Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 343, Noviembre 2006

Caso núm. 2292 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 14-AGO-03 - Cerrado

1. 705. La queja figura en una comunicación de la Federación Americana de Empleados Gubernamentales (AFGE), AFL-CIO, de fecha 14 de agosto de 2003. La Internacional de Servicios Públicos (ISP) se adhirió a la queja por comunicación de 20 de agosto de 2003. Por comunicación de 1.º de mayo de 2006, las organizaciones querellantes retiraron una serie de elementos inicialmente presentados en la queja.
2. 706. El Gobierno envió su respuesta en sus comunicaciones de 23 de diciembre de 2004 y 4 de agosto de 2006.
3. 707. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 708. La Federación Americana de Empleados Gubernamentales, Federación Americana del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFGE, AFL-CIO, en adelante AFGE), es el mayor sindicato norteamericano de empleados federales y representa a 600.000 trabajadores del Gobierno federal y del gobierno del distrito de Columbia. La AFGE alega graves infracciones al derecho de negociación colectiva por parte del Gobierno de los Estados Unidos, en particular por parte de la actual administración.
2. 709. La legislación federal estadounidense otorga a las personas que trabajan en los Estados Unidos el derecho a afiliarse o a no afiliarse a un sindicato. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos confirmó en 1937 este derecho, al declarar el papel esencial de los sindicatos en la protección de los trabajadores frente a los abusos de los empleadores. Casi 25 años después, en enero de 1962, el Presidente Kennedy firmó una orden ejecutiva por la que se otorga a los empleados federales los mismos derechos. También los Presidentes Nixon y Carter firmaron órdenes ejecutivas o leyes sobre el servicio civil, que fortalecen aún más tales derechos.
3. 710. Si bien los empleados federales gozan del derecho de negociación colectiva desde 1962, el Congreso sólo aprobó el Reglamento de las Relaciones entre Trabajadores y Dirección en el Servicio Federal (FSLMRS) en 1978, como parte de la Ley de Reforma del Servicio Civil. Se trata de la primera norma legislativa completa adoptada para regular las relaciones laborales entre los empleados civiles federales y sus jefes. El FSLMRS declara algunos de los principios contenidos en los instrumentos de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva, pero restringe a nivel federal el campo de la negociación colectiva, ya que excluye cuestiones tales como los salarios y otros aspectos pecuniarios y establece una protección excesiva de los derechos de la dirección. Además, el querellante señala, que la legislación en cuestión excluye explícitamente de sus disposiciones a algunas instituciones federales que se ocupan de tareas de seguridad nacional y cumplen funciones en el marco de las relaciones con el personal o los sindicatos, así como a los funcionarios de dirección, personal de supervisión y empleados de confianza. Asimismo, el FSLMRS autoriza bajo ciertas condiciones al Presidente a emitir órdenes que excluyen de los derechos establecidos por el FSLMRS a otros organismos federales o sus dependencias, «de determinar el Presidente que: a) el organismo o dependencia cumple esencialmente funciones de inteligencia, contraespionaje, investigación o relacionadas con tareas de seguridad nacional, y b) las disposiciones del presente capítulo no pueden aplicarse a dicho organismo o dependencia de manera compatible con las exigencias y consideraciones de la seguridad nacional» (5 USCA artículo 7103, b), 1)).
4. 711. El artículo 7103, b), 5 USCA, autoriza concretamente al Presidente a excluir a algunos organismos o sus dependencias de las disposiciones del FSLMRS en materia de relaciones laborales, si determina de manera discrecional que la unidad del caso cumple esencialmente funciones de inteligencia, contraespionaje, investigaciones o relacionadas con tareas de seguridad nacional. Aparentemente, el FSLMRS puede considerarse compatible en muchos aspectos con el artículo 1 del Convenio núm. 151, por el cual «[l]a legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial». Sin embargo, la reiterada aplicación del artículo 7103 ha tenido por resultado la exclusión por decreto de cientos de miles de empleados federales de los derechos a que da lugar el FSLMRS y de los derechos instituidos en los Convenios núms. 87, 98 y 151. Al denegar sumariamente estos derechos a los empleados, la actual legislación de los Estados Unidos dispone que no es ni siquiera necesario que los Presidentes incluyan en sus órdenes ejecutivas averiguaciones específicas sobre la misión de una agencia excluida y la incapacidad de la misma con su misión en virtud de los condicionamientos del FSLMRS.
5. 712. La AFGE alega que, desde hace varios años, las órdenes ejecutivas presidenciales impartidas en virtud de las facultades que otorga el FSLMRS han estado denegando injustamente a empleados del Gobierno federal no directamente involucrados en la administración del Gobierno el derecho de representación sindical y negociación colectiva, mediante el simple recurso a la disposición sobre «seguridad nacional» del FSLMRS.
6. 713. A los efectos de ilustrar la evolución de las violaciones del derecho de negociación colectiva en el sector público mediante órdenes ejecutivas, la AFGE comienza por la primera orden ejecutiva del Presidente Jimmy Carter que suspende los procedimientos de negociación colectiva para una agencia federal. La orden ejecutiva núm. 12171 se utilizó para excluir a miles de empleados de la Biblioteca del Congreso, del Departamento de Hacienda, del Departamento de Justicia y del Departamento de Energía, entre otros, de la cobertura del programa federal de relaciones de trabajo. Poco después, el Presidente Ronald Reagan promulgó varias órdenes ejecutivas que extienden la suspensión a otras agencias y dependencias, que antes se beneficiaban de la cobertura y protección con arreglo al FSLMRS. Por ejemplo, en 1986, el Presidente Reagan firmó la orden ejecutiva núm. 12559, por la que se excluye de la aplicación del FSLMRS al Servicio de Guardias de los Estados Unidos. La AFGE cuestionó la legalidad de esta orden ejecutiva, por entender que los guardias federales no están destinados a proteger la seguridad nacional, de modo que no debían excluirse de la negociación colectiva por orden ejecutiva invocando el inciso 7103, b). Por diferentes motivos, un tribunal de distrito de los Estados Unidos anuló la orden, pero un tribunal de instancia superior apoyó una versión modificada de la orden ejecutiva núm. 12559, emitida menos de un año después y registrada como orden ejecutiva núm. 12632, al considerar que «[e]l apartado b), 1) del artículo 7103 establece claramente que el Presidente puede excluir cualquier organismo de la aplicación de la ley toda vez que «determine» la existencia de condiciones legales para ello». Tras la promulgación de la orden en 1986, el Servicio de Guardias de los Estados Unidos canceló el convenio colectivo en favor de los guardias adjuntos, denegándoles los derechos otorgados por el FSLMRS, con lo cual miles de empleados perdieron los derechos fundamentales consagrados en las normas de la OIT.
7. 714. El Presidente George Bush padre y el Presidente Bill Clinton también transgredieron los principios establecidos en los Convenios núms. 87, 98 y 151, al excluir de la negociación colectiva al Centro Reston de Cartografía y al Grupo Especial de Desarrollo de la Armada, respectivamente. Dichas agencias dependientes del Gobierno federal se vieron excluidos del Programa Federal de Relaciones entre Empleados y Dirección por motivos de seguridad nacional, sin que pudieran recurrir a los tribunales, al determinarse en el caso Reagan que tales actos presidenciales se benefician de la presunción de legalidad y que, por consiguiente, en principio no pueden ser objeto de un examen judicial. La política aceptada de los Presidentes de los Estados Unidos de excluir a empleados federales antes comprendidos en las leyes de protección del trabajo mediante órdenes ejecutivas ha persistido durante cinco administraciones sucesivas y en tales circunstancias, la cuestión sólo puede abordarse adecuadamente en una instancia internacional.
8. 715. El Gobierno actual ha proseguido la práctica de «transgresiones e injerencias en el derecho de negociación colectiva» de las administraciones anteriores. Sin embargo, las medidas actuales han dado lugar a una supresión más amplia de la negociación colectiva y de la libertad sindical, encubriéndola bajo un ajuste estructural del Gobierno e invocando la seguridad nacional, en una situación en que, por lo general, los tribunales estadounidenses no tienen jurisdicción para revocar dichas medidas.
9. 716. El sector público federal parece haber sido el objetivo directo de una intensificación de las políticas contrarias a la negociación colectiva del Gobierno en los últimos dos años. Por ejemplo, el año pasado la administración Bush suprimió los derechos de negociación colectiva de cerca de un millar de empleados de las oficinas del ministerio público de los Estados Unidos, derechos que habían sido adquiridos a lo largo de casi tres decenios, aduciendo motivos de seguridad nacional (orden ejecutiva núm. 13252 que se adjuntó a la queja). Seguidamente, la administración impulsó la adopción de una ley por la que se eliminan los derechos de negociación colectiva de los 170.000 empleados federales del nuevo Departamento de Seguridad Interior, una vez más en nombre de la seguridad nacional. La administración Bush denegó luego los derechos propios del servicio civil y las prestaciones de que se benefician los empleados, incluidas ciertas compensaciones otorgadas a los trabajadores (trato preferencial a veteranos, igualdad de oportunidad de empleo, derecho de representación sindical), a unas 56.000 personas empleadas en el control de los aeropuertos federales e incorporados a la nueva Administración de Seguridad del Transporte. Apenas 20 días después de esta decisión, el Gobierno suspendió los derechos de negociación colectiva de más de 2.000 cartógrafos, especialistas en imágenes digitales, personal de secretaría y guardias de seguridad de la Agencia Nacional de Representación Gráfica y Cartografía (NIMA).
10. 717. Si bien la AFGE comprende la importancia primordial de la seguridad nacional para los Estados Unidos, sostiene que es igualmente importante la protección de los derechos de los empleados federales, quienes son responsables en última instancia de proteger la seguridad nacional, puesto que, como reconoce el FSLMRS, «la experiencia tanto del sector público como del sector privado en materia de empleo indica que la protección legal del derecho de los trabajadores a organizarse, negociar colectivamente y participar en las actividades de las organizaciones sindicales... en lo que se refiere a decisiones que les afectan, ampara el interés público». Como se expone más adelante, la AFGE alega que las reiteradas medidas del Gobierno en los últimos dos años, incluidas la legislación aprobada por el Congreso, las órdenes ejecutivas del Presidente y las órdenes dictadas por directores de agencias gubernamentales, violan las disposiciones de los Convenios núms. 87, 98 y 151. Por tal motivo, la AFGE insta al Comité a examinar una situación que podría entenderse como un esfuerzo metódico que tiende a generalizarse cada vez más, destinado a socavar los derechos de negociación colectiva de los trabajadores y los sindicatos de empleados federales, en nombre de la seguridad nacional de los Estados Unidos.
11. Administración de Seguridad del Transporte (TSA)
12. 718. El personal federal de control de equipajes está en la primera línea de defensa y vigilancia de los vuelos comerciales en los Estados Unidos y el mantenimiento de una mano de obra estable y especializada en este campo es esencial para la protección del personal a bordo y los pasajeros. Sin embargo, la actual mano de obra difícilmente podría calificarse de estable o especializada. Según el Departamento de Transporte, la rotación del personal de control se sitúa entre el 30 y el 35 por ciento en los aeropuertos confiados a la responsabilidad de la TSA. El personal afectado al control en todo el país se queja de demoras en el pago del salario, horas extra y tiempo de formación no remunerados, horarios imprevisibles y que cambian constantemente, así como casos de acoso sexual. A raíz de ello, los trabajadores del Aeropuerto La Guardia de la Ciudad de Nueva York, del Aeropuerto Internacional de Baltimore-Washington, del Aeropuerto Internacional de Pittsburgh, del Aeropuerto Midway de Chicago y de otros diez aeropuertos nacionales presentaron recursos ante la Dirección Federal de Relaciones de Trabajo (FLRA), pidiendo una consulta electoral a los efectos de determinar la representación de los trabajadores por la AFGE.
13. 719. En este contexto, la TSA decidió el 8 de enero de 2003 prohibir que 56.000 empleados federales de control de equipajes formen un sindicato. El director de la TSA, Sr. James M. Loy, dictó una orden (que se adjunta a la queja), que en lo pertinente al caso dispone:
14. En virtud de las facultades conferidas al subsecretario de transporte para la seguridad en el artículo 111, inciso d) de la Ley de Aviación y Transporte, núm. de publ. 107-71. 49 USACA, párrafo 44935, Nota (2001), determino por la presente que las personas que ejercen funciones de control de seguridad de conformidad con el párrafo 44901 del título 49 del Código de los Estados Unidos, dadas sus serias responsabilidades en materia de seguridad nacional y como condición indispensable para el empleo, no pueden participar en negociaciones colectivas o hacerse representar a los efectos de propiciar tales negociaciones por ningún representante u organización.
15. 720. La AFGE respondió primero presentando, el 10 de enero de 2003, un recurso ante el tribunal de distrito de los Estados Unidos para el distrito de Columbia, alegando que la Ley de Seguridad de la Aviación y el Transporte no confería al director de la TSA poder alguno para prohibir al personal de control que se organizara en un sindicato.
16. 721. El 7 de julio de 2003, el director regional de Boston de la FLRA dio a conocer una decisión por la cual se desestimaban las peticiones de la AFGE, por entender que la FLRA carecía de jurisdicción al respecto. En opinión de la FLRA, cabe única y exclusivamente al subsecretario a cargo del organismo el derecho discrecional de determinar las condiciones de empleo del personal de control de seguridad, por lo que estaba facultado para eximir al organismo de cualquier obligación referida a la negociación colectiva con una organización sindical en virtud de las disposiciones 7101 y siguientes, 5 USCA.
17. Agencia Nacional de Representación Gráfica
18. y Cartografía (NIMA)
19. 722. El 28 de enero de 2003, la administración Bush suprimió los derechos de negociación colectiva a más de 2.000 cartógrafos, especialistas en imágenes digitales, especialistas de gestión de datos y un número considerable de personas a cargo de funciones de secretaría y guardias de seguridad, todos ellos empleados en la Agencia Nacional de Representación Gráfica y Cartografía (NIMA), por varias décadas representados por la AFGE y otros sindicatos.
20. 723. La AFGE cuestionó ante la FLRA la decisión del director de la NIMA, Sr. James Clapper, de suspender con efecto inmediato los derechos de negociación colectiva de los trabajadores de la NIMA. Por decisión de 18 de junio de 2003, el director regional de Denver de la FLRA desestimó el conjunto de casos presentados por carecer de jurisdicción, determinando que las decisiones de un director no eran recurribles en virtud de lo dispuesto en la disposición 10 USCA párrafo 461, c). (La ley que, en 1996, creó la NIMA a partir de ocho agencias anteriores de defensa e inteligencia dispone que sus empleados tienen derecho a la negociación colectiva, salvo que el director determine que las responsabilidades de dichos empleados hubieran cambiado para incluir también tareas de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad que antes no tenían, y que la ejecución de las nuevas tareas asignadas afecta directamente a la seguridad nacional.) Es de destacar que la disposición 10 USCA párrafo 461, c) excluye la posibilidad de que un tribunal de los Estados Unidos o la propia FLRA pueda revocar una decisión del director de la NIMA por la que se hubieran suprimido los derechos de negociación colectiva.
21. Departamento de Justicia
22. 724. Invocándose consideraciones de seguridad nacional, el 7 de enero de 2002 el Presidente George W. Bush emitió una orden ejecutiva en virtud de la disposición 5 USC artículo 7103, b), dando por terminado la representación sindical de miles de empleados de cinco dependencias del Departamento de Justicia de los Estados Unidos. La medida formulada en la orden ejecutiva núm. 13252 excluye de la aplicación del FSLMRS a los empleados de la División Penal, de la Oficina Nacional Central de Interpol, del Centro Nacional de Inteligencia Antidrogas, de la Oficina de Políticas y Examen de las Actividades de Inteligencia y de las 93 procuradurías de los Estados Unidos en todo el país. La medida afecta a nueve unidades del ministerio público, con más de 900 empleados, que hasta entonces se habían beneficiado de la representación sindical durante muchos años.
23. 725. Seguidamente, la AFGE se refiere a un artículo publicado en The New York Times el 16 de enero de 2002, en el que se menciona que funcionarios de la Casa Blanca habrían declarado que el Presidente Bush dictó dicha orden ejecutiva para evitar que pactos sindicales limiten, mediante huelgas u otros medios, «la capacidad de los trabajadores del Departamento de Justicia de proteger a los americanos y la seguridad nacional». Según la Sra. Anne Womack, portavoz de la Casa Blanca, la orden «reconoce que una fuerza de trabajo sindicalizada no siempre es lo más apropiado para algunas agencias o dependencias del Gobierno, en particular para los empleados que cumplen tareas de investigación, inteligencia, contraespionaje o seguridad nacional».
24. Departamento de Defensa
25. 726. Señala la AFGE que el Gobierno se propone presentar un proyecto de ley por la que se suprimirían los derechos de negociación colectiva en el Departamento de Defensa, claramente la mayor entidad civil del aparato federal. Se trata del proyecto titulado Ley del Servicio Civil y del Sistema de Personal para la Seguridad Nacional, que colocaría a unos 700.000 empleados civiles del Departamento de Defensa bajo un sistema de gestión de personal totalmente nuevo, probablemente sin derechos de negociación colectiva ni de representación sindical. La medida legislativa figura en el Proyecto de Autorización Parlamentaria para la Defensa en 2004, aprobado por la Cámara de Representantes el 22 de mayo de 2003.
26. Departamento de Seguridad Interior
27. 727. Afirma la AFGE que el programa para silenciar a los sindicatos de empleados federales se estableció cuando el Presidente George W. Bush decidió apoyar la creación del Departamento de Seguridad Interior (DSI), el 25 de noviembre de 2002. El año pasado, el concepto de «flexibilidad» se entendió en el sentido de la facultad de denegar a los empleados federales el derecho de negociación colectiva y la representación sindical, el poder de la dirección para elaborar y aplicar unilateralmente nuevos sistemas de remuneración, la posibilidad para los administradores de establecer unilateralmente nuevos sistemas de clasificación, la evaluación de rendimiento y contratación y, por último, la denegación del derecho de los empleados a presentar recursos contra toda decisión ante el Consejo de Protección de Sistemas de Ascensos por Mérito (MSPB).
28. 728. Al promulgarse como ley el Proyecto del Departamento de Seguridad Interior, componían este ministerio 22 agencias federales que empleaban a más de 170.000 personas, entre ellas a 30.000 representadas por la AFGE. La mayoría de estos empleados se habían desempeñado hasta entonces en el Servicio de Inmigración y Naturalizaciones (INS), como agentes de patrullas fronterizas, inspectores de inmigración, agentes especiales, guardias carcelarios y funcionarios de detención y deportación. Además, un número menor de empleados de otros organismos, hasta entonces representados por la AFGE, iba a incorporarse también al nuevo ministerio.
29. 729. En virtud de la nueva ley, la creación del Departamento debe pasar por un período de transición que culmina el 24 de enero de 2004. Al establecer el nuevo sistema, el Departamento debe facilitar con suficiente antelación informaciones a los representantes de los empleados sobre las nuevas reglas y los motivos que se invocan, otorgándoles 30 días de plazo para hacer sus observaciones. Al cabo de este plazo, el Departamento debe iniciar un proceso de 30 días de mediación con la participación de cinco representantes de los empleados seleccionados por el Departamento, al cabo del cual, sin embargo, está autorizado a imponer su propio sistema de gestión del personal. Dicho de otro modo, el Departamento puede aplicar unilateralmente un nuevo sistema de gestión de personal, sin intervención real alguna de los empleados o sus representantes. Lo menos que puede decirse es que, creado de tal forma, son escasas las probabilidades de que el sistema sea equitativo. La nueva ley instituye un procedimiento que permite la participación de los empleados en la elaboración del nuevo sistema, pero reserva al secretario titular del DSI poderes de decisión final para imponer modificaciones contra la opinión de los sindicatos u otros representantes del personal.
30. 730. Uno de los temas más controvertidos en el debate del Congreso al tratarse la creación del DSI se refiere a la facultad del Presidente para denegar los derechos de negociación colectiva a empleados, dependencias o agencias que cumplen funciones relacionadas con la seguridad nacional. La AFGE señala que, en el momento de presentar la queja, no se sabía si el Presidente Bush iba a hacer uso de esta facultad para excluir de la negociación colectiva a todo el DSI o parte de él. Si esto sucediera, el Presidente debe notificarlo al Congreso con diez días de antelación a la fecha de entrada en vigor. Aun cuando la administración optara por no ejercer su poder de exclusión de los sindicatos en el nuevo Departamento por motivos de seguridad nacional, podría no obstante reducir la eficacia de los sindicatos estableciendo un plan de gestión de personal que elimine de hecho los derechos de negociación colectiva y la protección del servicio civil. Ambos asuntos figuran entre los aspectos que se prevé modificar en el marco del nuevo plan de la administración en materia de gestión de personal.
31. 731. Bajo tal sistema, los sindicatos no tendrían poder alguno para influir en las condiciones de trabajo de los empleados ni para remediar las injusticias que se cometan. De un modo general, puede decirse que el Gobierno cuenta con una amplia gama de medios a su disposición para denegar a los empleados los derechos de negociación colectiva y garantías de protección de los funcionarios públicos que establecen las normas internacionales del trabajo.
32. 732. El querellante menciona un caso anterior examinado por el Comité sobre denegación del derecho de sindicación por parte de un gobierno, alegando motivos de seguridad nacional (caso núm. 1261, Reino Unido) y sostiene que el presente caso tiene características similares.
33. 733. En conclusión, el querellante alega que el derecho de los funcionarios del Estado a estar representados por un sindicato y a participar en la negociación colectiva nunca demostró ser un riesgo para la seguridad nacional. En virtud de la actual legislación, el Gobierno de los Estados Unidos tiene la posibilidad de intervenir rápidamente en caso de necesidad para hacer frente a semejante riesgo. En efecto, en virtud del 5 USCA párrafo 7532 se autoriza al titular de cualquier agencia gubernamental a suspender con efecto inmediato y destituir sin indemnización a quien represente una amenaza para la seguridad nacional. Los Presidentes de los Estados Unidos no recurren a tal medida con frecuencia, no porque no sea eficaz sino porque fueron pocos los casos que lo requerían. Al igual que en otros países, es evidente que los empleados federales son profesionales que toman muy en serio sus tareas al servicio de la comunidad.
34. 734. El hecho de denegar un derecho fundamental a cierto grupo de ciudadanos — en este caso a quienes están al servicio del Gobierno y de la acción de la justicia — es una medida grave, que sólo puede justificarse en circunstancias muy extraordinarias. Por consiguiente, teniendo en cuenta los motivos expuestos, la AFGE urge al Comité a que pida al Gobierno que adopte medidas destinadas a revocar las recientes decisiones que afectan al Departamento de Seguridad Interior, la NIMA y la TSA, y a que derogue las órdenes ejecutivas por las que se excluye de otra manera a empleados de la cobertura del FSLMRS.
35. 735. En su comunicación de 1.º de mayo de 2006, la AFGE expresa el deseo de retirar la queja, salvo en lo que respecta a los empleados de la Administración de Seguridad del Transporte (TSA). La AFGE indica que, junto con varios sindicatos que representan a los trabajadores del sector federal, impugnó la legalidad de los nuevos regímenes de relaciones laborales instaurados por el Departamento de Seguridad Interior y el Departamento de Defensa con dos procedimientos separados en el Tribunal de Distrito Estadounidense para el Distrito de Columbia. La AFGE declara que ambos tribunales han resuelto que los sistemas que el Gobierno propone vulneran los derechos de negociación colectiva de todos los empleados amparados en dichos sistemas en virtud de la Ley de Seguridad Interior y la Ley de Autorización para la Defensa Nacional, sin perjuicio de sus obligaciones concretas, y que esos tribunales han ordenado la aplicación de dicho régimen de relaciones laborales. La organización querellante se refiere con carácter específico a los casos siguientes: D.C. National Treasury Employees Union v. Chertoff, 385 F. Supp. 2d (D.D.C. 2005), app. pending, No. 05-5436 (D.C. Cir.); AFGE v. Rumsfeld, 2006 U.S. LEXIS 7068 (D.D.C. 2006).
36. 736. La organización querellante explica que si bien el personal de la TSA encargado de los controles de seguridad son empleados del Departamento de Seguridad Interior, no le es aplicable el reglamento sobre relaciones laborales de que se trata en el caso Chertoff. Vigente mediante la Ley sobre Seguridad Interior, ese reglamento excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los empleados de la Administración de Seguridad del Transporte (5 C.F.R. §9701.505, b), 6)). Además, la organización querellante recuerda que el personal de control de seguridad goza de derechos sindicales sumamente limitados y no gozan del derecho de negociación colectiva en virtud de una orden emitida por el Administrador de la TSA y que no entraba en el ámbito de la impugnación en el caso Chertoff. De conformidad con las disposiciones pertinentes de esa orden:
37. A tenor de lo dispuesto en el artículo 44901 del título 49 del Código de los Estados Unidos, dadas las responsabilidades capitales que el personal de control de seguridad cumple en aras de la seguridad nacional, no tendrán derecho, con arreglo a su contrato de empleo, a entablar negociaciones colectivas ni a estar representados por una persona u organización con miras a esa negociación.
38. 737. Según las organizaciones querellantes, dichos empleados siguen privados, hasta la fecha, de los derechos fundamentales de sindicación y de negociación colectiva que les garantizan la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y los Convenios núms. 87 y 98. La AFGE expresa por tanto la intención de mantener su queja con respecto a esos empleados.
39. B. Respuesta del Gobierno
40. 738. En su comunicación de 23 de diciembre de 2004, el Gobierno enumera someramente los alegatos de la Federación Americana de Empleados del Estado, AFL-CIO (AFGE) y destaca que, en particular, la AFGE alega que varias órdenes ejecutivas de las sucesivas administraciones, a partir de 1979, excluyen «por decreto» a «cientos de miles de empleados federales» de las disposiciones del Reglamento de las Relaciones entre Trabajadores y Dirección en el Servicio Federal (FSLMRS) relativas a la negociación colectiva, con lo cual se habría configurado un cuadro de «denegación y/o socavamiento» del derecho fundamental de dichos empleados a formar un sindicato y a participar en la negociación colectiva. Además, la AFGE alega que los nuevos sistemas de gestión de personal que se elaboran en el Departamento de Defensa y en el Departamento de Seguridad Interior privarán a los empleados federales de dichos ministerios del derecho de negociación colectiva y de una real representación sindical. Como se desarrolla a continuación, ninguno de estos alegatos tiene fundamento.
41. 739. El Gobierno recuerda que no ha ratificado los Convenios núms. 87, 98 y 151, por lo que no tiene compromisos jurídicos internacionales en relación con dichos instrumentos ni le cabe la obligación de incorporar dichas disposiciones al derecho nacional de los Estados Unidos. Sin embargo, el Gobierno ha demostrado repetidamente que su legislación y práctica del derecho del trabajo se ajustan en general a los convenios de la OIT sobre libertad sindical, opinión que los órganos de control de la OIT generalmente han compartido.
42. 740. Como es habitual, el Gobierno reconoce el mandato del Comité para examinar las quejas que se hubieran presentado contra él. Sin embargo, no habiendo asumido los Estados Unidos obligaciones jurídicas internacionales respecto de los convenios específicamente mencionados en la queja de la AFGE, la norma que ha de servir de base para juzgar a los Estados Unidos en el caso que nos ocupa es el de los principios generales de libertad sindical comúnmente aceptados, tal como se formulan en la Constitución de la OIT y en la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT. Esto vale en especial para el Convenio núm. 151, que según la AFGE el Gobierno no acata, pero que no forma parte de los convenios fundamentales que dan forma a los principios para cuya promoción fue creado este Comité. Además, el Convenio núm. 151 no tiene el mismo grado de aceptación internacional que los Convenios núms. 87 y 98, como se desprende, entre otras cosas, del menor número de países que lo han ratificado hasta hoy. El Gobierno considera que es importante hacer estas distinciones toda vez que el Comité tenga ante sí casos en que el país en cuestión no haya ratificado los convenios fundamentales sobre libertad sindical o el convenio específico sobre libertad sindical mencionado en la queja; de no ser así, opina el Gobierno, el hecho de ratificar o no un convenio de la OIT sobre libertad sindical no tendría significado jurídico ni efecto práctico.
43. 741. Seguidamente, el Gobierno se refiere a un caso anterior examinado por el Comité, que involucraba a los trabajadores del sector público de los Estados Unidos, incluidos los empleados del Gobierno federal (caso núm. 1557), y las respectivas observaciones del Gobierno, que representaban un resumen pormenorizado de la historia y la estructura de la negociación colectiva a nivel del Gobierno federal y podrían ser de utilidad en el presente caso.
44. 742. La importancia del presente caso se destaca por el hecho que guarda relación con ciertas modificaciones del sistema de negociación colectiva en las instituciones federales, por motivos relacionados con la seguridad nacional. La legislación de los Estados Unidos admite cierta limitación de los derechos de los empleados federales a la negociación colectiva cuando sus responsabilidades tienen que ver con la seguridad nacional. La queja de la AFGE cuestiona las recientes medidas de exclusión de varias dependencias de las agencias del alcance del FSLMRS mediante órdenes ejecutivas, o por decisiones administrativas en el caso de la Administración de Seguridad del Transporte y la Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial, así como las facultades recientemente otorgadas por ley federal al Departamento de Seguridad Interior y al Departamento de Defensa, para modificar sus respectivos sistemas de gestión de personal. Estas medidas fueron una respuesta directa a las nuevas amenazas de mayor envergadura que pesan sobre los ciudadanos y habitantes de los Estados Unidos luego de los ataques terroristas devastadores del 11 de septiembre de 2001, y se adoptaron con el fin de facilitar una reacción inmediata y efectiva de las agencias responsables de la seguridad nacional, toda vez que las circunstancias lo reclamaran. Las medidas en cuestión se diseñaron de manera muy precisa y responden a necesidades de seguridad nacional. Al aplicarlas, los Estados Unidos procuran mantener un equilibrio entre la seguridad del Estado y los derechos de los empleados del sector público.
45. 743. El Gobierno espera que, con su respuesta, se demuestre lo siguiente: 1) que las exclusiones limitadas de grupos específicos de empleados, cuya actividad está relacionada con la seguridad nacional, de la aplicación del FSLMRS, son compatibles con los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y la negociación colectiva, y 2) que la facultad de modificar los sistemas de gestión de personal en el Departamento de Defensa y el Departamento de Seguridad Interior incluye expresamente el derecho de los empleados de dichos organismos a organizarse en sindicatos y negociar colectivamente, así como la participación de los empleados en la elaboración y aplicación de cualquier modificación de los sistemas de gestión de personal.
46. Exclusión limitada de empleados de la aplicación del FSLMRS
47. Ordenes ejecutivas de conformidad con el artículo 7103, b), 1)
48. 744. La AFGE alega que ocho órdenes ejecutivas emitidas con arreglo al artículo 7103, b), 1) del FSLMRS, que autoriza a excluir divisiones de agencias del alcance de dicho Reglamento por motivos de seguridad nacional, violan los principios de la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva. El FSLMRS, publicado en el capítulo 71 del título 5 del Código de los Estados Unidos, rige las relaciones laborales entre los organismos federales y sus empleados y dispone el derecho a «constituir, adherirse o contribuir a cualquier organización sindical y a participar en la negociación colectiva sobre las condiciones de empleo a través de los representantes designados por los empleados...» (5 USC párrafo 7102, j). El mismo Reglamento establece las condiciones de exclusión de esos derechos.
49. 745. El artículo 7103, b), 1) es una de las tres disposiciones del FSLMRS que permiten exclusiones de la aplicación del capítulo 71 para ciertas categorías de empleados, organismos o sus dependencias, por consideraciones relativas a la seguridad nacional. El artículo 7103, a), 3) excluye específicamente a algunos organismos que se encargan de tareas de investigación, inteligencia y seguridad nacional, como la Oficina Federal de Investigaciones y la Agencia Central de Inteligencia (5 USC artículo 7112, a), 3)). El artículo 7112, b), 6), restringe las posibilidades de «cualquier empleado encargado de tareas de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad que afecten directamente a la seguridad nacional» de integrar una unidad de negociación a los efectos de la negociación colectiva (5 USC artículo 7112, b), 6)). El artículo 7103, b), 1) autoriza a excluir a un organismo o su dependencia de la aplicación del capítulo 71 en interés de la seguridad nacional, toda vez que el Presidente determine que: 1) la función primaria de la agencia o su división consiste en tareas de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad nacional, y 2) las disposiciones del capítulo 71 no pueden aplicarse a dicho organismo o agencia conforme a las exigencias y consideraciones relativas a la seguridad nacional (5 USC artículo 7103, b), 1)). El poder parcial que otorga el artículo 7103, b), 1) permite la necesaria capacidad de ajuste de los reglamentos de personal al establecer la misión de una agencia. El término «agencia», según se define en el artículo 7103, a), 3), se refiere principalmente a las instituciones del poder ejecutivo, como el Departamento de Defensa o el Departamento de Justicia; es con este significado que se empleará en las presentes observaciones. En los hechos, el artículo 7103, b), 1) se ha aplicado para excluir algunas divisiones de las agencias, y no a agencias enteras.
50. 746. Las órdenes ejecutivas del caso, a partir de 1979, contienen determinaciones presidenciales sobre el hecho de que una o varias divisiones de una agencia desempeñan una función primaria relacionada con tareas de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad nacional, y de que las disposiciones del capítulo 71 del título 5 del Código de los Estados Unidos no pueden aplicarse a dichas divisiones de manera compatible con las exigencias y consideraciones de la seguridad nacional. Una lectura de las ocho órdenes objetadas demuestra claramente el vínculo que existe entre muchas de las divisiones y el interés de la seguridad nacional. En cuanto a aquellas divisiones de agencias cuyo vínculo al respecto no es tan evidente, se ocupan no obstante esencialmente de tareas de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad nacional. Por ejemplo, la Procuraduría de los Estados Unidos y la División de Represión del Servicio de Guardias de los Estados Unidos, ambas entidades dependientes del Departamento de Justicia, desempeñan funciones directamente relacionadas con la lucha contra las actividades terroristas. Este tipo de determinaciones presidenciales se define para cada caso en particular, tras un examen pormenorizado en el poder ejecutivo, a fin de asegurarse de que la exclusión se atiene a las condiciones previstas en el artículo 7103, b), 1).
51. 747. Contrariamente a lo que alega la AFGE, no es posible invocar arbitrariamente la exención prevista en el artículo 7103, b), 1) por motivos de seguridad nacional. Es sumamente difícil excluir a una agencia o a su división en virtud de dicha disposición, ya que el procedimiento previo a la adopción de una orden ejecutiva comprende un análisis de fondo y exámenes a varios niveles, a fin de garantizar el cumplimiento de todas las disposiciones legales del caso. La orden ejecutiva núm. 11030, de 1962, establece el procedimiento de preparación, propuesta, presentación y publicación de las órdenes ejecutivas. Según estas reglas, toda propuesta de orden ejecutiva debe presentarse al director de la Oficina de Gestión y Presupuesto (OGP) junto con una carta de acompañamiento, debidamente firmada por un funcionario competente del organismo federal de origen, en la que se expliquen el carácter, el propósito, los antecedentes y el efecto de la orden ejecutiva que se propone, así como su eventual relación con otras leyes u órdenes ejecutivas similares. En caso de aprobar la propuesta, el director de la OGP la comunica al Procurador General, en su calidad de titular del Departamento de Justicia, para que la examine tanto desde el punto de vista de la forma como de su legalidad. Con la aprobación del Procurador General, el proyecto pasa a la consideración y eventual aprobación del Presidente. El procedimiento de examen de fondo mencionado indica que estas órdenes ejecutivas tienen por origen una iniciativa de una agencia, en este caso para responder a sus requisitos de reajuste de las condiciones de trabajo. Es más, el procedimiento de aprobación de una orden ejecutiva demuestra que la decisión de excluir a una agencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 7103, b), 1) no incumbe al Presidente únicamente, como dan a entender los alegatos de la AFGE en su queja.
52. 748. Al determinar que una división de una agencia quede cubierta por la excepción de «seguridad nacional» prevista en el artículo 7103, b), 1), las prerrogativas del Presidente en uso de las facultades ejecutivas que le confiere la Constitución alcanzan su máximo grado. El Gobierno hace referencia a un fallo anterior de los tribunales para demostrar que, pese a ello, existe la posibilidad de una limitada intervención judicial, por la cual las medidas presidenciales merecen una «presunción de legalidad refutable». Tal presunción no vale únicamente para las situaciones aquí referidas, sino que «es un hecho reconocido desde los primeros días de la república», en «una serie de contextos diferentes». De esta presunción se «benefician los actos oficiales de funcionarios públicos, y en ausencia de pruebas claras en su contra, los tribunales presumen que esos funcionarios han actuado correctamente». En consecuencia, mientras el querellante se toma el trabajo de reunir un gran número de pruebas con el fin de invalidar una orden ejecutiva emitida en virtud de lo dispuesto en el artículo 7103, b), 1), existe la posibilidad de recurrir a los tribunales, en el marco de este procedimiento limitado de examen judicial, como salvaguardia adicional contra el uso indebido de esta facultad discrecional.
53. 749. En relación con el alegato de la AFGE según el cual no se requiere de los Presidentes de los Estados Unidos que indiquen en la orden ejecutiva las conclusiones que sirven de base a los motivos concretos de una exclusión en virtud del artículo 7103, b), 1), es importante observar que esto también se debe a motivos de seguridad nacional. Pocos son los documentos elaborados durante el procedimiento de examen de un proyecto de orden ejecutiva que pueden ser de dominio público, dado el carácter confidencial de las tareas que se realizan en las divisiones de las agencias en cuestión.
54. 750. Las facultades previstas en el artículo 7103, b), 1) se han usado más bien esporádicamente desde la entrada en vigor del FSLMRS en 1978. Por lo tanto, el número de empleados afectados por estas exclusiones es relativamente reducido, en todo caso muy inferior a los «cientos de miles» que reclama la AFGE. Por ejemplo, el número de empleados de las dependencias de la Comunidad de Inteligencia del Departamento de Defensa excluidos de la negociación colectiva por orden ejecutiva, que representa la mayoría de los casos de exclusión en virtud del artículo 7103, b), 1), no llega al 6 por ciento (aproximadamente 36.000 personas) del total del personal civil del Ministerio. Además, la mayoría de las divisiones excluidas corresponde a las primeras dos órdenes ejecutivas, respectivamente de 1979 y 1982; pocas son las divisiones excluidas después de 1982.
55. 751. Las exclusiones previstas en el artículo 7103, b), 1) son necesarias, dado que la negociación colectiva es incompatible con las tareas de dichas divisiones de agencias en la esfera de la seguridad nacional, ya que los procedimientos requeridos y la divulgación de la información que tiene lugar en el curso de una negociación aumentarían el riesgo de poner en peligro la seguridad nacional. De un modo general, en virtud del FSLMRS los organismos están obligados a informar al sindicato con antelación de toda medida que afecte a las condiciones de trabajo de los empleados de la unidad de negociación representados, abriendo la posibilidad de negociación al respecto. En la mayoría de los casos, el organismo no puede aplicar una decisión que afecte a las condiciones de empleo hasta obtener del sindicato su acuerdo o que la negociación no pueda proseguir. Al producirse un impasse, de recurrir a tiempo el sindicato a una intervención del Servicio Federal de Mediación y Conciliación o del Grupo para la Solución de Impasses del Servicio Federal, el organismo no podrá aplicar su decisión hasta la solución del diferendo. Este deber de negociación en virtud de la legislación federal del trabajo se aplica a muchas decisiones importantes de las agencias, entre ellas las reorganizaciones, la sustitución de equipos y tecnología, los traslados, la subcontratación de servicios, las reducciones de personal, los horarios de trabajo, la asignación de turnos o de horas extra, la formación profesional, las pruebas antidrogas y el reglamento interno del organismo.
56. 752. Ahora bien, las obligaciones en materia de negociación como las que se citan son indefendibles en divisiones de las agencias que cumplen misiones y responsabilidades relacionadas con la seguridad nacional. Esto no quiere decir que los empleados federales o sus delegados sindicales representen de por sí un riesgo para la seguridad nacional. Pero la información adelantada de una decisión de una agencia y el carácter abierto del proceso de negociación podría dar ventajas sustanciales a los enemigos de los Estados Unidos, aumentando hasta un nivel inadmisible el riesgo de comprometer las operaciones del organismo y poner en peligro la seguridad nacional.
57. 753. Al considerar los alegatos de la AFGE es importante tener en cuenta que los empleados de divisiones o agencias excluidos de la negociación colectiva por órdenes ejecutivas no tienen prohibido crear sindicatos, adherirse a ellos o participar en sus actividades. A diferencia del caso núm. 1261 contra el Reino Unido, mencionado por la AFGE, los empleados públicos que realizan tareas de inteligencia y cumplen funciones relacionadas con la seguridad nacional al servicio del Gobierno de los Estados Unidos no están obligados a desafiliarse de sus sindicatos para conservar el puesto, aun cuando se les limite la participación en las negociaciones colectivas.
58. 754. Como se desprende de lo ya manifestado, las exclusiones por orden ejecutiva en virtud del artículo 7103, b), 1) se ajustan a los principios de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva. Los convenios de la OIT, así como las conclusiones de los exámenes de la Comisión de Expertos y de este Comité, reconocen que hay circunstancias en que se admite la restricción del derecho de negociación colectiva, particularmente en el sector público. Así por ejemplo, el derecho de negociación colectiva puede limitarse en virtud del artículo 6 del Convenio núm. 98, cuando los funcionarios públicos participan en la administración del Estado, o incluso suprimirse completamente en virtud del artículo 1 del Convenio núm. 151, cuando se les encomiendan responsabilidades de carácter altamente confidencial. Las divisiones de las agencias excluidas de la negociación colectiva en virtud de las órdenes ejecutivas dictadas en virtud del artículo 7103, b), 1) caben en ambos casos.
59. 755. El Gobierno señala que el Comité ha declarado reiteradamente que los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado son «funcionarios civiles empleados en ministerios y otros organismos comparables del Gobierno, y funcionarios que actúan en calidad de auxiliares en dichas actividades». Como funcionarios civiles empleados en las agencias gubernamentales, los empleados de las dependencias de los organismos a quienes se excluye de la negociación colectiva en virtud de las órdenes ejecutivas del caso son funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado. En consecuencia, son personas a quienes puede limitarse el derecho de negociación colectiva.
60. 756. Además, las divisiones de agencias excluidas de la negociación colectiva en virtud de las órdenes ejecutivas del caso se desempeñan en tareas de inteligencia, contraespionaje e investigación o relacionadas de otro modo con la seguridad nacional. No puede caber duda de que dichas divisiones de agencias excluidas cumplen funciones de carácter altamente confidencial según se define en el artículo 1 del Convenio núm. 151, por lo que sus empleados pueden ser excluidas de toda negociación colectiva.
61. 757. Si bien las divisiones de agencias excluidas de la negociación colectiva por motivos de seguridad nacional no están definidas en la legislación nacional como parte de las fuerzas armadas o de la policía, tienen no obstante a su cargo tareas de protección de la seguridad exterior e interior de los Estados Unidos. Por otra parte, si bien el presente caso no involucra cuestiones relativas al derecho de huelga, las dependencias donde estos empleados trabajan suministran servicios esenciales, cuya puesta en peligro significaría una clara e inminente amenaza para la población de los Estados Unidos.
62. 758. La AFGE tiene razón al señalar que hubo situaciones en que las divisiones de agencias excluidas en virtud del artículo 7103, b), 1) estaban contempladas por el capítulo 71. Sin embargo, como se aclaró al principio, fue necesario modificar las funciones y la misión de la división en cuestión para incluir asuntos relacionados con la seguridad nacional, imponiendo una determinación de que las disposiciones del capítulo 71 ya no podrían aplicarse a dicha división de manera compatible con las exigencias y consideraciones de seguridad nacional.
63. 759. Aunque dichas divisiones de agencias se hayan excluido de la negociación colectiva prevista en el capítulo 71 mediante órdenes ejecutivas, sus empleados gozan de derechos que les permiten compensar la exclusión de sus respectivas divisiones de agencias de la negociación colectiva, que protegen sus intereses. Pueden, en efecto, presentar quejas formales a través de los sistemas conciliatorios que suelen establecer las agencias en favor de los empleados no incluidos en una unidad de negociación. Por ejemplo, tanto el Departamento de Defensa como el de Justicia poseen internamente sus procedimientos administrativos de conciliación (una descripción de los mismos figuran como anexo en la respuesta del Gobierno). Además, los empleados tienen derecho a hacerse representar en cada fase de un procedimiento disciplinario. También los empleados federales están protegidos por una amplia gama de derechos y salvaguardias en el lugar de trabajo (se adjuntan detalles en la respuesta del Gobierno).
64. Otras exclusiones del FSLMRS
65. 760. La AFGE alega que la exclusión de los empleados de la Agencia Nacional de Inteligencia Aeroespacial (NGA, antes denominada Agencia Nacional de Representación Gráfica y Cartografía) y de la Administración de Seguridad del Transporte (TSA) de la protección del FSLMRS es incompatible con los principios fundamentales de libertad sindical y negociación colectiva. Si bien estas exclusiones se apoyan en leyes distintas de las que dan lugar a las otras exclusiones antes expuestas, su justificación, aplicación y efectos son similares a las de las órdenes ejecutivas dictadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 7103, b), 1).
66. 761. El Congreso de los Estados Unidos autorizó expresamente al Director de la NGA a suprimir la cobertura de la unidad de negociación para los puestos que han sido modificados para incluir responsabilidades de inteligencia, contraespionaje, investigación o seguridad (10 USC artículo 461, c), 1)). El director de la NGA así lo hizo el 28 de enero de 2003. Del mismo modo, el administrador de la TSA, agencia transferida al Departamento de Seguridad Interior como división de la Dirección de Seguridad Fronteriza y del Transporte en virtud de la Ley de Seguridad Interior de 2002, tiene amplios poderes conforme a la Ley de Seguridad del Transporte de 2001 para determinar las condiciones de trabajo de los empleados federales que efectúan controles de seguridad en los aeropuertos de los Estados Unidos. El 8 de enero de 2003, el administrador determinó que los empleados de control de seguridad de los aeropuertos en adelante no estarían habilitados para participar en la negociación colectiva.
67. 762. En ambos casos, dichas determinaciones se basan en las responsabilidades decisivas para la seguridad nacional que incumben a esas agencias y a los empleados federales que allí trabajan. Al igual que en el caso de las exclusiones decididas en virtud del artículo 7103, b), 1), se definieron cuidadosamente, de conformidad con los principios de la OIT en materia de libertad sindical y sin menoscabo del derecho de los empleados federales en cuestión a constituir sindicatos, afiliarse a ellos o a participar en sus actividades.
68. 763. En anexo a la respuesta del Gobierno se presentan más detalles descriptivos sobre los motivos y efectos de la exclusión de la negociación colectiva en la NGA y la TSA.
69. Nuevos sistemas de gestión de personal en el Departamento
70. de Seguridad Interior y el Departamento de Defensa
71. 764. El Gobierno se refiere luego a la afirmación de la AFGE según la cual los nuevos sistemas de gestión de personal recientemente aprobados por el Congreso para el Departamento de Seguridad Interior y el Departamento de Defensa no se ajustan a los principios de libertad sindical y negociación colectiva. El Gobierno describe los elementos esenciales que la legislación ha previsto para establecer y elaborar ambos sistemas, los que, en su opinión, reconocen de hecho los principios básicos de libertad sindical y negociación colectiva.
72. Sistema de gestión de personal del Departamento
73. de Seguridad Interior (DSI)
74. 765. La ley de creación del DSI se aprobó como respuesta directa a los atentados del 11 de septiembre de 2001. Estos modificaron radicalmente el sentido de la seguridad de que gozaban los Estados Unidos, revelando serias vulnerabilidades en la defensa interior del país, lo que trajo consigo la necesidad de introducir cambios en la manera de ejercer las funciones de seguridad nacional. Tras un período de intenso estudio de la situación, se hizo un esfuerzo por reorganizar las funciones de seguridad nacional extendidas por todo el poder ejecutivo, de modo que estuvieran a cargo de un solo organismo de nivel ministerial. La Ley de Seguridad Interior se promulgó en noviembre de 2002.
75. 766. Esta ley fusionó 22 entidades y funciones antes asignadas a diferentes agencias federales en una nueva agencia, lo que representa la mayor reorganización del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos en más de 50 años. El DSI se creó con la misión fundamental de proteger la nación contra nuevos ataques terroristas. El DSI analiza las amenazas e informaciones secretas, vigila las fronteras y los aeropuertos del país, protege las infraestructuras sensibles, coordina la respuesta a las situaciones de urgencia y lleva a cabo otras medidas de seguridad.
76. 767. La Ley de Seguridad Interior autoriza al secretario a cargo del DSI a establecer por reglamento un nuevo sistema de gestión de recursos humanos, separado del sistema de gestión del personal del servicio civil que se rige por la Ley de Reforma del Servicio Civil. Esta reglamentación debe contar con el acuerdo del director de la Oficina de Gestión del Personal. En uso de estas facultades, el DSI puede establecer un sistema de gestión de recursos humanos moderno y flexible, capaz de apoyar su misión y mejorar el rendimiento de los empleados al servicio de la misión primaria del organismo, que es proteger a los estadounidenses de cualquier ataque, sin menoscabo de los derechos fundamentales de los empleados.
77. 768. La AFGE sostiene que esta reorganización permite eliminar la negociación colectiva y el derecho a la representación sindical, equivaliendo a un «programa» destinado a silenciar a los sindicatos a nivel federal. La ley demuestra sin lugar a dudas que no es así. El apartado b), 4) de su artículo 9701, en efecto, dispone:
78. Todo sistema que se establezca... deberá... garantizar a los empleados la posibilidad de organizarse, negociar colectivamente y participar, a través de las organizaciones sindicales de su elección, en las decisiones que les afecten, sujeto a toda exclusión del alcance o toda limitación de la capacidad de negociación establecida por la ley...
79. Al introducir esta fórmula, el Congreso impuso una condición inequívoca para proceder a toda modificación resultante del proceso de reforma: todo nuevo sistema de gestión de personal ha de reconocer la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva. Es más, la ley no permite utilizar las reglas del nuevo sistema en sustitución del conjunto de prescripciones de la Ley de Reforma del Servicio Civil, que se aplica de manera general a los funcionarios del servicio civil federal. Sólo autoriza al DSI a modificar sus disposiciones dentro de determinados capítulos bien definidos, para responder a sus necesidades específicas. La facultad de introducir cambios está concebida para que el nuevo sistema de gestión de recursos humanos se ajuste a las exigencias de su misión esencial, protegiendo al mismo tiempo los derechos del servicio civil, entre ellos la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva de los empleados.
80. 769. La ley también prevé una participación efectiva de los empleados y sindicatos a través de un mecanismo de colaboración. Mediante este mecanismo, los empleados cuentan con un marco para hacer oír sus puntos de vista sobre la concepción, elaboración y aplicación del sistema de relaciones entre la dirección y el personal, así como sus modificaciones ulteriores. Son elementos esenciales de este mecanismo, entre otros: 1) el aviso y el intercambio de opiniones; 2) la consulta, con posibilidad de mediación, y 3) la aplicación sometida a supervisión del Congreso.
81. 770. Aviso e intercambio de opiniones – En relación con cualquier propuesta de sistema o ajuste, el secretario de Seguridad Interior y el director de la Oficina de Gestión de Personal (OGP) deben otorgar a los representantes de los empleados 30 días corridos de plazo para examinarla y formular sus recomendaciones en relación con la propuesta y han de otorgar a toda recomendación recibida de dichos representantes una «consideración plena y equitativa». Tras recibir tales recomendaciones de los representantes del personal, el secretario de Seguridad Interior y el director de la OGP pueden retener las que consideren oportunas.
82. 771. Consulta con posibilidad de mediación – En relación con cualquier parte de la propuesta con la que no estén de acuerdo, el secretario de Seguridad Interior y el director de la OGP deben reunirse y discutir durante no menos de 30 días con los representantes de los empleados, a fin de lograr un acuerdo sobre la eventualidad de aceptar tal posición y sobre cómo proceder. Por opción del secretario o a petición de la mayoría de los representantes del personal participantes, durante el período de reuniones y discusiones puede recurrirse al Servicio Federal de Mediación y Conciliación, para facilitar el proceso de búsqueda de un acuerdo.
83. 772. Aplicación bajo supervisión del Congreso – Cualquier parte de la propuesta sin recomendaciones de los representantes del personal o cuyas recomendaciones hayan sido aceptadas por el secretario de Seguridad Interior y el Director de la OGP puede aplicarse de inmediato. En relación con las partes de la propuesta sobre las cuales no existiera acuerdo, si determina el secretario que sería improbable que la continuación de las consultas y la mediación produzcan un acuerdo, puede aplicarlas al cabo de un plazo de 30 días después de notificar al Congreso tal decisión de aplicar partes de la propuesta.
84. 773. El requisito de notificar al Congreso toda decisión sobre la aplicación de una parte de una propuesta con la cual los representantes de los empleados no estuvieron de acuerdo otorga al Congreso la facultad de decisión final, contrariamente a lo que afirma la AFGE, de que la misma recae en el secretario titular del DSI. No sólo cada plan de gestión del personal debe respetar el requisito establecido en la ley y garantizar la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, sino que además la ley ofrece al Congreso la posibilidad de modificar las disposiciones, en caso de concluir que no satisfacen los requisitos legales establecidos.
85. 774. El mecanismo que establece la nueva ley requiere del secretario titular del DSI y del director de la OGP que presenten a consideración de los representantes sindicales toda propuesta de sistema. En la práctica las dos agencias han ido más allá de este requisito y han creado más oportunidades de participación de los empleados. Desde un comienzo, el secretario de Seguridad Interior y el director de la OGP se comprometieron a procurar que el nuevo sistema de gestión de recursos humanos fuera el resultado de un proceso de colaboración participativo y positivo en todas las etapas de elaboración, y no solamente durante el período de 30 días de aviso previo de una propuesta, como dispone la ley. Con tal fin, a comienzos de 2003 establecieron un grupo de elaboración con participación de los sindicatos de empleados del DSI, incluida la AFGE, encargado de estudiar y reunir opiniones en el curso de una serie de asambleas (de todo el personal), junto con reuniones con 55 grupos temáticos y una comisión de asuntos prácticos, integrada por responsables del Departamento y dirigentes sindicales. Las opciones elaboradas se presentaron seguidamente a un comité superior de revisión, en el que participó, entre otros, el presidente de la AFGE; a la sesión se hicieron llegar asimismo comentarios del personal. Este comité preparó un informe de resumen para acompañar las opciones dirigidas al secretario a cargo del DSI y al director de la OGP. De modo que el DSI se lanzó realmente a crear amplios espacios para la participación de los empleados y sus representantes antes del 20 de febrero de 2004, en que el sistema propuesto se presentó a la consideración de los empleados y sus representantes, tal como prescribe la ley. Las propuestas de reglamento del DSI y la información complementaria que las acompañaba, con una amplia descripción del proceso de colaboración con miras a la elaboración, se publicaron en el Federal Register, para comentarios públicos (dichas propuestas se adjuntan a la respuesta). Durante el proceso de elaboración del nuevo sistema de gestión de recursos humanos, el grupo de redacción tuvo mucho cuidado en no violar la disposición legal sobre protección de la libertad sindical y de la negociación colectiva.
86. 775. El proyecto de reglamento contiene una disposición que reafirma el derecho a crear un sindicato, afiliarse a él o colaborar en las actividades sindicales y participar en la negociación colectiva, como lo pedía el Congreso. El DSI y la OGP han desarrollado el diálogo y el intercambio de opiniones. Este proceso culminará muy pronto con la publicación de la versión final del reglamento que establece el nuevo sistema de gestión de recursos humanos, actualmente en estudio ante la Oficina de Gestión y Presupuesto. Es evidente que toda regla del personal que surja de este proceso deberá satisfacer el requisito legislativo de respetar la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva de esos trabajadores federales. A las ventajas logradas por los empleados federales en la negociación colectiva se suman otras tantas amplias ventajas y salvaguardias, en particular una amplia gama de derechos establecidos en el Código del Servicio Civil, así como los derechos derivados de las leyes de aplicación general. Muchas de esas mejoras todavía son objeto de negociación en el sector privado, como los derechos de asueto remunerado y las prestaciones de retiro. Ha de observarse que la Ley de Seguridad Interior establece que el nuevo reglamento del personal no deberá menoscabar los derechos de los empleados del DSI en virtud de sus disposiciones sobre discriminación, denuncia de prácticas ilegales y aplicación del principio del mérito, que se describen más detalladamente en el anexo.
87. 776. El intento del Congreso de circunscribir la flexibilidad otorgada por la ley se apoya también en la decisión de incluir «cláusulas de caducidad» en la legislación que la autoriza. En virtud de estas disposiciones, la facultad del DSI de modificar el sistema de gestión del personal por reglamento expira en 2009. El DSI ha declarado que, durante el período que resta hasta esa fecha, se compromete a evaluar regularmente el sistema, para asegurarse de que el reglamento del personal cumpla el objetivo fijado.
88. 777. En conclusión, el Gobierno estima que los principios de la OIT admiten que los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado y cuyas responsabilidades tienen un alto grado de confidencialidad pueden ser excluidos del derecho de negociación colectiva. Los empleados del caso se encuentran en estas categorías. Por consiguiente, la facultad establecida por la ley es compatible con los principios de la OIT. Tal como se indica antes en estas observaciones, la exclusión de cualquier categoría de empleados del DSI de la negociación colectiva se compensa por una serie de amparos, entre ellos los procedimientos de conciliación y el derecho a recurrir contra una decisión negativa del empleador.
89. Sistema de Personal para la Seguridad Nacional
90. del Departamento de Defensa
91. 778. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, dentro del Departamento de Defensa surgió un consenso sobre la idea de la necesidad de un nuevo sistema del personal civil. Hasta entonces, el sistema de gestión del personal civil del Departamento de Defensa estaba fragmentado en varios segmentos regidos por títulos diferentes del Código de los Estados Unidos, entre ellos nueve proyectos modelo para 30.000 empleados, 50 planes remunerativos diferentes y varios sistemas particulares de personal. Por otra parte, preocupaba al Departamento que el sistema de servicio civil entonces vigente, propio de la era industrial, carecía de la agilidad necesaria para luchar con éxito contra el terrorismo e introducir las necesarias transformaciones en el Departamento.
92. 779. En noviembre de 2003, el Congreso adoptó una ley que autoriza al Secretario de Defensa, de común acuerdo con el director de la OGP, a establecer por reglamento un sistema de gestión de recursos humanos del Departamento de Defensa, denominado Sistema de Personal para la Seguridad Nacional (NSPS, 5 USC artículo 9902, a)). La ley en cuestión tiene mucho en común con la del Departamento de Seguridad Interior. Contiene asimismo un requisito explícito del Congreso en el sentido de que todo nuevo sistema deberá asegurar la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva (5 USC artículo 9902, b), 4)). Incluye también un mecanismo de colaboración para la concepción, elaboración y puesta en práctica del sistema, cuyos elementos esenciales son similares a los expuestos más arriba.
93. 780. En relación con el NSPS del Departamento de Defensa, la negociación colectiva tendrá lugar más a nivel nacional que a nivel de organización, a fin de facilitar la eficacia y efectividad del diálogo (5 USC párrafo 9902, m), 4)). El Departamento puede ahora racionalizar el proceso de negociación colectiva, que solía involucrar negociaciones separadas con unas 1.400 unidades de negociación, que van de 30 empleados a cerca de 30.000 según el sistema anterior. Pero no se trata de eliminar el papel de las unidades locales de negociación en lo que se refiere a cuestiones de carácter local. Las unidades locales de negociación seguirán desempeñando un papel importante en el nuevo sistema.
94. 781. Al igual que en el caso de las facultades del Departamento de Seguridad Interior, el Congreso limitó el período de transformación del Departamento de Defensa mediante una «cláusula de caducidad». La posibilidad de establecer, poner en práctica y ajustar el nuevo sistema de relaciones laborales cesa en 2009, cuando se aplicarán las disposiciones del capítulo 71 de la Ley de Reforma del Servicio Civil, salvo prórroga u otra disposición adoptada por ley (5 USC artículo 9902, m), 9)). (En anexo a la respuesta del Gobierno figuran más detalles sobre la situación actual en materia del NSPS.)
95. 782. El Gobierno sostiene que la facultad otorgada por el Congreso al Departamento de Seguridad Interior y al Departamento de Defensa a los efectos de establecer nuevos sistemas de personal se formuló con sumo cuidado, a fin de garantizar a los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los empleados federales, añadiendo un importante mecanismo de participación de empleados y sindicatos. Ambas agencias avanzan en el proceso de concepción y elaboración de sus respectivos sistemas, de conformidad con el mecanismo de colaboración ya descrito. El proceso de establecimiento de los nuevos sistemas de personal aún no ha terminado, pero de cualquier manera todo nuevo sistema deberá ajustarse a los requisitos del Congreso en materia de libertad sindical y derecho de negociación colectiva de los empleados.
96. 783. En conclusión, el Gobierno afirma que, teniendo en cuenta sus observaciones, queda demostrado que los Estados Unidos están en plena conformidad con los principios fundamentales de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva en lo que se refiere a los empleados federales, cuya tarea es decisiva para la seguridad nacional. De conformidad con los principios de la OIT, la legislación de los Estados Unidos prevé algunos casos limitados en que los empleados pueden no gozar del derecho legal de negociación colectiva, por afectar sus responsabilidades la seguridad nacional. Es importante señalar, no obstante, que dichos empleados conservan el derecho a afiliarse a las organizaciones sindicales de su elección y se benefician de una serie de otros derechos y ventajas destinados a salvaguardar sus intereses. Por otra parte, los nuevos sistemas de personal que se están preparando en los Departamentos de Seguridad Interior y de Defensa se ajustan a los principios básicos de libertad sindical y negociación colectiva también por el hecho de incluir las respectivas leyes de autorización requisitos estrictos para garantizar a los empleados los derechos de libertad sindical y negociación colectiva. Mediante el mecanismo de colaboración que establecen las leyes, los empleados y sus representantes cuentan con posibilidades reales de participar activamente en la concepción, elaboración y puesta en práctica de dichos sistemas.
97. 784. En una comunicación de 4 de agosto de 2006, el Gobierno indica que en vista de que el reciente retiro de la queja por la organización querellante en este caso no añade información sustantiva alguna acerca de la Administración de Seguridad del Transporte (TSA) a aquella incluida en la queja inicial, su postura sigue siendo la misma. El Gobierno también indica su disposición a responder a los alegatos adicionales de la AFGE y a toda pregunta específica que plantee el Comité.

C. Conclusiones del Comité

1. 785. El Comité observa que los alegatos de este caso se refieren a la violación de los derechos de negociación colectiva de una serie de empleados federales mediante el reiterado uso, a lo largo de varias décadas, de órdenes ejecutivas que eximen a algunos empleados de la aplicación del Reglamento de las Relaciones entre Trabajadores y Dirección en el Servicio Federal (FSLMRS). En particular, tras la solicitud de la organización querellante de retirar parcialmente la queja, dicha organización alega que se han denegado los derechos de negociación colectiva al personal federal de vigilancia en los aeropuertos.
2. 786. Explicando el contexto histórico, la organización querellante se refiere a la adopción en 1978 del FSLMRS, base legal que rige las relaciones laborales entre los empleados del servicio civil federal y sus superiores. El FSLMRS se basó en la conclusión de que «las organizaciones sindicales y la negociación colectiva en el servicio civil son de interés público» (5 USCA artículo 7101, a)). Al definir los conceptos de «empleado» y «agencia» a los efectos de la aplicación del Reglamento, el artículo 7103, a) excluye a algunos empleados y agencias. Además, el artículo 7103, b), 1) autoriza al Presidente a emitir órdenes de exclusión de determinadas agencias o sus divisiones que de otro modo estarían abarcados por el Reglamento, de determinar que: a) la agencia o división cumple esencialmente funciones de inteligencia, contraespionaje, investigación o relacionadas con tareas de seguridad nacional, y b) las disposiciones del capítulo no pueden aplicarse a dicha agencia o división en forma compatible con las exigencias y consideraciones de la seguridad nacional.
3. 787. La organización querellante alega que el recurso sistemático a la facultad conferida por el artículo 7103, b), 1) dio lugar a la exclusión por decreto de cientos de miles de empleados federales de los derechos previstos en el FSLMRS y, en consecuencia, de los derechos consagrados en los convenios de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva. Afirma el querellante que las órdenes presidenciales dictadas en virtud de esta disposición, cuya serie se inicia bajo el período de funciones del Presidente Carter, han denegado de manera injustificada a empleados federales que no se desempeñan directamente en la administración del Estado el derecho de representación sindical y negociación colectiva. Sostiene además el querellante que el fallo de un tribunal acerca del recurso a esta disposición por el Presidente Reagan ha establecido que tales medidas presidenciales gozan de una presunción de legalidad y que, por lo tanto, en principio no son recurribles ante un tribunal de los Estados Unidos. Por tal motivo, la organización querellante entiende que sólo puede abordarse adecuadamente el caso ante un organismo internacional.
4. 788. Añade el querellante que la actual administración ha continuado esta tendencia a infringir los derechos de negociación colectiva e incluso ha procedido a una supresión más general de estos derechos, encubriéndolos en el marco de un ajuste estructural del Gobierno e invocando la seguridad nacional, sector en el que generalmente los tribunales de los Estados Unidos no tienen jurisdicción para actuar.
5. 789. El Gobierno, por su parte, admite las recientes limitaciones impuestas a los derechos de negociación colectiva de diversos grupos de empleados federales, pero insiste en que tales limitaciones deben examinarse en el contexto de las disposiciones discrecionales de la legislación de los Estados Unidos, que autorizan a hacerlas respecto de los empleados cuyas responsabilidades están relacionadas con la seguridad nacional. El Gobierno sostiene que todas las medidas cuestionadas en la queja responden a las nuevas y mayores amenazas hacia los ciudadanos y demás habitantes de los Estados Unidos desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y tienen por objeto mejorar la capacidad de reacción rápida y eficaz de las agencias responsables de la seguridad nacional. Además, el Gobierno afirma que dichas medidas se concibieron de manera muy precisa, a fin de preservar el equilibrio entre la seguridad del Estado y los derechos de los empleados públicos. Por último, el Gobierno alega que las exclusiones de las disposiciones del FSLMRS para empleados cuyo trabajo está relacionado con la seguridad nacional son medidas necesarias, ya que la lentitud de los procedimientos de negociación colectiva para importantes decisiones de las agencias involucradas, como reorganizaciones, sustitución de equipos y materiales y cambios tecnológicos, traslados, etc., son incompatibles con las tareas de seguridad nacional.
6. 790. Más concretamente, en relación con las exclusiones discrecionales en virtud del artículo 7103, b), 1), el Gobierno recuerda además lo que describe como proceso sustancial de revisión a varios niveles para la presentación, iniciación y publicación de órdenes ejecutivas que excluyen a determinados empleados federales de la aplicación del FSLMRS. Según el Gobierno, dichas órdenes no se originan por decisión unilateral del Presidente, sino que parten de iniciativas de la propia agencia y son objeto de revisión por el director de la Oficina de Gestión y Presupuesto (OGP) y el Procurador General. Si bien la jurisprudencia ha establecido la «presunción refutable de legalidad» para las medidas presidenciales de este tipo, las órdenes pueden ser impugnadas a través de un procedimiento limitado de revisión judicial, lo que proporciona, según el Gobierno, una salvaguardia adicional contra los abusos.
7. 791. Al tiempo que toma nota de que, tanto la organización querellante como el Gobierno se refieren a los motivos de las restricciones en relación con la seguridad y, más particularmente, a la referencia al respecto contenida en la cláusula de exclusión del FSLMRS, el Comité recuerda que, al examinar la cuestión de los derechos de negociación colectiva de funcionarios públicos, siempre ha aplicado una norma similar a la que establece el Convenio núm. 98 en relación con los funcionarios públicos que se desempeñan en la administración del Estado. Por consiguiente, el Comité basará sus consideraciones en la respuesta que se dé a la cuestión de saber si los empleados federales involucrados pueden considerarse funcionarios públicos que se desempeñan en la administración del Estado, concepto que, para el Comité, tiene un alcance más amplio que el de la estrecha definición de tareas de seguridad nacional.
8. 792. El Comité toma nota a este respecto de que el único alegato restante en este caso se refiere a una orden impartida por el administrador de la Administración de Seguridad del Transporte (TSA), en ejercicio de la facultad que le confiere la Ley de Seguridad de la Aviación y el Transporte (ATSA), denegando a 56.000 empleados federales de control de seguridad el derecho a la negociación colectiva o a hacerse representar por una organización con fines de negociación colectiva. Si bien la organización querellante presentó un recurso ante la Dirección Federal de Relaciones de Trabajo (FLRA) alegando que la ley no otorgaba al administrador tales poderes, la FLRA consideró que la agencia tenía jurisdicción única y exclusiva para determinar las condiciones de empleo del personal de control de seguridad e invocó las facultades previstas en el artículo 7101 y siguientes del título 5 del Código Anotado de los Estados Unidos, desestimando la petición por ausencia de jurisdicción.
9. 793. El Gobierno indica que tanto los motivos como la aplicación y el efecto de la ley que autoriza la exclusión del personal de control de los aeropuertos federales de la protección del FSLMRS son similares a los que sirven de base a la aplicación de las órdenes ejecutivas en virtud del artículo 7103, b), 1). Según el Gobierno, la Ley de Seguridad de la Aviación y el Transporte de 2001 otorga al administrador de la TSA amplias facultades para determinar las condiciones de trabajo de los empleados federales encargados del control de seguridad en los aeropuertos de los Estados Unidos y tras una elaboración cuidadosa y precisa de las exclusiones, el administrador de la TSA determinó, en enero de 2003, que en adelante el personal de control de seguridad de los aeropuertos no estaría habilitado para participar en la negociación colectiva. No obstante, estos empleados federales no se verían perjudicados en sus derechos a crear un sindicato, adherirse a él o participar en sus actividades.
10. 794. En este caso particular de exclusión, preocupan al Comité dos aspectos: 1) la utilización de una definición cada vez más amplia del trabajo relacionado con la seguridad nacional, de modo que se excluyen tipos de empleados cada vez más apartados de la definición corriente de funcionario «al servicio de la administración del Estado», y 2) la ausencia aparente de jurisdicción, o en todo caso una seria limitación de la misma, a la hora de examinar los posibles abusos de poder que hubieran podido producirse al excluir a empleados federales de la aplicación del FSLMRS. En lo que respecta a la determinación de los funcionarios públicos empleados en la administración del Estado, el Comité recuerda, como se cita en la respuesta del Gobierno, que es necesario establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, por otra [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 794]. Al examinar una queja anterior contra el Gobierno de los Estados Unidos por violación de derechos de negociación colectiva de empleados federales, el Comité concluyó que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar de los derechos de negociación colectiva y que debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio para solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública [véase Recopilación, op. cit., párrafo 893 (véase también 284.º informe, caso núm. 1557, párrafo 806 y 291.º informe, párrafo 285, a))].
11. 795. En vista de los principios arriba mencionados, el Comité se pregunta si los 56.000 empleados de vigilancia de los aeropuertos federales a que se aluden deben todos considerarse funcionarios públicos empleados en la administración del Estado. Aun reconociendo que el elemento de seguridad es inherente de su trabajo, tal como sucede por cierto también con el personal de control de seguridad de las empresas privadas, el Comité teme que la extensión de la noción de seguridad nacional a personas que, evidentemente, no elaboran políticas nacionales que podrían afectar a la seguridad, sino que se limitan a efectuar determinadas tareas dentro de parámetros perfectamente definidos, impida de hecho indebidamente el ejercicio de los derechos de esos empleados federales. Aumenta la preocupación del Comité el hecho que la FLRA haya considerado no recurrible la determinación del vínculo entre las exclusiones y las cuestiones de seguridad nacional, pese a que éstas se definen claramente en el artículo 7103, b), 1) (mencionado por la FLRA y que el Gobierno señala por ser similar a los motivos de la decisión de la TSA) sobre la base de un doble requisito esta disposición no sólo se refiere a la función primaria del trabajo, sino también a la determinación de que el FSLMRS no podría de otro modo aplicarse a los empleados en cuestión de manera compatible con las necesidades de la seguridad nacional.
12. 796. En estas condiciones, el Comité recuerda su conclusión anterior, formulada para el caso núm. 1557, de que debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio de solución de conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo en el servicio público. En particular, el Comité desea subrayar que uno de los principales objetivos buscado por los trabajadores al ejercer el derecho de sindicación es el negociar colectivamente sus términos y condiciones de trabajo. El Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores concernidas, examine cuidadosamente las cuestiones contempladas en general en las condiciones de empleo del personal federal de control de los aeropuertos no directamente asociados a las tareas de seguridad nacional para entablar negociaciones al respecto con un representante del personal de control, libremente escogido por éste. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido. El Comité confía que se tomarán todas las medidas necesarias para garantizar efectivamente en la práctica los derechos de sindicación de dichos empleados y que éstos puedan hacerse representar por las organizaciones de su propia elección a los efectos de tratar todo conflicto individual.
13. 797. El Comité recuerda al Gobierno que se encuentra a su disposición la asistencia técnica de la Oficina sobre las cuestiones planteadas en el presente caso.

Recomendación del Comité

1. 798. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando que ha de darse prioridad a la negociación colectiva como medio para la solución de conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo en el servicio público, el Comité pide al Gobierno que examine detenidamente, en consulta con las organizaciones de trabajadores concernidas, las cuestiones contempladas en las condiciones generales de empleo del personal de control de seguridad en los aeropuertos federales cuyo trabajo no esté directamente vinculado a la seguridad nacional para entablar una negociación colectiva al respecto con el representante libremente elegido por dichos trabajadores. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido. El Comité confía además en que se adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar de manera efectiva en la práctica el ejercicio de los derechos de sindicación de dichos empleados y que éstos podrán hacerse representar para tratar conflictos individuales por las organizaciones de su propia elección, y
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que se encuentra a su disposición la asistencia técnica de la Oficina sobre las cuestiones planteadas en el presente caso.