Informe definitivo - Informe núm. 337, Junio 2005

Caso núm. 2331 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 12-MAR-04 - Cerrado

1. 552. La presente queja figura en una comunicación de la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de Empresas y Entidades de Servicios Públicos y Oficiales (FENASINTRAP) de fecha 12 de marzo de 2004 y en una comunicación de la Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD (ASMETROSALUD) de fecha 15 de julio de 2004.
2. 553. El Gobierno envió sus observaciones con fechas 28 de enero y 9 de marzo de 2005. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 554. En su comunicación de fecha 12 de marzo de 2004, la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de Empresas y Entidades de Servicios Públicos y Oficiales (FENASINTRAP) presenta los siguientes alegatos.
2. Sindicato de Trabajadores y Empleados
3. del Departamento de Antioquia
4. 555. El 23 de diciembre de 1998, el presidente del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia, denunció parcialmente el convenio colectivo vigente hasta el 31 de diciembre de 1998, con relación a la vigencia, salarios, auxilio para estudios, fondo de la vivienda y auxilio para funcionamiento de la sede. El sindicato dejó expresa constancia de que «aquellos artículos, cláusulas, parágrafos, literales, numerales y párrafos que no se denuncian, obviamente continuarán vigentes y no serán conflictivos. Es decir, no serán objeto de discusión en el conflicto». El pliego de peticiones, de 16 puntos, fue presentado por el sindicato el 28 de diciembre de 1998. La etapa de arreglo directo para dirimir el conflicto económico se inició el 5 de enero de 1999, culminando el 24 del mismo mes y año sin que las partes llegaran a un acuerdo. Según se desprende de las actas firmadas por las partes, los representantes del departamento de Antioquia sólo manifestaron su voluntad de negociar otros puntos denunciados por la entidad, cuestión que no fue aceptada por la organización sindical.
5. 556. Mediante resolución núm. 0525 de 26 de marzo de 1999, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ordenó la constitución de un Tribunal de Arbitramento obligatorio para dirimir el conflicto, el cual se constituyó el 26 de mayo de 1999, convocando a las partes a una audiencia que se celebró el 1.º de junio del mismo año. A esta reunión sólo asistió la representación del departamento de Antioquia, quienes manifestaron su interés en que el Tribunal conociera el contenido de la denuncia por ellos efectuada. Dicha denuncia se refería a los puntos siguientes: pensiones de jubilación, seguridad social, ascensos, viáticos, reemplazos laborales por muerte del trabajador, pago de educación de hijos de los trabajadores. El Tribunal decidió el 11 de junio que era competente para conocer la denuncia presentada por el departamento de Antioquia. El miembro del Tribunal de Arbitramento, representante de los trabajadores no apoyó dicha decisión por estimar que la presentación de dicha denuncia era extemporánea de conformidad con el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo. En lo que respecta a los puntos denunciados por el sindicato, el Tribunal de Arbitramento aceptó algunos, reduciéndolos, y denegó otros. Finalmente, el Tribunal de Arbitramento dictó laudo con fecha 24 de junio con respecto a los puntos relativos a: vigencia del laudo, incremento salarial, fondo de la vivienda y préstamos, auxilio para el funcionamiento de la sede sindical, auxilio para asesoría legal, auxilio para estudios. En cuanto a la denuncia presentada por el departamento de Antioquia, decidió derogar la cláusula convencional relativa a sanciones y procedimientos disciplinarios, para que en el futuro se rigiera por la ley núm. 200 de 1995 y con relación a las pensiones determinó que el Régimen General de Pensiones consagrado en la ley núm. 100 de 1993 se aplicaría a aquellos trabajadores oficiales que se vincularan a partir de la ejecutoria del laudo arbitral.
6. 557. La organización querellante señala que tanto ella como el departamento de Antioquia presentaron recurso de homologación contra el laudo: el sindicato por presentación extemporánea e incompleta de la denuncia al sindicato y por que el ordenamiento constitucional y legal no permiten que el empleador mediante la denuncia de la convención colectiva dé origen a un conflicto colectivo de trabajo; y el departamento de Antioquia pidió por su parte que se resolviera sobre las cuestiones de salud y pensiones. La Corte Suprema de Justicia decidió el 14 de septiembre de 1999 devolver el expediente al Tribunal de Arbitramento, el cual decidió el 24 de junio de 1999 sobre la cuestión de salud y pensiones sin tener en cuenta los argumentos expuestos por el sindicato consistentes en que la denuncia de la convención colectiva por parte del empleador no origina el conflicto colectivo y que sólo excepcionalmente el Tribunal podía considerar los puntos de la denuncia del departamento cuando las partes coinciden en los puntos denunciados o cuando el sindicato acepta la discusión de los puntos planteados por el departamento en la etapa de arreglo directo, situaciones que no se dieron en el presente caso. Según la organización querellante la Corte Suprema de Justicia no falló de conformidad con la tesis llamada «tradicionalista», que había sostenido durante un largo período sino que se atuvo a una posición nueva.
7. Sindicato de Trabajadores Oficiales de METROSALUD (SINTRAOMMED)
8. 558. FENASINTRAP alega que el Sindicato de Trabajadores Oficiales de METROSALUD (SINTRAOMMED) presentó un pliego de peticiones el 17 de diciembre de 1998, el cual no incluía ningún punto sobre salud y pensiones. Por su parte, la empresa METROSALUD presentó la denuncia de la convención colectiva de trabajo el 31 de diciembre de 1998 con el fin de modificar, revisar y anular varias cláusulas convencionales para ponerlas en conformidad con la ley núm. 100 de 1993 sobre pensiones El 16 de abril de 1999 la empresa presentó una fórmula global para la solución del conflicto laboral en la que se destaca la creación de un fondo complementario de salud y la puesta en conformidad del régimen de pensiones con la ley núm. 100 que se aplicaría a los trabajadores a partir de enero de 2001.
9. 559. Por su parte, el 15 de abril, el sindicato había presentado una propuesta cuyos puntos eran en esencia los contenidos en el pliego de peticiones de 17 de diciembre de 1998, pero reduciendo las aspiraciones económicas. No obstante, METROSALUD, continuó insistiendo en la revisión, modificación y anulación de las cláusulas convencionales relativas a las cuestiones de salud y pensiones que no estaban contenidas en el pliego presentado por SINTRAOMMED, ni tampoco habían sido aceptados por éste en la etapa de arreglo directo. Al no llegarse a acuerdo alguno, y agotada la etapa de arreglo directo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social convocó un Tribunal de Arbitramento para dirimir el conflicto, el cual se constituyó en audiencia pública el 12 de noviembre de 1999 durante la cual los representantes del sindicato manifestaron su oposición a que se discutieran los puntos presentados por la empresa. No obstante ello, el 18 de noviembre de 1999, el Tribunal de Arbitramento decidió abordar tanto el pliego de peticiones presentado por la organización sindical como la denuncia presentada por la empresa, por ser competentes de acuerdo con la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
10. 560. De este modo, el Tribunal dictó laudo arbitral con fecha 6 de diciembre de 1999, mediante el cual se modifican normas convencionales relativas a la salud y al sistema de pensiones. La organización sindical presentó recurso de homologación en contra del laudo objetándolo en su totalidad debido a que en él los árbitros acogieron todas las pretensiones de la empresa anulando derechos convencionales de los trabajadores a pesar de que las cláusulas que los contenían no habían sido sometidas a discusión en la etapa de arreglo directo ni incluidas en el pliego de peticiones.
11. 561. FENASINTRAP señala que la Corte Suprema de Justicia decidió el recurso de homologación con fecha 17 de marzo de 2001 a favor del laudo arbitral, señalando que su posición tradicional sobre los efectos de la denuncia patronal del convenio colectivo y la competencia de los tribunales de arbitramento había variado en el sentido de permitir que el Tribunal de Arbitramento examine el contenido de dicha denuncia patronal y teniendo en cuenta que el Código Sustantivo del Trabajo no regula en forma explícita y terminante el tema en todos sus aspectos. De este modo, la Sala Laboral de la Corte estimó que la ley núm. 100 de 1993 es de obligatorio cumplimiento y que las convenciones colectivas de trabajo deben armonizarse con la misma aun en aquellas ocasiones en que la denuncia de las cláusulas respectivas provenga de la empresa.
12. Sindicato de Trabajadores del Municipio de Itagüí (SINTRAMITA)
13. 562. FENASINTRAP señala que el Sindicato de Trabajadores del Municipio de Itagüí (SINTRAMITA) presentó pliego de peticiones el 3 de noviembre de 1998 al municipio de Itagüí, después de haber denunciado la convención colectiva. En la misma fecha, el municipio denunció la convención colectiva. La etapa de arreglo directo se inició el 10 de noviembre pero las partes no llegaron a ningún acuerdo, razón por la cual el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social convocó un Tribunal de Arbitramento para dirimir el conflicto.
14. 563. FENASINTRAP señala que el 1.º de septiembre de 2001 el Tribunal dictó laudo arbitral, con la oposición de uno de los árbitros que estimó que la denuncia del empleador debía ser rechazada por no haberse presentado las situaciones excepcionales que permiten su revisión, como son: protuberante iniquidad, alteración drástica y notoria de las circunstancias económicas y sociales o amenaza grave y evidente de la vida de la empresa, la fuente de trabajo y la continuidad de sus actividades esenciales, y que ello implicaba desconocer derechos convencionales de los trabajadores tales como: pensión de jubilación, permisos de calamidad, venta de cemento y estabilidad laboral.
15. 564. El Sindicato SINTRAMITA interpuso recurso de homologación contra el laudo arbitral y la Corte Suprema aceptó los argumentos del sindicato con relación a la estabilidad laboral, pero rechazó los relativos a la venta de cemento, los permisos por calamidad y el régimen de pensiones, de conformidad con su reciente jurisprudencia.
16. 565. FENASINTRAP señala, de manera general, que la negociación colectiva en Colombia se encuadra en el concepto de conflicto colectivo de trabajo, que se inicia con la presentación del pliego de peticiones por parte del sindicato. La titularidad del conflicto la tiene la organización sindical. En efecto, si bien la denuncia del convenio colectivo vigente puede ser efectuada tanto por el empleador como por la organización sindical, según la organización querellante, el pliego de peticiones, que determina el alcance del conflicto colectivo puede ser presentado exclusivamente por el sindicato. Luego de presentado el pliego, se inicia el proceso de negociación colectiva con la etapa de arreglo directo en el que las partes mediante el diálogo pueden poner fin al conflicto con la firma de un convenio colectivo. Si las partes no llegan a un acuerdo, los trabajadores pueden acudir a la huelga o solicitar la constitución de un Tribunal de Arbitramento. Las decisiones de dichos tribunales son controladas judicialmente mediante el recurso de homologación ante la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral en el caso de los conflictos en el seno de empresas públicas, o ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial en el caso de conflictos en cualquier otra empresa.
17. 566. La Corte Suprema de Justicia había mantenido una tesis llamada tradicionalista que consistía en considerar que los árbitros debían resolver los conflictos colectivos de trabajo exclusivamente en lo que se refiere a los puntos conflictivos, es decir los contenidos en el pliego de peticiones y aquellos que los trabajadores hayan aceptado discutir durante la etapa del arreglo directo. Los puntos contenidos en la denuncia del empleador sólo podían ser considerados por el Tribunal en aquellos casos en que coincidían con los contenidos en el pliego de peticiones.
18. 567. La organización querellante señala que a partir de 1993, con la aprobación de la ley núm. 100 relativa a pensiones, la Corte modificó su postura tradicional aceptando en un primer momento que los tribunales de arbitramento revisaran las cláusulas relativas a pensiones aun cuando dicha revisión no hubiera estado contenida en el pliego de peticiones sino en la denuncia hecha por el empleador. Con el tiempo la facultad de examen por parte del Tribunal de Arbitramento se extendió a otras cuestiones además de las relativas a las pensiones, planteadas en las denuncias de los empleadores.
19. 568. En su comunicación de fecha 15 de julio de 2004, la Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD (ASMETROSALUD) señala que se trata de una organización sindical constituida el 16 de marzo de 2001 con el fin de proteger a los trabajadores ante la amenaza de la administración de liquidar la empresa. Añade que la misma está conformada por empleados públicos de todos los gremios de la salud que confluyen al interior METROSALUD, a saber: Asociación Médica Sindical Colombiana ASMEDAS, Seccional Antioquia; Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia, ANEC; Asociación Nacional de Enfermeras Certificadas, ANDEC; Asociación de Bacteriólogas Certificadas, ASBAS.
20. 569. ASMETROSALUD señala que en METROSALUD funcionan tres organizaciones sindicales a saber: Sindicato de Trabajadores Oficiales de METROSALUD, SINTRAOMMED, Asociación de Empleados de Saneamiento Ambiental ASAESA, Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD, ASMETROSALUD.
21. 570. Con fecha 13 de diciembre de 2001, ASMETROSALUD presentó un pliego de peticiones. El 20 de diciembre, la empresa envió un memorando a la organización sindical señalando que de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, los empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones y que si bien los Convenios internacionales del trabajo núms. 151 y 154 habían sido ratificados por el Gobierno de Colombia, éstos no se encontraban aún reglamentados. La organización querellante informa que ante la negativa a negociar por parte de la empresa se presentó una querella por desacato ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el fin de obligar al empleador a negociar. No obstante, dicha acción no tuvo ningún pronunciamiento por parte del Ministerio.
22. 571. ASMETROSALUD añade que en febrero de 2002, el Sindicato de Trabajadores Oficiales de METROSALUD (SINTRAOMMED), otra de las organizaciones sindicales presentes en la empresa presentó un pliego de peticiones. Ante la existencia de dos pliegos de peticiones paralelos, las autoridades de la empresa solicitaron una opinión jurídica a la asesora jurídica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en cuanto a la forma de negociar con cada uno de los sindicatos. El 12 de marzo de 2002, la asesora jurídica emitió su opinión señalando que en el caso de los empleados públicos, al no existir un procedimiento para negociar, se debían aplicar las reglas en forma análoga a las aplicables a otros casos similares, y que en una entidad donde existen dos sindicatos minoritarios se puede negociar con ambos para recopilar un solo convenio colectivo que integre los dos pliegos de peticiones. La organización querellante señala que la directiva de la empresa no ha cumplido dicha opinión hasta el momento.
23. B. Respuesta del Gobierno
24. 572. En su comunicación de 28 de enero de 2005 el Gobierno responde de manera general a los alegatos presentados por la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de Empresas y Entidades de Servicios Públicos y Oficiales (FENASITRAP). El Gobierno señala que teniendo en cuenta que la presente denuncia se relaciona con los pronunciamientos de la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral sobre el ejercicio de la actividad sindical y el derecho a la negociación colectiva de trabajo, es conveniente reflejar la posición de la mencionada corporación, de acuerdo a información suministrada por el Presidente (E) de la Sala de Casación Laboral.
25. 573. Como primer punto es importante tener en cuenta que las decisiones adoptadas por la Corte Suprema de Justicia relacionadas con el derecho de negociación colectiva, tienen como base el principio de la igualdad, conforme al artículo 13 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 55 de la Carta Vigente, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, salvo las excepciones que consagre la ley.
26. 574. El Gobierno subraya que las sentencias a las que se hace referencia en el presente caso garantizan de conformidad con las normas constitucionales vigentes, el derecho de negociación colectiva dentro del marco de igualdad entre el sindicato y el empleador, siendo deber del Estado promover la concertación o acuerdo en común para la solución pacífica del conflicto, sin descuidar el equilibrio económico de los protagonistas de la convención. Para mayor claridad, el Gobierno transcribe algunos apartes de pronunciamientos pertinentes de la Corte Suprema de Justicia
27. 575. De este modo, en sentencia de 27 de marzo de 1969, que al resolver el recurso de homologación interpuesto por las partes, contra el laudo arbitral proferido el 9 de junio de 1967 por el Tribunal de Arbitramento, que dirimió el conflicto colectivo de trabajo suscitado entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y de los Almacenes Generales de Depósito de Café S.A. y estas empresas:
28. ... Dado que la alegada perennidad de la convención colectiva no solamente no se aviene con los postulados enunciados sino que también vulneraría el texto expreso de la Constitución, lo prudente, si en verdad la ley no ha determinado un procedimiento específico para tramitar la denuncia del empleador, es aceptar la existencia de un vacío de la ley que compete llenar al intérprete con aplicación de principios abstractos que la misma legislación postula para ese efecto. El artículo 481 del Código Judicial, prohíbe al juez rehusar el fallo sobre asunto sometido a su conocimiento, obligándolo a resolver en derecho, con lo que implícitamente le está ordenando colmar las lagunas y conciliar las contradicciones aparentes que las disposiciones aplicables pueden contener. Y si el artículo 14 del decreto núm. 616 confiere al patrono el derecho de desistir unilateralmente de la convención, promoviendo con la denuncia una decisión sobre los puntos a que ella se refiere, mas sin que haya definido el medio con el cual puede lograr ese fin, se trata de una norma incompleta que para que produzca el efecto que se propone debe integrar el intérprete sirviéndose de las reglas que la ley ordena tener en cuenta en tales casos.
29. ... Como simple sentimiento o conciencia de los justo, la equidad escapa a las formulaciones de los jueces de derecho, estando reservada la solución de los conflictos que con ella toquen a los jueces llamados de equidad (porque fallan en conciencia), como son los Tribunales de Arbitramento; pero en cuanto supone la solución justa del caso concreto que no coincide estrictamente con la hipótesis abstracta o absoluta de la regla positiva, es un criterio de interpretación de la ley y de los negocios jurídicos que debe aplicar el juez de derecho, con el fin de conservar o restablecer el orden de equilibrio o de igualdad en la situación de las partes que la ley ha querido preservar, y que en materia laboral se manifiesta, entre otros efectos, en el compensatorio de la desigualdad entre el trabajador y la empresa que tiene el régimen de contratación colectiva. La finalidad de la convención no es otra que suplir la falta de libertad del trabajador para contratar individualmente con el empleador, a causa de su debilidad económica y colocarlos a ambos en igualdad de situación para fijar las condiciones generales de trabajo. Postulados de los cuales se desprende obviamente que, originándose todos los conflictos colectivos en la natural aspiración del sector laboral de modificar el derecho existente para mejorar aquellas condiciones sobre los niveles legales o convencionales vigentes, todo lo que concierne a esa modificación es del resorte exclusivo de los árbitros, pues que cae en el ámbito de la conciencia o del sentimiento moral de quienes tienen a su cargo la composición del conflicto de intereses, aunque no sucede lo propio en lo que atañe al mantenimiento del equilibrio de las fuerzas económicas entre las cuales se suscita el diferendo, y que luchan entre sí, porque en la preservación de ese equilibrio va envuelto no ya solamente un conflicto de intereses, sino también un problema jurídico, cual es el de la preservación de un orden legal que ha sido instituido como factor indispensable de «equilibrio social», por lo cual con esta finalidad el concepto de equidad debe ser también aplicado por los jueces de derecho.
30. ... A la necesidad de mantener ese equilibrio obedece la denuncia patronal de la convención, ya que, supuesta por la ley la igualdad de las partes mediante la asociación profesional, se rompería si a una se le reconociese una facultad que a la otra se le niega, obligando al sector empresarial a soportar una espiral indefinida de elevación en los niveles de salarios y prestaciones que a la larga pudiera llegar a amenazar la existencia misma de la empresa. Por eso la denuncia de la convención por el empleador no puede ser considerada como un exabrupto del régimen legal colombiano — como parece entenderlo la impugnación — sino que, por el contrario, cuenta con precedentes doctrinales y legislativos de validez excepcional...
31. ... No siendo discutible que la ley positiva consagra la denuncia de la convención por el patrono, y que esa denuncia participa de la índole del conflicto laboral que debe ser resuelto mediante la firma de una nueva convención a tenor de lo prescrito en los artículos 478 y 479 del C.S.T, y ello se entiende que entre las asociaciones de trabajadores y las de los empleadores las fuerzas se hallan niveladas, por lo cual se las somete al mismo trato, el otorgamiento de instrumentos legales que aseguren a una de las partes la efectividad de ese trato, mientras que a la otra se la niegan, constituiría un verdadero fraude a la equidad con lo que deben ser coordinadas las relaciones de patronos y trabajadores para que en sus conflictos de intereses no se quiebre el equilibrio de las asociaciones profesionales que la ley ha querido organizar...
32. 576. A su vez en la sentencia del 8 de julio de 1996, radicación 8989 se precisó:
33. ... Debe tenerse en cuenta que la característica que comporta la decisión del Tribunal de Arbitramento Obligatorio convocado para dirimir un conflicto colectivo, es la de que ella debe ser en equidad y no supeditada al rigor de los juicios en derecho.
34. ... Ha sido doctrina reiterada de esta Sala, con arreglo al artículo 479 del C.S.T., modificado por el artículo 14 D. L. 616 de 1954, que la denuncia de la convención colectiva constituye un derecho para las partes obligadas a ella el que se materializa mediante la manifestación escrita de cualquiera de sus titulares a la otra parte, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la voluntad de darla por terminada.
35. ... Debe resaltarse que la negociación colectiva realiza la función de regular las relaciones laborales y el derrotero de lograr los deberes de paz en la solución de los conflictos colectivos de trabajo que la normatividad vigente le han asignado, si se desarrolla de manera fluida y móvil en perfecta armonía con los derechos y obligaciones que la ley le concede a las partes para efectos de garantizar la igualdad de los antagonistas frente al conflicto. De lo contrario, el pretender sacar ventajas, pretextando derechos que la ley no les reconoce, comporta retrotraer el conflicto a su estado natural, creando una polarización indeseable en que las partes de manera radical se repliegan en términos de la confrontación a una autentica guerra de posiciones, en la que los contendientes no concurren a escuchar sus propuestas sino a defender de antemano lo que tienen preconcebido...
36. ... Cuando la convención vigente es denunciada por el empleador, la jurisprudencia ha precisado los casos en que ordinariamente procede decisión arbitral sobre los puntos a que se contrae la denuncia, circunscribiéndolos a aquellos en que ha podido darse la conflictividad en la etapa de arreglo directo, pero ha aclarado también que «no tiene aceptación jurídica afirmar que los empleadores no puedan denunciar la convención colectiva porque es lo contrario lo que tiene respaldo en la ley, conforme se explicó en la sentencia de 29 de octubre de 1982, Radicación núm. 9120 y tampoco que no se puedan variar por las partes o por el Tribunal de Arbitramento las condiciones que se han pactado con anterioridad y que han sido denunciadas legalmente» (Sentencia de homologación del 17 de octubre de 1991). Naturalmente, en cuanto a ese último aspecto, — agrega la Sala —, tal posibilidad es la excepción y no la regla general.
37. 577. El Gobierno subraya, teniendo en cuenta los precedentes mencionados, que la jurisprudencia ha reconocido efectos concretos a la denuncia que de la convención colectiva hace el empleador, teniendo en cuenta que es un derecho esencial de toda parte que interviene en la contratación colectiva, la cual supone básicamente la negociación sobre las condiciones que han de regir los contratos de trabajo de los trabajadores vinculados a la misma. A este respecto, si bien el empleador con su denuncia de la convención o pacto no genera el conflicto colectivo, es cierto que le asiste el derecho a vincular sus inquietudes al desarrollo del mismo y a que sean atendidas por su interlocutor sus aspiraciones y argumentaciones de manera razonable para que esa relación de diálogo alcance la dimensión bilateral o plurilateral en ocasiones, que es propia de una relación contractual.
38. 578. Respecto de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, el Gobierno señala que ella examina la regularidad de los laudos arbitrales, teniendo en cuenta las condiciones mínimas de trabajo que consagra la ley y las estipuladas en normas convencionales vigentes y el ámbito que al poder decisorio de los árbitros otorga la denuncia de la convención, estudiando la naturaleza del conflicto, si ha cumplido las etapas de arreglo directo o de conciliación, si el tribunal ha sido integrado conforme a la ley, si ha funcionado tal como ésta lo ordena, si ha proferido sentencia dentro del término respectivo y sobre la materia debida. En conclusión, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, examina si el laudo se encuentra ajustado a la Constitución Política, la ley y los contratos pertinentes verificando que no se vulneren los derechos constitucionales de las partes por carencia absoluta de motivación material o por desconocer de manera evidentemente irrazonable tales derechos.
39. 579. El Gobierno recuerda que en reiteradas oportunidades el Comité de Libertad Sindical ha manifestado que «cuando el Comité pide a un gobierno que le facilite sentencias judiciales, tal solicitud no constituye en ningún caso un menoscabo de la integridad o la independencia del poder judicial». El Gobierno considera, al igual que el Comité de Libertad Sindical, que un sistema judicial sólido e independiente es fundamental para el sistema democrático y para garantizar la libertad e independencia del movimiento sindical. A este respecto, el Gobierno apoya la afirmación del Comité de que «la esencia misma del procedimiento judicial es que los resultados se conozcan y la confianza en su imparcialidad reside precisamente en ese conocimiento público», conocimiento que queda garantizado con los mecanismos de publicidad de que dispone el sistema judicial colombiano, y con las informaciones que el Gobierno suministra al Comité de Libertad Sindical». El Gobierno estima de conformidad con lo manifestado por el Comité «que si bien es cierto que el Comité considera que corresponde a su mandato examinar las leyes, incluidas aquellas interpretadas por tribunales superiores»,el hecho de que el sistema judicial emita sentencias que no resultan del agrado de los trabajadores o de las organizaciones de trabajadores, por no responder a sus intereses o a sus demandas, o por no coincidir con la interpretación que ellos y ellas hacen de las normas vigentes, no constituye razón valedera para someter a indagación el sistema judicial, su integridad y sus pronunciamientos. El Gobierno no acepta dicha indagación ni juicio. Si lo que se pretende con ello es hacer del Comité de Libertad Sindical una instancia que sustituya al sistema judicial cuando éste se pronuncie en contra de dichas pretensiones, el Gobierno rechaza, firmemente y sin vacilación, esta actitud que de ser aceptada traería como consecuencia inmediata, paradójicamente, el debilitamiento del sistema judicial en desmedro, antes que nada, de la libertad sindical en Colombia.
40. 580. Bajo esta premisa, el Gobierno suministra una respuesta consistente en diversos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia sobre el particular, con el único ánimo de ilustrar al Comité y al Consejo de Administración, acerca de la jurisprudencia actual sobre la materia y los fundamentos que la soportan. Las acciones tendientes a fortalecer el sistema judicial colombiano, por vía de la capacitación y formación de los jueces y magistrados, que se llevan a cabo en el marco del Programa Especial de Cooperación Técnica con la OIT, son la única vía que el Gobierno admite para dialogar respecto de los pronunciamientos de dicho sistema, pues en tal marco de cooperación no se trata de someter a juicio el sistema judicial colombiano.
41. 581. En lo que respecta a los alegatos presentados por ASMETROSALUD relativos a la negativa de la empresa METROSALUD a negociar colectivamente, el Gobierno señala que el régimen jurídico de los servidores públicos admite dos situaciones: la de los empleados públicos de la rama ejecutiva, de carácter legal y estatutario, y el de los trabajadores oficiales que es de naturaleza contractual. En efecto, la relación laboral del empleado público se rige por la ley o por reglamentos válidos, que no pueden ser modificados sino por normas de la misma jerarquía. Esta es la diferencia radical de tal tipo de vinculación con la contractual, en donde existe la posibilidad de la negociación sobre las condiciones del servicio y la modificación de las prestaciones correspondientes, en sentido favorable, por decisión unilateral del patrono o por convenciones colectivas de trabajo.
42. 582. De este modo, por disposición expresa del artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo, el derecho de asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del Ejercito Nacional y de los cuerpos o Fuerza de Policía de cualquier orden. No obstante, los sindicatos de empleados públicos tienen sólo las siguientes funciones: i) estudiar las características de la respectiva profesión y las condiciones de trabajo de sus asociados. ii) asesorar a sus miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos, especialmente los relacionados con la carrera administrativa. iii) representar en juicio o ante las autoridades los intereses económicos comunes o generales de los agremiados, o de la profesión respectiva, y iv) presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos.
43. 583. Las funciones señaladas en los dos últimos numerales implican para las autoridades, y especialmente para los superiores jerárquicos de los asociados, la obligación correlativa de recibir oportunamente a los representantes del sindicato y de procurar la adecuada solución a sus solicitudes (artículo 415 del Código Sustantivo del Trabajo, C.S.T).
44. 584. La Corte Constitucional ha encontrado legítima la prohibición que le impone el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo a los sindicatos de empleados públicos de presentar pliego de peticiones o celebrar convenios colectivos, como lo consideró en la Sentencia C-110 de marzo 10 de 1994, al declararlo exequible. Dicha restricción tiene su sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales con las excepciones que señala la ley.
45. 585. En cuanto a la sentencia C-377 de 1998, al revisar la constitucionalidad del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y de la ley núm. 411 de 1997 aprobatoria de dicho instrumento, la Corte consideró acorde con la Constitución la diferenciación entre trabajadores oficiales y empleados públicos para efectos del ejercicio del derecho de negociación colectiva, señalando que los primeros gozan de este derecho plenamente, mientras que los segundos lo hacen de manera restringida, pues si bien éstos tienen derecho a buscar y alcanzar soluciones concertadas en caso de conflicto, no se puede afectar en modo alguno la facultad que tienen las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo.
46. 586. En la sentencia C-201 de 2002, la Corte Constitucional señaló: «Para determinar si estas disposiciones son aplicables a los sindicatos de empleados públicos, deben armonizarse con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual restringe el derecho de negociación colectiva para los sindicatos de empleados públicos en el sentido de prohibirles presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas, restricción que la Corte reiteradamente ha considerado acorde con la Constitución Política.»
47. 587. En cuanto a lo manifestado por la organización sindical en cuanto a que, ante la negativa de las directivas de METROSALUD a negociar, se presentó una querella ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social profirió la resolución núm. 00979 de 28 de mayo de 2002, exonerando a la Empresa Social del Estado, METROSALUD, por considerar que la empresa había iniciado las conversaciones correspondientes pero que las suspendió por tener dudas jurídicas respecto de la legalidad de la negociación colectiva con los empleados públicos. La mencionada resolución quedó firme ya que no se interpusieron los recursos de ley. Respecto de los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a los que se refiere la organización querellante, el Gobierno señala que los mismos no son de obligatorio cumplimiento ni comprometen a la entidad, de acuerdo a lo señalado por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
48. 588. En conclusión, la negociación colectiva con los empleados públicos es limitada. En efecto, la misma no puede referirse a las condiciones de empleo que la Constitución Política le reservó expresamente a la ley, como ocurre con las materias de orden salarial, prestacional y las relacionadas con el régimen disciplinario y de carrera administrativa, entre otras.

C. Conclusiones del Comité

1. 589. El Comité observa que el presente caso se refiere a: 1) los alegatos presentados por la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de Empresas y Entidades de Servicios Públicos y Oficiales (FENASINTRAP) según los cuales la Corte Suprema de Justicia de Colombia habría cambiado su criterio permitiendo en la actualidad que los tribunales de arbitramento, llamados a dirimir conflictos colectivos entre trabajadores y empresas o entidades del sector público, examinen las denuncias de los convenios colectivos efectuadas por los empleadores además de los pliegos de peticiones presentados por los trabajadores, como base para dictar sus laudos arbitrales, lo cual sería, según la organización querellante, contrario al Convenio núm. 98, y 2) los alegatos presentados por la Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD (ASMETROSALUD) relativos a la negativa por parte de la empresa del Estado METROSALUD a negociar colectivamente con la organización sindical debido a la falta de reglamentación de la aplicación de los Convenios núms. 151 y 154, ratificados por Colombia.
2. 590. En lo que respecta a los alegatos presentados por FENASINTRAP relativos al examen por parte de los tribunales de arbitramento no sólo de los pliegos de peticiones presentados por los trabajadores sino de las denuncias de los convenios colectivos presentadas por los empleadores en los conflictos colectivos surgidos entre el departamento de Antioquia y el Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia, la empresa METROSALUD y el Sindicato de Trabajadores Oficiales de METROSALUD (SINTRAOMMED) y el municipio de Itagüí y el Sindicato de Trabajadores del Municipio de Itagüí (SINTRAMITA), el Comité toma nota de lo manifestado por la organización querellante según lo cual en su posición tradicional la Corte Suprema de Justicia de Colombia había sostenido que los tribunales de arbitramento debían basar su competencia para la emisión de los laudos arbitrales únicamente en los pliegos de peticiones presentados por los trabajadores. Las denuncias efectuadas por los empleadores sólo podrían ser tenidas en cuenta en aquellos casos en que coincidieran con los puntos contenidos en el pliego de peticiones o en aquellas ocasiones en que los trabajadores hubieran aceptado su discusión durante la etapa de arreglo directo, previa al nombramiento del Tribunal de Arbitramento. El Comité toma nota de que FENASINTRAP manifiesta que debido a un cambio de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en la actualidad, si bien el inicio del conflicto colectivo continúa dependiendo exclusivamente de la denuncia efectuada por los trabajadores y la posterior presentación por éstos de un pliego de peticiones, los tribunales de arbitramento pueden emitir sus laudos con base tanto en los pliegos de peticiones como en las denuncias efectuadas por el empleador, aun en aquellos casos en que los trabajadores se opongan a la discusión de los puntos contenidos en dichas denuncias. El Comité toma nota de que según FENASINTRAP, ello altera radicalmente el contenido de los convenios colectivos vigentes hasta el momento y en muchas circunstancias implica un desmejoramiento en las condiciones de trabajo y en los beneficios laborales, particularmente en las cuestiones pensionales y de salud.
3. 591. El Comité toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno en la que subraya la competencia de la Corte Suprema en el examen de la regularidad de los laudos arbitrales, los cuales deben plegarse a los criterios de igualdad y de libertad de participación. El Gobierno transcribe algunos párrafos de sentencias relativas a esta cuestión emitidas por la Corte Suprema de Justicia en las que se pone de relieve la importancia de permitir la participación en la negociación colectiva de todas las partes implicadas y la necesidad de mantener la igualdad de las partes en el tratamiento del conflicto colectivo.
4. 592. Observando que según surge de la respuesta del Gobierno y de las sentencias de la Corte Suprema, el conflicto colectivo sólo puede nacer de la iniciativa de los trabajadores y teniendo en cuenta que de acuerdo con la legislación colombiana, si no existe denuncia del convenio, el mismo se prorroga automáticamente de seis en seis meses (artículos 477 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo), el Comité estima que el hecho de que una vez que surge el conflicto colectivo, un Tribunal de Arbitramento pueda tener en cuenta los puntos empleados por los empleadores aunque dichos puntos no hayan sido aceptados por los trabajadores, no contraviene el principio de negociación libre y voluntaria. Al respecto, el Comité pone de relieve la importancia de la participación activa de ambas partes en la negociación y recuerda asimismo que «la posibilidad ofrecida a los empleadores, conforme a la legislación de presentar pliegos que contengan sus proposiciones a los fines de la negociación colectiva, si los mismos constituyen meramente una base para la negociación voluntaria a que se refiere el Convenio núm. 98, no debe considerarse como una violación de los principios aplicables en la materia» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, cuarta edición, párrafo 849]. En estas condiciones el Comité no considera que la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema viole los principios del Convenio núm. 98 relativos a la negociación colectiva libre y voluntaria.
5. 593. En cuanto a los alegatos presentados por la Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD (ASMETROSALUD) relativos a la negativa de la empresa estatal METROSALUD a negociar colectivamente con la organización querellante, debido a la falta de reglamentación de los Convenios núms. 151 y 154, el Comité toma nota de la información del Gobierno en cuanto a que los empleados públicos no gozan del derecho de presentar pliegos de peticiones de conformidad con lo establecido por el artículo 55 de la Constitución Política que establece el derecho de los trabajadores a negociar colectivamente con los límites impuestos por la ley y el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe la negociación colectiva en el caso de los empleados públicos.
6. 594. A este respecto, el Comité observa que Colombia ha ratificado los Convenios núms. 98, 151 y 154 y que en consecuencia los trabajadores del sector público y de la administración pública central deben gozar del derecho de negociación colectiva. El Comité señala no obstante que en virtud del Convenio núm. 154 la negociación colectiva en la administración pública admite que se fijen modalidades particulares de aplicación. En efecto, el Comité, compartiendo el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio general de 1994, recuerda que aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleadores públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente, pero que al mismo tiempo las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios. En este sentido, el Comité estima que en el presente caso, la limitación a la que se ven sujetos los empleados públicos en la posibilidad de negociar colectivamente no está en conformidad con lo dispuesto en los convenios mencionados ya que éstos pueden solamente presentar «memoriales respetuosos» que no serán objeto de negociación alguna, en particular sobre las condiciones de empleo, cuya determinación es de exclusiva competencia de las autoridades. En estas condiciones, el Comité, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas se modifique la legislación a fin de ponerla en conformidad con los convenios ratificados por Colombia a fin de que los trabajadores en cuestión gocen del derecho de negociación colectiva.

Recomendación del Comité

1. 595. En vista de las conclusiones definitivas que preceden el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En cuanto a la negativa por parte de la Empresa Social del Estado METROSALUD a negociar colectivamente con la Asociación de Trabajadores y Empleados de la Empresa Social del Estado METROSALUD (ASMETROSALUD), el Comité, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, se modifique la legislación a fin de ponerla en conformidad con los convenios ratificados por Colombia a fin de que los trabajadores en cuestión gocen del derecho de negociación colectiva.