Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 333, Marzo 2004

Caso núm. 2301 (Malasia) - Fecha de presentación de la queja:: 22-SEP-03 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
Anexo 1

565. La queja figura en una comunicación de 22 de septiembre de 2003 enviada por el Congreso de Sindicatos de Malasia (CSM).
566. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 18 de diciembre de 2003.
567. Malasia ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos del querellante

568. En su comunicación de 22 de septiembre de 2003 la organización querellante declara que, con arreglo a la ley sindical, 1959 (la «ley»), todo sindicato debe obtener un certificado de registro sin el cual carece de reconocimiento jurídico. La ley impone condiciones y restricciones rigurosas a la constitución de sindicatos y su desarrollo, en virtud de las facultades arbitrarias y de gran alcance otorgadas al Director General de Sindicatos (DGS). Cuando los sindicatos solicitan el registro, el DGS hace uso de las facultades que le confiere la ley para establecer una serie de condiciones que comprenden limitaciones y restricciones al ámbito de representación del sindicato.
569. La ley permite que los trabajadores constituyan sindicatos en el marco de cualquier oficio, ocupación o industria concretos o en el marco de oficios, ocupaciones o industrias semejantes; tales organizaciones tienen por objeto, entre otras cosas, regular las relaciones entre los trabajadores y los empleadores, promover las buenas relaciones laborales, mejorar las condiciones de trabajo, representar a las partes en los conflictos laborales y organizar huelgas o cierres patronales. Pese a lo señalado, en los últimos 30 años el DGS ha denegado sistemáticamente la constitución de un sindicato de industria que agruparía a más de 100.000 trabajadores de la industria electrónica, y sólo ha permitido la constitución de sindicatos en las empresas en dicho sector; con alguna que otra excepción, estos sindicatos se han mostrado débiles y han sido a menudo influenciados, y a veces dominados, por los empleadores.
570. En los últimos 36 meses el DGS ha denegado de forma arbitraria los derechos de sindicación y de negociación colectiva a más de 8.000 trabajadores de las empresas manufactureras que se enumeran a continuación (los sindicatos habían aceptado miembros de estas empresas, pero, sobre la base de las objeciones planteadas por las empresas, el DGS decretó que no estaba permitido que los sindicatos representasen a los trabajadores; como consecuencia, se denegó a los sindicatos el derecho de negociación colectiva):
- Sindicato de Empleados de la Industria del Metal
1) Ueda Plating (M) Sdn. Bhd. 60 miembros
2) Hiroshige (M) Sdn. Bhd. 713 miembros
3) Diamet Klang (M) Sdn. Bhd. 96 miembros
4) Soritsu Technology (M) Sdn. Bhd. 135 miembros
5) Kobe Precision (M) Sdn. Bhd. 160 miembros
6) Kawamura (M) Sdn. Bhd. 67 miembros
7) NSK Micro Precision (M) Sdn. Bhd. 294 miembros
- Sindicato de Empleados de la Industria de la Madera
8) Artwright Technology Sdn. Bhd 324 miembros
9) Finewood Trading Sdn. Bhd. 30 miembros
10) Koh Poh Seng Plywood Company (M) Sdn. Bhd. 23 miembros
- Sindicato Nacional de la Industria Petrolera y Química
11) EP Polymers (M) Sdn. Bhd. 237 miembros
12) Shin-Etsu Polymer (M) Sdn. Bhd. 1.158 miembros
13) Kualiti Alam Sdn. Bhd. 115 miembros
14) SNC Industrial Laminates Sdn. Bhd. 268 miembros
15) W.R. Grace Speciality Chemical (M) Sdn. Bhd. 51 miembros
16) Ryoka (M) Sdn. Bhd. 272 miembros
17) Takahata Precision (M) Sdn. Bhd. 494 miembros
- Sindicato de Empleados de la Industria Manufacturera de Productos Minerales no Metálicos
18) Premier Bleaching Earth Sdn. Bhd. 28 miembros
19) UBE Electronic (M) Sdn. Bhd. 374 miembros
- En este caso, el sindicato solicitó certificación especializada al Instituto de Normalización e Investigación Industrial de Malasia, que confirmó que los productos manufacturados por UBE Electronic contienen un 90 por ciento de cerámica, con lo cual entran en la jurisdicción del Sindicato de Empleados de la Industria Manufacturera de Productos Minerales no Metálicos; por su parte, el DGS decretó que este Sindicato no puede representar a los empleados de UBE Electronic.
- Sindicato de Trabajadores de la Industria Eléctrica
20) Mitsumi (Segamat) Sdn. Bhd. 1.079 miembros
21) Matsushita Electronics Corp (M) Sdn. Bhd. 1.670 miembros
22) Malaysian Appliance Components Sdn. Bhd. (General Electric). 334 miembros
23) Se negó al Sindicato de Empleados de Telecomunicaciones de Sarawak el derecho a representar a los empleados de empresas filiales de telecomunicaciones, a pesar de que pertenecen a la misma industria.
571. Incluso en las situaciones en que el DGS había fallado a favor de los sindicatos, varios empleadores hicieron uso de las disposiciones restrictivas de la ley para recusar sus decisiones ante el Tribunal Supremo y el Tribunal de Apelación. Estas empresas son las siguientes: Top Thermo Manufacturers Sdn. Bhd.; Senju Metal Industries Sdn. Bhd.; Kiswire Malaysia Sdn. Bhd.; Pacific Quest (M) Sdn. Bhd.; Dipsol Chemicals Sdn. Bhd.; Great Wall Plastics Sdn. Bhd.; Syarikat Marulee (M) Sdn. Bhd.; White Horse Ceramic Industries Sdn. Bhd.; y Silverstone Sdn. Bhd. En espera de que el Tribunal adopte una decisión al respecto, más de 2.000 trabajadores de estas empresas se ven privados del derecho de negociación colectiva.
572. Los ataques a la libertad sindical han empeorado con el proceso de globalización y con la competencia por la inversión y el comercio. Al denegar el derecho de afiliación sindical a miles de trabajadores, el DGS les niega el derecho de negociación colectiva consagrado en el Convenio núm. 98, que ha sido ratificado por Malasia.
573. A título de prueba suplementaria de las presuntas infracciones individuales y del efecto práctico de la legislación en la debilidad general de los sindicatos, la organización querellante adjunta a su queja un análisis exhaustivo (de unas 110 páginas) de la compatibilidad de la legislación laboral de Malasia con los convenios internacionales del trabajo. Cabe citar los siguientes extractos de ese análisis en la medida en que guardan relación con la presente queja.
574. La legislación confiere al DGS un control amplio y detallado de las organizaciones de trabajadores y de la mayoría de los asuntos internos de los sindicatos, como, por ejemplo, el nombre, el ámbito de representación, el número de miembros, la composición de su comisión ejecutiva, los objetivos, el empleo y la inversión de los fondos, la prohibición de actividades políticas y las restricciones a la afiliación a federaciones y órganos consultivos en el extranjero. La ley establece además que los sindicatos han de adoptar normas en relación con todas las cuestiones enumeradas en el primer apéndice de la ley (véase la lista que figura en el anexo 1 del presente documento) y que estas normas no han de contravenir las disposiciones legislativas concretas por las que se rigen esas cuestiones. El artículo 38, 1) de la ley dispone que el DGS denegará el registro a un sindicato si le consta que sus objetivos, sus normas y su constitución están reñidos con cualquier disposición de la ley o del reglamento y que un sindicato no registrado será considerado un órgano ilícito que debe disolverse.
575. El DGS no sólo goza de amplias facultades para negarse a registrar un sindicato o cancelar su registro cuando existen posibilidades de que se utilice con fines ilícitos, sino que, como la ley no fija los criterios para determinar que un sindicato pueda ser utilizado con dichos fines ilícitos, el DGS goza también de amplias facultades discrecionales para adoptar esa decisión.
576. Además, el artículo 12, 2) de la ley otorga al DGS facultades arbitrarias para preferir un sindicato nuevo al existente si «le consta» que así se verían beneficiados los intereses de los trabajadores. Cuando el DGS decide cancelar el certificado de registro de un sindicato nada puede impedirlo si le consta que ese modo de proceder es apropiado, y el recurso de apelación de esa decisión sólo puede interponerse ante el Ministro. Aunque este ejercicio discrecional de la potestad ejecutiva está sujeto a revisión judicial, los tribunales no tienen costumbre de intervenir cuando la ley confiere a los funcionarios tal facultad discrecional en virtud de expresiones como «le consta que …» u «opina que …»; como consecuencia, cuando se confieren tales facultades discrecionales a la autoridad competente, los tribunales suelen aceptar su opinión o su declaración de constancia como pruebas fehacientes.
577. La debilidad del movimiento sindical se remonta a 1948, año en que se puso fin a la existencia de confederaciones generales mediante una modificación legislativa en virtud de la cual las federaciones quedaron restringidas a sindicatos que agrupaban a trabajadores de los mismos oficios, ocupaciones o industrias. Esta restricción se mantuvo en la legislación cuando Malasia alcanzó la independencia, momento en que el Gobierno formuló una definición de sindicato, entendido como «toda asociación o combinación de trabajadores … en el marco de un determinado oficio, ocupación o industria o en el marco de oficios, ocupaciones o industrias semejantes», que se convirtió en el artículo 2 de la ley, mientras que la interpretación de la «semejanza» entre oficios y profesiones se reservaba al DGS y, en última instancia, al Ministro de Trabajo (artículo 2, 2) de la ley). La combinación de estas disposiciones que limitan la afiliación sindical a los trabajadores que ejercen oficios semejantes ha dado lugar al tamaño reducido de los sindicatos y a la debilidad del movimiento sindical en Malasia, pues en la práctica ha impedido la constitución de sindicatos nacionales poderosos de gran tamaño y, sin duda alguna, ha impedido el reconocimiento del propio CSM como confederación de sindicatos con arreglo a la ley (el CSM sólo ha podido registrarse con arreglo a la ley de sociedades, y su objetivo a largo plazo de acabar con la multiplicidad de sindicatos y ayudar a éstos a agruparse en 14 sindicatos de industria nacionales no ha podido cumplirse como consecuencia de la disposición relativa a la «semejanza»). Por ejemplo, el DGS se negó en distintas ocasiones a aceptar la semejanza entre la industria alimentaria y la de bebidas o entre la industria ferroviaria y la de carreteras. La misma restricción se impuso a la industria electrónica para impedir que sus trabajadores se afiliaran al Sindicato de Trabajadores de la Industria Eléctrica, aduciendo que en uno y otro caso los trabajadores no pertenecían a industrias semejantes. La presión ejercida por la OIT sirvió únicamente para que estos trabajadores obtuvieran el derecho a organizarse en sindicatos de empresa de la industria electrónica, pero las empresas en cuestión se siguen mostrando reacias a aceptar incluso esa forma de sindicación de sus trabajadores.
578. El querellante llega a la conclusión de que la política de las autoridades parece tener por objeto impedir que los sindicatos nacionales adquieran demasiado poder; tal es el caso, en particular, de la industria de la electrónica. Otros sindicatos nacionales encuentran los mismos obstáculos que el Sindicato de Empleados de la Industria del Metal cuando tratan de aumentar su número de afiliados; como consecuencia, los trabajadores de estas empresas ven negado su derecho a afiliarse a los sindicatos nacionales de su propia elección y se ven obligados a agruparse en sindicatos pequeños sometidos a la presión de las empresas y, en algunos casos, a formar sindicatos de empresa.

B. Respuesta del Gobierno

579. En su comunicación de 18 de diciembre de 2003 el Gobierno indica que el principal obstáculo a la ratificación del Convenio núm. 87 es que propiciaría la formación de sindicatos generales, a cuyo frente podrían estar personas ajenas a las actividades o intereses de los sindicatos y que persiguieran objetivos políticos o incluso subversivos. El Gobierno considera que el actual sistema contribuye al crecimiento ordenado de los sindicatos, lo cual contribuye a su vez a la armonía laboral del país.
580. Con la prescripción de obtención de un certificado de registro se pretende establecer para los sindicatos determinados derechos, inmunidades y responsabilidades en su calidad de personas jurídicas. La ley sindical, 1959 (la «ley») tiene por objeto garantizar el funcionamiento democrático y responsable de los sindicatos para mantener y promover relaciones laborales armoniosas y garantizar que los intereses del país y del conjunto de la población no se sacrifiquen en favor de unos cuantos individuos que controlan los sindicatos. Las facultades conferidas al Director General de Sindicatos (DGS) sirven para que éste garantice que los trabajadores estén representados por el sindicato competente en relación con el oficio, la ocupación o la industria correspondientes a fin de que los trabajadores se puedan afiliar a un sindicato relacionado con su actividad laboral y de que el sindicato represente a los trabajadores que le correspondan, en virtud de lo cual los sindicatos podrán crecer de forma ordenada en una situación propicia a la promoción y el mantenimiento de relaciones laborales armoniosas.
581. En lo que respecta al alegato relativo a las limitaciones del ámbito de representación de los sindicatos, el Gobierno considera que tales limitaciones son inexistentes. Los trabajadores gozan de libertad para afiliarse al sindicato pertinente en el marco de lo establecido por la ley. El Gobierno añade que, como los de otros sectores, los trabajadores de la industria electrónica gozan de libertad para formar un sindicato de su propia elección, lo cual comprende el derecho a formar sindicatos de empresa o a afiliarse a éstos. Estos sindicatos son libres e independientes y gozan de los mismos derechos y protecciones que se conceden a los sindicatos nacionales, incluido el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga. Los trabajadores también pueden afiliarse a sindicatos internacionales.
582. Por lo que se refiere a los alegatos relativos a la debilidad de los sindicatos en la industria de la electrónica y a la influencia y el dominio que algunos empleadores ejercen en los sindicatos, el Gobierno afirma que los sindicatos de empresa pueden actuar con firmeza y eficacia en la promoción del bienestar y los intereses de sus miembros y de los trabajadores en general. En el artículo 5, 1) de la ley de relaciones laborales figuran disposiciones por las que se prohíbe el ejercicio de influencia y de dominio por parte de los empleadores.
583. Con respecto a los aproximadamente 8.000 trabajadores a los que presuntamente se denegaron derechos de sindicación, el Gobierno afirma que los sindicatos recogidos en la lista presentada por el querellante dirigieron solicitudes de reconocimiento a sus respectivos empleadores de conformidad con el artículo 9, 2) de la ley de relaciones laborales. El Departamento de Relaciones Laborales (DRL) tramitó las solicitudes de conformidad con el artículo 9, 3) de la ley, que establece que, cuando se les dirige una solicitud de reconocimiento, los empleadores tienen tres opciones: conceder el reconocimiento, notificar por escrito al sindicato los motivos por los que se deniega el reconocimiento o dirigirse al Director General de Relaciones Laborales (DGRL) para determinar la composición del sindicato. En este caso en particular, los empleadores cuestionaron la competencia del DGRL a efectos de determinar los derechos de los sindicatos a representar a sus trabajadores. El DRL remitió la cuestión al DGS, quien, concluida la investigación, decidió que los sindicatos en cuestión no eran competentes para representar a los trabajadores. El DRL informó de ello a los sindicatos y dio el asunto por resuelto. Los trabajadores en cuestión han de gozar del derecho de sindicación y del derecho a elegir el sindicato que esté registrado en relación con la industria empleadora y a afiliarse al mismo. De no existir ese sindicato, pueden formar un sindicato de empresa. Por consiguiente, es incorrecto afirmar que las autoridades hayan denegado de forma arbitraria a estos trabajadores el derecho de sindicación o el derecho de negociación colectiva.
584. En lo relativo a los casos en que los empleadores recusaron las decisiones del DGS favorables a los sindicatos, el Gobierno indica que el sistema judicial concede a la partes agraviadas el derecho absoluto a recusar las decisiones adoptadas por funcionarios públicos. De hecho, tanto los empleadores como los sindicatos han recusado decisiones adoptadas por el DGS.
585. El Gobierno añade que, aunque su país no ha ratificado el Convenio núm. 87, los trabajadores de Malasia tienen derecho a formar sindicatos y afiliarse a éstos de conformidad con el artículo 10, 1), c) de la Constitución Federal, el artículo 8 de la ley de empleo, 1955, el artículo 8, 1) de la ley sindical, 1959 y el artículo 5, 1) de la ley de relaciones laborales, 1967. De conformidad con la ley sindical, 1959, los sindicatos se registran por empresa, oficio, ocupación o industria. El Gobierno está en desacuerdo con el argumento del querellante de que el DGS actúa denegando a los trabajadores el derecho de sindicación y de negociación colectiva siempre que, en legítimo cumplimiento de su deber, decide que un sindicato no es competente para representar a un trabajador o una determinada clase de trabajadores. En esos casos, los trabajadores pueden afiliarse o pertenecer a un sindicato competente o, de no existir dicho sindicato, formar un sindicato en la empresa concreta que los emplee.

C. Conclusiones del Comité

586. El Comité observa que la presente queja se refiere a una serie de supuestas violaciones de la libertad sindical en Malasia, especialmente en relación con una definición legislativa restrictiva de las organizaciones de trabajadores y con las amplias facultades conferidas al respecto al Director General de Sindicatos por la ley sindical (la «ley»), así como en lo que respecta al amplio control discrecional que las autoridades administrativas pueden ejercer en los asuntos internos de los sindicatos.
- El marco legislativo (véanse los anexos 1 y 2)
587. Para obtener reconocimiento jurídico y poder funcionar, los sindicatos deben estar registrados (artículo 8 de la ley), pues de lo contrario pasan a ser considerados «asociaciones ilícitas» (artículo 19 de la ley). Para poder registrarse, los sindicatos deben ser asociaciones o combinaciones de trabajadores en el marco de oficios, ocupaciones o industrias «semejantes» (artículo 2, 1) de la ley) y, a efectos de la definición de sindicato, se entiende por «semejante» lo que es semejante en opinión del Director General (artículo 2, 2) de la ley). El Director General puede denegar el registro de un sindicato si «le consta» que existe otro sindicato que represente a los trabajadores en la empresa y considera que la existencia de otro sindicato no redunda en interés de los trabajadores (artículo 12, 2) de la ley); el Director General se negará a registrar un sindicato si «no le consta» que el sindicato haya cumplido lo establecido en la ley y el reglamento o si «le consta» que los objetivos, las normas y la constitución del sindicato están reñidos con «cualquier» disposición de la ley o el reglamento (artículo 12, 3) de la ley). Una disposición de carácter general [artículo 15, 1), b)] establece que el Director General puede cancelar el registro de un sindicato. En la ley figuran también disposiciones rigurosas y detalladas en relación con las condiciones que han de reunir los dirigentes de los sindicatos (artículo 28), con los temas que deben someterse a votación secreta (artículo 40) y con prácticamente todos los aspectos del funcionamiento interno y las actividades de los sindicatos. Por último, en el primer apéndice de la ley se pormenorizan detenidamente las cuestiones que deben preverse en el reglamento de todo sindicato registrado.
588. Además, el artículo 9 de la ley de relaciones laborales, 1967 (la «ley RL») establece un nuevo requisito en el marco del procedimiento de reconocimiento y contiene disposiciones sobre el alcance de la representación de los sindicatos, en relación con el cual puede intervenir el empleador. En caso de desacuerdo, incumbe en última instancia al Ministro la adopción de una decisión sobre el reconocimiento y ésta no es apelable ante ningún tribunal (artículos 9, 5) y 9, 6) de la ley RL). De conformidad con el artículo 13 de la ley RL, el sindicato sólo puede emprender negociaciones colectivas una vez que el empleador le haya concedido reconocimiento.
589. Observando que algunas de estas disposiciones están muy reñidas con los principios de libertad sindical (véase lo que se indica a continuación), el Comité se ve obligado a inferir que el efecto combinado de estas disposiciones es claramente que, en todas las fases de la existencia y las actividades de los sindicatos, incluidos asuntos que normalmente tendrían carácter interno y estarían sujetos a la decisión de los propios trabajadores y sus organizaciones, éstas últimas son objeto de un control riguroso y están constantemente sujetas a las facultades discrecionales de las autoridades administrativas.
- Detalles
590. En lo que se refiere a la definición de sindicato, el Comité observa que el Gobierno no niega su carácter restrictivo, si bien lo justifica admitiendo sin dificultad que la modificación de la legislación permitiría que se formasen sindicatos a cuyo frente podrían estar personas ajenas a las actividades o intereses de los sindicatos que persiguieran objetivos políticos o incluso subversivos.
591. Empezando por el segundo argumento, el Comité recuerda que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores (y de los empleadores) a elegir libremente a sus representantes [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 350]. Es cierto que el Comité ha aceptado antes algunas salvedades con respecto a este principio general, comprendidas algunas relativas a las actividades políticas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 377 a 380], pero, por lo general, corresponde a las organizaciones de trabajadores y de empleadores la determinación de las condiciones de elección de sus dirigentes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 351]. El derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus representantes constituye una condición indispensable para que puedan actuar libremente y promover con eficacia los intereses de sus afiliados; para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 353]. La mera posibilidad de que algunas personas que el Gobierno considere ajenas al movimiento sindical puedan tomar parte en las actividades de los sindicatos no puede justificar una exclusión tan amplia; el Comité ha indicado antes que conviene ejercer cierto grado de flexibilidad al respecto, por ejemplo, aceptar la candidatura de personas empleadas antes en la profesión o exceptuar una proporción razonable de los responsables de una organización [véase Recopilación, op. cit., párrafos 370 a 372]. El Comité recuerda asimismo que el control normal de la actividad de los sindicatos debería efectuarse a posteriori por el juez; el hecho de que una organización que solicita beneficiarse del estatuto de sindicato profesional pueda entregarse, dado el caso, a una actividad ajena a la sindical no parece constituir un motivo suficiente para que las organizaciones sindicales sean sometidas a control a priori en lo que respecta a su composición o a la composición de su comisión directiva. El hecho de negar la inscripción a un sindicato porque las autoridades, de antemano y por su propia cuenta, consideren que pudiera ser políticamente indeseable, sería equivalente a someter la inscripción obligatoria de un sindicato a una autorización previa por parte de las autoridades, lo cual no es compatible con los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 268].
592. En cuanto al argumento de que la modificación de la legislación propiciaría la formación de sindicatos generales, el Comité hace hincapié en que corresponde a los propios trabajadores decidir si desean constituir sindicatos generales en caso de que ellos mismos consideren que esas organizaciones protegerían y promoverían mejor sus intereses. Las autoridades deberían abstenerse de intervenir o de imponer condiciones o restricciones al respecto, pues el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones de su propia elección o a afiliarse a las mismas es uno de los postulados centrales de la libertad sindical; este derecho no puede considerarse existente si no es plenamente reconocido y respetado de hecho y de derecho [véase Recopilación, op. cit., párrafo 271]. En relación con esta cuestión fundamental, el Comité recuerda igualmente que los trabajadores deberían poder decidir si prefieren formar, en el primer nivel, un sindicato de empresa u otra forma de agrupamiento a la base, tal como un sindicato de industria o de oficio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 279]; que el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica la libre determinación de la estructura y la composición de estos sindicatos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 275]; que las disposiciones que exigen un solo sindicato por empresa, oficio o profesión son incompatibles con los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 282]; que los derechos mencionados implican para las organizaciones el derecho de constituir las federaciones y las confederaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 606]; y que la cuestión de saber si se plantea la necesidad de constituir federaciones y confederaciones incumbe solamente a los trabajadores y a las organizaciones de trabajadores [véase Recopilación, op. cit., párrafo 610]. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno a que adopte en el futuro inmediato legislación que modifique la ley sindical, 1959, para garantizar que todos los trabajadores sin distinción alguna gozan del derecho de constituir las organizaciones de su propia elección, así como el de afiliarse a las mismas, en el primer nivel y en los demás niveles, y de constituir federaciones y confederaciones, con arreglo a lo establecido por los principios de libertad sindical.
593. Lo mencionado guarda una estrecha relación con la cuestión de las amplias facultades discrecionales conferidas al Director General para decidir la delimitación de atribuciones y el ámbito de representación de los sindicatos y controlar sus reglamentos internos, problema que no puede examinarse al margen de los criterios restrictivos establecidos en la legislación con respecto al reconocimiento de los sindicatos. El Comité recuerda que ya ha efectuado un examen detenido de estas cuestiones en relación con una serie de quejas presentadas contra Malasia [véase, entre otros, 265.º informe, caso núm. 1480, párrafos 565 a 587] y que ya en 1989 llegó a la conclusión de que estas prescripciones legislativas equivalían a un sistema de autorización previa para la constitución de sindicatos. El Comité lamenta el largo tiempo transcurrido sin que se hayan adoptado medidas y recuerda sus previas recomendaciones sobre todas estas cuestiones. En consecuencia, el Comité insta firmemente una vez más al Gobierno a que adopte en el futuro inmediato legislación que modifique la ley sindical, 1959, para ponerla en plena conformidad con los principios de libertad sindical, eliminando las facultades discrecionales de que goza el Director General en relación con el registro de sindicatos y el derecho de éstos a adoptar libremente sus reglamentos internos, incluida la elección de dirigentes, así como sus actividades y su programa de acción.
594. El Comité observa asimismo que el control judicial de las decisiones administrativas relativas a la existencia o el funcionamiento de los sindicatos es objeto de prohibición legal (por ejemplo, el artículo 9, 6) de la ley RL) o está muy limitado en la práctica, habida cuenta de las facultades discrecionales de que goza el funcionario competente a efectos de adoptar decisiones fundamentales para los sindicatos (por ejemplo, las disposiciones en las que figuran formulaciones como «si le consta que», «si considera que», «si no le consta que» o expresiones semejantes). El Comité recuerda que debería existir el derecho de apelar ante los tribunales contra toda decisión administrativa en materia de registro de una organización sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 264]. Además, está especialmente relacionado con el caso en cuestión el hecho de que en los casos en que el encargado del registro tiene que basarse en su propio criterio para decidir si un sindicato reúne las condiciones para ser registrado — aunque su decisión pueda ser objeto de apelación ante los tribunales —, el Comité estimó que la existencia de un recurso judicial de apelación no parece una garantía suficiente; en efecto, no modifica el carácter de las facultades concedidas a las autoridades encargadas de la inscripción, y los jueces ante quienes se plantean tales recursos no tendrán más posibilidad que cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada. El Comité llamó la atención acerca de la conveniencia de definir claramente en la legislación las condiciones precisas que los sindicatos deberán cumplir para poder ser registrados y de prescribir criterios específicos para determinar si esas condiciones se cumplen o no [véase Recopilación, op. cit., párrafo 266]. Los jueces deben poder conocer el fondo de las cuestiones relativas a la negativa del registro, a fin de determinar si las disposiciones en que se basan las medidas administrativas recurridas infringen o no los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 267]. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno a que adopte en el futuro inmediato legislación que modifique la ley sindical y la ley de relaciones laborales para ponerlas en plena conformidad con los principios de libertad sindical, garantizando la existencia del derecho de apelar ante los tribunales contra todas las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas y que estos procedimientos permitan efectuar un examen sustantivo de las cuestiones planteadas.
595. El Comité considera que la situación de los aproximadamente 8.000 trabajadores de las 23 empresas mencionadas por la organización querellante es un ejemplo concreto de estas deficiencias fundamentales de la legislación, las cuales impiden en último término que estos trabajadores ejerzan sus derechos de sindicación y de negociación colectiva. El Comité observa que, según el Gobierno, el Director General, una vez concluida la investigación, había decidido que los sindicatos en cuestión no eran competentes para representar a los trabajadores. No se da más información sobre los motivos en que se sustenta esa decisión, ni se explica si los sindicatos en cuestión tuvieron, por ejemplo, oportunidad de presentar sus opiniones en procedimientos contradictorios. El Gobierno se limita a afirmar que estos trabajadores tienen derecho a afiliarse al sindicato que esté registrado en relación con la industria empleadora o a formar un sindicato de empresa. El Comité remite a las observaciones formuladas en el presente documento con respecto al derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones de su propia elección, así como el de afiliarse a las mismas, y con respecto a las amplias facultades discrecionales del Director General. Recuerda además que los empleadores deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos y que el reconocimiento por el empleador de los principales sindicatos representados en su empresa, o del más representativo de ellos, constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo a nivel del establecimiento [véase Recopilación, op. cit., párrafos 821 y 822]. Si ningún sindicato representa a más del 50 por ciento de los trabajadores en un centro de trabajo, deberían reconocerse no obstante los derechos de negociación colectiva a los sindicatos de dicha unidad, por lo menos en nombre de sus propios miembros [véase Recopilación, op. cit., párrafo 833]. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que adopte rápidamente medidas adecuadas (y que envíe instrucciones adecuadas a la autoridad competente) para que los 8.000 trabajadores en cuestión gocen de forma efectiva de este derecho de conformidad con los principios de libertad sindical. El Comité pide también al Gobierno que modifique la legislación aplicable para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de los mecanismos de negociación voluntaria entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar, por medio de convenios colectivos las condiciones de empleo de conformidad con el Convenio núm. 98, ratificado por Malasia.
596. La organización querellante alega asimismo que se niega a 2.000 trabajadores el derecho de negociación colectiva en espera de que se adopte una decisión judicial con respecto a los procedimientos incoados por una serie de empresas (Top Thermo Manufacturers Sdn. Bhd.; Senju Metal Industries Sdn. Bhd.; Kiswire Malaysia Sdn. Bhd.; Pacific Quest (M) Sdn. Bhd.; Dipsol Chemicals Sdn. Bhd.; Great Wall Plastics Sdn. Bhd.; Syarikat Marulee (M) Sdn. Bhd.; White Horse Ceramic Industries Sdn. Bhd.; y Silverstone Sdn. Bhd.) luego de que el Director General fallara a favor de los sindicatos. Aunque admite el argumento del Gobierno de que todas las partes tienen derecho a recusar decisiones adoptadas por funcionarios públicos, el Comité observa que se le ha facilitado muy poca información sobre estas recusaciones judiciales y que ni siquiera se le ha informado de su carácter exacto (por ejemplo, si estos empleadores recusan el ejercicio por el Director General de su facultad discrecional en lo relativo al reconocimiento de los sindicatos, si recusan el carácter representativo de los sindicatos o si recusan su reconocimiento a efectos de la negociación colectiva). Así pues, el Comité pide al querellante, por una parte, y al Gobierno, previa consulta con los empleadores en cuestión, por otra, que le mantengan informado de estas recusaciones judiciales (en relación, por ejemplo, con su carácter exacto, las fechas de incoación de los procedimientos, la situación actual y cualquier otro tipo de información útil) para que pueda adoptar una decisión razonada con pleno conocimiento de causa.
597. El Comité no puede cerrar su examen del presente caso sin manifestar su preocupación por la situación en que se encuentran las relaciones laborales en Malasia considerando que en los últimos 15 años se han presentado con respecto a estas mismas cuestiones varias quejas que sistemáticamente han suscitado recomendaciones inequívocas del Comité, sin que se hayan observado avances dignos de mención a lo largo de todo ese período. De hecho, el presente caso es el séptimo de este tipo presentado desde 1977 (casos núms. 879, 911, 1022, 1380, 1480 y 1542), evolución que el Comité describía detalladamente en el caso núm. 1542 [véase 277.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 249.ª reunión, celebrada en febrero y marzo de 1991 párrafo 398]. En ese caso, si bien el Comité también había sugerido al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT, el Gobierno hizo caso omiso de la sugerencia. Habida cuenta del resurgimiento periódico de los problemas, y en vista de que éstos hunden sus raíces en el marco y la filosofía de la legislación, el Comité vuelve a sugerir al Gobierno que aproveche la asistencia técnica de la OIT para poner su legislación y su práctica en plena conformidad con los principios de libertad sindical.
598. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones planteadas.

Recomendación del Comité

599. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el Comité expresa su preocupación ante el hecho de que se han presentado varias quejas sobre las mismas cuestiones durante los últimos 15 años, en los que ha realizado inequívocas recomendaciones y que no se ha podido observar ningún progreso significativo;
- b) el Comité insta nuevamente al Gobierno a que adopte en el futuro inmediato legislación que modifique la ley sindical, 1959, y la ley de relaciones laborales, 1967, para ponerlas en plena conformidad con los principios de libertad sindical garantizando lo siguiente:
  - — que todos los trabajadores sin distinción alguna gocen del derecho de constituir las organizaciones de su propia elección, así como el de afiliarse a las mismas, en el primer nivel y en los demás niveles, y de constituir federaciones y confederaciones;
  - — que no se impongan obstáculos de hecho o de derecho al reconocimiento y el registro de las organizaciones de trabajadores, en particular confiriendo facultades discrecionales al funcionario competente;
  - — que las organizaciones de trabajadores tengan derecho a adoptar libremente sus reglamentos internos, incluido el derecho de elegir a sus representantes en plena libertad, y
  - — que los trabajadores y sus organizaciones dispongan de medios de reparación judicial adecuados con respecto a las decisiones del Ministro o de las autoridades administrativas que les afecten;
- c) el Comité pide al Gobierno que modifique su legislación para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de los mecanismos de negociación voluntaria entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo;
- d) el Comité pide al Gobierno que adopte sin demora medidas adecuadas y que envíe instrucciones a la autoridad administrativa competente para que los 8.000 trabajadores a los que se denegó derechos de representación y de negociación colectiva en las 23 empresas mencionadas gocen de forma efectiva de estos derechos de conformidad con los principios de libertad sindical;
- e) el Comité pide al querellante y al Gobierno que le mantengan informado de las recusaciones judiciales presentadas por algunos empleadores, que afectan a unos 2.000 trabajadores, para que pueda adoptar una decisión razonada con pleno conocimiento de causa;
- f) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones indicadas, y
- g) el Comité sugiere nuevamente al Gobierno que aproveche la asistencia técnica de la OIT para poner su legislación y su práctica en plena conformidad con los principios de libertad sindical.

Anexo 1

Ley sindical, 1959 (extractos)
Artículo 1: Por «sindicato registrado» se entiende un sindicato registrado de conformidad con la presente ley;
...
Se entiende por «organización sindical» o «sindicato» toda asociación o combinación de trabajadores o empleados … a) en el marco de cualquier empresa, oficio, ocupación o industria concretos o en el marco de oficios, ocupaciones o industrias semejantes;
...
Artículo 1: 2) A efectos de la definición de «sindicato» que figura en el párrafo 1) y a efectos de los artículos 32, 33, 72 y 74, se entiende por «semejante» lo que es semejante en opinión del director general.
...
Artículo 12. Registro
...
2) El director general puede negarse a registrar un sindicato en relación con una empresa, un oficio, una ocupación o una industria concretos si le consta que existe un sindicato que representa a los trabajadores de esa empresa, oficio, ocupación o industria concretos y que no redunda en interés de los trabajadores en cuestión que exista otro sindicato en ese ámbito.
3) El director general se negará a registrar un sindicato si:
a) opina que existen posibilidades de que el sindicato se utilice con fines ilícitos o con fines opuestos a sus objetivos y normas o incompatibles con éstos;
b) cualquiera de los objetivos del sindicato es ilícito;
c) no le consta que el sindicato haya cumplido lo establecido en la presente ley y el reglamento;
d) le consta que los objetivos, las normas y la constitución del sindicato están reñidos con cualquier disposición de la presente ley o el reglamento, o
e) el nombre con el que se va a registrar el sindicato es:
i) idéntico al de cualquier otro sindicato existente o se parece tanto al nombre de ese otro sindicato que, a juicio del director general, puede inducir a engaño al público o a los miembros de uno u otro sindicato, o
ii) desaconsejable, a juicio del director general, salvo que el sindicato modifique su nombre para que el director general lo encuentre aceptable.
...
15. Cancelación del registro
1) El director general puede cancelar o retirar un certificado de registro de un sindicato:
...
b) si le consta:
...
ii) que un objetivo o norma cualquiera del sindicato es ilícito;
iii) que la constitución del sindicato o de su comisión ejecutiva es ilícita;
iv) que el sindicato se ha utilizado, se utiliza o probablemente se utilice con algún fin ilícito o con un fin reñido con sus objetivos o normas;
v) que el sindicato ha contravenido cualquier disposición de la presente ley o del reglamento establecido en virtud de ésta o una norma suya cualquiera, que ha permitido que siga en vigor una norma incompatible con cualquiera de esas disposiciones o que ha anulado una norma que prevea una de las cuestiones que deben preverse de conformidad con el artículo 38;
vi) que los fondos del sindicato se gastan o se han gastado de forma ilícita o en relación con un objetivo ilícito o no autorizado por las normas del sindicato, o
vii) que el sindicato ha dejado de existir.
2) Cuando existen dos o más de dos sindicatos registrados en una empresa, un oficio, una ocupación o una industria concretos, según sea el caso, el director general podrá, si le consta que ese modo de proceder redunda en interés de los trabajadores de la empresa, el oficio, la ocupación o la industria:
a) cancelar el certificado de registro del sindicato o sindicatos distintos del sindicato al que se haya afiliado el mayor número de trabajadores de dicha empresa, oficio, ocupación o industria; o [… fusión].
...
17. Suspensión de una sección de un sindicato
1) Si le consta que una sección de un sindicato ha contravenido las disposiciones de la presente ley o las normas del sindicato, el director general podrá emitir una orden de suspensión de dicha sección.
...
18. Facultad del Ministro para suspender un sindicato
1) No obstante lo que se establece en la presente ley, el Ministro, en acuerdo con el Ministro de seguridad interna y orden público, tendrá discreción absoluta legítima para suspender por un período no superior a seis meses, en virtud de una orden que se publicará en el Boletín Oficial, todo sindicato o clase o descripción de sindicato que, a su juicio, se utilice asiduamente o en el momento actual con fines que perjudiquen los intereses de seguridad y el orden público de Malasia o cualquier parte de su territorio o que sean incompatibles con éstos.
...
19. Consecuencias de la falta de registro o de la cancelación del registro
Si un sindicato no solicita el registro en su debido momento o si el registro de un sindicato se deniega, retira o cancela:
a) se considerará que el sindicato es una asociación ilegítima, con lo que dejará de gozar de los derechos, inmunidades o privilegios de los sindicatos registrados;
b) el sindicato no tomará parte en diferencias laborales ni promoverá, organizará o financiará huelgas o paros patronales;
c) el sindicato se disolverá y sus fondos se liquidarán como esté prescrito con sujeción a las normas del sindicato.
...
20. Limitaciones de los sindicatos no registrados
Si no está registrado, ningún sindicato gozará de los derechos, inmunidades o privilegios de un sindicato registrado.
...
38. Normas
1) Las normas de un sindicato registrado preverán todas las cuestiones indicadas en el primer apéndice,
...
40. Votación secreta
1) Los sindicatos someterán a votación secreta toda decisión relativa a cualquiera de las siguientes cuestiones:
a) la elección de los delegados que se enviarán a una reunión general, si las normas del sindicato prevén la celebración de reuniones de delegados, o que representarán al sindicato ante una federación de sindicatos;
b) la elección por los miembros de dirigentes (aparte de los síndicos) de conformidad con las normas del sindicato;
c) todas las cuestiones relacionadas con las huelgas o los paros patronales;
d) la imposición de una cuota;
e) la disolución del sindicato o de una federación de sindicatos;
f) una enmienda de las normas que conlleve un aumento de la responsabilidad de contribución de los miembros o un descenso de los beneficios a los que los miembros tienen derecho;
g) la fusión con otro sindicato o la transferencia de compromisos a otro sindicato.
...
72. Formación de una federación de sindicatos
Dos o más de dos sindicatos registrados en Malasia cuyos miembros estén empleados en un oficio, ocupación o industria semejantes pueden formar o crear una federación de sindicatos si los miembros de cada uno de los sindicatos registrados que desean formar o crear una federación dan su consentimiento por mayoría de votos emitidos en una reunión general o, de ser el caso, una reunión de delegados, previa presentación al director general y a todos los miembros del sindicato, no menos de 14 días antes de esa reunión, de un aviso de la resolución propuesta de participar en la federación.
...
74. Afiliación a una federación de sindicatos registrada
1) Un sindicato registrado puede afiliarse a una federación de sindicatos registrada que represente oficios, ocupaciones o industrias semejantes si los miembros del sindicato dan su consentimiento a la afiliación con arreglo a lo previsto en el artículo 72,
...
76. Adopción de decisiones por voto secreto
Las disposiciones de la presente ley relativas a la adopción de decisiones por voto secreto serán aplicables a las federaciones de sindicatos.
...
76A. Limitaciones a la formación de órganos consultivos u órganos semejantes y a la afiliación a éstos
1) Ningún sindicato registrado de conformidad con la presente ley se afiliará a un órgano consultivo o un órgano semejante constituido fuera de Malasia, tenga el nombre que tenga, ni será miembro de éste, salvo si previamente obtiene por escrito el permiso del director general con sujeción a las condiciones que éste imponga:
...
Primer apéndice
(Artículo 38)
Cuestiones que deben preverse en las normas
de todo sindicato registrado
1. El nombre del sindicato y el lugar en que éste se reúne para llevar a cabo su actividad.
2. Todos los objetivos en relación con los cuales vaya a constituirse el sindicato, los fines a los que podrán destinarse sus fondos, las condiciones en las que cualquiera de sus miembros tiene derecho a percibir los beneficios que reporte el sindicato y las multas y confiscaciones que se impondrán a los miembros.
3. El mecanismo de adopción, alteración, enmienda y anulación de las normas:
4.
a) La elección de los miembros de la comisión ejecutiva del sindicato de conformidad con sus normas.
b) Con sujeción al párrafo a), la designación, el nombramiento o la elección y cese de los dirigentes y de los síndicos, secretarios, tesoreros y empleados del sindicato.
c) La prohibición de que ningún dirigente o empleado del sindicato esté empleado en otro sindicato.
5. La custodia e inversión de los fondos del sindicato, la designación de las personas a quienes incumben estas labores y la auditoría anual o periódica de sus cuentas.
6. La inspección de la contabilidad y los nombres de los miembros del sindicato por toda persona que esté interesada en sus fondos.
7. El mecanismo de disolución del sindicato y el modo de liquidar los fondos de que disponga en el momento de la disolución.
8. Cuando proceda, el modo de constituir y disolver una sección del sindicato y el modo de administrar esa sección y sus cuentas.
9. La adopción de decisiones por voto secreto con respecto a lo siguiente:
a) la elección de los delegados que se enviarán a una reunión general, si las normas del sindicato prevén la celebración de reuniones de delegados, o que representarán al sindicato ante una federación de sindicatos;
b) la elección por los miembros de dirigentes (aparte de los síndicos) de conformidad con las normas del sindicato;
c) todas las cuestiones relacionadas con las huelgas o los paros patronales;
d) la imposición de una cuota;
e) la disolución del sindicato o de una federación de sindicatos;
f) una enmienda de las normas que conlleve un aumento de la responsabilidad de contribución de los miembros o un descenso de los beneficios a los que los miembros tienen derecho;
g) la fusión con otro sindicato o la transferencia de compromisos a otro sindicato.
10. El procedimiento de votación, la manera de garantizar el carácter secreto de los votos y la conservación de las papeletas durante el período que se establezca.
11. El modo de resolver las diferencias mencionadas en la parte VI de la ley sindical, 1959.
12. El cese de la afiliación si, en contravención del artículo 25A, 1), un miembro instiga una huelga, participa en ella o la promueve de otro modo.
Anexo 2
Ley de relaciones laborales, 1967 (extractos)
Reconocimiento y ámbito de representación de los sindicatos
9. Solicitud de reconocimiento
...
2) Un sindicato de trabajadores puede presentar a un empleador … una solicitud de reconocimiento en relación con los trabajadores o con cualquier clase de trabajadores empleados por ese empleador …
3) El empleador o sindicato de empleadores al que se haya presentado una solicitud de reconocimiento tendrá 21 días contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud para:
a) conceder el reconocimiento;
b) si no se concede el reconocimiento, notificar por escrito al sindicato de trabajadores los motivos de que no se conceda el reconocimiento, o
c) dirigir una solicitud al director general para determinar si los trabajadores con respecto a los cuales se solicita el reconocimiento son miembros del sindicato de trabajadores en cuestión y comunicar esa solicitud por escrito al sindicato de trabajadores en cuestión.
4) Cuando el sindicato de trabajadores en cuestión reciba una notificación de conformidad con el párrafo 3), b) o cuando el empleador o sindicato de empleadores en cuestión no cumpla lo establecido en el párrafo 3), el sindicato de trabajadores podrá comunicar la cuestión por escrito al director general.
4A) Cuando reciba … una solicitud de conformidad con el párrafo 3), c) o una comunicación de conformidad con el párrafo 4), el director general podrá adoptar las medidas o efectuar las indagaciones que considere necesarias u oportunas para resolver la cuestión.
...
4C) Cuando la cuestión no quede resuelta con arreglo al párrafo 4A), el director general dirigirá una notificación al Ministro.
5) Cuando reciba una notificación de conformidad con el párrafo 4C), el Ministro comunicará su decisión al respecto.
...
6) La decisión adoptada por el Ministro de conformidad con el párrafo 5) será definitiva y no podrá apelarse ante ningún tribunal.