Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 338, Noviembre 2005

Caso núm. 2343 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 10-MAY-04 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
Anexo 1

536. La queja relativa al caso núm. 2343 figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN) de fecha 10 de mayo de 2004.
537. La queja relativa al caso núm. 2401 figura en las comunicaciones del Sindicato de Profesionales del Gobierno de Quebec (SPGQ) de fechas 20 de noviembre y 14 de diciembre.
538. La queja relativa al caso núm. 2403 figura en las comunicaciones conjuntas de la Central de Sindicatos Democráticos (CSD), la Central de Sindicatos de Quebec (CSQ) y la Federación de Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (FTQ), de fechas 27 de octubre de 2004 y 21 de enero de 2005.
539. El Gobierno de Canadá transmitió la respuesta del Gobierno de Quebec relativa a las tres quejas mediante una comunicación de fecha 21 de junio de 2005.

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

Las organizaciones querellantes
541. La Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN), organización querellante en el caso núm. 2343, cuenta en su Federación de la Salud y de los Servicios Sociales con más de 98.000 asalariados agrupados en más de 550 sindicatos. Su Federación de profesionales cuenta con 4.800 asalariados de ese sector, dentro de nueve sindicatos acreditados en 150 lugares de trabajo.
542. El Sindicato de profesionales del Gobierno de Quebec (SPGQ), organización querellante en el caso núm. 2401, se compone únicamente de profesionales de la función pública o de organismos pertenecientes al Gobierno de Quebec. Actualmente, el SPGQ representa a 18.800 profesionales de la función pública de Quebec y a unos 130 profesionales dentro de tres establecimientos del sector de la salud.
543. De las organizaciones querellantes en el caso núm. 2403, la Federación de Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (FTQ) es la central sindical más importante de Quebec y cuenta con más de medio millones de miembros; un tercio de ellos trabajan en los sectores público y parapúblico. La Central de Sindicatos de Quebec (CSQ) y la Central de Sindicatos Democráticos (CSD) representan alrededor de 170.000 y 65.000 miembros respectivamente, incluidos los pertenecientes a los sectores de la salud y los servicios sociales.
544. Las organizaciones querellantes denuncian la ley que se refiere a las unidades de negociación en el sector de los asuntos sociales y que modifica la Ley sobre el Régimen de Negociación de los Convenios Colectivos en los Sectores Públicos y Parapúblico, L.Q. 2003, C-25 (llamada a continuación «la ley», de la cual en el anexo 1 del presente documento se reproducen extractos pertinentes).
Marco legislativo
545. En Quebec el Código del Trabajo regula las relaciones laborales colectivas. Existen asimismo varias leyes específicas del sector parapúblico. En virtud del Código una asociación que aspire a su acreditación para representar a un grupo de trabajadores deberá presentar una solicitud al Consejo de Relaciones Laborales (LRB), organismo independiente encargado de la aplicación del Código del Trabajo, así como demostrar: 1) que el grupo al que aspira representar es una unidad de negociación apropiada; y 2) que la mayoría de los trabajadores de ese grupo se han adherido a dicha unidad. Habiéndose cumplido esos criterios, la asociación queda acreditada para esa unidad de negociación y obtiene el derecho y la responsabilidad exclusivos de representar los intereses de los trabajadores de la misma. Así pues, los trabajadores de Quebec disponen de una amplia libertad para definir sus estructuras sindicales.
546. En ese marco legislativo los asalariados de los sectores público y parapúblico ejercen desde el decenio de 1960 su libertad de asociación en el sector de la salud y los servicios sociales. Han decidido agruparse, ya sea en unidades generales que reúnan a la totalidad o a una importante parte de los asalariados de un empleador, ya sea en grupos más restringidos, tales como las unidades por sector de actividad o por profesiones. El LRB ha dado su aval a estas opciones. Actualmente, la red constituida por las redes sociales cuenta con más de 468 establecimientos y más de 1.800 centros de servicio: hospitales, clínicas locales, centros locales de servicios comunitario, centros de alojamiento y atención de larga duración para las personas que pierden su autonomía, centros para los jóvenes en situación difícil, etc. En esa red actúan un gran número de trabajadores pertenecientes a todas las categorías. En efecto, la ley identifica en sus anexos a unos 360 tipos de empleos. Los afiliados a los sindicatos de este sector están organizados en casi 3.300 unidades de acreditación, algunas sólo compuestas por unos pocos asalariados debido al fraccionamiento de las unidades de acreditación.
547. Las organizaciones querellantes alegan que durante el año 2003 el Gobierno de Quebec adoptó varias leyes antisindicales, cuando no antisociales. Las leyes se adoptaron rápidamente sin celebrar las consultas habituales con los diferentes interlocutores del sector laboral quebequés, ni proceder a la habitual búsqueda de un consenso entre estos últimos. Más grave aún es el hecho de que se adoptaron mediante el procedimiento denominado de «bâillon» (mordaza) que consiste en suspender los debates parlamentarios que normalmente deben celebrarse cuando se adopta una ley. En este caso particular, la adopción de la ley no tenía el carácter de urgencia que suele justificar el recurso al mencionado procedimiento. En toda la historia legislativa de Quebec es la primera ley que establece la intervención directa del Estado en la composición y el número de las unidades de negociación y de las asociaciones. En efecto, en todas las demás reformas introducidas en materia de relaciones laborales, siempre se actuó con mesura al respecto, ajustándose así a los convenios internacionales fundamentales.
548. La ley introduce un nuevo régimen de representación sindical aplicable solamente a las asociaciones de asalariados y a los establecimientos del sector de la salud. Reduce a cuatro el número de unidades de negociación que puede representar una asociación de asalariados dentro de un establecimiento del sector de la salud, a saber, personal de enfermería y atención cardiorrespiratoria (27 tipos de oficios); personal paratécnico, servicios auxiliares y oficios (155 tipos de oficios); personal administrativo, técnicos y profesionales de la administración (67 tipos de oficios), y el personal compuesto por los técnicos y los profesionales (112 tipos de oficios).
549. Este límite de cuatro unidades de negociación por establecimiento redunda en la eliminación de la posibilidad de que disponían los trabajadores de agruparse en pequeñas unidades de negociación en torno a un solo oficio. En el extremo opuesto, la consecuencia de esta medida es impedir la formación de asociaciones generales que representan a todos los trabajadores de un determinado establecimiento. Se mantendrán las unidades de esta naturaleza ya existentes, populares en los pequeños establecimientos, pero no podrán constituirse nuevas unidades. Por el momento la ley no afecta a los trabajadores en un establecimiento que hayan optado por agruparse en una sola unidad de negociación para la totalidad del establecimiento. Por el contrario, las asociaciones que tienen acreditaciones en los establecimientos cuyos trabajadores están distribuidos en más de tres unidades de negociación experimentarán de inmediato los efectos de la ley debido al régimen «transitorio» previsto en la misma.
550. El LRB, que antes era competente para determinar el carácter idóneo de las unidades de negociación, ya no tiene ningún poder a ese respecto, ni tampoco puede celebrarse ningún debate sobre este tema.
551. Según las organizaciones querellantes, la ley tiene por objeto el desmantelamiento de las unidades de negociación establecidas en este sector a fin de su reemplazo por unidades predeterminadas por la ley. De hecho, ese desmantelamiento acarreará la desaparición de numerosas asociaciones de asalariados que al quedar privadas del derecho de representar a sus miembros simplemente dejarán de existir; sus miembros se verán entonces obligados a integrar otras asociaciones. Con esta ley, es ilusorio el derecho de los trabajadores de este sector de agruparse en la asociación de su preferencia.
552. Si una asociación ya establecida no dirige una solicitud al LRB, o si tarda en hacerlo, el establecimiento puede pedir la revocación de la acreditación. Si el establecimiento de salud no pide la revocación, puede hacerlo el Ministro competente. El Ministro también tiene la facultad de determinar que un establecimiento de salud sólo deberá tener cuatro asociaciones de asalariados. Todos los establecimientos afectados por esa decisión deben transmitir al Ministro un estado de la situación en que se describa cada una de las unidades de negociación establecidas, así como sus respectivas asociaciones. No obstante, estas asociaciones sólo recibirán del establecimiento una enumeración de los asalariados que representan y que formarán parte de una de las cuatro unidades de negociación impuestas por la ley. Una asociación no podrá por consiguiente aspirar a representar a asalariados que compongan a una de las cuatro unidades, a menos que ya represente a una parte de los mismos. Por consiguiente, los asalariados del establecimiento de salud sólo podrán unirse con los asalariados que el Gobierno imponga.
553. La ley no solamente determina el número de unidades de negociación de las que puede constar un establecimiento, sino también su composición. No podrá concederse ninguna nueva acreditación si no está en conformidad con los grupos definidos en la ley. El régimen transitorio prevé, por ende, la desaparición de las unidades de negociación establecidas y la imposición del modelo fijado por la ley en virtud del cual los trabajadores integrarán obligatoriamente una de las cuatro unidades de negociación definidas por ésta. Sólo podrá obtener la acreditación para esa unidad una asociación que desee representar a todos los trabajadores de una de las cuatro categorías. En virtud del principio del monopolio sindical en vigor en Quebec, una sola asociación de trabajadores obtendrá la acreditación con respecto a cada una de esas unidades. Dado que la elección de la asociación se basa en la representación, se tratará de la asociación que obtenga el mayor número de adhesiones en una votación. El proceso dejará de lado a decenas, e incluso centenares, de asociaciones sin acreditación, condenadas a desaparecer. En efecto, tras quedar privadas de su acreditación, esas asociaciones dejarán de existir y desaparecerán con ellas su experiencia, su acervo y su competencia.
554. Además, los trabajadores que integran pequeñas asociaciones constituidas en torno a un oficio particular quedarán dispersados en el conjunto de los oficios agrupados en cada una de las cuatro categorías impuestas por la ley. No podrán mantener sus asociaciones que, por carecer de acreditación, ya no tendrán razón de existir. Resultará extremadamente difícil a esos trabajadores hacer oír su voz y expresar su especificidad en las unidades de negociación ampliadas de esa forma.
555. A largo plazo, la ley impedirá la formación de asociaciones constituidas en función de las aspiraciones de los asalariados del sector de la salud y, por consiguiente, reducirá considerablemente su libertad de asociación que quedará regulada con una rigidez excesiva, lo cual perjudicará a la libre representación de sus intereses. La ley también tendrá en los asalariados un efecto paralizador que desalentará la sindicalización. En efecto, los asalariados del sector probablemente se preguntan cuál es la utilidad de una asociación de asalariados dado que su supresión dependerá del humor burocrático del legislador.
556. Por lo demás, el proceso es susceptible de conducir a una desindicalización de los asalariados representados hasta entonces, puesto que una nueva unidad podría incluir el 40 por ciento o un porcentaje superior de asalariados que no estaban representados antes del decreto. En ese caso, la ley impone que la voluntad de los asalariados de sindicarse se establezca mediante una votación, a raíz de la cual aquéllos representados hasta entonces por una asociación de trabajadores podrían quedar fuera de toda asociación. Además, si ninguna asociación presenta una petición, será automática la desacreditación. Asimismo, se desencadenará el mismo proceso en caso de fusión, integración de establecimientos o cesión parcial de las actividades, puesto que cada uno de estos posibles casos podrá dar lugar al cuestionamiento de las acreditaciones.
557. La ley atenta contra la libertad de asociación de los asalariados de este sector puesto que pone fin a los derechos de acreditación de que gozaban sus asociaciones. Ahora bien, la obtención de una acreditación constituye una actividad asociativa que constituye la esencia de la libertad protegida por los instrumentos internacionales. La ley desmantela de un día para otro los esfuerzos realizados por un grupo de asalariados a efectos de dotarse de una organización reconocida, y ello sin atenerse a las reglas previstas inicialmente. Se confisca, súbita y arbitrariamente su estatuto de asociación reconocida a las asociaciones acreditadas; súbita y arbitrariamente los asalariados quedan despojados de su fuerza asociativa y se ven obligados a empezar todo nuevamente. Para los trabajadores esto puede culminar con la desaparición de toda forma de reconocimiento sindical en el establecimiento. En efecto, pueden verse privados no sólo de su asociación acreditada sino también del beneficio de cualquier otra asociación acreditada.
558. La ley viola además la libertad de asociación de los asalariados del sector de los asuntos sociales en la medida en que les impide acogerse al Código del Trabajo y los enrola en un régimen de acreditación que hace caso omiso de la voluntad de los asalariados, de sus aspiraciones a la vida sindical y, sobre todo, de su comunidad de intereses. La definición rígida de las unidades de acreditación, termina por conducir a la reagrupación de los asalariados que no tienen ninguna comunidad de intereses, e incluso en algunos casos, de asalariados con intereses opuestos. No obstante, en derecho laboral se reconoce que la comunidad de intereses es el elemento fundamental para garantizar la viabilidad de una unidad. El establecimiento de categorías rígidas priva a los asalariados del sector de los asuntos sociales de cualquier posibilidad de elección en la composición del grupo, elemento que se tiene no obstante en cuenta en el régimen general establecido por el Código del Trabajo.
559. Asimismo, la ley desestima completamente el elemento geográfico que el Código del Trabajo tiene en cuenta. Un establecimiento puede reagrupar varios centros de servicios dispersos en un territorio extenso o incluso en toda una región. Como el artículo 9 de la ley dispone que una unidad de negociación no podrá incluir sino a los asalariados cuya actividad se limite al territorio de una agencia regional, una unidad de negociación como la define la ley podría a contrario abarcar un territorio como el mencionado, o bien toda una región administrativa, por lo cual se verá afectada la participación en las actividades de una asociación ya que una sola unidad debe abarcar la totalidad del territorio, sean cuales fueren las distancias.
560. Por lo que se refiere a la negociación colectiva, desde hace varios años el sector dispone de un régimen centralizado, conforme el cual las negociaciones tienen lugar, por un lado, entre cada una de las grandes centrales sindicales y, por otro, entre el Gobierno y las asociaciones de empleadores. Los convenios resultantes de esas negociaciones se aplican a cada asociación de trabajadores y a cada empleador. Los acuerdos concertados a nivel «nacional» pueden prever y dar lugar a las denominadas negociaciones «locales» entre cada asociación y cada empleador sobre determinadas condiciones de trabajo identificadas por las partes a nivel central. Establece este régimen la ley sobre el régimen de negociación de los convenios colectivos en los sectores público y parapúblico, modificado sustancialmente por la ley que es objeto de la presente queja.
561. La ley, introduce importantes modificaciones en la modalidad de negociación de los convenios colectivos puesto que impone los temas que deberán obligatoriamente negociarse a nivel local. El aspecto más detestable de la modificación reside en que la negociación denominada local deberá abordar varias condiciones de trabajo importantes sin que los trabajadores puedan recurrir a la huelga, ni tampoco someter sus reivindicaciones a un arbitraje. El régimen permanente impuesto por la ley prevé, en efecto, negociaciones colectivas locales con respecto de las cuales no se puede iniciar una huelga. En caso de estancamiento de las negociaciones, los trabajadores no disponen de ningún medio para hacer valer sus reivindicaciones.
562. Si bien la ley concede la posibilidad de recurrir al arbitraje de los diferendos para los asuntos locales, esta posibilidad de arbitraje se limita a una sola vez, a saber, en ocasión de la primera ronda de negociaciones subsiguiente a las modificaciones impuestas por la ley, a lo cual se suman las restricciones considerables impuestas al tribunal de arbitraje. Se denomina al método adoptado «selección de las propuestas finales» transmitidas al árbitro por cada una de las partes. Sin embargo, el artículo 42 de la ley dispone que la propuesta escogida por el mediador/árbitro no debe acarrear costos que se sumen a los existentes respecto de la aplicación de lo relativo a los asuntos abarcados y debe garantizar la prestación de los servicios a los destinatarios. Por consiguiente, se priva a los trabajadores de este sector del derecho a la libre negociación.
563. El hecho de suprimir varias condiciones de trabajo del ámbito de la negociación a nivel nacional representa un obstáculo para los principios de la libertad sindical, puesto que los mecanismos establecidos por la ley para la negociación de estos asuntos se oponen al establecimiento de una verdadera negociación colectiva. No son asuntos de esa naturaleza los que pueden excluirse de la negociación libre y voluntaria so pretexto de que serían pertinentes a la gestión de los asuntos del Gobierno. Además, estas disposiciones violan los principios de la libertad sindical en la medida en que el nivel de negociación colectiva debería depender de la voluntad de las partes y no ser impuesto por la legislación.
564. En síntesis, el efecto de la ley es desestabilizar y debilitar al movimiento sindical en la red de los asuntos sociales, con el consiguiente desarraigo de las asociaciones de trabajadores que en su mayoría habrán desparecido al haberse instalado definitivamente el régimen previsto por esta ley, privando a los trabajadores del derecho a la libre negociación de varias importantes condiciones de trabajo. La ley crea un precedente peligroso en los anales de las relaciones laborales de Quebec, en la medida en que el legislador se aparta del principio histórico según el cual el Código del Trabajo protege la libertad de asociación al permitir que los asalariados se agrupen en la asociación de su elección, y ello libremente y sin la injerencia del empleador. La ley afecta a los principios de la libertad sindical porque niega la elección expresada por los asalariados, tanto con respecto a la identidad de la asociación escogida para que los represente, como a la composición, la estructura y la modalidad de funcionamiento de su asociación.
565. Las organizaciones querellantes piden al Comité que constate que la ley es contraria a las convenciones y a los principios de la libertad sindical, y que recomiende su derogación o modificación de manera de ponerla en conformidad con las condiciones y principios mencionados.
B. Respuesta del Gobierno
566. En su comunicación de 21 de junio de 2005, el Gobierno sostiene que la ley respeta los principios de la libertad sindical y el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones de su elección.
567. Con respecto a los fundamentos en que se basa la adopción de la ley, el Gobierno explica que al igual que en las demás provincias canadienses y en varios países desarrollados, el sistema público de salud y de los servicios sociales de Quebec está sujeto a notables presiones, debidas a diversos factores concomitantes, tales como: la transformación de los servicios de atención de la salud y de los servicios sociales, los costos que conllevan los progresos científicos y técnicos, el envejecimiento de la población, la importante escasez de mano de obra y las limitaciones presupuestarias. En 2005, el sector de la salud y los servicios sociales representa casi el 40 por ciento del presupuesto de gastos del Gobierno, es decir, 20.900 millones de dólares. Los sucesivos gobiernos de Quebec han procurado hallar soluciones para garantizar la perennidad y la constante adaptación de este sistema en aras del interés primordial de la población. En 2000, el Gobierno estableció una Comisión de estudio sobre los servicios de salud y los servicios sociales («Comisión Clair») encargada de organizar un amplio debate público sobre los principales objetivos del sistema y de proponer soluciones. La Comisión propuso reorientar el funcionamiento del sistema en torno a los usuarios, favorecer una mejor respuesta al usuario mediante la red de servicios y asegurarle un más amplio acceso a los servicios de salud y los servicios sociales. La aplicación de estas propuestas supone ajustes en la propia estructura de la red, así como una mayor flexibilidad de la modalidad de organización del trabajo y la gestión de los recursos humanos.
568. En lo que se refiere a la escasez de mano de obra, el Ministerio de Salud y Servicios Sociales realizó varias tareas de planificación procurando resolver este importante problema. Los sindicatos del conjunto de la red del sector de la salud y los servicios sociales reconocen esta situación de hecho y se ha recurrido a su participación en distintos trabajos del Ministerio que permitieron elaborar varias estrategias para preparar la nueva política: revisión del acceso a los programas de formación; establecimiento de programas de prácticas; promoción de las profesiones y los programas de formación, y contratación en el extranjero. En el marco de estas estrategias, la revisión de la organización del trabajo, tarea que se ha convertido en esencial e ineludible, constituye uno de los principales ejes de intervención.
569. La ley se propone dotar a los establecimientos de salud y de servicios sociales de los instrumentos necesarios para una mejor organización del trabajo, a fin de aumentar el acceso a la atención y su eficacia. La ley forma parte de una serie de instrumentos legislativos para alcanzar esos objetivos: en 2002, se adoptó la ley por la que se modifica el Código de las profesiones y otras disposiciones legislativas en el ámbito de la salud, a fin de instaurar una nueva distribución de las esferas de actuación de los profesionales en el ámbito de la salud; y en 2003, la Ley sobre las Agencias procuraba, mediante el establecimiento de servicios de salud y de servicios sociales integrados, acercar los servicios a la población y facilitar la circulación de toda persona dentro de la red.
570. La organización de servicios integrados se logra a través de la creación de una o varias redes locales de servicios de salud y servicios sociales, cada uno obligatoriamente dotado de una instancia local responsable de la población de su territorio, de prestar los servicios principales y garantizar el acceso a los servicios especializados. En una instancia local se deben agrupar normalmente los establecimientos que ofrecen los servicios de un centro local de servicios comunitarios, de un centro de alojamiento y de atención de larga duración, así como los de un hospital. Por consiguiente, los establecimientos públicos abarcados en una red local de servicios de salud y servicios sociales se fusionan en un solo establecimiento público que actúa como instancia local de la red.
571. Antes de la adopción de la ley, la red disponía de 3.914 unidades de negociación distribuidas en 423 establecimientos. Varios establecimientos contaban con muy numerosas unidades de negociación, y frecuentemente varias unidades de negociación para la misma categoría de personal. De esa forma, un mismo establecimiento podía tener varias unidades de negociación para las enfermeras. Dado que cada unidad de negociación se rige por su propio convenio colectivo, el elevado número de unidades de negociación para un mismo establecimiento, sobre todo cuando abarca a una misma categoría de personal, entraña dificultades de funcionamiento considerables y afecta la capacidad de los establecimientos de administrar eficazmente la organización del trabajo y responder a la necesidad de los usuarios. Esa situación es la consecuencia de la aplicación del Código del Trabajo, donde la paz laboral constituye uno de los criterios en los que se basa el LRB para evaluar la idoneidad de la unidad de negociación. En principio, se concede la preferencia a unidades llamadas industriales o generales, aun cuando se acepte la creación de unidades particulares, a condición de que no se ponga en peligro la paz laboral. La unidad de negociación puede, por ende, ser general, o estar constituida por asalariados pertenecientes a una o varias categorías profesionales. En los hechos, el sector de la salud cuenta con un número de unidades de negociación casi igual al del número de agrupaciones de profesionales y de técnicos. Sin embargo, esta parcelación de las unidades generales de negociación no ponía en peligro la paz laboral debido a la centralización de las negociaciones colectivas a nivel nacional.
572. Ahora bien, la necesidad de reorganizar la red condujo, a partir del decenio de 1990, a la fusión de establecimientos, cuya consecuencia fue el aumento del número de unidades de negociación en un mismo establecimiento y la creación de una superposición de las unidades de negociación para una misma categoría de personal, lo que tuvo un efecto negativo en la «paz laboral». No obstante, la situación se mantuvo debido a que, una vez concedida la acreditación, el Código del Trabajo no preveía los mecanismos jurídicos necesarios para mejorarla. Tal situación ocasiona importantes problemas en la organización del trabajo de un establecimiento, especialmente para el anuncio de vacantes y la dotación de personal, la concesión de horas suplementarias, la aprobación de las licencias, horarios de trabajo, confección y gestión de las listas de convocación. La compartimentación de las unidades de negociación también dificulta de hecho la movilidad del personal. A título ilustrativo, en un establecimiento dotado de varias unidades de negociación para el personal de enfermería, podría impedirse que una enfermera presentase su candidatura para un puesto disponible en otra unidad de negociación debido a la imposibilidad de reconocer su antigüedad. Sin la adopción de la ley relativa a las unidades de negociación, la reestructuración prevista en la ley sobre las agencias, sin duda habría aumentado los problemas resultantes de la multiplicación y superposición de las unidades de negociación para una misma categoría de personal.
573. Era, por ello, esencial flexibilizar la forma de organización del trabajo y la gestión de los recursos humanos. Precisamente, el objeto de la ley es responder a esas preocupaciones. Además de establecer que algunos asuntos relacionados con la organización del trabajo se negociarán y acordarán a escala local o regional, la ley prevé la agrupación de las unidades de negociación en cuatro categorías de personal para ofrecer a los administradores de los establecimientos condiciones favorables a una mejor organización del trabajo. Tras la aplicación de la reforma, habrá en lugar de 423 establecimientos, 274; el número de unidades de negociación se reducirá de 3.914 a alrededor de 1.000, es decir, por regla general, cuatro unidades de negociación o menos por establecimiento. Este modelo de reagrupación se asemeja a la práctica vigente en los sectores parapúblico, escolar y municipal de Quebec y de otras provincias. El efecto conjugado de esas leyes consiste en volver a centrar el funcionamiento del sistema de salud y los servicios sociales en torno al usuario, favorecer una mejor atención de este último y a asegurarle un acceso más amplio a los servicios.
574. La ley introduce un régimen de representación sindical aplicable a las asociaciones de asalariados y a los establecimientos del sector de los asuntos sociales. En los artículos 4 a 11 se enuncian las reglas generales aplicables en el marco del régimen tanto permanente como transitorio. Las unidades de negociación deben constituirse en función de las cuatro categorías de personal previstas por la ley: personal de enfermería y atención cardiorrespiratoria; personal paratécnico, de servicios auxiliares y oficios; personal administrativo, técnicos y profesionales de la administración; y técnicos y profesionales de la salud y los servicios sociales. Se han determinado estas categorías en función de la estructura orgánica que prevalece en los establecimientos de salud y servicios sociales.
575. La ley establece asimismo que sólo podrá acreditarse una asociación de asalariados para representar en un establecimiento a los empleados de una unidad de negociación. Por último, un solo convenio colectivo podrá ser aplicable a la totalidad de los asalariados de dicha unidad de negociación. A ese respecto, la ley no aporta ningún cambio de las reglas anteriores, excepto respecto del número de unidades de negociación.
576. La ley prevé asimismo los mecanismos en virtud de los cuales una asociación de asalariados podrá acreditarse para representar a los empleados abarcados por las nuevas unidades de negociación. Ello se podrá realizar aplicando disposiciones del régimen permanente o transitorio. La ley prevé este régimen para tener en cuenta la reorganización del sector, sobre todo a raíz de la adopción de la ley sobre las agencias. En el marco del régimen transitorio, el Ministro determina por decreto, es decir, por etapas sucesivas, los establecimientos que estarán sujetos a los mecanismos de la ley relativa a la agrupación de las unidades de negociación y la acreditación de las asociaciones para cada una de dichas unidades. Gracias a esta aplicación progresiva de la ley, las organizaciones sindicales y patronales, así como el LRB pueden aprovechar el tiempo puesto a su disposición para cumplir cada etapa conducente a la agrupación de las unidades de negociación. La ley también prevé un régimen permanente, que se aplicará tras una integración de actividades, una fusión de los establecimientos o una cesión parcial de las actividades a otro establecimiento, con el objeto de respetar las reglas generales del nuevo régimen de representación sindical. Luego las asociaciones de asalariados acreditadas se regirán por las reglas generales del Código del Trabajo en lo que respecta al proceso de acreditación.
577. Los mecanismos del régimen permanente y del régimen transitorio se asemejan. Por un lado, las asociaciones de asalariados que ya tienen una acreditación en el establecimiento considerado son las que pueden solicitar la acreditación para representar a los asalariados que habrán de formar parte de una nueva unidad de negociación, a condición de que ya posean una acreditación relativa a una parte de los asalariados de una nueva unidad de negociación. También podrán solicitar la acreditación, las asociaciones de asalariados que tuviesen pendientes peticiones de acreditación ante el LRB. Por otro lado, esas asociaciones de asalariados pueden agruparse para solicitar la acreditación a efectos de representar a los asalariados destinados a integrar una nueva unidad de negociación o ponerse de acuerdo para designar a una de ellas para que represente a esos asalariados. Pueden también escoger entre esas dos opciones aun después de haber depositado las peticiones de acreditación. Sólo se procederá a una votación si dos o varias organizaciones depositan una petición de acreditación referida al mismo grupo. En ese caso, se acreditará para representar a los asalariados correspondientes conforme a la nueva unidad de negociación, la asociación de asalariados que obtenga el mayor número de votos.
578. La ley limita y define las unidades de negociación en los establecimientos en función de las categorías de personal que corresponden a la estructura orgánica racional de un establecimiento. Garantiza igualmente que la definición de las categorías sea la misma para todos los establecimientos de la red. Precisa, por añadidura, que no podrán existir más de cuatro categorías de personal en un establecimiento. Por consiguiente, en virtud de esta ley en cada establecimiento de la red nunca habrá más de cuatro unidades de negociación, cuatro asociaciones acreditadas y cuatro convenios colectivos.
579. El Gobierno afirma que la ley respeta los principios de la libertad sindical debido a que los trabajadores conservan sus derechos de constituir las organizaciones de su elección y de afiliarse a las mismas, y ello en las distintas situaciones posibles. No impone a los asalariados la elección de su representación en el seno de las nuevas unidades de negociación, sino que por el contrario, prevé varias situaciones en cuyo marco los asalariados pueden expresar su elección de estar representados por una u otra asociación. Todas las asociaciones consideradas pueden presentar las peticiones con miras a representar a los asalariados comprendidos por una nueva unidad de negociación. Además, ninguna de estas disposiciones altera o limita el derecho de los asalariados de constituir las organizaciones que deseen y de afiliarse a las mismas.
580. Por lo demás, la ley contiene disposiciones relativas al mantenimiento de los derechos de los asalariados como resultado de la elección de la asociación acreditada para representar a los asalariados comprendidos por una nueva unidad de negociación. En el artículo 86 se establece la regla de la substitución a favor de la nueva asociación de asalariados acreditada: los derechos y las obligaciones de los convenios colectivos de las otras asociaciones se transmiten por consiguiente a la asociación de asalariados recientemente acreditada. El artículo 89 prevé el mantenimiento de la aplicación de los convenios colectivos y de los acuerdos locales conexos. Se mantendrán, por ende, las condiciones de trabajo de los asalariados puesto que los convenios colectivos siguen aplicándose a todos los asalariados, y ello hasta la fecha de entrada en vigor de nuevos acuerdos. Por ejemplo, se mantienen los salarios, las ventajas sociales, el derecho de postular para un puesto de trabajo, de escoger un período de licencia y de obtener prestaciones. Sigue existiendo el derecho de acumular la antigüedad en una asociación de asalariados. Se reconocerá la totalidad de la antigüedad de cada persona. Por tanto, la ley prevé expresamente el mantenimiento de los derechos de los asalariados establecidos en los convenios colectivos precedentes. El Gobierno sostiene, en conclusión, que estas disposiciones respetan los principios de la libertad sindical.
581. En el caso especial del sindicato SPGQ (compuesto exclusivamente de los profesionales debido a sus estatutos, y que alega que podría disolverse por simple vía administrativa), el Gobierno subraya que los miembros de las organizaciones tienen la posibilidad de modificar los estatutos y reglamentos de su organización para que ésta pueda solicitar la adhesión de los asalariados de otras categorías. No existe, pues, ningún impedimento jurídico para que se proceda a una modificación de esa naturaleza, de ser necesaria esa decisión incumbe a los miembros de esa organización. Además, el SPGQ, según la voluntad de sus miembros, puede acogerse a otras situaciones previstas en la ley, a saber, la designación de otra asociación o la creación de una nueva asociación por reagrupación.
582. El Gobierno refuta asimismo los alegatos de los querellantes relativos a la disolución de las organizaciones, que se sustentan en precedentes del comité relativos a acciones unilaterales de disolución por gobiernos, lo cual no es aquí pertinente en absoluto. En el presente caso, las disposiciones de la ley no se refieren ni a la disolución ni a la revocación de las organizaciones sindicales. En lugar de ello se trata de que los asalariados escojan las asociaciones que los representarán en el marco de las nuevas unidades de negociación. Que una asociación de asalariados acreditada antes de la aplicación de la ley, deje de estarlo para representar a los asalariados comprendidos por una nueva unidad de negociación, es una consecuencia natural y lógica de una opción democrática escogida por los asalariados. Pese a perder su acreditación, las asociaciones de asalariados siguen existiendo. Además, algunas organizaciones sindicales pueden perder la acreditación de una determinada unidad de negociación pero adquirir la acreditación para otras unidades.
583. El Gobierno admite que la aplicación de la ley mediante la reestructuración de las unidades de negociación pueda influir en la organización del conjunto de las asociaciones de asalariados, pero destaca que las modificaciones de la estructura orgánica se operarán respetando las elecciones efectuadas por los asalariados.
584. La red de las actividades de salud y los servicios sociales constituye un sector sindicado en su inmensa mayoría, cuyas condiciones de empleo se rigen por convenios colectivos negociados. La red cuenta con 219.397 trabajadores sindicados, o sea el 96 por ciento de la mano de obra asalariada. La ley no se propone cambiar esta situación de hecho, ni introduce ninguna modificación del derecho de los trabajadores de ese sector en el sentido de poder constituir organizaciones y afiliarse a éstas. Por el contrario, a raíz de la aplicación parcial de esta ley hay 5.000 asalariados sindicados más, o sea un total de 224.396. Por consiguiente, la ley no se propone en absoluto la desindicalización de los asalariados de la red de la salud y los servicios sociales.
585. La libertad de asociación se beneficia de protecciones jurídicas internas, por ejemplo, las conferidas por las Cartas de Derechos y Libertades del Canadá y Quebec, y del Código del Trabajo. Los querellantes también incoaron procedimientos ante los tribunales para impugnar la validez constitucional de la ley, en los que eran parte la mayoría de las organizaciones sindicales del sector. El Gobierno cita una reciente decisión del LRB según la cual la ley no menoscaba la libertad sindical:
Los asalariados siguen beneficiándose del mismo derecho de siempre de asociarse o no asociarse entre sí sobre la base de los intereses que se reconocen. Claro está, deberán, si desean negociar colectivamente sus condiciones de trabajo con los empleadores del sector de los asuntos sociales, atenerse a las reglas aplicables para la obtención de una acreditación en el sector. La [Ley] no impide por lo demás que esas asociaciones puedan constituirse, si lo desean los asalariados, con arreglo a las diferentes profesiones, títulos de los puestos de trabajo o agrupaciones de títulos de puestos de trabajo, a condición de que esas asociaciones, si su objetivo es obtener una acreditación, se agrupen con otras. El sector de los asuntos sociales es, y seguirá probablemente siendo, uno de los sectores con la tasa de sindicalización más elevada.
586. Por lo que concierne al nivel de la negociación, anteriormente en el sector, las negociaciones se llevaban a cabo a escala nacional, a menos que las partes acordasen confiar la negociación sobre algunas cuestiones (excepto los sueldos y salarios) a los niveles local y regional. Ese régimen también permitía a las partes que acordasen, después de haber entrado en vigor el convenio colectivo, arreglos locales o regionales para la aplicación relativa a una cuestión negociada a nivel nacional. El objeto de ese régimen era tener en cuenta el carácter particular de un establecimiento, variable según su vocación, sus dimensiones, su ubicación geográfica, el territorio abarcado y la densidad de población (en Quebec, los establecimientos de salud y de servicios sociales están distribuidos en una superficie de varios millares de kilómetros; existen zonas densamente pobladas y otras que lo están menos). Cabía suponer que con ello se facilitaría el diálogo para la búsqueda de soluciones locales aunque, desde la entrada en vigor de ese régimen en 1985, no cristalizó la descentralización prevista de la negociación de los asuntos vinculados con la organización del trabajo. Los establecimientos debían, por ende, aplicar convenios colectivos extremadamente complejos, negociados a escala nacional, sin tener en cuenta las realidades locales de la organización del trabajo. En 2003, el Gobierno debía intervenir para garantizar a los usuarios la eficacia de los servicios y mejorar la organización del trabajo. Considerando las ventajas relacionadas con la descentralización de la negociación de algunos temas, enumeró en la legislación la lista de 26 asuntos (fundamentalmente relacionados con la organización del trabajo) que en adelante se negociarían a escala local o regional. La ley precisa las modalidades conforme a las cuales las partes deberán realizar la negociación sobre estos asuntos, tras las acreditaciones resultantes del nuevo régimen. Su negociación no podrá comenzar antes de haberse finalizado la revisión de las unidades de negociación y de las acreditaciones resultantes puesto que los establecimientos deben conocer la identidad del interlocutor habilitado para negociar.
587. El Gobierno añade que en virtud de la ley se conservan los logros de los asalariados a nivel nacional, con respecto a la remuneración y las cuestiones (distintas de las relacionadas con la organización del trabajo) contenidas en el convenio colectivo. De esa forma, se negociará y aprobará a nivel nacional la totalidad de las cuestiones relacionadas con la remuneración, comprendido el régimen de protección social, las primas, el seguro/remuneración, los derechos relativos a las relaciones familiares y el régimen de jubilación. En caso de estancamiento de las negociaciones, las asociaciones de asalariados disponen en relación con esas cuestiones, del derecho de huelga, que se podrá ejercer a reserva del respeto de reglas precisas de procedimiento y del mantenimiento de servicios esenciales. Dado que la remuneración se negocia a escala nacional, cuando el Gobierno elaboró la lista de los asuntos negociados a nivel local o regional procuró excluir específicamente algunas cuestiones relacionadas con la remuneración, por ejemplo, la noción de desplazamiento, las normas de traslados voluntarios, el procedimiento de reemplazo, la organización de los horarios y la semana de trabajo, las modalidades de las horas extraordinarias, la convocatoria al trabajo, la disponibilidad, los días feriados, los feriados móviles y la licencia anual. Estos asuntos se negociarán, por tanto, a escala nacional cuando se trate de determinar la remuneración correspondiente. De esto se infiere que la negociación a escala local o regional se referirá a las modalidades de aplicación de estas cuestiones en función de las especificidades de cada establecimiento.
588. El sector de la salud y los servicios sociales se caracteriza por la necesidad de ofrecer la atención adecuada a la población en un contexto de costos elevados y de escasez de mano de obra. Por consiguiente, el Gobierno ha adoptado las medidas apropiadas en materia de organización del trabajo no para imponer a los asalariados las condiciones de empleo, sino para favorecer su determinación mediante una negociación efectiva entre los establecimientos y las asociaciones de empleados. La ley establece de la siguiente manera el proceso de negociación a escala local o regional. A partir de la fecha de la acreditación de la nueva asociación de asalariados, el establecimiento y la asociación proceden a negociar los asuntos locales y regionales; disponen de 24 meses para llegar a un acuerdo. Si no se llega a un acuerdo sobre uno o varios asuntos, una de las partes, o las partes conjuntamente, pueden solicitar al Ministro del Trabajo que nombre a un «mediador/árbitro de las propuestas finales». El mediador/árbitro escoge, para zanjar las cuestiones que sigan pendientes de acuerdo, ya sea la propuesta final de la asociación de asalariados o bien la propuesta final del establecimiento. La propuesta escogida no debe acarrear gastos adicionales que se sumen a los existentes para la aplicación de las medidas relativas a las cuestiones consideradas, y debe garantizar la prestación de los servicios a los destinatarios. La decisión del mediador/árbitro constituye entonces el convenio colectivo aplicable, entre la asociación de asalariados y el establecimiento. No se podrá proceder a la renegociación de los elementos de esta decisión antes de transcurrido un período de dos años.
589. Ulteriormente, la renegociación de las estipulaciones resultantes de los acuerdos o determinadas por el mediador/árbitro se regirá conforme al procedimiento prescrito en la ley por el régimen de negociación. Esta prevé que las estipulaciones relativas a las cuestiones negociadas y acordadas a escala local o regional se mantendrán en vigor mientras no se modifiquen, abroguen o reemplacen de común acuerdo entre las partes, y siguen surtiendo efecto pese a la expiración de las disposiciones del convenio colectivo negociadas y acordadas a escala nacional. Las partes podrán entonces, en cualquier momento, con respecto a los asuntos locales o regionales, renegociar una estipulación del convenio colectivo. Si se plantease un desacuerdo en ocasión de negociaciones futuras, la asociación de asalariados o el establecimiento podrán solicitar al Ministro del Trabajo que designe a un mediador/árbitro con miras a zanjar el desacuerdo. Esas reglas son aplicables a ambas partes, y en tal sentido, no causarán ningún desequilibrio en la búsqueda de soluciones para zanjar los diferendos.
590. Habida cuenta de que los asuntos negociados a escala local o regional están fundamentalmente vinculados con la organización del trabajo, y se determinan en función de las especificidades de cada establecimiento, el Gobierno considera que este proceso confiere a los asalariados las garantías apropiadas para resolver lo relativo a sus condiciones de trabajo en relación con esos asuntos. Esas garantías apropiadas se aprecian asimismo a la luz de la totalidad de los medios de que disponen los trabajadores del sector, por ejemplo, el derecho de huelga en caso de estancamiento de la negociación sobre las condiciones de empleo con respecto a la remuneración y las cuestiones con implicaciones financieras de las que forma parte todo el régimen de protección social. El Gobierno considera, por ende, que ha adoptado las medidas idóneas para garantizar a los asalariados la defensa de sus intereses económicos y sociales y que la ley respeta los principios de la libertad sindical en materia de negociación colectiva.
591. Por lo que se refiere a las consultas, el Gobierno declara que las organizaciones sindicales son interlocutoras sociales reconocidas y presentes en todos los debates de la sociedad quebequesa. Se les solicita tanto con motivo de las grandes consultas gubernamentales como en ocasión de negociaciones más formales relativas a las relaciones de trabajo. La Comisión Clair ha organizado amplias consultas y, en particular, ha oído a las organizaciones sindicales. En mayo de 2001, representantes del Ministerio de Salud y Servicios Sociales, así como del Ministerio del Trabajo celebraron con las grandes organizaciones sindicales otra serie de consultas referidas a los problemas relacionados con la multiplicidad de las unidades de negociación y a las soluciones absolutamente indispensables. Se invitó a los sindicatos a colaborar con el Gobierno para hallar soluciones administrativas o legislativas, si bien los resultados de estas reuniones de colaboración no fueron concluyentes. En mayo de 2002, se sostuvieron asimismo otras conversaciones, en esta oportunidad en forma de reuniones especiales con las organizaciones sindicales, pero no se llegó a un acuerdo. A principios de 2003, había, pues, casi 4.000 unidades de negociación en la red de la salud y los servicios sociales. El Ministerio celebró en septiembre de 2003 otra serie de reuniones con las organizaciones sindicales de la red relativas a los proyectos de ley previstos, que fueron presentados el 11 de noviembre de 2003. Entre la presentación y la adopción del proyecto de ley núm. 30, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Nacional celebró consultas especiales. Las asociaciones sindicales presentaron en esa ocasión memorias, y el 4 de diciembre declararon ante la Comisión los representantes de la CSQ, la CSN, la FTQ y la CSD. El 9 de diciembre de 2003, se depositó ante la Asamblea Nacional el informe de estas consultas. Hay, por tanto, consultas y audiciones de las organizaciones sindicales en el marco del proceso parlamentario conducente a la adopción de la ley. El Gobierno sostiene por consiguiente que, tanto por lo que se refiere a los objetivos globales como al proceso de elaboración de leyes específicas, solicitó la participación, consultó, leyó y oyó a las organizaciones sindicales en lo relativo a soluciones posibles para las cuestiones referidas a la totalidad de los aspectos de la organización del trabajo en el sector de la salud y los servicios sociales.
592. En conclusión, el Gobierno afirma que la ley respeta los convenios y los principios de la libertad sindical y solicita el retiro de la queja.

C. Conclusiones del Comité

593. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno de Quebec, sin consultar previamente a las organizaciones de trabajadores, modificó por vía legislativa los regímenes de representación sindical y de negociación colectiva en el sector de la salud y los asuntos sociales, menoscabando de esa forma la libertad sindical de los asalariados afectados. El Gobierno responde que las modificaciones introducidas por la legislación considerada respondían a necesidades administrativas y presupuestarias, y que la ley cuestionada por las organizaciones querellantes respeta los convenios y principios de la libertad sindical, particularmente por lo que se refiere a los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que escojan, así como sus derechos de negociación colectiva.
594. Por lo que se refiere a la reorganización de la estructura y la composición de las unidades de negociación en el sector de la salud y de los asuntos sociales, el Comité toma nota de los datos y las explicaciones formulados por el Gobierno (en particular, las dificultades imputables a la parcelización de las unidades de negociación, así como la multiplicación y la superposición de los convenios colectivos) para justificar la medida legislativa adoptada. El Comité recuerda que no le incumbe decidir si conviene o no en tales circunstancias modificar el número de unidades de negociación en un determinado sector, o incluso reducirlo a cuatro por establecimiento, como en el caso de que se trata: estas decisiones son de competencia del Gobierno. A ese respecto, el caso no difiere fundamentalmente de una queja formulada por otra provincia de Canadá, sobre la cual el Comité tuvo que pronunciarse recientemente [véase caso núm. 2277 (Canadá/Alberta), 333.er informe del Comité].
595. El Comité tiene conciencia del hecho de que el régimen de monopolio sindical que caracteriza a la legislación de las relaciones profesionales en el Canadá, y en el caso de que se trata, en Quebec, no puede sino tener, en el marco de una importante reestructuración de esa naturaleza profundas consecuencias en la composición de las unidades de negociación. Algunas unidades desaparecerán, se crearán otras, otras más podrán fusionarse y las líneas de delimitación se modificarán de forma durable. Sin subestimar las dificultades en materia de organización que entraña un proceso de reestructuración de tal envergadura, el Comité recuerda no obstante que la consideración esencial es que pese a esas modificaciones, todos los empleados conservan el derecho de sindicarse, como en el caso presente, aun si la ley cuestionada reglamenta ese derecho con un criterio más restrictivo que la legislación anterior.
596. Al mismo tiempo que toma nota de las preocupaciones y temores manifestados por las organizaciones querellantes con respecto a los efectos de la Ley sobre la Sindicalización, el Comité comprueba no obstante que, en los hechos, aumentó el número de trabajadores sindicados, que son 5.000 más como consecuencia de la aplicación parcial de la ley, con un índice de sindicalización del sector de aproximadamente el 96 por ciento. Habida cuenta de que se necesita una cierta perspectiva para evaluar mejor los efectos prácticos de la ley, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sindical en el sector de la salud y los asuntos sociales, con respecto al número de unidades de negociación, las asociaciones acreditadas para esas unidades, así como los empleados abarcados, tanto su número como el porcentaje que representan.
597. Por lo que se refiere a los recursos judiciales interpuestos contra la ley considerada, el Comité observa la decisión del Consejo de Relaciones Laborales (LRB), organismo independiente encargado de supervisar la aplicación de la legislación de las relaciones profesionales, que concluyó que la ley no menoscababa la libertad de asociación. Observando, por lo demás, que también se ha impugnado la validez constitucional de la ley ante los tribunales, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre la sentencia que se dictará a ese respecto y sobre cualquier otra sentencia pertinente en el presente caso.
598. En cuanto a las consultas con las organizaciones de trabajadores, el Comité observa que las posiciones de las partes divergen considerablemente, cuando no son contradictorias. Las organizaciones querellantes alegan que no se celebraron consultas, ni se buscó un consenso. El Gobierno da varios ejemplos de esas consultas, comprendida la presentación de memorias sobre las principales organizaciones consideradas ante la Comisión Parlamentaria competente. El Comité se limitará a recordar que, cuando un gobierno prevé modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente, como empleador, es fundamental que se siga un proceso de consultas adecuado, en el que todas las partes implicadas puedan discutir aquellos objetivos que se consideran de interés nacional. Esas consultas deberían realizarse de buena fe, y ambas partes deberían disponer de toda la información necesaria para adoptar una decisión debidamente fundamentada. Esas consultas deberían celebrarse antes de la introducción de la legislación [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 941 y 932].
599. En lo que respecta a la negociación y a los convenios colectivos, el Comité toma nota en primer lugar de que los logros adquiridos por los trabajadores se mantienen a nivel nacional, en particular con respecto a la remuneración y las principales ventajas sociales. Parecería que, respecto de tales cuestiones, el procedimiento de solución de diferendos no ha sido modificado.
600. El Comité toma seguidamente nota de que las modificaciones aportadas por la ley al régimen de negociación colectiva tendrán al menos dos consecuencias importantes: una disminución del número de convenios colectivos (como máximo cuatro por establecimiento) y cambios relativos al nivel de la negociación — nacional o regional — para algunos asuntos. El Comité considera que una disminución del número de convenios colectivos no constituye en sí una cuestión criticable desde el punto de vista de los principios de libertad sindical. Con respecto a los 26 asuntos que en adelante deberán negociarse a escala local o regional, el Comité recuerda no obstante que la determinación del nivel de la negociación debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y no debería ser impuesto en virtud de la legislación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 851]. El Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación de manera de que las partes puedan determinar libremente el nivel de negociación colectiva. El Comité invita al Gobierno a que establezca conjuntamente con las organizaciones sindicales un mecanismo de solución de los conflictos relativos al nivel de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre la evolución de la situación a este respecto, por lo que se refiere tanto a los convenios aplicables a nivel nacional como a los arreglos locales o regionales.
601. En cuanto al proceso de solución de diferendos y los medios de presión reconocidos a los trabajadores, el Comité recuerda que el derecho de huelga puede ser restringido e incluso prohibido, para los servicios esenciales, a saber, aquellos cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en una parte o en toda la población, y que el sector hospitalario y el sector de la salud constituyen servicios esenciales. Sin embargo, incluso en los servicios esenciales no debería privarse a algunas categorías de empleados de este derecho, precisamente, cuando la interrupción eventual de sus funciones no tiene consecuencias en la vida, la seguridad o la salud de las personas. Paralelamente, el Comité ha considerado que los trabajadores privados del derecho de la huelga deberían gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas de esa forma a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichos servicios; de ese modo sería preciso acompañar esas restricciones de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547].
602. No se deduce claramente de los alegatos y de la respuesta si el nuevo procedimiento, en particular respecto de los mecanismos acordados a los trabajadores del sector de la salud y los asuntos sociales para compensar las restricciones de la falta de derecho de huelga en los servicios reconocidos esenciales, está o no en conformidad con los principios de la libertad sindical recordados supra. El Comité invita, por ende, al Gobierno [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547] a que le facilite informaciones sobre estas cuestiones, sobre todo en lo que atañe a la independencia del mediador/árbitro y los mecanismos compensatorios concedidos a los trabajadores del sector, privados del derecho de huelga.

Recomendación del Comité

603. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación sindical en el sector de la salud y los asuntos sociales, sobre todo del número de unidades de negociación, de las asociaciones acreditadas para esas unidades, así como del personal abarcado, su número y el porcentaje que les corresponde;
- b) el Comité pide la adopción de medidas para modificar la legislación de manera que las partes puedan determinar libremente el nivel de la negociación colectiva. El Comité invita al Gobierno a que establezca conjuntamente con las organizaciones sindicales un mecanismo para la solución de los conflictos relativos al nivel de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación de la negociación colectiva en el sector de la salud y los asuntos sociales, sobre todo respecto del número y la naturaleza de los convenios concluidos, el número y los porcentajes de los trabajadores afectados;
- c) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la sentencia que dictarán los tribunales competentes sobre la validez constitucional de la ley relativa a las unidades de negociación en el sector de los asuntos sociales, así como acerca de cualquier otra sentencia pertinente en el presente caso, y
- d) el Comité invita al Gobierno a que le facilite informaciones sobre la independencia del mediador/árbitro y los mecanismos compensatorios otorgados a los trabajadores del sector de la salud y los asuntos sociales que hayan sido privados del derecho de huelga.

Anexo 1

Ley relativa a las unidades de negociación en el sector de los asuntos sociales, por la que se modifica la Ley sobre el Régimen de Negociación de los Convenios Colectivos en los Sectores Público y Parapúblico
Notas explicativas
Este proyecto de ley introduce un régimen de representación sindical aplicable a las asociaciones de asalariados y a los establecimientos del sector de asuntos sociales a cuyo régimen de negociación se refiere la Ley sobre el Régimen de Negociación de los Convenios Colectivos en los Sectores Público y Parapúblico. Asimismo, modifica esta ley para introducir, en el sector de los asuntos sociales, la negociación de asuntos que se considera deben ser objeto de estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional.
El proyecto de ley enuncia en primer lugar las reglas generales aplicables en materia de acreditación de una asociación de asalariados para representar a los empleados de un establecimiento del sector de los asuntos sociales. A tal efecto, el proyecto de ley establece las unidades de negociación que pueden constituirse en función de cuatro categorías de personal. Precisa que sólo una asociación de asalariados podrá ser acreditada para que represente, dentro de un establecimiento, a los asalariados de una unidad de negociación, y prevé que sólo un convenio colectivo puede ser aplicable a la totalidad de los asalariados de esta unidad.
El proyecto de ley prevé además un mecanismo conforme al cual se podrá acreditar a una asociación de asalariados para representar a los empleados abarcados por una unidad de negociación como consecuencia de una integración de actividades, una fusión de establecimientos o una cesión parcial de actividades. Precisa también las modalidades especiales conforme a las cuales las partes deben realizar, a raíz de la acreditación de esta nueva asociación de asalariados, la negociación de los asuntos considerados como objeto de estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional.
El proyecto de ley establece igualmente un régimen transitorio y otorga al Ministro el poder de determinar el momento en que este régimen será aplicable a los establecimientos.
Por último, el proyecto de ley modifica las disposiciones legislativas respecto de algunos profesionales de la salud a los que la ley no se aplica y enuncia las disposiciones finales.
SECCION I
Disposiciones introductorias
1. La presente ley introduce un régimen de representación sindical aplicable a las asociaciones de asalariados y a los establecimientos del sector de asuntos sociales a cuyo régimen de negociación se refiere la Ley sobre el Régimen de Negociación de los Convenios Colectivos en los Sectores Público y Parapúblico (L.R.Q., capítulo R-8.2).
Con este fin, establece y limita el número de categorías de personal con arreglo a las cuales deberán constituirse las unidades de negociación. Prevé asimismo un mecanismo para la acreditación de una asociación de asalariados a fin de que represente a los empleados abarcados por una unidad de negociación a raíz de una integración de actividades, una fusión de establecimientos o una cesión parcial de actividades de un establecimiento a otro establecimiento. Por último, precisa las modalidades especiales conforme a las cuales las partes deberán realizar, a raíz de la acreditación de esta nueva asociación de asalariados, la negociación de los asuntos considerados como objeto de estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional.
2. Se aplican las disposiciones del Código del Trabajo (L.R.Q., capítulo C-27), habida cuenta de las adaptaciones necesarias, en la medida en que no sean incompatibles con las de la presente ley.
[…]
SECCION II
Régimen de representación sindical
1. Reglas generales
4. Dentro de un establecimiento del sector de los asuntos sociales, sólo podrán constituirse las unidades de negociación que se ajusten a las siguientes categorías de personal:
1) categoría del personal de enfermería y atención cardiorrespiratoria definida en el artículo 5;
2) categoría del personal paratécnico de los servicios auxiliares y de los oficios definida en el artículo 6;
3) categoría del personal administrativo, de técnicos y de profesionales de la administración definida en el artículo 7;
4) categoría de los técnicos y los profesionales de la salud y de los servicios sociales definida en el artículo 8.
[…]
9. Una unidad de negociación no podrá estar compuesta por más de una de las categorías de personal previstas en el artículo 4 y sólo podrá incluir a los asalariados cuyo destino laboral esté situado en el territorio de una misma agencia regional.
Sólo podrá acreditarse a una asociación de asalariados para representar, dentro de un establecimiento, a los asalariados de una unidad de negociación y sólo podrá ser aplicable un solo convenio colectivo a la totalidad de los empleados de esta unidad de negociación.
10. Es de la competencia de la Comisión de las Relaciones Laborales, en cuyo poder obra una solicitud, pronunciarse sobre la categoría de personal a que pertenece un título de puesto de trabajo cuya validez haya sido reconocida, por acuerdo a escala nacional, entre la parte sindical y la parte patronal, y que no figure en ninguna de las listas establecidas en los anexos 1 a 4.
Una vez por año, la Comisión transmitirá al Ministro de Salud y Servicios Sociales la lista de los títulos de puestos de trabajo que se añaden a los previstos en los anexos 1 a 4, a raíz de las decisiones que haya adoptado. El Ministro publica esta lista en la Gazette officielle du Québec. Después de esa publicación, el Ministro de Justicia se encarga de poner al día la lista de los títulos de puestos de trabajo previstos en esos anexos dentro de las leyes refundidas de Quebec.
[…]
SECCION III
Determinación de las estipulaciones negociadas y acordadas
a escala local o regional
35. A partir de la fecha de acreditación de la nueva asociación de asalariados como consecuencia de una integración de actividades o de una fusión de establecimientos, el establecimiento integrante o el nuevo establecimiento resultante de la fusión y la asociación de asalariados recientemente acreditada en virtud del artículo 20 llevarán a cabo la negociación de los asuntos que según se ha determinado serán objeto de estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional por la Ley sobre el Régimen de Negociación de los Convenios Colectivos en los Sectores Público y Parapúblico.
Las partes disponen de un plazo de 24 meses contado a partir de la fecha de acreditación de la nueva asociación de asalariados para ponerse de acuerdo sobre las estipulaciones mencionadas. De no haber acuerdo al expirar ese plazo de 24 meses con respecto a un asunto que sea objeto de estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional, el establecimiento deberá en los 10 días subsiguientes a la expiración de dicho plazo, solicitar al Ministro del Trabajo que nombre a un mediador/árbitro de las propuestas finales con miras a zanjar el desacuerdo, informando a la asociación de asalariados de dicha solicitud.
No obstante, durante los 12 primeros meses, las partes pueden, de no haber un acuerdo, solicitar conjuntamente al Ministro del Trabajo que nombre a un mediador/árbitro de las propuestas finales con miras a zanjar el desacuerdo. Asimismo, al cabo de los primeros 12 meses, una u otra parte podrá, en los 12 meses siguientes, dirigir una solicitud de la naturaleza mencionada al Ministro del Trabajo, informando al respecto a la otra parte.
36. Excepto en caso de que se haya revocado la acreditación de la asociación de asalariados en virtud del artículo 24, y pese a las disposiciones del artículo 9, el convenio colectivo de cada asociación de asalariados acreditada a que se refiere el párrafo 1 del artículo 14, en vigor el día que precede la fecha de acreditación de la nueva asociación de asalariados, y los acuerdos locales conexos siguen aplicándose con respecto a los asalariados a que se refieren cada uno de los convenios colectivos. El establecimiento integrante o el nuevo establecimiento resultante de la fusión y la asociación de asalariados recientemente acreditada pueden no obstante acordar la aplicación, a todos los asalariados comprendidos en la nueva unidad de negociación, del convenio colectivo de la asociación de asalariados de reciente acreditación y los acuerdos locales conexos al mismo.
El convenio colectivo de la asociación de asalariados de reciente acreditación y los acuerdos locales conexos se aplicarán, a partir de la fecha de acreditación de la nueva asociación de asalariados, a los asalariados que no estaban representados por una asociación de asalariados acreditada el día anterior a la fecha de la integración o la fusión.
A partir de la fecha de entrada en vigor de un acuerdo relativo a un asunto negociado y acordado a escala local o regional, cesarán la aplicación de las estipulaciones que se habían negociado y acordado a escala nacional y los arreglos locales sobre ese asunto. El establecimiento y la asociación de asalariados de reciente acreditación podrán acordar que las estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional entrarán en vigor en fechas diferentes.
Las nuevas estipulaciones negociadas y acordadas a escala nacional, después de la fecha de acreditación de la nueva asociación de asalariados, entran en vigor en la fecha prevista en dichas estipulaciones. Los acuerdos locales relativos a las estipulaciones del convenio colectivo anterior, que reemplazan estas nuevas estipulaciones, dejan de aplicarse en esa fecha.
37. Se reconoce la antigüedad adquirida por un asalariado dentro de un establecimiento antes de la fecha de entrada en vigor de las estipulaciones negociadas y acordadas a escala local o regional, hasta un máximo de un solo año por un período de 12 meses.
[…]
67. Lista de asuntos negociados y acordados a escala local o regional en el sector de los asuntos sociales:
1) nociones de puestos, con exclusión del puesto reservado, y sus modalidades de aplicación;
2) noción de servicio y de centro de actividad;
3) duración y modalidades del período probatorio;
4) puesto temporalmente no ocupado por su titular;
5) noción de desplazamiento y sus modalidades de aplicación, con exclusión de la remuneración;
6) reglas aplicables a los asalariados en ocasión de afectaciones temporales, con exclusión de las relativas a los asalariados que se benefician de la seguridad de empleo, a los asalariados que se acogen al régimen de invalidez y a los asalariados beneficiarios del régimen de derechos parentales;
7) reglas de traslados voluntarios dentro de las instalaciones mantenidas por el establecimiento, con exclusión de las relativas a los asalariados que se benefician de la seguridad de empleo y a los asalariados que se acogen al régimen de invalidez y de las relativas a la remuneración;
8) procedimiento de sustitución (modalidades de aplicación de los principios generales negociados y acordados a escala nacional), con exclusión de la remuneración;
9) organización de los horarios y de la semana de trabajo, con exclusión de la remuneración;
10) modalidades relativas al tiempo extraordinario, a la convocatoria al trabajo y a la disponibilidad, y ello con exclusión de las tasas y de la remuneración;
11) feriados, feriados móviles y licencia anual, con exclusión de los importes y de la remuneración;
12) concesión y condiciones aplicables en ocasión de la licencia sin goce de sueldo, con exclusión de la prevista con arreglo al régimen de derechos parentales y del correspondiente para actuar en un establecimiento nórdico;
13) desarrollo de los recursos humanos, con exclusión de las sumas asignadas y de la reconversión de los asalariados que se benefician de la seguridad de empleo;
14) actividades en el exterior de las instalaciones mantenidas por un establecimiento al que se refiere la ley sobre los servicios de salud y los servicios sociales con los usuarios contemplados en esta ley o en el exterior del establecimiento contemplado en la Ley sobre los Servicios de Salud y los Servicios Sociales para los Autóctonos Cris o los Beneficiarios a que se refiere la presente ley;
15) mandatos y modalidades de funcionamiento de los comités locales con respecto a los asuntos previstos en el presente anexo, con excepción de las liberaciones sindicales necesarias a efectos de la negociación de estos asuntos;
16) normas de ética entre las partes;
17) publicación de anuncios;
18) órdenes profesionales;
19) práctica y responsabilidad profesionales;
20) condiciones especiales para el transporte de los usuarios a que se refiere la ley sobre los servicios de salud y los servicios sociales o de los beneficiaros a que se refiere la ley sobre los servicios de salud y los servicios sociales para los autóctonos cris;
21) pérdida y destrucción de bienes personales;
22) reglas que respetar cuando el empleador exige el uso de uniforme;
23) vestuario y sala de vestuario;
24) modalidades de pago de los sueldos y salarios;
25) establecimiento de una caja de economías;
26) asignaciones de desplazamiento, con excepción de los importes.