Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 332, Noviembre 2003

Caso núm. 2255 (Sri Lanka) - Fecha de presentación de la queja:: 18-MAR-03 - Cerrado

1. 915. La queja figura en una comunicación de 18 de marzo de 2003, presentada por la Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero (FITTVC) en nombre de su afiliado, el Sindicato de Trabajadores Generales, Industriales y Mercantiles de Ceilán (CMU), contra el Gobierno de Sri Lanka, por violación de la libertad sindical.
2. 916. El Gobierno facilitó sus observaciones por comunicaciones de 10 de mayo y 20 de octubre de 2003.
3. 917. Sri Lanka ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 918. En su comunicación de 18 de marzo de 2003, la Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero (FITTVC) alega que a su afiliado, el Sindicato de Trabajadores Generales, Industriales y Mercantiles de Ceilán (CMU), y a otros sindicatos del sector textil les ha resultado casi imposible organizarse y obtener reconocimiento en las zonas francas de exportación (ZFE) de Sri Lanka, entre otros motivos porque los empleadores suelen recurrir a la constitución de «consejos de empleados» promovida por el Consejo de Inversionistas (CI), que es la autoridad supervisora de las ZFE de Sri Lanka, con miras a obstaculizar la constitución de sindicatos libres e independientes, y a impedirles el ejercicio del derecho a la negociación colectiva.
2. 919. La organización querellante alega que, en junio de 2002, el CI fue todavía más lejos al publicar una serie de normas revisadas, tituladas «Directrices para la constitución y el funcionamiento de los consejos de empleados», muchas de cuyas disposiciones socavan de manera palmaria la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva.
3. 920. La organización querellante declara más en particular que los consejos de empleados están controlados por el CI, que participa activamente en todos los aspectos de las actividades de dichos consejos. Así, por ejemplo, en virtud de las Directrices revisadas del CI, cuando se constituye por primera vez un consejo de empleados, es el CI el que convoca y recibe los nombramientos, organiza las elecciones y convoca la primera reunión del consejo elegido. El CI está facultado para celebrar elecciones en los casos en que el consejo electo no ha celebrado comicios en el plazo de un mes contado desde la terminación de su último mandato. Además, los consejos deben estar registrados ante el CI, al que ha de notificarse todo cambio ulterior de los datos registrados (artículos 5 y 7 de las Directrices del CI).
4. 921. La organización querellante también declara que los consejos de empleados no son órganos estatutarios y carecen de la protección mínima que la ordenanza de sindicatos garantiza a estos últimos. Así pues, no tienen cobertura legal, sino tan sólo la que les dispensa el CI. Con todo, al ser este último un órgano responsable de promover, fomentar y reglamentar las inversiones, carece claramente de competencia para ocuparse de las relaciones laborales.
5. 922. La organización querellante invoca el artículo 3 del Convenio núm. 87 [así como los párrafos 353, 354 y 348 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996] a fin de indicar que, en buena lógica, el reconocido principio según el cual es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio del derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir a sus propios representantes, también debe aplicarse a asociaciones como el CI, a fin de que también pueda exigírseles tal abstención. La organización querellante sugiere asimismo que, de conformidad con el párrafo 367 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, el Comité ha hecho explícitamente extensivo a las elecciones de los consejos de trabajadores el derecho de elegir a los representantes con absoluta libertad.
6. 923. Según la organización querellante, algunas disposiciones de las Directrices menoscaban la independencia de los consejos electos, así como su capacidad para promover eficazmente los intereses de los trabajadores, organizar sus actividades y formular sus propios programas. Así, por ejemplo, en virtud del artículo 12 de las Directrices, el procedimiento aplicable a la celebración de reuniones vendrá determinado por el empleador, previa consulta con el consejo. Asimismo, en el artículo 13 de las Directrices se prevé que el empleador y el consejo se abstendrán de realizar todo acto susceptible de coartar la eficacia y la productividad de la empresa. La organización querellante alega, por tanto, que el CI no es competente para reglamentar las relaciones laborales, que el hecho de que los consejos de empleados no sean elegidos libremente significa que no son «representantes electos» de conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 135, y que el control que ejerce el CI impide a los consejos de empleados actuar con absoluta libertad a la hora de organizar sus actividades, formular sus programas y promover eficazmente los intereses de sus miembros.
7. 924. La organización querellante alega, además, que en el Manual del CI se favorece claramente a los consejos de empleados con respecto a los sindicatos. Así, por ejemplo, el empleador debe conceder un período máximo de dos horas libres al menos una vez al mes para las reuniones de los consejos, y debe poner a disposición los locales y las instalaciones necesarios para la gestión de los asuntos del consejo. La organización querellante alega que este tipo de favoritismo influye en la elección de los trabajadores a la hora de optar entre afiliarse a un consejo de empleados o a un sindicato. Según la organización querellante, este tipo de favoritismo resulta especialmente grave cuando los sindicatos y los consejos de empleados se ven obligados a competir entre sí para ejercer los derechos de negociación colectiva.
8. 925. La organización querellante declara además que, con arreglo a lo dispuesto en la enmienda de 1999 a la ley de conflictos laborales, el empleador debe reconocer un sindicato como agente de negociación colectiva a partir del momento en que éste cuenta entre sus afiliados el 40 por ciento de los empleados. Con arreglo a las Directrices del CI, cuando un sindicato representa al 40 por ciento de la mano de obra, se considera que es él — y no el consejo de empleados — el que representa a los trabajadores en la negociación colectiva. Sin embargo, si el sindicato no reúne los requisitos mínimos, el consejo puede pasar a ser el agente de negociación colectiva, siempre que cuente con la autorización de al menos el 40 por ciento de la mano de obra (cláusula 10 de las Directrices). La organización querellante afirma que el hecho de obligar a los sindicatos y a los consejos de empleados a competir entre sí por el ejercicio de la negociación constituye una violación de la libertad sindical. Según la organización querellante, ello es tanto más cierto cuanto que los consejos de empleados no reúnen los criterios enunciados en el artículo 3 del Convenio núm. 135. La organización querellante también recuerda que en la Recomendación núm. 91 se alude a los convenios colectivos concluidos entre los empleadores y, en ausencia de sindicatos, los representantes de los trabajadores debidamente elegidos y autorizados por estos últimos. Según la organización querellante, el CI parece equiparar, con mal criterio, la ausencia de sindicato con la ausencia de un sindicato representativo del 40 por ciento de la mano de obra.
9. 926. La organización querellante destaca lo dispuesto en los Convenios núms. 135 y 154, a tenor de los cuales, cuando en un mismo lugar de trabajo coexistan representantes sindicales y representantes electos, habrán de adoptarse las medidas apropiadas para garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados. La organización querellante alega que en la presente situación la ausencia de estas garantías resulta evidente. Al determinar el grado de representatividad, el CI casi equipara los sindicatos a los consejos de empleados. Por tanto, en la práctica, un sindicato que representase a un 39 por ciento de la mano de obra perdería el derecho de negociación colectiva en beneficio de un consejo de empleados que representase al 40 por ciento de los trabajadores. Los sindicatos saldrían beneficiados sólo en los casos en que tanto el sindicato como el consejo de empleados representasen al 40 por ciento de la mano de obra, en cuyo caso se otorgarían los derechos de negociación al primero. Además, como se indicó anteriormente, cuando un sindicato se ve obligado a competir con los consejos de empleados por el ejercicio de los derechos sindicales, se halla evidentemente en situación de desventaja en vista del trato favorable concedido a los consejos, lo cual podría influir en la elección de los trabajadores a la hora de elegir a la organización que estimen conveniente para representarles. La organización querellante también subraya la importancia de que los representantes de los trabajadores sean independientes en la realización de la negociación colectiva.
10. 927. Por último, la organización querellante alega que también resulta preocupante el mecanismo de solución de conflictos aplicado en los casos sometidos al consejo de empleados, por cuanto, en virtud del artículo 11 de las Directrices, «todas las cuestiones examinadas entre el consejo y el empleador, que no se hayan podido resolver en un plazo de 30 días serán sometidas al Departamento de relaciones laborales del CI, para que resuelva con arreglo al procedimiento de solución de conflictos establecido en el Manual de normas del trabajo y relaciones de empleo».
11. 928. En conclusión, la organización querellante alega que las disposiciones referentes a los derechos de negociación colectiva son contrarias al principio de la libertad sindical y que, al permitir la existencia de semejantes directrices, el Gobierno de Sri Lanka incumple la obligación de estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización del mecanismo de negociación voluntaria entre los empleadores, o sus organizaciones, y las organizaciones de trabajadores.

B. Respuestas del Gobierno

1. 929. En su comunicación de 10 de mayo de 2003, el Gobierno facilita en primer lugar información de orden general sobre los antecedentes de los alegatos y, en segundo lugar, una respuesta específica sobre cada aspecto destacado por la organización querellante.
2. 930. El Gobierno declara que el Manual de normas del trabajo y relaciones de empleo del CI vigente, así como las actuales Directrices sobre los consejos de empleados del CI, se prepararon teniendo en cuenta, entre otros particulares, a las recomendaciones de dos talleres tripartitos dedicados a la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, celebrados respectivamente en enero de 2001 y mayo de 2002. El segundo taller tripartito logró unos progresos considerables respecto de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 en las zonas francas de exportación, y en él se recomendó, entre otras cosas, que el tenor de las Directrices del CI se ajustase a lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. El Gobierno declara que la propuesta de otorgar a los consejos de empleados el derecho de negociación colectiva y de resolver los conflictos colectivos se inspiraba en las citadas recomendaciones del taller tripartito, formuladas a su vez de acuerdo con un estudio realizado por dos consultores nombrados a estos efectos por la Oficina de la OIT en Colombo. Declara asimismo que, previa su adopción, el Manual y las Directrices del CI se sometieron a debate ante el Comité directivo tripartito y el Consejo nacional de asesoramiento en materia laboral (NLAC), que coincidieron con las propuestas. El Sindicato de Trabajadores Generales, Industriales y Mercantiles de Ceilán (CMU), en cuyo nombre se presenta esta queja, es uno de los sindicatos que participaron en el taller tripartito, así como en el Comité directivo tripartito y en el NLAC; sugirió que se tomase nota de las propuestas a fin de que se pusieran en práctica de manera efectiva.
3. 931. El Gobierno facilita respuestas a las cuestiones específicas planteadas en la queja.
   • Derecho de los consejos de empleados a participar
   • en la negociación colectiva
4. 932. El Gobierno declara que se enmendaron las Directrices del CI a la luz de lo dispuesto en los Convenios núms. 98, 135 y 154. El Gobierno declara que, desde 1994, en las empresas que quedan bajo la autoridad del CI, incluidas aquellas ubicadas en las zonas francas de exportación, actúan consejos de empleados integrados por representantes electos a tenor de lo dispuesto en el Convenio núm. 135. La ley de conflictos laborales reconoce en el artículo 5 de su capítulo 131 el derecho a la negociación colectiva y a la adhesión a convenios colectivos no sólo a los sindicatos, sino también a los trabajadores no sindicados. El artículo 48 de esta misma ley permite a los trabajadores no sindicados participar en un conflicto laboral independientemente de que haya o no un sindicato en la empresa. En virtud del artículo 46 de esta ley, y en concordancia con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 38 del Reglamento de conflictos laborales, de 1958, a los efectos de la representación de los trabajadores no sindicados en la negociación colectiva y en los procedimientos de conflicto laboral, los trabajadores afectados habrán de nombrar y autorizar entre uno y cinco representantes, en función del número total de trabajadores integrantes de la mano de obra. El Gobierno declara que lo dispuesto en la ley de conflictos laborales en lo que respecta a los derechos de negociación de los trabajadores no sindicados en el lugar de trabajo, independientemente de que haya un sindicato en dicho lugar de trabajo, está en sintonía con el tenor del Convenio núm. 154 (artículo 3). Los derechos de negociación de los trabajadores no sindicados no se limitan exclusivamente a los lugares de trabajo donde no existen sindicatos representativos, según lo previsto en la Recomendación núm. 91. Con todo, el Manual y las Directrices del CI limitan el derecho de los trabajadores no sindicados a la negociación colectiva tan sólo en ausencia de un sindicato «representativo» en el lugar de trabajo.
   • Validez de las elecciones a los consejos de empleados
5. 933. En cuanto a la validez de las elecciones de los miembros a los consejos de empleados, el Gobierno declara que, con arreglo al párrafo 5 de las Directrices de los consejos de empleados del CI, las elecciones se celebran por sufragio secreto, sin influencia ni injerencia alguna por parte de los empleadores o de sus representantes. El Gobierno declara que los párrafos de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical invocados por la organización querellante se aplican a las elecciones sindicales con arreglo al Convenio núm. 87 y no tienen una pertinencia directa en el caso de las elecciones a los consejos de empleados, cuyos miembros, se considera, son «representantes electos» en el sentido de lo previsto en el Convenio núm. 135. El Gobierno observa asimismo que el CI hace las veces de auxiliar en la constitución de los consejos de empleados. Las elecciones que se celebren para la constitución del primer consejo en una empresa vendrán organizadas por una junta electoral integrada por representantes del Departamento de relaciones laborales del CI. Las siguientes elecciones al consejo vendrán organizadas por una junta electoral integrada por el propio consejo. Los representantes del CI se hallarán presentes en las elecciones consecutivas en tanto que observadores, para velar por la celebración apropiada y justa de las elecciones. A parte de ello, el CI no tiene papel alguno que desempeñar en la elección al consejo ni en la gestión de los asuntos de este último. Los trabajadores proceden voluntariamente al nombramiento de los candidatos, como en cualquier elección sindical, y las elecciones se realizan por sufragio secreto y los representantes de la dirección no tienen ningún papel que desempeñar en estas últimas, ni el derecho a estar presentes durante las mismas. El Gobierno cita un estudio independiente dirigido por un equipo de investigación nombrado por la Oficina de le OIT en Colombo, en relación con la elección de los miembros de los consejos de empleados: «aquellos que respondieron declararon que los trabajadores nombraban a los representantes de los trabajadores a los consejos de empleados, y en 17 de las 21 respuestas se indicó que los representantes de los trabajadores eran elegidos por sufragio secreto. En estas condiciones, la elección de los representantes por los empleados resulta manifiestamente satisfactoria».
   • Favoritismo hacia los consejos de empleados
6. 934. El Gobierno declara que la provisión de instalaciones para la gestión de los asuntos del consejo, de tiempo libre para asistir a las reuniones del consejo, etc., no constituye un acto de favoritismo hacia los consejos de empleados con respecto a los sindicatos, sino el mero otorgamiento de facilidades que un empleador tiene la obligación de ofrecer a los representantes electos en virtud del Convenio núm. 135. Por tanto, según el Gobierno, el alegato según el cual el Manual del CI favorece a los consejos de empleados con respecto a los sindicatos carece de fundamento y de sustancia.
   • Requisito de una representatividad del 40 por ciento
   • de la fuerza de trabajo
7. 935. El Gobierno declara que en la ley de conflictos laborales se exige a los sindicatos una representatividad del 40 por ciento para que puedan negociar colectivamente. En el Manual del CI la exigencia de una representatividad del 40 por ciento es aplicable tanto a los sindicatos como a los consejos de empleados. El Convenio núm. 154 y la ley de conflictos laborales permiten a los sindicatos y a los trabajadores que no están sindicados en el lugar de trabajo negociar colectivamente y competir entre sí a estos efectos. El Manual del CI favorece a los sindicatos con respecto a los consejos de empleados al reconocer el derecho de los sindicatos representativos a negociar colectivamente y al denegar este mismo derecho a los consejos de empleados cuando ambas categorías de órganos reúnen los criterios de representatividad. Según el Gobierno, no existe por tanto quebrantamiento de la libertad sindical cuando se exige una representatividad del 40 por ciento a los efectos de la negociación colectiva tanto a los sindicatos como a los trabajadores que no están sindicados.
   • Independencia de los representantes de los trabajadores
8. 936. El Gobierno declara que los miembros de los consejos de empleados son elegidos por sufragio secreto, sin injerencia ni intervención alguna del empleador. Los miembros de los consejos dirigen las reuniones de estos últimos con arreglo a sus propios programas. Examinan sus asuntos y su independencia queda plenamente garantizada en la negociación de los convenios colectivos, así como en la solución de los conflictos. Las reuniones entre el consejo y la dirección pueden iniciarse por iniciativa de cualquiera de las dos partes, en función de la índole de las cuestiones planteadas (por ejemplo, en relación con el bienestar, o la productividad).
   • Competencia del CI para reglamentar las relaciones laborales
9. 937. El Gobierno declara que, en Sri Lanka, las funciones de la administración laboral competen al Ministerio de Trabajo y al Departamento de Trabajo, mientras que la ejecución del derecho del trabajo y las funciones atinentes a las relaciones laborales competen al Comisario general del trabajo, que tiene derecho a delegar su autoridad en cualquiera de sus funcionarios, en una persona o en una oficina determinada. El Comisario general no ha delegado en el CI esta potestad ni estas funciones. Por tanto, en las ZFE son el Comisario general del trabajo y sus funcionarios los que desempeñan todas las funciones de administración laboral.
10. 938. El Gobierno también declara que el año pasado (2002), cuando el nuevo proyecto de ley del CI fue presentado al Parlamento, una de las enmiendas apuntaba a que se facultase a los funcionarios del CI para tratar las cuestiones de conciliación y tramitar los casos de terminación de las relaciones de trabajo. En vista de estas propuestas, en el Manual de normas del trabajo y de relaciones de empleo también se previó que los consejos de empleados y los empleadores informasen al Departamento de relaciones laborales del CI de los conflictos derivados de las negociaciones directas, con miras a su solución. Al retirarse las enmiendas propuestas ante el Parlamento, las funciones de administración laboral, incluidas las atinentes a las relaciones laborales, siguen siendo competencia del Comisario general del trabajo. Las disposiciones pertinentes del Manual no llegaron a aplicarse y se retirarán con ocasión de la próxima revisión del Manual. Ello no obstante, el Departamento de relaciones laborales del CI promueve la consulta entre los trabajadores y la dirección, así como la cooperación entre ellos a escala empresarial, al tiempo que presta servicios de asesoramiento tanto a los empleadores como a los trabajadores sobre los problemas de índole laboral, al margen del ejercicio de toda potestad o función estatutaria.
11. 939. En su comunicación de 20 de octubre de 2003, el Gobierno indica que las Directrices del CI fueron modificadas y transmite copia de las Directrices modificadas y del Manual. El artículo 11, v), a) de las Directrices modificadas y el artículo 15.2, f) del Manual, ratifican la competencia del comisario general del trabajo con respecto a los conflictos laborales.
    • Reconocimiento de los derechos de libertad sindical
    • y de negociación colectiva
12. 940. El Gobierno declara finalmente que en el Manual de normas del trabajo y de relaciones de empleo del CI se reconocen, entre otras cosas, los derechos de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen convenientes y a afiliarse a ellos, así como a negociar colectivamente. También se insta a los empleadores a que respeten estos derechos de los trabajadores (párrafo 9 (I-iii) del Manual), y se les exige que no adopten prácticas laborales injustas (párrafo 9 (iv) del Manual). El Gobierno añade que hoy en día existen diez sindicatos activos en 37 empresas ubicadas en ZFE. Dos de ellos han concluido convenios colectivos con los empleadores. Frente a estos datos, de las 250 empresas restantes, tan sólo 149 tienen consejos de empleados, ninguno de los cuales ha llegado, sin embargo, a firmar convenios colectivos con el correr de los años. Desde que se consagraron los derechos de negociación de los consejos de empleados, no se volvió a constituir ni un solo de estos consejos.
13. 941. El Gobierno concluye que la existencia de consejos de empleados no coarta, ni socava, en modo alguno el cometido de los sindicatos en la negociación colectiva. Los consejos sólo ofrecen una alternativa a los trabajadores para que, en ausencia de un sindicato «representativo», tengan la oportunidad de mejorar sus términos y condiciones de empleo.

C. Conclusiones del Comité

1. 942. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos según los cuales las Directrices para la constitución y el funcionamiento de los consejos de empleados dictados por el Consejo de Inversionistas, que es la autoridad pública de supervisión en las zonas francas de exportación (ZFE), dificulta la constitución de sindicatos que sean libres e independientes, y les impide ejercitar el derecho de negociación colectiva por cinco motivos: a) exigen que los sindicatos y los consejos de empleados compitan entre sí por el ejercicio de los derechos de negociación colectiva; b) no garantizan la celebración de elecciones libres a los consejos de empleados; c) no tutelan la independencia de los consejos de empleados con respecto al empleador; d) dispensan a los consejos de empleados un trato favorable susceptible de influir en la elección de los trabajadores respecto a la organización que estimen conveniente para representarles, y e) instauran un régimen especial para la solución de los conflictos laborales bajo la autoridad del CI, y no ante las autoridades laborales competentes. En el anexo I al presente informe se adjuntan los extractos pertinentes de las Directrices del CI.
   • Derecho de los consejos de empleados a participar
   • en la negociación colectiva y requisito de una representatividad del 40 por ciento de la mano de obra
2. 943. El Comité observa que la organización querellante y el Gobierno coinciden en que la lectura conjunta de las disposiciones de la ley de conflictos laborales y de las Directrices del CI se dispone que los sindicatos y los consejos de empleados deben competir entre sí por el ejercicio de los derechos de negociación colectiva en las empresas ubicadas en las ZFE. Cualquiera de estos colectivos puede ser agente de negociación siempre que represente al 40 por ciento de los empleados. Ahora bien, cuando tanto un sindicato como un consejo de empleados representen a un 40 por ciento de la mano de obra, los derechos de negociación se concederán al sindicato. Aunque, según la organización querellante, el obligar a los sindicatos y a los consejos de empleados a competir por el ejercicio de los derechos de negociación constituye una violación de la libertad sindical, máxime al no existir garantías de la independencia de los consejos de empleados, el Gobierno considera que el reconocimiento de los derechos de negociación tanto a los sindicatos como a los representantes electos se ajusta a lo dispuesto en el Convenio núm. 154.
3. 944. El Comité recuerda que, de acuerdo con el artículo 3 del Convenio núm. 154, cuando la ley o la práctica nacionales reconozcan la existencia de representantes electos, podrán determinar hasta qué punto la expresión «negociación colectiva» se extiende igualmente a las negociaciones con dichos representantes. El Comité recuerda asimismo que en el Convenio relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa, 1971 (núm. 135), y el Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) figuran disposiciones expresas para garantizar que cuando en una misma empresa existan sindicatos y representantes elegidos por los trabajadores, se adopten medidas apropiadas para garantizar que la existencia de representantes electos no se utiliza en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 787]. Así pues, el Comité considera que no se quebranta ningún principio inherente a la negociación colectiva cuando se permite que tanto los sindicatos como los representantes electos participen en la negociación colectiva, siempre que se hayan adoptado garantías adecuadas a fin de evitar que la presencia de representantes electos perjudique a los sindicatos.
4. 945. En relación con lo antedicho, el Comité toma nota de que, según la información estadística facilitada por el Gobierno, tan sólo se han firmado dos convenios colectivos en las 37 empresas en que existen sindicatos, de las 287 empresas que ejercen actividades de explotación en las ZFE. Además, aunque en 149 empresas instaladas en dichas zonas existen consejos de empleados, ninguno de ellos ha suscrito un solo convenio colectivo. El Comité recuerda que, a tenor de lo dispuesto en el Convenio núm. 98, ratificado por Sri Lanka, deberían adoptarse medidas idóneas a fin de estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos las condiciones de trabajo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 781]. Teniendo en cuenta que sólo se han concluido dos convenios colectivos en las ZFE, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas con miras a fomentar la negociación colectiva en estas zonas de conformidad con el Convenio núm. 98, y considerando que la regla del 40 por ciento es demasiado restrictiva, que modifique este requisito, tomando en cuenta los puntos de vista de las partes. El Comité pide que se le mantenga informado al respecto.
   • Validez de las elecciones a los consejos de empleados
5. 946. El Comité toma nota de que las Directrices autorizan a los funcionarios del CI para organizar las primeras elecciones con miras a la constitución de los consejos de empleados (apartado i) del artículo 5), así como las siguientes elecciones en los casos en que el consejo de empleados no lo haya hecho en el plazo de un mes contado a partir de la terminación de su mandato (apartado v) del artículo 5). Además, en virtud de las Directrices, los funcionarios del CI estarán presentes en las elecciones en calidad de observadores para velar por que el proceso electoral se desarrolle de manera adecuada y justa (apartado iii) del artículo 5). El Comité toma nota de que la organización querellante cuestiona la validez de las elecciones a los consejos de empleados y pretende que la potestad conferida al CI equivale a un acto de injerencia. El Comité toma nota de que el Gobierno refuta este alegato y subraya que los aspirantes son nombrados por los trabajadores, las elecciones se celebran por sufragio secreto y el CI se limita a desempeñar el papel de auxiliar.
6. 947. El Comité considera que la convocatoria por las autoridades de las primeras elecciones a los consejos de empleados no es contraria a los principios de la libertad sindical. Sin embargo, la presencia en dichas elecciones de funcionarios públicos del CI, que es la autoridad supervisora de las ZFE, aun en concepto de auxiliares u observadores, es contraria al principio de la libre elección de los representantes de los trabajadores contemplado en el artículo 3 del Convenio núm. 135, ratificado por Sri Lanka. El Comité destaca que, en vista de que la creación de consejos de empleados y de consejos de empresarios podría constituir un paso preliminar hacia la formación de organizaciones de trabajadores y de empleadores independientes y libremente constituidas, todos los puestos directivos de tales consejos, sin excepción, deberían ser ocupados por personas elegidas libremente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 367]. Además, el Comité subraya que, cada vez que el CI convoque una primera elección a un consejo de empleados, ésta debería organizarse en estrecha consulta con las partes interesadas. El Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que se enmienden los apartados i), iii) y v) del artículo 5 de las Directrices del CI, a fin de garantizar que las elecciones a los consejos de empleados se celebren en presencia de personas independientes y sólo cuando ambas partes la soliciten, y que las primeras elecciones se organicen en estrecha consulta con todas las partes interesadas. El Comité pide que se le mantenga informado de las medidas que se adopten a este respecto.
   • Independencia de los consejos de empleados
7. 948. El Comité toma nota de que, en virtud del artículo 12 de las Directrices del CI, el procedimiento aplicable a la celebración de las reuniones entre el empleador y el consejo de empleados vendrá determinado por el primero, en consulta con el segundo, y que las reuniones serán convocadas por el empleador. El Comité toma nota de que la organización querellante cuestiona la conformidad de esta disposición con los principios de la libertad sindical porque, a su modo de ver, pone en peligro el funcionamiento independiente de los consejos de empleados y, en consecuencia, impide el desarrollo de sindicatos independientes en las empresas ubicadas en las ZFE. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, la independencia de los consejos de empleados queda plenamente garantizada y que las reuniones pueden ser convocadas por cualquiera de las dos partes, atendiendo al tema que se vaya a abordar. El Comité considera que el procedimiento aplicable a las reuniones entre el empleador y los representantes electos debería determinarse de manera consensuada entre las partes, por lo que concluye que lo dispuesto en el artículo 12 ofrece al empleador un grado de discrecionalidad desproporcionado a este respecto. El Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que se enmiende el artículo 12 de las Directrices del CI a fin de garantizar que el procedimiento de celebración de las reuniones entre el empleador y los representantes electos sea determinado de manera consensuada por las partes, y que lo mantenga informado a este respecto.
8. 949. El Comité también toma nota de que en el artículo 13 de las Directrices del CI se prevé la obligación de que de los consejos de empleados se abstengan de todo acto susceptible de coartar la eficacia y la productividad de la empresa. El Comité toma nota de que la organización querellante se opuso a esta disposición ya que, a su modo de ver, socava la capacidad de los consejos de empleados para promover con eficacia los intereses de sus representados, organizar sus actividades y formular sus propios programas, de suerte que obstaculiza el desarrollo de un marco de negociación genuino en las empresas de las ZFE. El Comité toma nota de que el Gobierno no se ha referido a esta cuestión en su respuesta. Según se declaró ya en el pasado respecto a las medidas adoptadas por un gobierno en el marco de una política de estabilización, las restricciones a la negociación colectiva impuestas por criterios de productividad sólo son aceptables si constituyen una medida excepcional limitada en su ámbito y en el tiempo. Así pues, «en lo que respecta a la obligación legal de que las convenciones colectivas futuras se ajusten a criterios de productividad, el Comité recordó que si en el marco de una política de estabilización un gobierno considera que por razones imperiosas la tasa de salarios no puede fijarse libremente (en el presente caso específico la determinación de dicha tasa excluye la indexación y debe ajustarse a los índices de aumento de la productividad) por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 890].
9. 950. Según el Comité, puede resultar conveniente que las partes consideren el criterio de la productividad, entre otros, en el marco de unas negociaciones voluntarias. Ello no obstante, la prohibición de toda actuación susceptible de afectar la productividad en el futuro es contraria al principio arriba mencionado, en el contexto de la negociación colectiva libre y voluntaria. Es más, no siempre es posible proyectar con certeza suficiente la evolución de la productividad en el futuro. El Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que se enmiende el artículo 13 de las Directrices del CI, a fin de garantizar que el derecho de los consejos de empleados a intervenir en la negociación colectiva no se supedite a la prohibición de toda actuación susceptible de afectar a la productividad. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.
   • Favoritismo hacia los consejos de empleados
10. 951. El Comité observa que, en virtud del apartado v) del artículo 8 de las Directrices, el empleador tiene la obligación de conceder, al menos una vez al mes, un período máximo de dos horas libres para la celebración de las reuniones de los consejos y de facilitar los locales y las instalaciones necesarios para la gestión de los asuntos del consejo. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, esta disposición favorece claramente a los consejos de empleados con respecto a los sindicatos, lo cual influye en la decisión de los trabajadores a la hora de elegir entre afiliarse a un consejo de empleados o a un sindicato. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, esta disposición no constituye un acto de favoritismo, sino que garantiza que los representantes electos disfruten de los locales prescritos en el Convenio núm. 135.
11. 952. El Comité toma nota de que, según los párrafos 1 y 3 del artículo 2 del Convenio núm. 135, ratificado por Sri Lanka, los representantes de los trabajadores, independientemente de que sean representantes sindicales o representantes electos, deberán disponer en la empresa de las facilidades apropiadas. El Comité considera que cuando se facilitan locales solamente a los representantes electos y no a los representantes sindicales se incurre en un trato discriminatorio y se concede una ventaja desleal a los consejos de empleados con respecto a los sindicatos, de forma que se influye en la elección de los trabajadores. El Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para que se enmiende el apartado v) del artículo 8 de las Directrices del CI, de forma que se garantice que los sindicatos representativos disfruten, en las empresas, de los mismos locales que aquellos puestos a disposición de los consejos de empleados, sin discriminación alguna. El Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
    • Competencia del CI en materia de relaciones laborales
12. 953. El Comité toma nota de que el querellante había expresado su preocupación con respecto al artículo 11 de las Directrices en el que se preveía que todas las cuestiones examinadas entre el empleador y el consejo, que no se hubiesen resuelto en un plazo de 30 días, serían sometidas al Departamento de relaciones laborales del CI, para que resuelva con arreglo al procedimiento de solución de conflictos establecido en el Manual de normas del trabajo y relaciones de empleo. El Comité toma nota de que según la organización querellante, el CI no es legalmente competente para tratar de las relaciones laborales, toda vez que es un órgano responsable de promover la inversión, fomentarla y reglamentarla. El Comité toma nota de las aclaraciones facilitadas por el Gobierno a este respecto. En 2002 se presentó al Parlamento un nuevo proyecto de ley a fin de que la competencia en materia de conflictos laborales en las ZFE se traspasase del Comisario general del trabajo al Departamento de relaciones laborales del CI. Con todo, el proyecto de ley fue retirado y las funciones de la administración laboral siguen correspondiendo al Comisario general del trabajo.
13. 954. El Comité toma nota con interés del texto recientemente modificado de las Directrices del CI que, junto con el Manual de normas del trabajo y de relaciones de empleo, confirman la competencia del Comisario general del trabajo con respecto a los conflictos laborales.
14. 955. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso. También recuerda al Gobierno que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Recomendación del Comité

1. 956. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) considerando que algunas disposiciones de las Directrices para la constitución y el funcionamiento de los consejos de empleados del CI dispuestas por el Consejo de Inversionistas, que es la autoridad pública de supervisión en las zonas francas de exportación (ZFE), son contrarias a los Convenios núms. 87, 98 y 135, ratificados por Sri Lanka, y a los principios de la negociación colectiva libre y voluntaria, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de:
   • i) que se enmienden los apartados ii), iii) y v) del artículo 5 de las Directrices del CI, a fin de garantizar que las elecciones a los consejos de empleados se celebren en presencia de personas independientes, y sólo cuando ambas partes la soliciten, y que las primeras elecciones se organicen en estrecha consulta con todas las partes interesadas;
   • ii) que se enmiende el artículo 12 de las Directrices del CI, a fin de garantizar que el procedimiento de celebración de las reuniones entre el empleador y los representantes electos sea determinado de forma consensuada entre las partes;
   • iii) que se enmiende el artículo 13 de las Directrices del CI, a fin de que se garantice que el derecho de los consejos de empleados a participar en la negociación colectiva no quede supeditado a la prohibición de todo acto susceptible de afectar la productividad;
   • iv) que se enmiende el apartado v) del artículo 8 de las Directrices del CI, a fin de garantizar que los sindicatos representativos disfruten, en las empresas, de los mismos locales que aquellos puestos a disposición de los consejos de empleados, sin discriminación alguna;
   • b) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas que se adopten respecto a las enmiendas apuntadas anteriormente;
   • c) teniendo en cuenta que se han concluido sólo dos convenios colectivos en las ZFE, el Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a fomentar la negociación colectiva en las empresas ubicadas en las ZFE en conformidad con el Convenio núm. 98, y considerando que la regla del 40 por ciento es demasiado restrictiva, que modifique este requisito, tomando en cuenta los puntos de vista de las partes. El Comité pide que se le mantenga informado al respecto;
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso, y
   • e) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Anexo

1. Directrices para la constitución y el funcionamiento
2. de los consejos de empleados (extractos)
3. A fin de promover la participación de los empleados en la toma de decisiones relativa a las cuestiones que les afectan, así como la consulta en el ámbito del mercado del trabajo y la cooperación sobre cuestiones de interés mutuo a escala empresarial, el Consejo de Inversionistas (CI) de Sri Lanka propugna la constitución de consejos de empleados integrados por representantes electos de los empleados de las empresas del CI,
4. [...]
5. 2. Estos consejos tendrán por objeto y cometido:
6. a) reglamentar las relaciones entre los empleados y la dirección de la empresa;
7. b) fomentar y mantener la participación efectiva de los empleados en los asuntos de la empresa mediante la consulta y la cooperación entre los empleados y la dirección de la empresa sobre cuestiones que revistan un interés mutuo para ambas partes;
8. c) la representación de los empleados en la negociación colectiva y la solución de los conflictos laborales;
9. d) la contribución al fomento y al mantenimiento de la paz laboral, así como la mejora de la eficacia y la productividad en la empresa;
10. e) la promoción del interés y del bienestar de los empleados en la empresa en general.
11. [...]
12. iii) La lista de los empleados elegibles en las empresas se confeccionará sobre la base del listado de la plantilla y de la nómina de la empresa de que se trate.
13. 5.
14. i) Cuando el número de nombramientos recibido exceda del número de miembros que deban elegirse, las elecciones se celebrarán por sufragio secreto de los empleados de la empresa con derecho de voto.
15. ii) Las elecciones para la constitución del primer consejo serán dirigidas por una junta electoral, la cual estará integrada por representantes del Departamento de relaciones laborales del CI.
16. iii) La junta electoral de tres miembros encargada de dirigir las siguientes elecciones al consejo será constituida por el consejo. Los representantes del Departamento de relaciones laborales del CI asistirán a las elecciones en tanto que observadores, a fin de velar por el desarrollo adecuado y justo del proceso electoral.
17. iv) Cuando termine el mandato del consejo, la junta electoral constituida por el consejo celebrará elecciones para cubrir los puestos del consejo en un plazo de un mes contado a partir de la terminación de dicho mandato.
18. v) Cuando la junta electoral de un consejo no celebre elecciones en el plazo de un mes contado desde la fecha de terminación del mandato del consejo, el Departamento de relaciones laborales del CI tomará las disposiciones necesarias para que se celebren las correspondientes elecciones.
19. vi) La junta electoral se encargará de:
20. a) convocar y recibir los nombramientos;
21. b) organizar, celebrar y supervisar las elecciones al consejo;
22. c) proclamar los resultados de las elecciones;
23. d) convocar la primera reunión del consejo, la cual estará presidida por uno de los miembros de la junta electoral para la elección del presidente, del vicepresidente y del secretario del consejo.
24. vii) No se instalarán pancartas ni carteles, no se distribuirán folletos y no se celebrarán reuniones en los locales durante los sondeos de intención de voto correspondientes a las elecciones.
25. [...]
26. 8.
27. i) El consejo elegirá al presidente, al vicepresidente y al secretario en la primera reunión convocada por la junta electoral.
28. ii) El consejo se reunirá cuantas veces sea necesario y, en cualquier caso, al menos una vez al mes. El presidente del consejo determinará la fecha, la hora y el lugar de la reunión.
29. iii) El consejo examinará todas las cuestiones que afecten a los intereses de los empleados de la empresa y decidirá qué asuntos habrán de estudiarse junto con el empleador. Las decisiones del consejo se adoptarán por voto mayoritario.
30. iv) El secretario tomará las actas de todas las deliberaciones, con mención de los nombres de las personas presentes y las cuestiones debatidas, así como de las decisiones adoptadas y de las votaciones. Las actas llevarán la firma del presidente, del secretario y de al menos otro miembro del consejo.
31. v) El empleador concederá un máximo de dos (2) horas libres de trabajo por reunión del consejo y facilitará los locales y las instalaciones necesarios para la gestión de los asuntos del consejo.
32. [...]
33. 12.1. El empleador y el consejo se reunirán cuantas veces resulte necesario y, en cualquier caso, al menos una vez cada tres meses, a fin de:
34. a) examinar las cuestiones que revistan un interés mutuo para ambas partes, y
35. b) examinar la situación de las relaciones de empleo en el seno de la empresa con miras a garantizar el mantenimiento de la paz laboral y a mejorar la eficacia y la productividad.
36. 12.2. El empleador convocará las reuniones destinadas a los efectos indicados en el apartado anterior.
37. 12.3. El empleador determinará, en consulta con el consejo, el procedimiento aplicable a la celebración de estas reuniones.
38. 13.
39. i) El empleador y el consejo deberán colaborar en un espíritu de confianza mutua, por el bien de la empresa y de sus empleados.
40. ii) El empleador y el consejo se abstendrán de todo acto susceptible de coartar la eficacia y la productividad de la empresa.
41. [...]