Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 338, Noviembre 2005

Caso núm. 2363 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 17-JUN-04 - Cerrado

• y a otorgar permisos sindicales
  712. 712 La presente queja figura en comunicaciones de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) de fecha 18 de junio de 2004.
  713. 713 El Gobierno envió sus observaciones con fechas 28 de enero y 5 de mayo de 2005.
  714. 714 Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 715. En sus comunicaciones de fecha 18 de junio de 2004, la Central Unitaria de Trabajadores alega, en primer lugar, la negativa de la Inspección de Trabajo y Empleo y Seguridad Social, entidad dependiente del Ministerio de Protección Social, a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX), organización constituida con fecha 30 de enero de 2004. Según la organización querellante, mediante resolución núm. 739 expedida el 20 de febrero de 2004 se deniega la solicitud de inscripción debido a que ciertas disposiciones estatutarias serían contrarias a la legislación.
2. 716. La CUT alega, en segundo lugar, que con fecha 17 de septiembre de 2002, convocó a una jornada laboral contra la reforma pensional, laboral y tributaria a la que se sumó la Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial (ASONAL JUDICIAL). En cumplimiento de dicha medida, los afiliados a ASONAL JUDICIAL cesaron sus actividades. El Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo, decretó la ilegalidad de la medida a pesar de que durante la jornada sólo se suspendieron las actividades que no afectaban la libertad y la seguridad de las personas, manteniendo un servicio mínimo para la decisión sobre la libertad de las personas procesadas que estuvieran detenidas.
3. 717. La organización querellante alega que, cuando los trabajadores estaban llevando a cabo su acción de protesta, se hizo presente en el lugar el Fiscal General de la Nación, quien intimó a los trabajadores a reanudar sus labores, amenazándolos de despido y ejerciendo violencia para abrirse paso. Ante dicha actitud, la dirigente Sra. Luz Marina Hache Contreras solicitó al fiscal que cesaran sus exigencias de desalojar el lugar, ante lo que el Fiscal respondió que dicha dirigente no trabajaría más en la entidad.
4. 718. Con fecha 10 de octubre de 2002, dos funcionarios de la Fiscalía General de la Nación presentaron una queja contra la dirigente sindical debido a que la misma les impidió el cumplimiento de sus deberes, ejerciendo coacción sobre ellos para que no trabajaran y se adhirieran a la protesta, no permitiéndoles el ingreso a las oficinas e injuriando a los que lograban ingresar. La organización querellante señala que el 17 de diciembre de 2003, mediante resolución núm. 001436, la Veeduría de la Fiscalía General de la Nación formuló cargos contra la dirigente sindical. El 24 de febrero de 2004, mediante resolución núm. 0011, la oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos de la Fiscalía General de la Nación procedió a sancionar con sesenta (60) días de suspensión e inhabilidad especial por igual período a la dirigente. Se interpuso recurso de apelación contra dicha resolución ante un fiscal ad hoc y ante el Procurador General de la Nación debido a que el Fiscal General no podía resolver por ser parte interesada.
5. 719. La organización querellante afirma que mediante resolución núm. 0612 de 5 de mayo de 2004, el Viceprocurador decidió no intervenir en la resolución del recurso de apelación estimando que no estaba afectado el debido proceso.
6. 720. En tercer lugar, la organización querellante alega que el 13 de noviembre de 2001, ASONAL JUDICIAL presentó un pliego de condiciones, pero que después de dos años, todavía no hay respuesta del Gobierno al respecto. Finalmente, la organización querellante alega que no se le otorgan permisos sindicales para el ejercicio de sus funciones.
7. B. Respuesta del Gobierno
8. 721. En sus comunicaciones de 28 de enero y 5 de mayo de 2005, el Gobierno señala en lo que respecta a los alegatos presentados por ASONAL JUDICIAL, relativos a las sanciones impuestas a la Sra. Luz Marina Hache Contreras, tesorera de la organización sindical, que la sanción de suspensión de funciones por el término de 60 días, más inhabilidad especial por el mismo lapso no se deben al cese de actividades, sino a conductas y comportamientos que escapan al concepto de actividades sindicales legítimas y por consiguiente, al marco protector brindado por los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno señala que el día 16 de septiembre de 2002, los miembros de la organización sindical ASONAL JUDICIAL llevaron a cabo una jornada de protesta, de la cual participó la Sra. Hache, tesorera de dicha organización.
9. 722. La Sra. Hache colocó candados en las puertas de acceso al estacionamiento principal de autos, impidiendo de este modo tanto el ingreso como la salida, esto es, coartando el derecho fundamental a la libre movilidad de todas las personas que se encontraban en el edificio Inurbe en el que funcionan diez unidades locales de fiscalías. La conducta desplegada por la Sra. Hache se llevó a cabo en el lugar de trabajo y en el horario de trabajo. La jornada de protesta no consistió en una reunión en los locales de la organización sindical, sino en este tipo de conductas en los edificios en los que funcionan las instalaciones de la Fiscalía General de la Nación y en horarios correspondientes al empleador.
10. 723. El Gobierno recuerda que en reiteradas oportunidades el Comité de Libertad Sindical ha señalado que si bien el hecho de tener un mandato sindical no confiere a su titular una inmunidad que le permita transgredir las disposiciones legales en vigor, éstas, a su vez, no deben menoscabar las garantías básicas en materia de libertad sindical. El Gobierno considera que no constituye menoscabo de las «garantías básicas» en esta materia, la facultad de investigar disciplinariamente a un funcionario que con su conducta desborda el concepto de actividades sindicales legítimas. Naturalmente, sancionar el hecho de coartar derechos fundamentales de la ciudadanía, como el de la libre movilidad de ciudadanos, no es atentatorio de la libertad sindical, ya que el mandato sindical conferido a la Sra. Hache no le otorga inmunidad frente a estas normas, ni le permite transgredirlas.
11. 724. En segundo lugar, el Gobierno recuerda que el Comité de Libertad Sindical también ha señalado los límites que circunscriben el ejercicio de la libertad sindical al momento de llevar a cabo protestas públicas: si bien el derecho de los trabajadores de organizar reuniones es un derecho inherente a la libertad sindical, las organizaciones quedan obligadas a respetar las disposiciones generales sobre reuniones públicas, principio enunciado también en el artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores y sus organizaciones, al igual que las demás personas o colectividades organizadas, están obligadas a respetar la legalidad.
12. 725. El Gobierno estima que colocar candados en las puertas de entrada y salida de un edificio público, en horas de afluencia de los usuarios es un acto criminal, ya que se trata de conductas que potencialmente pueden poner en peligro la vida o la seguridad de cientos o miles de personas inocentes, que ninguna relación tienen con las razones que dieron origen a la protesta. Tal conducta fue objeto de investigación disciplinaria por parte de la Fiscalía, quien impuso la sanción adoptada contra la mencionada funcionaria mediante resolución núm. 011 de 24 de febrero de 2004, decisión que fue apelada ante un fiscal ad hoc y el Procurador General de la Nación, recusándose al Fiscal General de la Nación por ser parte interesada. Según el informe de la Fiscalía adjuntado por el Gobierno, la Corte Suprema aceptó la recusación con fecha 1.º de abril de 2004, sin embargo el Viceprocurador General no ejerció su poder preferente de decisión por estimar que se había respetado el debido proceso. Según el informe de la Fiscalía se interpuso una tutela contra dicha decisión.
13. 726. El Gobierno recuerda por otra parte que el Comité ha señalado que el derecho de reunión sindical no puede ser interpretado de suerte que dispense a las organizaciones de observar formalidades razonables cuando deseen disponer de un local público. El Gobierno señala que la organización sindical no observó ninguna formalidad previa para disponer el cierre del edificio.
14. 727. El Gobierno recuerda que en una oportunidad en que de conformidad con las conclusiones de un tribunal, una de las razones esenciales del despido de un dirigente sindical había sido que ejercía ciertas actividades sindicales en horas que pertenecían a su empleador, ocupando personal de su empleador para fines sindicales y utilizada según su posición en la empresa para ejercer presiones indebidas... todo esto sin el consentimiento del empleador [49.º informe, caso núm. 213], el Comité había opinado que, cuando las actividades sindicales se cumplen en esa forma, la persona interesada no puede invocar la protección del Convenio núm. 98 o, en caso de despido, alegar que se han violado sus legítimos derechos sindicales.
15. 728. La actividad desplegada por la Sra. Hache se llevó a cabo en día hábil, en horas de trabajo y en el lugar del empleador, en este caso la Fiscalía General de la Nación, sin el consentimiento de ésta.
16. 729. En lo que respecta a los alegatos relativos a la negativa de la Inspección de Trabajo a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX), el Gobierno señala que el Ministerio de la Protección Social denegó la inscripción por resolución núm. 739, de 20 de febrero de 2004, por considerar que los estatutos son contrarios a la Constitución Política y que los recursos interpuestos contra dicha resolución fueron rechazados. La decisión del Ministerio de la Protección Social se fundamentó en que:
17. a) el artículo 12, numeral 17, de los estatutos señala dentro de las atribuciones de la Asamblea General votar la huelga en los casos de ley, lo cual viola el artículo 56 de la Constitución Política, y los artículos 416 y 430 del Código Sustantivo del Trabajo, que prohíben a los empleados públicos de declarar la huelga;
18. b) el artículo 18 de los estatutos dispone que para ser miembro de la junta directiva se debe ser colombiano y no haber sido condenado por delitos comunes, durante los diez años anteriores a la elección, lo cual restringe el derecho de libre asociación consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, en cuanto a la nacionalidad (el artículo 384 del Código Sustantivo del Trabajo fue declarado inexequible mediante sentencia núm. C-385, de 2000, y derogado por el artículo 9 de la ley núm. 584 de 2000, por imponer discriminaciones contra los trabajadores extranjeros);
19. c) el artículo 23, numeral 4, de los estatutos se refiere a la negociación colectiva de los empleados públicos lo cual contraviene el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que expresamente prohíbe a los empleados públicos negociar pliegos y celebrar convenciones colectivas;
20. d) el artículo 23, numeral 13, de los estatutos se refiere a la designación de la Comisión de Quejas y Reclamos cuando ésta falte, sin tener en cuenta que dicha facultad no es exclusividad de una organización sindical, ni siguiera de la mayoritaria, sino que corresponde al conjunto de las organizaciones sindicales que operan en una empresa;
21. e) el artículo 42 de los estatutos dispone que será causal de expulsión del afiliado ser condenado a prisión o reclusión por delitos distintos a los políticos, artículo que coarta el derecho de libre asociación consagrado en el artículo 39 de la Constitución.

C. Conclusiones del Comité

1. 730. El Comité observa que el presente caso se refiere a: 1) la negativa de la Inspección de Trabajo a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX) debido a que ciertas disposiciones de los estatutos serían contrarias a la legislación; 2) la sanción de dos meses de suspensión más inhabilitación especial por el mismo período de tiempo impuesta a una dirigente de ASONAL JUDICIAL, Sra. Luz Marina Hache Contreras, con motivo de su conducta durante una huelga llevada a cabo el día 17 de septiembre de 2002; 3) la negativa del Gobierno a negociar un pacto de peticiones presentado por ASONAL JUDICIAL en noviembre de 2001 y 4) la negativa a otorgar permisos sindicales a ASONAL JUDICIAL.
2. 731. En lo que respecta a la negativa de la Inspección de Trabajo a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de UNISEMREX en razón de que ciertas disposiciones de los estatutos serían contrarias a la legislación, el Comité toma nota de que según el Gobierno la inscripción fue rechazada por resolución núm. 739, de 20 de febrero de 2004, debido a que los estatutos no estaban en conformidad con la Constitución Política y la legislación colombianas. En particular, el Gobierno se refiere al artículo 12, numeral 17, artículo 18, artículo 23, numerales 4 y 13 y artículo 42. Según el Gobierno, el artículo 12, numeral 17 establece como facultad de la Asamblea General votar la huelga cuando los empleados públicos, de acuerdo con el artículo 56 de la Constitución y 416 y 430 del Código Sustantivo del Trabajo, no gozan de dicho derecho. Al respecto, el Comité recuerda que «el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en la función pública sólo en el caso de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 534]. El Comité observa en este sentido que tanto la Constitución, en su artículo 56 como el Código del Trabajo que no permiten la huelga de los empleados públicos en general estarían en contradicción con el Convenio núm. 87.
3. 732. En cuanto al artículo 18 de los estatutos que dispone que para ser miembro de la junta directiva se debe ser colombiano y no haber sido condenado por delitos comunes, durante los diez años anteriores a la elección, el Comité toma nota de que según el Gobierno, dicha disposición restringe el derecho de asociación. Al respecto, el Comité recuerda que el artículo 3 del Convenio núm. 87 establece el derecho de las organizaciones de redactar libremente sus estatutos. El mismo principio se aplica al artículo 42 de los estatutos que dispone que será causal de expulsión del afiliado ser condenado a prisión o reclusión por delitos distintos a los políticos. El Comité estima en consecuencia que ni el artículo 18 ni el 42 de los estatutos estarían en contradicción con las disposiciones del Convenio y que no deberían en consecuencia ser obstáculos para la inscripción de los mismos.
4. 733. En cuanto al artículo 23, numeral 4, de los estatutos que se refiere a la negociación colectiva de los empleados públicos, el Comité toma nota de que según el Gobierno ello viola el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que expresamente prohíbe a los empleados públicos negociar pliegos y celebrar convenciones colectivas. Al respecto, el Comité ya ha señalado en diversas ocasiones que si bien la negociación colectiva en la administración pública admite que se fijen modalidades particulares de aplicación, el derecho de negociar colectivamente se ha visto reconocido de forma generalizada para todos los funcionarios públicos a partir de la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifiquen las disposiciones legislativas a fin de que los empleados públicos puedan gozar de los derechos derivados de los convenios ratificados por Colombia, incluidos el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga. Teniendo en cuenta que en consecuencia los artículos de los estatutos objetados no están en contradicción con el Convenio núm. 87, el Comité pide al Gobierno que se proceda sin demora a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX).
5. 734. En lo que respecta a los alegatos relativos a la imposición de una sanción de suspensión de dos meses más inhabilitación especial por igual período de tiempo a la Sra. Luz Marina Hache Contreras por haber recurrido a la huelga el 17 de septiembre de 2002, el Comité toma nota de la información suministrada por el Gobierno según la cual la Sra. Hache Contreras, durante el ejercicio de su derecho de huelga, cerró con candado los accesos al estacionamiento principal de autos en el edificio en el que funcionan diez unidades de la Fiscalía, amenazando con dicho comportamiento la vida y la seguridad de las personas que se encontraban en el interior del edificio y coartando la libertad de circulación y de trabajo de las personas que querían entrar y salir del mismo, lo cual constituye según el Gobierno una extralimitación en el ejercicio del derecho de huelga susceptible de ser sancionada. El Comité toma nota de que contra dicha decisión la organización querellante interpuso un recurso de apelación ante un fiscal ad hoc y el Procurador General de la Nación recusando al Fiscal General de la Nación por estimar que el mismo era parte en la contienda, recusación que fue aceptada por la Corte Suprema de Justicia con fecha 1.º de abril de 2004, pero que el Viceprocurador General no decidió sobre el recurso por estimar que no se habían violado las reglas del debido proceso, decisión contra la cual la organización querellante interpuso una acción de tutela. El Comité observa en primer lugar que existe una discrepancia entre los alegatos presentados y las observaciones del Gobierno en cuanto a los motivos que dieron origen a la sanción. El Comité observa, en segundo lugar, que de la información suministrada por el Gobierno no surge cuál fue el resultado del recurso de apelación y de la tutela interpuestos por ASONAL JUDICIAL contra la decisión que impuso la sanción lo cual permitiría determinar con mayor precisión los motivos mencionados. En estas condiciones, recordando que los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones de carácter delictivo y que cualquier sanción impuesta por actividades ilegítimas relacionadas con huelgas debería ser proporcional al delito o falta cometido [véase Recopilación, op. cit., párrafos 598 y 599], el Comité pide al Gobierno que informe sobre el resultado del recurso de apelación interpuesto contra la resolución que impuso la sanción a la Sra. Luz Marina Hache Contreras y que envíe una copia del mismo.
6. 735. En cuanto a los alegatos relativos a la negativa del Gobierno a negociar el pliego de peticiones presentado por ASONAL JUDICIAL en 2001, el Comité lamenta que el Gobierno no haya enviado sus observaciones al respecto. El Comité recuerda que si bien algunas categorías de funcionarios públicos ya debían gozar del derecho a la negociación colectiva de acuerdo con el Convenio núm. 98, la promoción de dicho derecho se ha visto reconocido en forma generalizada para todos los funcionarios públicos a partir de la ratificación del Convenio núm. 154, con fecha 8 de diciembre de 2000. En estas condiciones, recordando que la negociación colectiva en la administración pública admite que se fijen modalidades particulares de aplicación, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se respete el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en concordancia con lo dispuesto en el convenio ratificado.
7. 736. En cuanto a los alegatos relativos a la negativa a otorgar permisos sindicales, recordando que en el párrafo 1 del artículo 6 del Convenio núm. 151, también ratificado por Colombia, se prevé que «deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas», el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los dirigentes sindicales en la administración pública puedan gozar de las facilidades necesarias para el ejercicio de sus funciones de conformidad con el Convenio núm. 151.

Recomendación del Comité

1. 737. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las conclusiones siguientes:
   • a) en lo que respecta a los alegatos relativos a la negativa de la Inspección de Trabajo a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX), el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifiquen las disposiciones legislativas a fin de que los empleados públicos puedan gozar de los derechos derivados de los convenios ratificados por Colombia, incluidos el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga. Teniendo en cuenta que en consecuencia los artículos de los estatutos objetados no están en contradicción con el Convenio núm. 87, el Comité pide al Gobierno que se proceda sin demora a inscribir el acta de constitución, la lista de los integrantes de la junta directiva y los estatutos de la Unión de Empleados y Trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores (UNISEMREX);
   • b) en lo que respecta a los alegatos relativos a la imposición de una sanción de suspensión de dos meses más inhabilitación especial por igual período de tiempo a la dirigente sindical Sra. Luz Marina Hache Contreras, el Comité pide al Gobierno que informe sobre el resultado del recurso de apelación interpuesto contra la resolución que impuso dicha sanción y que envíe una copia del mismo;
   • c) en cuanto a los alegatos relativos a la negativa del Gobierno a negociar el pliego de peticiones presentado por ASONAL JUDICIAL en 2001, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se respete el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en concordancia con lo dispuesto en el Convenio núm. 154 ratificado, y
   • d) en cuanto a los alegatos relativos a la negativa a otorgar permisos sindicales, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los dirigentes sindicales en la administración pública puedan gozar de las facilidades necesarias para el ejercicio de sus funciones de conformidad con el Convenio núm. 151.