos de los aspectos específicos planteados por los querellantes, el Gobierno confirma las cifras proporcionadas por ellos en relación con los porcentajes de empleados que enfrentan prohibiciones o restricciones o que, por el contrario, tienen libertad de acceso al trabajo a tiempo parcial. El Gobierno señala, no obstante, que las restricciones son tan rigurosas que, en la práctica, queda excluida la posibilidad de trabajar a tiempo parcial, lo que significa que el libre acceso a este tipo de trabajo sólo está previsto en el 35 por ciento de los convenios colectivos, aproximadamente.
26. 573. El Gobierno reconoce que no existe ningún derecho reglamentario al trabajo a tiempo parcial, puesto que ciertamente la ley no perseguía ese propósito, y subraya el carácter voluntario del acuerdo. Así, por ejemplo, si un empleado abandona su puesto de trabajo, éste no podrá ser ocupado automáticamente por otro empleado a tiempo parcial si ello es contrario a las disposiciones del convenio colectivo. Por lo que se refiere al argumento conexo de que se priva a los empleados del derecho a reintegrarse a un trabajo a jornada completa al término de un período en el que han desempeñado un trabajo a tiempo parcial, el Gobierno reitera el carácter voluntario del acuerdo, lo que significa que el empleado podrá estipular que el acuerdo está supeditado a su derecho a reasumir sus funciones a jornada completa en una fecha ulterior.
27. 574. Con respecto a los argumentos de los querellantes en relación con las disposiciones existentes sobre el retiro gradual para los trabajadores más antiguos, el Gobierno responde que estas disposiciones no siempre se aplican en las distintas empresas, ya que su validez depende de que se hayan concertado acuerdos locales en este sentido. Además, una condición para aplicación de estas normas es a menudo que el trabajador más antiguo de que se trate tenga una capacidad laboral limitada.
28. 575. En lo referente al argumento de los querellantes en el sentido de que la ley trae consigo la cancelación del derecho de acceso al trabajo a jornada completa, el Gobierno afirma que una de las modificaciones introducidas durante el proceso parlamentario fue que sólo durante la relación laboral podrán concertarse acuerdos sobre el trabajo a tiempo parcial que pasen por alto las restricciones recogidas en los convenios colectivos. Lo anterior significa que los empleadores no podrán anunciar puestos de trabajo a tiempo parcial en aquellos casos en que el libre acceso a ese tipo de trabajo no esté previsto en el convenio colectivo, y significa también que deben atenerse a las restricciones que puedan figurar en los convenios colectivos. De no ser así, el empleador podría decidir de manera unilateral que el puesto de trabajo de que se tratara debería ser a tiempo parcial y el presunto empleado no tendría otra alternativa.
29. 576. En relación con el argumento de los querellantes de que la ley suprime todas las garantías a disposición de los empleados que ya desempeñan un trabajo a tiempo parcial, incluido su derecho a no verse obligados a trabajar menos horas, el Gobierno declara que nadie puede verse obligado a trabajar a tiempo parcial y que todo empleado puede negarse a trabajar menos horas. En este sentido, el Gobierno también se remite a sus observaciones que figuran más arriba con respecto al derecho de los empleados a estar acompañados por un asesor en el curso de las negociaciones que sobre el trabajo a tiempo parcial entablen con el empleador.
30. 577. El Gobierno señala además que, antes de la presentación del proyecto de ley, se celebraron consultas con las partes interesadas que dieron lugar a modificaciones sustentadas, entre otras cosas, en conversaciones con la LO. Durante el examen del proyecto de ley en el Parlamento, también hubo negociaciones con la LO en torno a una disposición de la ley con arreglo a la cual ésta no se aplicaría en el caso de convenios colectivos que ampararan derechos similares a los previstos en la ley. Tras varias series de negociaciones, la LO optó por no aceptar esa solución de avenencia y la ley fue aprobada sin la disposición de referencia.
31. 578. El Gobierno concluye que:
32. — la ley no es retroactiva ni constituye una intervención en los convenios colectivos ya existentes;
33. — los interlocutores sociales podrán optar por asegurarse de que los convenios colectivos sean compatibles con la ley, por ejemplo, mediante la inclusión de una cláusula en la que se estipule que pese a las restricciones mencionadas en el convenio, «todo empleado podrá, durante la relación laboral, concertar un acuerdo sobre trabajo a tiempo parcial»;
34. — la ley se ajusta al marco de las condiciones que el poder legislativo podrá establecer con respecto al derecho de negociación colectiva, como es el caso de una remuneración igual o de la prohibición contra la discriminación;
35. — el Gobierno y la mayoría de los miembros del Parlamento consideraron que era importante garantizar a cada empleado la posibilidad de concertar un acuerdo sobre trabajo a tiempo parcial en un mercado de trabajo caracterizado por la necesidad de una mayor flexibilidad;
36. — el Gobierno prestó atención a las inquietudes suscitadas por posibles abusos y, en este sentido, introdujo modificaciones al proyecto de ley; pese a que hubo esfuerzos sinceros por hallar una solución basada en la negociación colectiva, no se contó para ello con el respaldo de la LO y el Gobierno no tuvo más remedio que aprobar la ley, en vista de la importancia que atribuía a esta cuestión.

C. Conclusiones del Comité

1. 579. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a la aprobación de una enmienda legislativa que altera el régimen aplicable al trabajo a tiempo parcial en Dinamarca, aspecto que anteriormente se abordaba sobre todo por negociación colectiva.
2. 580. Los querellantes aducen que la ley en su versión enmendada anulará importantes secciones de convenios colectivos previamente concertados en las que figuran condiciones, restricciones o prohibiciones en este sentido, y que en el futuro impedirá que las partes negocien libremente las cláusulas por las que se regirá el trabajo a tiempo parcial.
3. 581. Por su parte, el Gobierno sostiene que tales prohibiciones y restricciones no son compatibles con un mercado de trabajo moderno y flexible, que a nivel nacional se ha revelado una tendencia general hacia una mayor libertad en este sentido y que en el mercado de trabajo nacional aún persistían restricciones excesivas al trabajo a tiempo parcial. El Gobierno quería asegurarse de que, en un futuro, todo empleado pudiera concertar acuerdos sobre trabajo a tiempo parcial con los empleadores sin que se lo impidieran las disposiciones al efecto recogidas en los convenios colectivos, las cuales el Gobierno considera extremadamente rígidas; al no estar los sindicatos de acuerdo, el Gobierno estimó necesario actuar mediante la promulgación de una ley.
4. 582. El Comité toma nota en primer lugar de que, a diferencia de lo que se había aducido en un principio, la ley no tiene efecto retroactivo como parece desprenderse de las pruebas presentadas, sino que se aplica únicamente a partir de la fecha de vencimiento de los convenios colectivos. Sin embargo, el Comité no puede menos que observar que, dado que los convenios colectivos en los que figuren restricciones o prohibiciones de ese tipo llegarán, con el paso del tiempo, a su fecha de vencimiento, las condiciones referentes al trabajo a tiempo parcial que se hayan negociado con anterioridad (lo que implica el proceso habitual de concesiones mutuas) saldrán paulatinamente del campo de aplicación de la negociación colectiva, puesto que estarían en contradicción con la ley en su versión enmendada. Así pues, no hay duda de que la enmienda legislativa circunscribe el ámbito de la negociación colectiva en un aspecto en el que las partes tenían antes un margen de negociación más amplio, o incluso una completa libertad. Resulta también bastante evidente que, como los acuerdos individuales de trabajo a tiempo parcial ganarán ahora terreno a los convenios colectivos, el nuevo sistema no estimula ni fomenta entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 781].
5. 583. El Comité toma nota además de que esta restricción del ámbito de la negociación no sólo fue impugnada por las principales organizaciones centrales de trabajadores, sino que tampoco fue aprobada por las más importantes organizaciones de empleadores que, en su carta abierta de fecha 1.º de febrero de 2002, instaron al Parlamento a que respetara la división entre acuerdos y normas legislativas y subrayaron que las condiciones particulares de trabajo se reglamentaban mejor por medio de acuerdos entre interlocutores sociales que por medidas legislativas. Si aun así el Parlamento deseaba legislar en lo relativo a cuestiones propias de los convenios colectivos, las organizaciones de empleadores lo exhortaron asimismo a que procediera en consecuencia tan sólo después de celebrar consultas exhaustivas y de establecer un clima de estrecha colaboración con las partes.
6. 584. En opinión del Comité, si el Gobierno juzgó necesario modificar un sistema que, en apariencia, gozaba de un amplio consenso dentro de las organizaciones tanto de trabajadores como de empleadores, habría sido mucho más preferible lograr el asentimiento de dichas organizaciones. Sólo en una situación de crisis aguda como sería, por ejemplo, el hecho de que por no haberse adoptado medidas legislativas urgentes con respecto al trabajo a tiempo parcial se hubiese puesto en peligro la viabilidad del sistema existente, se habría justificado una medida impuesta legislativamente como lo es la enmienda impugnada en la presente queja, que equivale a una inversión unilateral de un sistema aceptado por interlocutores sociales y que ha desembocado en convenios negociados adaptados a sectores particulares (cuyas condiciones específicas son mejor apreciadas por las propias partes) o a situaciones individuales (por ejemplo, en el caso de los trabajadores próximos al retiro). No ha quedado demostrado, y ni siquiera se ha alegado, que existiera una situación de emergencia de esa índole.
7. 585. Habida cuenta de las circunstancias particulares de este caso y con el fin de asegurar un clima apropiado duradero para el desarrollo de las relaciones laborales, el Comité pide al Gobierno que reanude consultas exhaustivas sobre las cuestiones relacionadas con el trabajo a tiempo parcial con todas las partes interesadas, con el propósito de encontrar una solución negociada aceptable por todas las partes interesadas y en conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Dinamarca. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre toda evolución al respecto.

Recomendación del Comité

1. 586. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Habida cuenta de las circunstancias particulares de este caso, el Comité pide al Gobierno que reanude consultas exhaustivas sobre las cuestiones relacionadas con el trabajo a tiempo parcial con todas las partes interesadas, con el propósito de encontrar una solución negociada aceptable por todas las partes interesadas y en conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Dinamarca. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre toda evolución al respecto.