Informe provisional - Informe núm. 349, Marzo 2008

Caso núm. 2434 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 15-JUN-05 - En seguimiento

1. 614. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de marzo de 2007 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 344.° informe, párrafos 725 a 801, aprobado por el Consejo de Administración en su 298.ª reunión].
2. 615. La Confederación General del Trabajo (CGT) envió nuevos alegatos por comunicación de fecha 15 de marzo de 2007.
3. 616. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 9 de abril y 4 de julio de 2007.
4. 617. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 618. En su examen anterior del caso en marzo de 2007, el Comité formuló las recomendaciones siguientes [véase 344.º informe, párrafo 801]:
2. a) en lo que respecta a los alegatos relativos a la limitación del derecho de negociación colectiva en virtud de la reciente adopción del acto legislativo núm. 01 de 22 de julio de 2005 que modifica el artículo 48 de la Constitución Política sobre seguridad social, el Comité:
3. i) reconoce el derecho de los Estados a reglamentar el sistema de pensiones pero subraya la necesidad de que los mismos respeten el principio del derecho a la negociación colectiva en este proceso;
4. ii) en cuanto a las convenciones celebradas con anterioridad a la entrada en vigor de la legislación, considerando que las convenciones anteriormente negociadas deberían continuar conservando todos sus efectos, incluidos los relativos a las cláusulas sobre pensiones, hasta su fecha de vencimiento, aunque ésta sea después del 31 de julio de 2010, pide al Gobierno que adopte las medidas correctivas pertinentes y que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
5. iii) en cuanto a los convenios celebrados después de la entrada en vigor del acto legislativo núm. 01, teniendo en cuenta el resultado del referendo, el Comité pide al Gobierno que teniendo en cuenta las circunstancias particulares de este caso, y con el fin de garantizar la armonía de las relaciones laborales del país, realice de nuevo consultas detalladas con las partes interesadas acerca de las jubilaciones y las pensiones, a fin de encontrar una solución negociada aceptable para todas las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Colombia;
6. b) en lo que respecta a los alegatos relativos a la negativa de la Procuraduría General de la Nación a negociar colectivamente con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación (SINTRAPROAN), el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se respete el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en concordancia con lo dispuesto en los Convenios núms. 98 y 154 ratificados por Colombia;
7. c) en lo que respecta a los alegatos relativos a la persecución por medio de la realización de sucesivos procesos disciplinarios del Sr. Franco Cuartas, miembro fundador y dirigente de SINTRAPROAN, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se realice una investigación sobre los alegatos y las circunstancias que llevaron a la renuncia del Sr. Franco Cuartas, investigación que debería ser llevada a cabo por una personalidad independiente que goce de la confianza de las partes y si se constata la veracidad de los alegatos tome las medidas necesarias para el reintegro del Sr. Franco Cuartas y para que se ponga fin a toda medida disciplinaria contra el mismo. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto, y
8. d) en lo que respecta al alegado despido de los Sres. Luis Carmelo Cataño Cataño, Carlos Romero Aguilar, Francisco Molina y Silvio Elías Murillo a pesar de gozar de fuero sindical y en el caso del Sr. Murillo, a pesar de que el Tribunal Administrativo del Chocó ordenara su reintegro, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sin demora.
9. B. Nuevos alegatos
10. 619. En su comunicación de 15 de marzo de 2007, la Confederación General del Trabajo (CGT) alega el despido de los Sres. Jhon Jair Silva y Jesse Moisés Gutiérrez Herrera afiliados a SINTRAPROAN.
11. C. Respuesta del Gobierno
12. 620. En sus comunicaciones de 9 de abril y 4 de julio de 2007, el Gobierno envía las observaciones siguientes.
13. 621. En lo que respecta al literal a) de las recomendaciones, el Gobierno reitera lo manifestado anteriormente al señalar que el acto legislativo núm. 01, de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, constituye un elemento fundamental del conjunto de medidas que se han venido adoptando para hacer frente a los graves problemas que se presentan en materia de financiación del pasivo pensional.
14. 622. El Gobierno considera que varios aspectos ameritan ser considerados por el Comité de Libertad Sindical en este caso. En primer lugar, que al regular las condiciones de otorgamiento de pensiones no se está ante un asunto propio de las condiciones de trabajo, sino que se refiere a un asunto postlaboral, esto es, propio de la órbita de las pensiones. Los Convenios núms. 98 y 154 que se manifiestan violados, se refieren a la negociación de las condiciones de trabajo. No es el ámbito material de dichos instrumentos regular lo relativo a las pensiones, tema éste que encuentra su ámbito en otros instrumentos adoptados igualmente por la Organización.
15. 623. En segundo lugar, y justamente relacionado con el hecho de estar regulado el tema de las pensiones en otros instrumentos, debería considerarse el hecho que en dichos convenios se plasma la posibilidad que los Estados reglamenten, es decir, que legislen sobre aspectos relativos a dichas pensiones, sin que por ello se vulnere el derecho a la negociación colectiva.
16. 624. En tercer lugar, la negociación colectiva en materia de pensiones, por su misma materia, contiene elementos que escapan a la negociación colectiva y que dependen de la atribución que las constituciones otorgan a los gobiernos y a sus órganos legislativos. Dichos aspectos, por concernir no a un determinado grupo humano, aquel que negocia un determinado convenio, sino a la totalidad de la población de un determinado país, no pueden ser regulados por vía de convención, sino por la facultad que tiene el legislador para señalar las condiciones generales que rigen la vida de los ciudadanos. Esto, en lugar de ser un atentado al derecho de asociación sindical, es una de las más legítimas expresiones del Estado Social de Derecho. Naturalmente que los gobiernos y los parlamentos determinan cuáles de tales aspectos se reglamentarán por vía legislativa o por vía de decisiones del Poder Ejecutivo. Sin embargo, es claro y universalmente aceptado, que asuntos tales como la edad, el número de semanas a cotizar, las diferencias entre sexos a la hora de establecer ciertos requisitos, no se fijan por vía de negociaciones colectivas entre un grupo determinado de ciudadanos — los trabajadores sindicalizados — y la autoridad negociadora, sino por el legislativo, puesto que se trata, se repite, de regular aspectos generales referentes a las condiciones de vida de la población en general.
17. 625. El Gobierno señala que el objetivo principal es el de procurar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social. Adicionalmente busca asegurar que el sistema pensional colombiano sea equitativo para todos los colombianos, para lo cual señala que a partir de 2008 los requisitos y beneficios pensionales serán los que establezca la Ley del Sistema General de Pensiones.
18. 626. Inicialmente la protección de las personas contra los riesgos de vejez o invalidez se estructuró como una consecuencia de la relación laboral. Así lo contemplaba el Código Sustantivo del Trabajo. La Constitución Política de 1991 adoptó en materia de seguridad social un modelo distinto, pues estableció en su artículo 48 «se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social» y a tal efecto señaló que «La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley». De esta manera, el artículo 48 de la Constitución Política previó el régimen de seguridad social como un régimen independiente del laboral. De hecho, la Constitución de 1991 excluyó de la autonomía de la voluntad privada el derecho a la prestación de la seguridad social y consideró ésta como un derecho de la persona por su simple participación en el cuerpo social, que desborda los límites de la relación laboral y que se materializa mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio que el Estado debe dirigir y coordinar, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
19. 627. El Gobierno señala que con la expedición de la ley núm. 100, de 1993, se buscó darle aplicación a los principios constitucionales y solucionar los problemas financieros estructurales que se evidenciaban en materia del Sistema Pensional y que eran el resultado de decisiones tales como bajas cotizaciones, cuando las había, dispersión de regímenes pensionales y beneficios exagerados. Las medidas tomadas con la ley núm. 100, de 1993, no fueron suficientes para solucionar los grandes desequilibrios que ya en ese momento se presentaban en el sistema. A lo anterior se agrega que la ley núm. 100, de 1993, no cobijó todos los sectores, pues no incluyó a los miembros de las fuerzas militares, a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a los trabajadores de ECOPETROL. Asimismo, la ley no afectó las convenciones o pactos colectivos regularmente celebrados ni impidió que se continuaran celebrando. De esta manera, el Sistema General de Pensiones, incluyendo el régimen de transición, y los regímenes exceptuados en Colombia han venido presentando dificultades de financiamiento que se reflejan en elevados déficit operacionales. En efecto, el déficit operacional, medido como el desequilibrio entre cotizaciones y beneficios del sistema pensional, generó la necesidad de utilizar recursos de las reservas del Instituto del Seguro Social (ISS), y del Presupuesto General de la Nación equivalentes al 3,3 por ciento del PIB en el año 2000 (5,1 billones de pesos) y de 4,6 por ciento del PIB para el año 2004 (8,2 billones de pesos). Así las cosas, con posterioridad a la ley núm. 100, de 1993, se produce una situación insostenible porque se estaba generando una transferencia intergeneracional de pasivos, en la medida en que serían los actuales y futuros contribuyentes, con sus aportes de impuestos y de cotizaciones, los que deberían financiar, no sólo la deuda así causada que corresponde a las pensiones corrientes, sino además su propio gasto social y sus propias futuras pensiones.
20. 628. El déficit operacional en materia de pensiones agravaba la difícil situación económica que venía atravesando el país, la cual repercutía negativamente en el empleo, en los ingresos tributarios y de cotizaciones. En efecto, para financiar el gasto social de pensiones, de acuerdo con las obligaciones constitucionales, durante los últimos diez años, la nación ha utilizado recursos que de otra forma hubieran estado destinados a otros fines y objetivos esenciales del Estado. Como consecuencia, la nación ha debido recurrir a un creciente endeudamiento interno y externo para financiar entre ellas la creciente inversión social en salud y educación.
21. 629. Para hacer sostenible el sistema y reducir en alguna proporción los déficit esperados, el Honorable Congreso de la República aprobó una reforma pensional a través de la ley núm. 797, la cual contempló modificaciones de los requisitos y de los beneficios del Sistema General de Pensiones, de manera que se logró una disminución del déficit pensional de la nación del 40 por ciento del PIB del año 2000, en un horizonte de 50 años, propendiendo por la sostenibilidad de los pagos pensionales futuros y por la estabilidad macroeconómica y fiscal del país. Esta ley también reformó el régimen de transición.
22. 630. La Corte Constitucional declaró inconstitucionales, por vicios de trámite, las disposiciones de dicha ley que reformaban el régimen de transición. El considerable impacto fiscal que tiene el régimen de transición condujo a que el Gobierno debiera insistir en la reforma del régimen de transición, pues entre los años 2003 y 2004 se presentaría un incremento del 21 por ciento en los pagos corrientes de pensiones a cargo de la nación, pasando de 7,1 billones de pesos en 2003 a 9,9 billones en 2004. Por efecto del crecimiento vegetativo del número de pensionados y, sobre todo, por los mayores aportes del presupuesto que se requieren ante el inminente agotamiento de las reservas financieras del ISS, este año. Por estas razones el Gobierno nacional presentó y el Congreso aprobó la ley núm. 860, de 2003, con la cual fundamentalmente se modificó el régimen de transición.
23. 631. Las leyes núms. 797 y 860 buscaron conciliar el interés público que está envuelto en la subsistencia del sistema de seguridad social y la satisfacción del derecho irrenunciable a la seguridad social que garantiza la Constitución Política con la expectativa que tenían quienes se encontraban en el régimen de transición.
24. 632. Si bien las reformas adoptadas contribuyeron a mejorar el balance operacional del sistema, no han logrado equilibrarlo totalmente. El país gasta más en seguridad social que en otros sectores que también representan en una u otra forma prioridades constitucionales.
25. 633. Al examinar la composición funcional del Presupuesto General de la Nación para el año 2004, sin incluir servicio de la deuda pública, la categoría de Protección Social concentra el 31,7 por ciento del total con 15,8 billones de pesos, dentro de la cual se destaca la importancia del pago de pensiones corrientes, que suma 9,1 billones de pesos, que equivalen a más del 18,2 por ciento del total de ese presupuesto, valor que incluye 0,7 billones de pesos que han sido presupuestados y se requieren para que el ISS pueda atender sus obligaciones pensiónales en ese año (no incluye la adición proyectada de 0,9 billones de pesos aproximadamente para este mismo propósito). Al pago corriente de las pensiones, corresponde una porción del presupuesto que es mayor que el de cada uno de los demás sectores incluidos en el presupuesto. Debe resaltarse que con estos recursos, únicamente se atiende cerca de medio millón de pensionados (cuadro siguiente).
26. Pensionados 2004 por entidad. Número de personas
27. Entidad
28. Total pensionados estimados
29. Pensión promedio (salarios mínimos)
30. CAJANAL
31. 196.935
32. 2,9
33. Caja de Retiro de la Policía Nacional
34. 65.346
35. 2,7
36. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio
37. 63.504
38. 2,7
39. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
40. 32.588
41. 4,7
42. Ministerio de Defensa
43. 27.926
44. 2,1
45. Policía Nacional
46. 20.457
47. 3,0
48. Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales
49. 16.577
50. 2,4
51. FONCOLPUERTOS
52. 15.908
53. 6,8
54. Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
55. 10.649
56. 3,6
57. SENA
58. 4.203
59. 3,2
60. Universidad Nacional de Colombia
61. 4.182
62. 5,9
63. Ministerio de Agricultura
64. 3.404
65. 3.0
66. INCORA
67. 2.079
68. 2,7
69. Fondo de Previsión Social del Congreso
70. 1.755
71. 20,7
72. Otras entidades
73. 6.747
74. Total
75. 472.260
76. Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.
77. No están incluidos los pensionados del ISS porque por ahora sólo están presupuestados 0,7 billones de pesos de la nación para colaborar con la financiación del ISS asegurador.
78. 634. Sólo en el caso de la fuerza pública, habida cuenta de las características de este grupo de servidores públicos y de los riesgos a que sus integrantes están sometidos se justifica mantener un régimen especial como sucede en muchos países del mundo.
79. 635. En lo que respecta a la relación entre la negociación colectiva y el régimen pensional, la ley núm. 100, de 1993, organizó el Sistema General de Pensiones y previó claramente el respeto de los derechos adquiridos «conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo», pero igualmente dejo claro que ello era «sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes». Lo anterior con el claro propósito que las convenciones y pactos colectivos se ajustarán a lo dispuesto en la ley núm. 100, de 1993, y al hecho de que la pensión ya no puede considerarse simplemente una consecuencia de una relación laboral sino una prestación derivada del régimen de seguridad social organizado por el legislador.
80. 636. Sin embargo, dado que la Constitución Política garantiza el derecho a la negociación colectiva, no ha podido lograr el propósito de la ley núm. 100, expresado en su artículo 11, pues aún existe la posibilidad de continuar estableciendo reglas particulares en materias pensionales, por lo cual y a pesar de que la Corte Suprema de Justicia ha afirmado reiteradamente que los beneficios pensionales deben armonizarse con la ley núm. 100, de 1993, no solamente no se han armonizado las convenciones colectivas con la ley, sino que se siguen suscribiendo convenios en los que las entidades se obligan a asumir directamente nuevas obligaciones pensionales, privilegiando a ciertos servidores y rompiendo la igualdad que quiso el Constituyente imprimirle al régimen de seguridad social. En efecto, la universalidad del régimen de seguridad social, según la Corte Constitucional presupone la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida y esa garantía sin discriminación solamente puede ofrecerla un sistema unificado que no pueda ser variado por voluntad de un sector de sus titulares.
81. 637. Por lo anterior, y con el fin de lograr el propósito que inspira el artículo 48 de la Constitución Política, es necesario establecer claramente en el régimen pensional los requisitos para acceder a ésta y los beneficios que dicho sistema garantiza. Lo anterior es además particularmente imperioso si se tienen en cuenta no sólo los principios que deben regir el sistema de seguridad social sino también las consecuencias económicas de la situación actual, y a un mediano y largo plazo.
82. 638. El Gobierno señala que para financiar regímenes pensionales especiales se están destinando cuantiosos recursos que podrían dirigirse a ampliar la cobertura del sistema general de seguridad social y a incrementar la inversión social o a generar mayor desarrollo del país. Las razones anteriores justifican claramente la necesidad de establecer que la negociación colectiva no debe incluir el régimen pensional.
83. 639. El Gobierno señala que el artículo 55 de la Constitución Política prevé que «Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley». Desde este punto de vista podría sostenerse que una ley podría determinar el alcance del derecho de negociación colectiva y excluir del ámbito del mismo el régimen pensional. Sin embargo, el examen de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional no arroja conclusiones claras sobre el particular. En efecto, si bien en un principio la H. Corte Constitucional fue relativamente amplia acerca de la posibilidad de establecer límites al derecho a la negociación colectiva en razón del interés público, en los últimos años ha sido más restrictiva.
84. 640. En primer lugar, en sentencia C-112-93, la H. Corte Constitucional admitió la posibilidad de establecer límites a la negociación colectiva, siempre que los mismos fueran razonables y de este modo se evitara que se pusieran en peligro las entidades estatales. En particular, la H. Corte Constitucional consideró que las convenciones no pueden conducir «al aniquilamiento de la empresa, a su quiebra, deterioro o improductividad, y que tampoco los entes estatales puedan constitucionalmente conceder salarios, prestaciones o prebendas irrisorias, al margen de la realidad social». Posteriormente, en sentencia C-408, de 1994, la H. Corte Constitucional reiteró que la Constitución Política permite excepciones razonables a la negociación colectiva.
85. 641. Sin embargo, la tendencia amplia que tenía la Corte Constitucional en fallos anteriores se ha restringido en pronunciamientos posteriores. Dado lo anterior, deben precisarse las normas constitucionales, estableciendo que no podrán celebrarse pactos o convenciones colectivas en materia pensional.
86. 642. El Gobierno añade que para poder apreciar la viabilidad constitucional del proyecto del acto legislativo, así como su perfecta validez a la luz de los convenios de la OIT, es preciso analizar si estos convenios, que han sido aprobados por Colombia y forman parte del bloque de constitucionalidad, prohíben o impiden establecer la imposibilidad de negociar colectivamente el régimen obligatorio de pensiones establecido en la ley. El Convenio núm. 87 establece una protección especial para que los ciudadanos se asocien sindicalmente y contiene una serie de normas generales para que los Estados protejan ese derecho de asociación sindical. Ninguna de las normas que se refieren a la materia anotada, constituye un impedimento para que a través de un acto legislativo se pueda incluir en la Constitución colombiana una limitación a negociar colectivamente el régimen obligatorio de pensiones. Ese acto no estaría vulnerando o atentando contra el derecho de asociación sindical, el cual podría desarrollarse dentro de los cauces normales y con la protección del Estado. Es de anotar que lo establecido en el artículo 39 de la Constitución Política y el desarrollo de la jurisprudencia constitucional a través de la acción de reintegro de carácter constitucional, como medio de protección al derecho de asociación sindical, a través de la acción de tutela, son medios idóneos para desarrollar armónicamente la asociación sindical en Colombia.
87. 643. El Convenio núm. 98 relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, el cual también fue adoptado por la legislación ordinaria colombiana a través de las leyes núms. 26 y 27, de 1976, y él tampoco presenta disposición alguna relativa a la negociación colectiva que no permita limitar el campo de esa negociación colectiva en la Constitución Política de la República de Colombia, al régimen obligatorio de pensiones establecido en la ley. En efecto, el artículo 4 que es el que se refiere específicamente a la negociación colectiva, señala que deberán adoptarse medidas idénticas a las condiciones mismas, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores por una parte y las organizaciones de trabajadores por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con el objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos las condiciones de empleo. Esta norma indudablemente está dejando en libertad a los Estados que han adoptado el Convenio para limitar el campo de la negociación colectiva cuando se afectan regímenes obligatorios como el de pensiones, que permitan crear excepciones que afecten en forma importante el presupuesto nacional y la igualdad de los trabajadores, en un campo tan importante como es el de las jubilaciones. En igual sentido el Convenio 154 relativo a la negociación colectiva, cuando en su artículo 5, numeral 1, señala: «Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva».
88. 644. Como conclusión debe señalarse que ninguno de los convenios que protegen el derecho de asociación sindical y la negociación colectiva, podrían ser obstáculo para establecer en la Constitución, a través de un acto legislativo, la limitación de la negociación colectiva en lo que respecta a la modificación del régimen general de pensiones.
89. 645. El Gobierno recuerda que en el año 2003 se convocó a un referendo, que contenía preguntas sobre asuntos diversos, como por ejemplo, organización política, control fiscal, diseño de presupuesto, etc. Unicamente la pregunta núm. 8 estaba referida a los aspectos pensiónales, razón por la cual consideramos conveniente aclarar que el resultado del mencionado referendo no puede interpretarse como una manifestación de rechazo a la modificación del régimen de pensiones.
90. 646. El Gobierno señala en lo que respecta al literal a), ii), que respecto de las convenciones que contienen cláusulas pensionales y que fueron celebradas con anterioridad a la vigencia del acto legislativo núm. 01, de 2005, es conveniente señalar que el mencionado acto dispone:
91. ...
92. En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
93. Parágrafo tercero. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este acto legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este acto legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
94. 647. De lo anterior, se infiere que las cláusulas pensionales que fueron pactadas con anterioridad al acto legislativo núm. 01, de 2005, serán respetadas. El Gobierno señala sin embargo que respecto a la adopción de medidas pertinentes, sugeridas por el Comité de Libertad Sindical, es conveniente señalar que ello no es posible en virtud de que dicha competencia recae sobre la rama legislativa y no la ejecutiva, que es a la que pertenece el Gobierno. (Artículo 113 de la Constitución Política.)
95. 648. En cuanto al literal a), iii), de las recomendaciones relativo a la realización de una consulta, el Gobierno señala que al consultar en el referéndum el tema relacionado con las pensiones lo hizo con el objeto de solucionar una grave situación de déficit en el sistema pensional, como se expreso anteriormente. La pregunta núm. 8 del referéndum, disponía:
96. 8. Limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública.
97. Pregunta: Como medida para reducir las desigualdades sociales y controlar el gasto público, ¿aprueba usted el siguiente artículo?
98. Adiciónase el artículo 187 de la Constitución Política, con el siguiente texto:
99. A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.
100. La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la presente reforma constitucional.
101. El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.
102. Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
103. Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.
104. La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.
105. A partir del 1.º de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
106. Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la fuerza pública.
107. Sí [ ]
108. No [ ]
109. Voto en blanco [ ]
110. 649. Según la información de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los siguientes fueron los resultados de la votación popular a la enunciada pregunta:
111. Votos
112. Sí
113. Votos
114. No
115. Votos
116. Nulos
117. Total votos
118. (Sí + No + Nulos)
119. Porcentaje
120. Participación
121. Sí
122. Porcentaje
123. Participación
124. Preguntas sin marcar
125. 5.602.823
126. 493.563
127. 124.926
128. 6.221.312
129. 90,06
130. 24,82
131. 451.738
132. 650. Como se observa, por la pregunta núm. 8, el 90,06 por ciento lo hizo a favor de la misma. Sin embargo la pregunta no fue incorporada a la Constitución en razón de que se necesitaba una participación del 25 por ciento de la población habilitada para votar y la participación fue de un 24,82 por ciento. Para efectos de aprobar un referéndum se requiere no sólo la mayoría afirmativa (por el sí) de las preguntas sometidas a consideración de los votantes, sino que además, exige una participación global mínima de por lo menos el 25 por ciento de la población habilitada para votar. En conclusión, la pregunta núm. 8 no fue incorporada por no haberse aprobada sino por la falta de participación de la población habilitada para votar. Mas de cinco millones y medio de votantes es un número muy significativo, por lo tanto consideramos que la realización de otra consulta, tal y como lo propone el Comité de Libertad Sindical no es necesaria, igualmente se han dado las explicaciones pertinentes relacionadas con el impacto económico que acarrearía la no aplicación del acto legislativo núm. 01, de 2005. (El Gobierno adjunta copia de los resultados publicados por la Registraduría.)
133. 651. En lo que respecta al literal b) de las recomendaciones, el Gobierno señala que el Estado colombiano es respetuoso del derecho de negociación colectiva, en el caso de las organizaciones sindicales de empleados públicos. Como se ha explicado en diferentes oportunidades, éstos no pueden formular pliegos de peticiones para solucionar conflictos de trabajo que surjan de sus relaciones laborales con las correspondientes entidades públicas patronales, mediante el agotamiento de las etapas previstas en el Código Sustantivo del Trabajo — arreglo directo, convención colectiva, y , eventualmente, la huelga y el arbitramento —, pero sí pueden presentar peticiones para mejorar sus condiciones de trabajo, siempre y cuando se respete las competencias constitucionales de las autoridades para determinar unilateralmente los emolumentos de los servidores públicos. Como se ha manifestado en las diferentes respuestas del Gobierno, el señor Procurador ha atendido oportunamente las peticiones de la organización sindical (el Gobierno adjunta copia de la respuesta enviada por la Procuraduría General de la Nación).
134. 652. En lo que respecta al literal c) de las recomendaciones, el Gobierno señala en primer término que la Procuraduría General de la Nación informó que el Sr. Franco Cuartas nunca presentó renuncia durante su vinculación.
135. 653. El Gobierno solicita al Comité que aclare qué órgano o personalidad podría ser competente para llevar a cabo una investigación independiente, según los criterios del Comité de Libertad Sindical. La Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la ley núm. 734, de 2002, es el órgano titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo puede iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
136. 654. Respecto a la finalización de toda medida disciplinaria contra el Sr. Franco Cuartas, como bien lo señala el Sr. Procurador General de la Nación: «es un aspecto imposible de ejecutar, teniendo en cuenta que tanto la Constitución Política, artículo 6, como la ley núm. 734, de 2002, me imponen la obligación de cumplir con su normatividad, en el sentido de iniciar la investigación disciplinaria cuando se identifique el posible autor o autores de la falta, sin excepción alguna, bien a través de la queja o de la indagación preliminar».
137. 655. En lo que respecta al literal d) de las recomendaciones, el Gobierno señala que en relación con el despido del Sr. Luis Carmelo Cataño Cataño, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá, D.C. profirió fallo favorable al Sr. Cataño Cataño, fallo que fue apelado por la Procuraduría General de la Nación. El Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, al decidir el recurso de apelación, resolvió revocar la sentencia negando las pretensiones de la demanda y en consecuencia absolvió a la Procuraduría General de la Nación.
138. 656. En cuanto al despido del Sr. Carlos Romero Aguilar, de acuerdo con el oficio núm. 101151, de 7 de mayo de 2007, la Jefa de la División de Gestión Humana pone en conocimiento de la Oficina Jurídica que dentro de la información enviada por el Ministerio de la Protección Social a la Procuraduría, no figura el Sr. Romero Aguilar en la conformación de Directivas o Subdirectivas Sindicales, por tanto, el Sr. Romero Aguilar no gozaba de fuero sindical.
139. 657. En cuanto al Sr. Francisco Molina Alvarado, en el oficio citado anteriormente se informa que éste fue inscrito en la Subdirectiva Seccional de Bogotá por el Ministerio de la Protección Social, sin embargo la Secretaria General de la Procuraduría le comunicó sobre la designación del Sr. Jovanny Quiñónez Díaz en el cargo que ocupaba en provisionalidad el Sr. Molina Alvarado, en razón de haberlo ganado aquél, por concurso de méritos. De conformidad con el artículo 188 del decreto-ley núm. 262, de 2000, el nombramiento en provisionalidad se realiza por el término de hasta seis (6) meses prorrogables por otros seis (6) mientras se surte el proceso de selección. En este caso, el Sr. Molina Alvarado no fue despedido, sino que su cargo fue asumido por la persona que ganó el empleo a través de concurso de méritos.
140. 658. En cuanto al Sr. Silvio Elías Murillo, el Gobierno señala que las pretensiones de reintegro del Sr. Murillo fueron negadas en el Juzgado Segundo Laboral en primera instancia y en segunda instancia por el Tribunal Superior, Sala Laboral.

D. Conclusiones del Comité

1. 659. El Comité toma nota de los nuevos alegatos presentados por la Confederación General del Trabajo (CGT) y de las observaciones del Gobierno a las recomendaciones del Comité en su examen anterior del caso.
2. 660. En lo que respecta al literal a) de las recomendaciones relativo a la limitación del derecho de negociación colectiva en virtud de la reciente adopción del acto legislativo num. 01, de 22 de julio de 2005, el Comité toma nota de que el Gobierno se refiere a las circunstancias económicas que llevaron a la adopción de dicha legislación que tiene el objeto de establecer un sistema universal y solidario que fuera viable económica y financieramente. El Comité toma nota de que el Gobierno insiste en que la reglamentación de la política sobre pensiones es una atribución del Gobierno otorgada por la Constitución y señala que las cuestiones pensionales no están dentro del ámbito cubierto por los Convenios núms. 87 y 98 y que no es contrario a tales convenios prohibir o impedir que las mismas sean negociadas colectivamente.
3. 661. A este respecto, el Comité recuerda en primer lugar, como lo hiciera en el examen anterior del caso, que reconoce el derecho de los Estados a reglamentar el sistema de pensiones pero subraya la necesidad de que los mismos respeten el principio del derecho a la negociación colectiva en este proceso [véase 344.º informe, párrafo 801, a), i)]. Como observara el Comité en su examen anterior, la adopción de un régimen legal de pensiones no recae de manera general en el ámbito de competencia del Comité. Sin embargo, éste puede examinar en qué medida al adoptar dicho régimen se han respetado los principios de la libertad sindical. En este sentido, el Comité observa que hasta la expedición del acto legislativo núm. 01, la facultad de establecer cláusulas sobre pensiones en las convenciones colectivas era legal, en particular las que mejoraban las prestaciones legales, y así fue hecho en numerosas ocasiones entre empresas privadas y públicas e instituciones públicas con diversas organizaciones sindicales. En dichas ocasiones, las partes regularon por medio de la negociación colectiva el modo y el monto de las pensiones aplicables a los trabajadores de la empresa o del sector.
4. 662. La emisión del acto legislativo núm. 01 cambia la situación jurídica imperante al establecer que «A partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones». Más adelante se establece que «Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la fuerza pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010».
5. 663. En efecto, el Comité observa que a partir de la emisión del acto legislativo núm. 01, ya no se podrá negociar sobre condiciones pensionales que sean distintas a las del Sistema General de Pensiones. En lo que respecta a las convenciones celebradas con anterioridad al acto legislativo, si bien el acto legislativo contiene una disposición que establece que se respetarán los derechos adquiridos, dispone más adelante que en todo caso, los regímenes existentes con anterioridad que sean distintos al Sistema General de Pensiones perderán su vigencia a partir del año 2010. Esto puede implicar en determinados casos una modificación unilateral del contenido de los convenios colectivos firmados. A este respecto, el Comité ha considerado en ocasiones anteriores, que ello es contrario a los principios de la negociación colectiva así como al principio de los derechos adquiridos por las partes. En estas condiciones, el Comité pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de que los convenios colectivos que contienen cláusulas sobre pensiones, cuya vigencia va más allá del 31 de julio de 2010, mantengan sus efectos hasta su vencimiento.
6. 664. En lo que respecta a los convenios celebrados después de la entrada en vigor del acto legislativo núm. 01, en particular en relación con la prohibición general de establecer un régimen pensional distinto al establecido en el régimen general de pensiones, el Comité recuerda que en el examen anterior del caso, había tomado nota de que según los alegatos, la adopción del acto legislativo tuvo lugar a pesar de la oposición de los interlocutores sociales, expresada en un referendo, sobre el cual ni el Gobierno ni las organizaciones querellantes suministraron mayores detalles. A este respecto, el Comité había pedido al Gobierno que realizara nuevas consultas con las partes interesadas a fin de encontrar una solución negociada aceptable para todas las pares interesadas. El Comité toma nota de la información suministrada por el Gobierno en relación con el referendo según la cual la realización del mismo fue decidida por la autoridad legislativa a fin de introducir ciertas modificaciones a la Constitución; el referendo se refería a diferentes temas; la pregunta octava se refería a las pensiones; en la votación el 90,06 por ciento de los votantes optó por la aceptación del nuevo régimen; sin embargo dicha disposición no pudo ser incluida en la Constitución porque de conformidad con la misma era necesaria una participación superior al 25 por ciento en dicho referendo, lo cual no fue obtenido. El Comité toma nota de que el Gobierno subraya que de todos modos más de cinco millones y medio de personas participaron en el referendo y señala que independientemente de este resultado, el Estado tiene competencia para regular por vía legislativa la cuestión de las pensiones.
7. 665. A este respecto, el Comité ha considerado en ocasiones anteriores que el proceso de consulta tripartita en materia de legislación contribuye a que las leyes, programas y medidas que las autoridades públicas tengan que adoptar o aplicar tengan un fundamento más sólido y sean mejor respetados y aplicados. En la medida de lo posible el Gobierno debería apoyarse en el consentimiento general ya que las organizaciones de empleadores y de trabajadores deben poder participar en la responsabilidad de procurar el bienestar, y la prosperidad de la comunidad en general. Ello es particularmente válido si se tiene en cuenta la complejidad creciente de los problemas que se plantean en las sociedades. Ninguna autoridad pública puede pretender concentrar la totalidad de los conocimientos ni suponer que lo que propone ha de cumplir en forma plenamente adecuada los objetivos perseguidos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1076]. En estas condiciones, el Comité pide una vez más al Gobierno que teniendo en cuenta las circunstancias particulares de este caso, y con el fin de garantizar la armonía de las relaciones laborales del país, realice de nuevo consultas detalladas con las partes interesadas acerca de las jubilaciones y las pensiones, a fin de encontrar una solución aceptable para todas las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Colombia, en particular asegurando que las partes en la negociación colectiva puedan mejorar las prestaciones legales sobre pensiones o esquemas de pensiones por mutuo acuerdo.
8. 666. En cuanto al literal b) de las recomendaciones relativo a la negativa de la Procuraduría General de la Nación a negociar colectivamente con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación (SINTRAPROAN), el Comité toma nota de que el Gobierno reitera lo manifestado en el examen anterior del caso, según lo cual el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo establece que las organizaciones sindicales de empleados públicos no pueden formular pliegos de peticiones sino sólo presentar peticiones respetuosas. A este respecto, el Comité reitera una vez más que si bien algunas categorías de funcionarios públicos ya debían gozar del derecho a la negociación colectiva de acuerdo con el Convenio núm. 98, la promoción de dicho derecho se ha visto reconocido en forma generalizada para todos los funcionarios públicos a partir de la ratificación del Convenio núm. 154, con fecha 8 de diciembre de 2000 y en consecuencia los trabajadores del sector público y de la administración pública central deben gozar del derecho de negociación colectiva. En estas condiciones, recordando que la negociación colectiva en la administración pública admite que se fijen modalidades particulares de aplicación, pero sosteniendo al mismo tiempo que la mera posibilidad de presentar peticiones respetuosas no es suficiente par considerar que existe un verdadero derecho de negociación colectiva libre y voluntaria, el Comité pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de modificar el artículo 416 del Código del Trabajo para que se respete el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en concordancia con lo dispuesto en los Convenios núms. 98 y 154 ratificados por Colombia.
9. 667. En lo que especta al literal c) de las recomendaciones relativo a la alegada persecución por medio de la realización de sucesivos procesos disciplinarios contre el Sr. Franco Cuartas, miembro fundador y dirigente de SINTRAPROAN, el Comité recuerda que había pedido al Gobierno que realizara una investigación independiente que gozara de la confianza de las partes y si se constataba la veracidad de los alegatos que tomara las medidas necesarias para su reintegro y para que se pusiera fin a toda medida disciplinaria contra el mismo. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que la Procuraduría General de la Nación informa que el Sr. Franco Cuartas no ha renunciado a su puesto de trabajo. Además, señala que la Procuraduría es la autoridad titular del poder disciplinario y que en consecuencia es esta entidad quien debe iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
10. 668. A este respecto, el Comité toma nota de que la Procuraduría General de la Nación es titular del poder disciplinario y de investigación pero observa que no se han seguido las recomendaciones del Comité respecto del órgano de investigación a fin de asegurar una completa imparcialidad. En este sentido, el Comité estima que en este caso la autoridad independiente debería ser la autoridad judicial o una persona independiente que goce de la confianza de las partes. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se lleve a cabo una investigación independiente sobre estos alegatos y si se constata su veracidad, que sin demora se tomen las medidas necesarias para que se dejen sin efecto las medidas disciplinarias adoptadas contra el Sr. Franco Cuartas.
11. 669. En lo que respecta al literal d) de las recomendaciones relativo al alegado despido de los Sres. Luis Carmelo Cataño Cataño, Carlos Romero Aguilar, Francisco Molina y Silvio Elías Murillo a pesar de que gozaban de fuero sindical y en el caso del Sr. Murillo a pesar de que el Tribunal Administrativo del Chocó ordenara su reintegro, el Comité toma nota de la información del Gobierno según la cual: en el caso del Sr. Cataño Cataño, el Tribunal Superior de Bogotá denegó el reintegro del mismo, al revocar la sentencia del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá; en cuanto al Sr. Carlos Romero Aguilar, el mismo no gozaba de fuero sindical; en lo que respecta al Sr. Francisco Molina, el mismo no fue despedido sino que estando designado en provisionalidad, su cargo fue sujeto a concurso, el cual fue obtenido por otra persona; y en cuanto al Sr. Murillo, el Gobierno aclara que la solicitud de reintegro fue denegada tanto en primera como en segunda instancia judicial. El Comité observa que el Gobierno no suministra información adicional en relación con el motivo de los despidos, ni hace referencia a que se haya respetado el fuero sindical de los dirigentes, ni adjunta copia de las decisiones judiciales, que permitan determinar que no existió discriminación antisindical al despedir a los dirigentes sindicales. El Comité recuerda el principio según el cual un trabajador o dirigente sindical no debe sufrir perjuicio por sus actividades sindicales. A fin de poder formular sus conclusiones con todos los elementos de información, el Comité pide al Gobierno que envíe una copia de las decisiones judiciales que denegaron los reintegros de los dirigentes sindicales despedidos.
12. 670. En lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por la CGT relativos al despido de los Sres. Jhon Jair Silva y Jesse Moisés Gutiérrez Herrera afiliados a SINTRAPROAN, el Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones al respecto.

Recomendación del Comité

1. 671. En vista de las conclusiones provisionales que anteceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta a los alegatos relativos a la limitación del derecho de negociación colectiva en virtud de la reciente adopción del acto legislativo núm. 01, de 22 de julio de 2005, que modifica el artículo 48 de la Constitución Política sobre seguridad social, el Comité:
   • i) en cuanto a las convenciones celebradas con anterioridad a la entrada en vigor de la legislación, pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de que los convenios colectivos que contienen cláusulas sobre pensiones, cuya vigencia va más allá del 31 de julio de 2010, mantengan sus efectos hasta su vencimiento;
   • ii) en cuanto a los convenios celebrados después de la entrada en vigor del acto legislativo núm. 01, pide una vez más al Gobierno que teniendo en cuenta las circunstancias particulares de este caso, y con el fin de garantizar la armonía de las relaciones laborales del país, realice de nuevo consultas detalladas dirigidas exclusivamente a los interlocutores sociales acerca de las jubilaciones y las pensiones, a fin de encontrar una solución negociada aceptable para todas las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Colombia, en particular asegurando que las partes en la negociación colectiva puedan mejorar las prestaciones legales sobre pensiones y esquemas de pensiones por mutuo acuerdo;
   • b) en lo que respecta a los alegatos relativos a la negativa de la Procuraduría General de la Nación a negociar colectivamente con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación (SINTRAPROAN), el Comité pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de modificar el artículo 416 del Código del Trabajo para que se respete el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en concordancia con lo dispuesto en los Convenios núms. 98 y 154 ratificados por Colombia;
   • c) en lo que respecta a los alegatos relativos a la persecución por medio de la realización de sucesivos procesos disciplinarios del Sr. Franco Cuartas, miembro fundador y dirigente de SINTRAPROAN, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se lleve a cabo sin demora una investigación independiente sobre estos alegatos y si se constata su veracidad, que se tomen las medidas necesarias para que se dejen sin efecto las medidas disciplinarias adoptadas contra el Sr. Franco Cuartas;
   • d) en relación con el alegado despido de los Sres. Luis Carmelo Cataño Cataño, Carlos Romero Aguilar y Silvio Elías Murillo a pesar de que gozaban de fuero sindical, a fin de poder formular sus conclusiones con todos los elementos de información, el Comité pide al Gobierno que envíe una copia de las decisiones judiciales que denegaron el reintegro de los mismos, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones en lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por la CGT relativos al despido de los Sres. Jhon Jair Silva y Jesse Moisés Gutiérrez Herrera afiliados a SINTRAPROAN.