Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 349, Marzo 2008

Caso núm. 2529 (Bélgica) - Fecha de presentación de la queja:: 16-NOV-06 - Cerrado

425. La queja figura en una comunicación de la Asociación Profesional de Pilotos Marítimos (BVL), de fecha 16 de noviembre de 2006.

1. 425. La queja figura en una comunicación de la Asociación Profesional de Pilotos Marítimos (BVL), de fecha 16 de noviembre de 2006.
2. 426. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 29 de agosto de 2007.
3. 427. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

• I. Contexto
  428. 428 La Asociación Profesional de Pilotos Marítimos (BVL) es una asociación sin fines de lucro establecida por la ley de 27 de junio de 1921 sobre las asociaciones sin fines de lucro, y las asociaciones y fundaciones internacionales sin fines de lucro. Esta asociación, cuyos estatutos habían sido publicados en Moniteur belge, el 20 de julio de 2000, es el resultado de la fusión de dos asociaciones de pilotos: la Asociación de Pilotos de Ríos del Estado (VSRL) y la Asociación de Pilotos Marítimos y Costeros (VZKL). De hecho, a pesar de su reciente existencia jurídica, la BVL tiene una larga tradición de protección de los intereses profesionales de los pilotos marítimos. La organización querellante afirma que es la única organización de protección de los intereses profesionales de los pilotos marítimos flamencos.
  429. 429 De conformidad con la ley especial de 8 de agosto de 1980 sobre la reforma institucional, las regiones tienen la responsabilidad del pilotaje y de la señalización de sus puertos, así como de los servicios de salvamento y de remolque en el mar. Mediante esta ley especial, el servicio público de pilotaje, creado en 1839, había sido, por tanto, trasladado a las regiones. En consecuencia, la Región flamenca dispone de su propio servicio público de pilotaje. Además, los pilotos marítimos tienen el estatuto de funcionarios de la Región flamenca, en la medida en que, en virtud del artículo 5, párrafo 1, del decreto sobre el pilotaje, de 19 de abril de 1995, sobre la organización y el suministro del servicio de pilotaje de la Región flamenca, el pilotaje de los buques en los casos definidos en el decreto, sólo puede ser efectuado por el servicio de pilotaje de la Región flamenca.
  430. 430 Sin embargo, la organización querellante indica que, a pesar de las competencias que tiene la Región flamenca en la organización del servicio de pilotaje, que hace de ésta la empleadora de los pilotos, la cuestión de la concertación y de la negociación colectiva con los sindicatos de ese personal, sigue siendo competencia de las autoridades federales, de conformidad con la ley federal de 19 de diciembre de 1974, que organiza las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de empleados que dependen de esas autoridades.
  431. 431 El Ministerio de la Comunidad Flamenca que, entre sus atribuciones, se encuentra la de los puertos marítimos, dispone, desde 2001, de un Departamento para la Gestión Autónoma del Servicio de Pilotaje (DAB-L), competente en el suministro de servicios de pilotaje de los buques marítimos y de consejos. Creado mediante un decreto del Parlamento flamenco de fecha 30 de junio de 2000, el DAB-L dispone, como todo departamento autónomo, de una cierta independencia de gestión financiera y presupuestaria, y de unas competencias en materia de gestión del personal, en particular en la contratación y en los gastos afines. Una decisión del Gobierno flamenco, de fecha 15 de diciembre de 2000 sobre la organización del DAB-L, reconoce explícitamente su competencia en materia de gestión del personal (artículo 2, párrafo 2). La organización señala, empero, que el DAB-L no dispone de personalidad jurídica, siendo, por tanto, su personal funcionario de la Región flamenca.
  432. 432 La organización querellante alega que esa competencia en materia de gestión del personal incluye, necesariamente, la elección de los interlocutores sociales que participarán en las negociaciones colectivas con el empleador público. En cuanto a las negociaciones sobre las condiciones de empleo de los pilotos marítimos, era de esperar que la BVL, organización que tiene como afiliados a más del 80 por ciento de los pilotos marítimos flamencos en actividad y al 60 por ciento del personal del DAB-L, fuese parte interesada. Ahora bien, la organización querellante denuncia el hecho de no haber podido nunca participar en una negociación colectiva formal, ni siquiera cuando las cuestiones se referían específicamente al pilotaje marítimo.
  433. 433 La BVL indica que es una organización sindical reconocida de conformidad con la ley de 19 de diciembre de 1974, que organiza las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de los empleados que dependen de esas autoridades. Según los términos de la ley, con miras a su reconocimiento, una organización sindical debe presentar a las autoridades competentes una copia de los estatutos de la asociación, así como una lista de sus dirigentes. Una vez que la organización sindical da cumplimiento a estas condiciones, se adquiere su reconocimiento oficial. Las autoridades públicas no disponen de la posibilidad de impugnarla. Cuando una organización sindical es reconocida, debería tener el derecho, en virtud del real decreto de 28 de septiembre de 1984 sobre la aplicación de la ley de 19 de diciembre de 1974, de adoptar medidas con las autoridades públicas en interés del personal que aquella representa o en interés de un solo miembro, prestar asistencia a la solicitud de cualquier miembro del personal que lo requiera y que deba justificar sus actos ante las autoridades administrativas, entregar mensajes en los locales del servicio público en consideración, y recibir informaciones generales sobre la gestión del personal que la misma representa (artículo 9).
  434. 434 Sin embargo, según la organización querellante, el reconocimiento legal y los mencionados derechos que se le reconocen, no bastan para que una organización sindical participe en las negociaciones colectivas. Debe asimismo ser reconocida como representativa. Así, la BVL indica que, a pesar de su estatuto legal de sindicato, la ley no le otorga el derecho de participación en las negociaciones colectivas, ni siquiera cuando éstas se refieren específicamente al pilotaje marítimo.
  435. 435 La organización querellante indica que la ley de 19 de diciembre de 1974, obliga a las autoridades públicas a negociaciones y a consultas previas con las organizaciones sindicales sobre todas las medidas relativas a las condiciones de empleo del personal. La organización querellante empleará la expresión «negociación colectiva» para definir esas negociaciones y concertaciones anteriores. La ley añade que esas negociaciones y concertaciones se harán en comités de los que formarán parte las organizaciones sindicales representativas. La ley establece únicamente algunas condiciones y algunos criterios para determinar esa noción de representatividad, que varían según el comité considerado.
  436. 436 Los comités de negociación previstos en la ley de 19 de diciembre de 1974 pueden ser de ámbito federal, comunitario, regional o sectorial. En virtud del artículo 3 de la ley, se establecen comités de competencia general en los ámbitos federal, comunitario y regional. Se trata del Comité común al conjunto de los servicios públicos (comité A), del Comité de los servicios públicos federales, comunitarios y regionales (comité B) y del Comité de los servicios públicos provinciales y locales (comité C). Las negociaciones dentro de esos comités tratan de las medidas de carácter general relativas al personal representado por diferentes comités de sector. Esos comités de sector son establecidos por el Ejecutivo y sólo tienen competencias en la materia para la cual se constituyen. La organización querellante indica, a modo de ejemplo, que los pilotos marítimos, funcionarios de la Región flamenca, están representados en el comité del sector XVIII que tiene competencias en todas las materias relativas al personal de la Comunidad flamenca y de la Región flamenca.
  437. 437 La ley de 19 de diciembre de 1974, prevé asimismo la posibilidad de que el Ejecutivo determine la composición y el funcionamiento de los comités de concertación (artículo 10 de la ley). El real decreto de 1984 prevé cuatro tipos de comités de concertación: el Alto Comité de Concertación (HCC), el Comité de Concertación Básico (BCC), el Comité de Concertación Intermedio (ICC) y el Comité de Concertación Particular (artículos 35, 36 y 40 del real decreto).
  438. 438 La organización querellante especifica que, si bien se prevén los criterios de representatividad de las organizaciones sindicales para autorizar su participación en los comités de negociación y de concertación descritos más arriba, esos criterios son, sin embargo, diferentes, según se trate de comités de negociación generales, de comités de sector o comités de concertación.
  439. 439 En cuanto a los comités de negociación generales, la ley de 19 de diciembre de 1974, prevé que las organizaciones sindicales consideradas como representativas y que pueden estar representadas en el Comité común al conjunto de los servicios públicos, en el Comité de servicios públicos federales, comunitarios y regionales, y en el Comité de servicios públicos provinciales y locales, son aquellas que funcionan en el ámbito nacional, que protegen los intereses de todas las categorías de funcionarios y que están afiliadas a un sindicato representado en el Consejo Nacional del Trabajo (artículo 7 de la ley). La organización querellante comprueba, así, que los sindicatos que funcionan en el ámbito sectorial, como ella misma, y que únicamente protegen los intereses de una categoría de funcionarios, quedan excluidos, por tanto, por definición, de esos comités de negociación generales. La BVL señala, por otra parte, que en el caso del Consejo Nacional del Trabajo, que tiene competencias que comprenden únicamente al sector privado, la exigencia de afiliación a una organización sindical que esté representada en su seno como paso previo para integrar un órgano que englobe al sector público, es un criterio desprovisto de sentido.
  440. 440 Además, la BVL indica que, en lo que atañe a los criterios de representatividad tenidos en cuenta para autorizar la participación en un comité de sector, como el comité del sector XVIII – la Comunidad flamenca y la Región flamenca que se mencionaran antes, la ley de 19 de diciembre de 1974, prevé: 1) un reconocimiento oficial; 2) la protección de los intereses de todas las categorías de trabajadores de un departamento que depende del comité (significando, así, que, dentro del comité XVIII, sólo pueden participar los sindicatos que protegen los intereses del conjunto del personal de la Comunicad flamenca y de la Región flamenca; 3) la afiliación a una organización sindical nacional; y 4) la representación de al menos el 10 por ciento de los trabajadores que dependen del comité de sector considerado, o encontrarse en condiciones de demostrar que la organización es la más representativa entre aquellas que no están representadas en el Comité de servicios públicos federales, comunitarios y regionales (comité B). Habida cuenta de esos criterios de representatividad, la organización querellante que promueve los intereses de una sola categoría de funcionarios y que carece de relevancia a escala nacional, está excluida de las reuniones del comité de sector XVIII. La BVL añade, además, que, siendo los criterios de representatividad para participar en el ámbito de los comités de concertación los mismos que para los comités de sector, aquella se encuentra asimismo excluida de éstos.
  441. 441 Como conclusión, la BVL comprueba que una organización sindical que promueve los intereses de una sola categoría de funcionarios y que carece de una representación nacional, no puede satisfacer las condiciones planteadas por la ley de 19 de diciembre de 1974 y no puede participar en ningún comité. Esos criterios de representatividad habían conducido a una situación en la que sólo las tres organizaciones sindicales «tradicionales» estaban representadas en los órganos de negociación colectiva entre las autoridades públicas y su personal. La organización querellante indica que, en la doctrina jurídica belga, esta situación puede describirse como un cártel político-sindical, sumamente alejado de la realidad de la representatividad sindical.
• II. Informe sobre la representatividad de la BVL
  442. 442 La organización querellante se remite a las cifras aportadas por las autoridades públicas para manifestar que aquella representa al 80 por ciento de los pilotos en actividad y al 60 por ciento del personal. De una lista de 450 funcionarios, de los cuales 340 son pilotos marítimos, las cifras de 2006 vienen a demostrar que 269 pilotos son miembros de la BVL. La BVL concluye al respecto que, en base al criterio objetivo del número de afiliados, ésta es la más representativa, no sólo de los pilotos marítimos, sino también del conjunto del personal del DAB-L. La BVL denuncia el hecho de que algunas organizaciones fuesen consideradas como representativas por las autoridades, pero que se amparasen en la falta de transparencia de las organizaciones tradicionales para no divulgar el número exacto de sus afiliados. Estas organizaciones — como ACV Transcom, ACOD y VSOA — sólo representan, según la organización querellante, a una parte marginal del cuerpo de pilotos marítimos. La organización querellante considera, así, que ACV Transcom y ACOD no representan más que al 20 por ciento del conjunto del personal del DAB-L, y que sólo dos pilotos son miembros de VSOA. A pesar de todo, esas organizaciones sindicales disponen de la calidad de «representativas», en la medida en que funcionan en el ámbito nacional y en todos los sectores. Su falta de representatividad para el servicio de pilotaje marítimo había conducido a que algunos pilotos protestaran, sobre todo por medio de acciones colectivas, contra la marginación de la BVL en el proceso de negociación colectiva. La organización querellante alega que estos últimos tenían la impresión de que sus intereses no eran promovidos y protegidos de manera adecuada en los diversos comités.
• III. Relaciones colectivas de trabajo en el sector público
  443. 443 A pesar del hecho de que las autoridades flamencas propugnan la plena participación de los actores sociales en el proceso de negociación colectiva dentro del DAB-L, la BVL sigue sin estar representada. Sin embargo, la negociación colectiva debería tener en cuenta la especificidad del pilotaje marítimo. La participación de la BVL en la negociación colectiva contribuiría a determinar que el clima social fuese más sereno en el propio seno del DAB-L, puesto que hasta el presente, para hacerse oír, no había tenido más medios que recurrir a la huelga, único medio de acción eficaz a su disposición. Empero, las autoridades reconocen, en diversos sentidos, la especificidad del oficio. Da testimonio de ésta la propia existencia del DAB-L o incluso la creación de un Grupo de trabajo mixto sobre los pilotos (GWL), mediante el Protocolo núm. 18.46, en el que la BVL participa. Este grupo es, sin embargo, sólo un órgano fruto de un acuerdo entre las autoridades y las organizaciones sindicales, y carece, por consiguiente, de competencias legales. Si el Protocolo núm. 18.46 prevé que algunas cuestiones pueden ser abordadas dentro del grupo de trabajo mixto, queda claro en los hechos que la negociación colectiva formal no se desarrolla en su seno. En consecuencia, este grupo de trabajo mixto sobre los pilotos tiene una función de espacio de discusión previo; empero, todo acuerdo consensuado en su seno debería volver a discutirse en órganos más formales y según los procedimientos de negociación colectiva establecidos por la ley allí donde la organización querellante estuviese ausente. La BVL indica que su participación en las discusiones del Grupo de trabajo mixto sobre los pilotos no significa que participe activamente en el proceso de negociación colectiva, en la medida en que sigue estando marginada de los órganos de negociación y de concertación formales.
  444. 444 La organización querellante indica, por otra parte, que existe otro órgano de consulta informal en el que aquella está presente. Se trata, dentro del DAB-L, del Foro DABL/BVL. Sin embargo, sólo la dirección del DAB-L y los representantes del BVL participan en ese foro y no las demás organizaciones sindicales. Además, ese foro no tiene existencia legal alguna y no puede, por tanto, influir en las decisiones que pudieran adoptarse en el marco de un proceso formal de negociación colectiva. En consecuencia, aun si las discusiones que hubiesen tenido lugar en el seno de ese foro, pudiesen abarcar algunas cuestiones relativas al pilotaje marítimo, la organización querellante insiste en el hecho de que la existencia del Foro DAB-L/BVL no podría constituir una alternativa a su plena participación en el proceso formal de negociación colectiva previsto en la ley.
  445. 445 La organización querellante recuerda que existen muchos órganos consultivos en lo que respecta al pilotaje marítimo. Menciona el comité del sector XVIII, cuyas competencias se extienden a todo el personal de la Comunidad flamenca y de la Región flamenca y en el que participan representantes de las organizaciones representativas. En la actualidad, ACV Transcom, ACOD y VSOA son las únicas organizaciones consideradas como tales. Este comité tiene competencias en el inicio de las negociaciones en torno a las medidas de alcance general. Estas medidas pueden tratar de las condiciones de empleo de todos los funcionarios de la Comunidad flamenca o de la Región flamenca, incluidos los pilotos marítimos. Si bien el grupo de trabajo sobre los pilotos tiene competencia en relación con todas las consultas que se refieren exclusivamente al personal del DAB-L, algunas cuestiones y en particular las que se refieren a los esquemas de trabajo y rotación de los pilotos, son preparadas por el grupo de trabajo mixto sobre los pilotos. Después de la discusión en este grupo de trabajo mixto, las propuestas sobre las que se obtuvo consenso son sometidas al grupo de trabajo sobre pilotos para aprobación. Ahora bien, según la organización querellante, las organizaciones llamadas «representativas» se niegan a cooperar de manera constructiva en el trabajo de este grupo, lo que tiene como consecuencia un sabotaje de los trabajos del mismo. A modo de ejemplo, la BVL indica que la organización VSOA siempre había rechazado vincularse mediante el Protocolo núm. 18.46 que establece el grupo de trabajo mixto sobre los pilotos y se había negado a firmar una declaración de fecha 1.º de abril de 2005, en la que se reafirmaban las competencias del grupo de trabajo mixto y en la que se apelaba a una cooperación constructiva. De igual modo, la organización ACOD había comunicado su deseo de no participar más en los trabajos del grupo de trabajo mixto (comunicación de 15 de abril de 2004, transmitida junto a la queja).
  446. 446 En paralelo con el Comité Sectorial XVIII, se estableció el Alto Comité de Consulta (HOC) para la Comunidad flamenca y la Región flamenca, en virtud de la ley de 19 de diciembre de 1974 y del real decreto de 28 de septiembre de 1984. Las cuestiones relativas al pilotaje marítimo se discuten en el seno de estos órganos, en el ámbito del Grupo de trabajo sobre el pilotaje. Este grupo de trabajo tiene competencias en el conjunto del personal del DAB-L. Está compuesto de delegados que representan a las autoridades públicas, al igual que de las organizaciones sindicales que participan en el ámbito del Alto Comité, y está presidido por el jefe departamental del DAB-L. La organización querellante indica que había sido excluida de los trabajos de ese órgano, cuyas competencias abarcan, no obstante, la totalidad de su campo de intervención.
  447. 447 La organización querellante señala, por último, que se encuentra asimismo excluida del Comité de concertación básico 6.2, con competencias en las cuestiones relativas a la administración de las vías hidráulicas y de la marina. La BVL lamenta que este comité establecido mediante una decisión del gobierno flamenco, con fecha 28 de julio de 2005, sólo autorice la participación de los tres sindicatos tradicionales, ACV Transcom, ACOD y VSOA, aun cuando el personal concernido por la administración de las vías hidráulicas y de la marina, no se encuentre adecuadamente representado en aquél.
  448. 448 La organización indica que, ante esta exclusión sistemática, intenta participar deliberadamente en las reuniones de las instancias de negociación y de concertación a las que no había sido invitada. La BVL cita el ejemplo de una reunión de 15 de diciembre de 2004 del Grupo de trabajo sobre el pilotaje, en la que había intentado participar. Sin embargo, incluso antes de que comenzara la reunión, el presidente del grupo de trabajo había notificado al representante de la BVL la orden de abandonar la sala en razón de que su presencia violaba la legislación federal en materia de negociación colectiva entre las autoridades públicas y el personal (ley de 19 de diciembre de 1974 y decretos de aplicación de 28 de septiembre de 1984 y de 29 de agosto de 1985). A pesar de la petición del representante de la BVL, que había recordado que su organización representaba al 85 por ciento de los pilotos y a los dos tercios del personal del DAB-L, y que había renovado el deseo de su organización de participar en la reunión, aquél había recibido un firme rechazo. La organización querellante denuncia el hecho de que las autoridades flamencas se hubiesen refugiado en una legislación federal inadecuada para negar el acceso a las reuniones del Grupo de trabajo sobre el pilotaje.
  449. 449 La organización querellante añade que los pilotos marítimos que pasan a ser miembros de la BVL, se encuentran en una situación de desventaja económica respecto de los funcionarios que se afilian a una de las tres organizaciones sindicales «tradicionales». La ley de 1.º de septiembre de 1980 permite, en efecto, que las autoridades reembolsen las cotizaciones sindicales a algunos miembros del personal. En virtud del artículo 2 de esta ley, una organización sindical debe considerarse como «representativa» para aspirar al reembolso a sus miembros. El criterio de representatividad es el previsto en la ley de 19 de diciembre de 1974. De aquí se deriva que las autoridades públicas asignan ventajas financieras a las organizaciones sindicales, según unos criterios de representatividad arbitrarios. Por consiguiente, la BVL solicita que el reembolso de las cotizaciones sindicales no quede reservado únicamente a las tres organizaciones sindicales «tradicionales», sino que le sea asimismo otorgado.
• IV. Violación de los convenios de la OIT
  450. 450 En su comunicación, la organización querellante recuerda los principios contenidos en los Convenios núms. 87 y 98, y comprueba que la práctica de Bélgica contrasta decididamente con la obligación contenida en estos convenios de desarrollar plenamente la negociación colectiva. La BVL recuerda que Bélgica también había ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), que es aplicable al personal encargado del servicio público del pilotaje marítimo. La organización querellante recuerda que este Convenio prevé que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones (artículo 7 del Convenio). La organización querellante afirma, además, que el Convenio núm. 151 no excluye la posibilidad de que las autoridades públicas establezcan los criterios de representatividad en la elección de las organizaciones que participan en la negociación colectiva. La única condición es que estos criterios deberían ser objetivos y preestablecidos, de modo que se evitaran los abusos. La BVL recuerda que el Comité de Libertad Sindical ya había indicado, con ocasión de los exámenes de casos anteriores, que los criterios de representatividad aplicados en Bélgica no daban cumplimiento a las condiciones de objetividad. Según la organización querellante, pareciera que las autoridades hubiesen apuntado a garantizar la participación exclusiva, en todos los niveles, de las tres organizaciones sindicales «tradicionales» en todo proceso de negociación colectiva, al tiempo que se excluía a organizaciones sectoriales como la BVL.
  451. 451 En relación con el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), la organización querellante recuerda que su campo de aplicación abarca no sólo a todas las ramas de actividad económica, sino también al sector público. El principio de promoción de la negociación colectiva, puede, así, encontrarse en la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), que precisa, además, que, en los países en que las autoridades competentes apliquen procedimientos de reconocimiento a efectos de determinar las organizaciones a las que ha de atribuirse el derecho de negociación colectiva, dicha determinación se base en criterios objetivos y previamente definidos, respecto del carácter representativo de esas organizaciones, establecidos en consulta con las organizaciones representativas de los empleadores y de los trabajadores (párrafo 3). Además, la negociación colectiva debería desarrollarse en cualquier nivel, con arreglo al párrafo 4 de la Recomendación. La organización querellante solicita que la negociación colectiva pueda desarrollarse, por ejemplo, en el ámbito del DAB-L, en el que aquella es la más representativa.
  452. 452 En su queja, la organización querellante recuerda los numerosos casos examinados en los que el Comité de Libertad Sindical había tenido que pronunciarse contra el Gobierno de Bélgica en cuanto a la cuestión de la representatividad de los sindicatos a los que se había denegado algunos derechos en razón de que no eran representativos con arreglo a la legislación nacional. La BVL recuerda que el Comité de Libertad Sindical viene manifestando reservas desde 1962 respecto de los criterios aplicables en Bélgica, según los cuales las organizaciones sindicales deben funcionar en los ámbitos nacional e intercategorial, para ser consideradas como representativas. Las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en los últimos casos examinados, recordaban que la ley belga había venido siendo objeto de críticas desde hacía algunos años y que era necesario modificarla. A pesar de ello, las autoridades belgas siempre habían ignorado las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical.
  453. 453 La organización querellante añade que el sentido minimalista que la ley belga da a la negociación colectiva en el sector público, contraviene, no sólo los convenios de la OIT, sino también otros instrumentos internacionales a los que Bélgica se había adherido, como la Convención Europea de Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, la Carta Social Europea, el Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
  454. 454 A modo de conclusión, la organización querellante indica que su exclusión de las instancias formales de la negociación colectiva, se funda en condiciones y criterios de representatividad sesgados. Las condiciones previstas en la ley para determinar la representatividad de las organizaciones sindicales, habían tenido como consecuencia la exclusión de hecho de las organizaciones sindicales que representan sectores específicos de trabajadores del proceso de negociación colectiva, aun cuando estas organizaciones fuesen las más representativas del sector, como ocurre en el caso de la BVL. Su presencia en el seno de órganos de concertación informales y su ausencia en el proceso de negociación colectiva en el seno de los órganos formales de negociación previstos en la ley, constituyen, según la organización querellante, una discriminación.
  455. 455 La organización querellante solicita que el Comité de Libertad Sindical:
  1. 1) reconozca a la BVL como la organización más representativa en el ámbito del pilotaje marítimo;
  2. 2) reconozca a la BVL el derecho de participar en los comités de negociación y de concertación, y ser tratada, así, como un interlocutor de pleno derecho en el proceso de negociación colectiva;
  3. 3) declare que la ley de 19 de diciembre de 1974, que organiza las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de los empleados que dependen de esas autoridades, al igual que los decretos de aplicación, contravienen las obligaciones internacionales de Bélgica;
  4. 4) peticione, así, al Gobierno que revise el régimen jurídico en vigor para armonizarlo con las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical;
  5. 5) recomiende a las autoridades, mientras se espera la revisión de la ley de 19 de diciembre de 1974, que autorice a la BVL a participar sin retrasos en las negociaciones colectivas en el seno de los órganos de negociación y de concertación, en todos los niveles; y
  6. 6) ordene que el mecanismo de prima sindical no quede reservado a las tres organizaciones sindicales «tradicionales», sino que se extienda a la BVL.

B. Respuesta del Gobierno

1. 456. En una comunicación de fecha 29 de agosto de 2007, el Gobierno indica que tiene que demostrar que no se ha producido violación alguna de los derechos sindicales, como alegaba la BVL. En sus observaciones introductorias, el Gobierno indica que no comparte las conclusiones de la BVL en lo relativo a la necesidad de modificar la legislación belga, especialmente porque esa modificación no encontraría su justificación en la necesidad de situar a una organización sindical en el mismo plano de igualdad que otras organizaciones sindicales, cuando dicha organización representa entre el 60 y el 80 por ciento del personal de un servicio que cuenta con menos de 500 funcionarios en un sector que comprende a más de 44.000 trabajadores. El Gobierno señala que las disposiciones legislativas y reglamentarias cuestionadas por la BVL vienen siendo aplicables desde hace más de 20 años en un sector que emplea a más de 500.000 personas.
2. 457. El Gobierno indica que, al igual que ocurre con una treintena de organizaciones sindicales que son únicamente reconocidas, la BVL dispone de la capacidad de intervenir ante las autoridades en aras del interés colectivo de los trabajadores que la misma representa. Destaca, sin embargo, que ninguna otra organización sindical reconocida había impugnado, hasta el presente, la legislación en materia de representatividad. El Gobierno considera que esa ausencia de quejas es un signo de que la casi totalidad de las organizaciones sindicales reconocidas son de la opinión de que éstas no pueden reivindicar las mismas prerrogativas que las que reivindican las organizaciones sindicales que garantizan la defensa de todas las categorías de trabajadores del sector público, tanto más cuanto que las organizaciones sindicales intercategoriales del sector público velan asimismo por una cierta convergencia con las orientaciones de la acción sindical en el sector privado, siendo tal acción llevada a cabo por la Federación Sindical Interprofesional de la que aquellas emanan.
3. 458. El Gobierno indica que es interpelado con frecuencia por pequeñas organizaciones que pretenden representar a los trabajadores en el marco de una gestión sindical a favor de una categoría restringida de trabajadores de una determinada profesión o de un determinado sector. Sin embargo, la pretensión de la representatividad oculta a menudo un móvil, el de obtener iguales ventajas. Tal situación se verifica esporádicamente en el sector público en el que la competencia y las facciones salen a la luz en algunos oficios. El Gobierno comprueba que tal táctica de oposición contra las demás organizaciones de trabajadores y de dominio de un determinado sector, se encuentra en el origen de las luchas en el seno de los grupos de trabajo o incluso de los conflictos colectivos, perturbando gravemente la paz social, puesto que aquella puede conducir a un afán de emulación en los demás trabajadores, y a que los ciudadanos y usuarios sean rehenes de un servicio o de un sector económico. El Gobierno indica que tal práctica puede definirse peyorativamente de «corporativismo». El Gobierno señala que, en el sector privado, la tendencia al corporativismo es muy limitada. Las centrales sectoriales expresan su solidaridad interprofesional, federándose en grandes organizaciones que pueden sustentar la coherencia del diálogo social y de la acción sindical en sus estructuraciones interprofesionales y nacionales, con todo lo que ello conlleva de plan de conocimientos técnicos en materia sindical y de participación en las grandes orientaciones socioeconómicas.
   • I. Consideraciones generales
4. 459. El Gobierno comprueba que en el sector público existen, por una parte, organizaciones representativas que gozan de toda la capacidad interprofesional, numérica y de conocimientos técnicos, confederadas, a la vez, por la durabilidad, por la variedad de las implicaciones, por la adecuación de los medios y por el plan cuantitativo de las afiliaciones, y, por otra parte, unas organizaciones que defienden una u otra categoría, situándose en función del proyecto al margen del interprofesional y siendo las mismas reconocidas para el ámbito particular en el que se interesan. La concertación se ejerce, por tanto, en dos niveles, y en el seno de las instituciones existen mecanismos que ofrecen márgenes de maniobra fuera de unos marcos de negociación bien definidos en los diferentes sectores.
5. 460. El Gobierno considera que puede encontrarse una coherencia entre el sector público y el sector privado cuando uno se encuentra en el ámbito interprofesional. Es lo que permite intercambios entre el derecho del trabajo del sector privado y el del sector público. Las organizaciones representativas en el orden interprofesional participan en los trabajos y en las prerrogativas del Consejo Nacional del Trabajo, donde el mecanismo de decisión es el de la unanimidad, especialmente en el caso de la adopción de los convenios colectivos del trabajo. Estos se sitúan en los grandes proyectos sociales, como aquellos que se derivan de acuerdos interprofesionales o de aplicación de normas sociales europeas. Las orientaciones adoptadas en el ámbito del Consejo Nacional del Trabajo pueden entrañar orientaciones en el marco de negociaciones específicas en el sector público. No podría ser, por tanto, cuestión de liquidar las normas de representatividad, con el riesgo de ocasionar bloqueos en las misiones del consejo y de destruir el régimen de concertación social.
6. 461. El Gobierno es de la opinión de que la representatividad no se resume en los criterios cuantitativos, ni en la cobertura interprofesional. Los elementos cualitativos son asimismo importantes y cimentan los reconocimientos mutuos indispensables entre los interlocutores en el diálogo social: la estabilidad de la organización, la materialidad de su existencia y de su acción o incluso la exteriorización a la vez de los trabajos de sus órganos estatutarios y de las relaciones de contactos y de información respecto del exterior.
7. 462. Según el Gobierno, el sistema belga se reconoce por el equilibrio buscado entre los intereses particulares de un subsector y los grandes intereses de la globalidad socioeconómica del mundo del trabajo. También las prerrogativas serán diferentes y las organizaciones de una representatividad reducida son reconocidas en una serie de funciones propias de las categorías de misiones sindicales corrientes, mientras que las organizaciones representativas son llamadas a cumplir misiones en relación con las composiciones interprofesionales que éstas han ganado y en relación con las responsabilidades numéricas y con el capital de confianza que las mismas hayan podido ir reuniendo y confirmando en la constancia. La flexibilidad de gestión mencionada permite precisamente que una organización reconocida participe en un grupo de trabajo, aun encontrándose ésta excluida de un comité de negociación. Esta última goza de algunas prerrogativas, entre las que se encuentran la representación y la defensa de los afiliados. Si la ausencia de monopolio y el pluralismo posibilitan un enriquecimiento del debate, un pluralismo moderado permite asimismo evitar caer en la fragmentación y en una anarquía irresponsable. Según el Gobierno, el interés de los trabajadores queda, por tanto, correctamente garantizado.
   • II. Relaciones colectivas de trabajo en los servicios públicos
8. 463. El Gobierno recuerda que existe en Bélgica una multitud de autoridades que disponen de su propia administración pública. Así, hay que distinguir la administración pública federal, las administraciones públicas de las entidades federadas (comunidades y regiones) y las administraciones públicas de las entidades locales (provincias, comunas, varias comunas). A reserva de algunas disposiciones generales establecidas en el ámbito federal, las autoridades federadas disponen de una autonomía en lo que atañe a su administración pública. Además, dentro de sus administraciones públicas, se han creado instituciones que reciben, a su vez, una cierta autonomía, como ocurre en el caso de las empresas autónomas en el ámbito federal (correos, ferrocarriles, telecomunicaciones) y que disponen de su propio personal. Algunos cuerpos especiales en el ámbito federal dependen de legislaciones federales distintas (policía, ejército, magistrados). Son, por tanto, innumerables las disposiciones legales relativas al estatuto del personal de las administraciones públicas.
9. 464. Sin embargo, en lo que respecta a las disposiciones legales que reglamentan las relaciones entre las autoridades y las organizaciones sindicales, la gran mayoría (el 70 por ciento) de los empleados de los servicios públicos nacionales depende de un mismo régimen jurídico establecido por el Estado Federal. Ello concierne a más de 500.000 empleados de la mayoría de los servicios públicos, tanto federales como comunitarios o regionales, así como de los servicios públicos provinciales y locales. Los regímenes distintos son poco numerosos y abarcarían a un total de 219.000 empleados (personas que no están sujetas a un estatuto sindical, servicios sujetos al régimen de convenios colectivos y de comisiones paritarias del sector privado, servicios dotados de un estatuto sindical propio).
10. 465. El Gobierno indica que la ley de 19 de diciembre de 1974 y sus decretos de ejecución habían instaurado, a partir de 1985, un nuevo régimen de relaciones colectivas de trabajo. El estatuto sindical impone a la autoridad la obligación legal de someter las medidas generales previstas respecto del personal a un procedimiento de negociación o de concertación con las organizaciones sindicales representativas (según el objeto y la importancia de las medidas). Estos procedimientos previos de negociación y de concertación con las organizaciones sindicales tienen un carácter de formalidad sustancial y su violación afecta a la legalidad de la medida que sería adoptada sin negociación o sin concertación. La violación de los procedimientos puede entrañar la intervención de la autoridad de tutela, del Consejo de Estado o de las cortes y los tribunales judiciales.
11. 466. Las conclusiones de una negociación se consignan en un protocolo que tiene valor de compromiso político para la autoridad, en el sentido de consagrar las medidas convenidas en los textos legales o reglamentarios. Empero, este protocolo no vincula a la autoridad en el plano jurídico. La concertación finaliza mediante una opinión motivada que debe permitir que la autoridad valore las razones de la opinión favorable o desfavorable de las organizaciones sindicales.
12. 467. Las negociaciones se efectúan dentro de los comités de negociaciones, a saber, el Comité común al conjunto de los servicios públicos (comité A), el Comité de los servicios públicos federales, comunitarios y regionales (comité B), el Comité de los servicios públicos provinciales y locales (comité C), los comités de sector y los comités particulares. Estos comités están compuestos de una delegación de la autoridad y de delegaciones de las organizaciones sindicales representativas. La delegación de la autoridad debe estar compuesta de personas que sean verdaderamente responsables de la política que ha de seguirse en los servicios públicos interesados y que puedan concluir acuerdos que vinculen políticamente a la autoridad. En virtud de los artículos 21, párrafo 3, y 43 del real decreto de 28 de septiembre de 1984, cada organización sindical compone libremente a su delegación en los comités de negociación. El Gobierno remite asimismo al informe del Rey que precede al decreto que precisa que la intención es la de dejar a las organizaciones sindicales la más amplia libertad posible en materia de composición de su delegación, pudiendo ésta incluso estar compuesta de personas ajenas a un servicio público o de miembros del personal de cualquier servicio. La circular núm. 270, de 19 de noviembre de 1985, prevé, además, que la autoridad no puede intervenir en la composición de las delegaciones sindicales, y ninguna disposición prevé la comunicación previa de los nombres de los delegados designados por las organizaciones sindicales para participar en los comités. El real decreto de 1984 sólo establece un límite, que sitúa en tres el número de miembros de la delegación para cada organización sindical.
13. 468. Dentro de los comités de concertación, los miembros de la delegación de la autoridad deben tener autoridad para comprometer a las autoridades públicas interesadas. La composición de los miembros de las organizaciones sindicales responde a los mismos textos que en el caso de los comités de negociación.
14. 469. La ley de 19 de diciembre de 1974, establece como principio que sólo las organizaciones representativas pueden participar en los comités de negociación y de concertación. Para ser considerada como representativa, la organización debe satisfacer algunas condiciones y algunos criterios. En lo que atañe a los comités A, B y C, el artículo 7 de la mencionada ley, prevé que la organización deberá ejercer su actividad en el ámbito nacional, defender los intereses de todas las categorías del personal y afiliarse a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo (Federación General del Trabajo de Bélgica (FGTB), Confederación de Sindicatos Cristianos (CSC) o Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica (CGSLB)). El Gobierno indica que en la actualidad son tres las organizaciones sindicales representativas en base a las disposiciones y pueden, por consiguiente, participar en los tres comités generales de negociación: la Central General de Servicios Públicos (CGSP), la Federación de Sindicatos Cristianos de Servicios Públicos (FSCSP) y el Sindicato Libre de la Administración Pública (SLFP). Las organizaciones que participan en los comités B y C son consideradas de oficio como representativas para participar en todos los comités de sector, en los comités particulares y en los comités particulares distintos.
15. 470. Una comisión independiente, la Comisión de control de la representatividad de las organizaciones sindicales en el sector público, efectúa, cada seis años, un examen de la representatividad. Esta comisión está compuesta de un presidente y de dos miembros nombrados por el Rey a propuesta conjunta del Primer Ministro, del Ministro de Justicia y del Ministro de la Administración Pública, entre los magistrados del orden judicial. El real decreto de 28 de septiembre de 1984, limita al mínimo estricto las reglas de funcionamiento de esta comisión, que debe valorar de manera autónoma y con total independencia los elementos probatorios que se le presentan. Los servicios públicos ponen a disposición de la comisión sus listas del personal. Las organizaciones sindicales aportan la prueba de que un número suficiente de sus afiliados había pagado la cotización sindical, a efectos de justificar los efectivos mínimos. La comisión es una autoridad administrativa cuyas decisiones revisten el carácter de actos administrativos que se acompañan de unas garantías sumariales de orden jurisdiccional. Estas son susceptibles de ser objeto de un recurso de anulación ante el Consejo de Estado.
16. 471. El Gobierno indica que, en base al último examen de la representatividad (2003), así como a una solicitud de cómputo (2005), se establece que la CGSP, la FSCSP y el SLFP son representativos para participar en todos los comités de sector, los comités particulares y los comités particulares distintos; la Unión Nacional de Servicios Públicos (UNSP) es representativa para integrar un comité de sector, y la Federación Intercategorial de los Servicios Públicos (FISP) es representativa para integrar un comité particular. El Gobierno explica que, junto a las organizaciones sindicales representativas, existen organizaciones sindicales simplemente reconocidas. La ley de 19 de diciembre de 1974, prevé un régimen de reconocimiento de las organizaciones sindicales que desean actuar en los servicios públicos (artículo 15 de la ley). La ley determina las prerrogativas de estas organizaciones sindicales reconocidas y el real decreto de 28 de septiembre de 1984 dispone la manera en que pueden ejercerse esas prerrogativas (artículo 7 del decreto). El Gobierno comprueba que son grandes las facilidades de que una organización sindical sea reconocida, puesto que no existen condiciones impuestas en materia de efectivos mínimos, de actividad sindical anterior ininterrumpida, de representación de categorías suficientemente amplias de personal, o incluso de normas de funcionamiento. El Gobierno indica que, al 1.° de julio de 2007, se habían reconocido 34 organizaciones sindicales.
17. 472. En virtud del artículo 16 de la ley de 19 de diciembre de 1974, las organizaciones reconocidas pueden: 1) intervenir ante las autoridades en defensa del interés colectivo del personal que representen o del interés particular de un empleado; 2) asistir, si el interesado lo solicitare, al empleado que deba justificar sus actos ante la autoridad administrativa; 3) colocar anuncios en los locales del servicio; 4) recibir la documentación de carácter general relativa a la gestión del personal que las mismas representan.
18. 473. En virtud del artículo 17 de la ley de 19 de diciembre de 1974, las organizaciones sindicales representativas pueden: 1) ejercer las mismas prerrogativas que los sindicatos reconocidos; 2) percibir las cotizaciones sindicales en los locales durante las horas de servicio; 3) prestar asistencia en los concursos y exámenes organizados por los empleados, sin perjuicio de las prerrogativas del jurado; 4) organizar reuniones en los locales de la administración.
19. 474. El Gobierno señala que, junto al diálogo social, que se desarrolla en los comités de negociación y de concertación en los que sólo participan las organizaciones sindicales representativas, existe un diálogo social más informal en el que las organizaciones sindicales reconocidas participan asimismo interpelando a las autoridades.
20. 475. El Gobierno indica que el otorgamiento de una prima sindical por parte de las autoridades públicas a los miembros de las organizaciones sindicales representativas es una suerte de reembolso de los gastos contraídos y una compensación por los servicios prestados bajo la forma de una colaboración activa en la instauración de un clima social positivo y en el desarrollo de la productividad social, en interés de todos los miembros del personal, sindicados o no, y del conjunto de la comunidad. Esta prima es, pues, otorgada de conformidad con el principio de igualdad contenido en los artículos 10 y 11 de la Constitución de Bélgica, a modo de contrapartida por su contribución al buen funcionamiento de los servicios públicos. El Gobierno precisa que esta prima sindical se fija, para el año de referencia 2006 y para cada uno de los años siguientes, en 80 euros al año.
    • III. Estatuto sindical de la Asociación Profesional
    • de Pilotos Marítimos (BVL)
21. 476. El Gobierno realiza las siguientes comprobaciones:
22. 1) el servicio público de pilotaje es competencia del comité de sector XVIII – Comunidad flamenca y Región flamenca;
23. 2) los efectivos del personal del servicio público en consideración, se elevan a 450 personas, al tiempo que los efectivos del personal de todo el comité de sector XVIII, se elevan a más de 44.000 personas;
24. 3) la BVL reivindica a 269 pilotos afiliados;
25. 4) la BVL no está asociada a una de las grandes tendencias del movimiento sindical belga;
26. 5) en virtud del artículo 8 de la ley de 19 de diciembre de 1974, la CGSP, la FSCSP y el SLFP se consideran como los sindicatos representativos que participan en el comité de sector XVIII – Comunidad flamenca y Región flamenca.
27. 477. Las tres organizaciones sindicales mencionadas por la organización querellante (a saber, ACV Transcom, ACOD y VSOA) están afiliadas a la Federación Sindical Europea de los Servicios Públicos (FSESP), que es la federación más importante de la Confederación Europea de Sindicatos (CES). Según el Gobierno, ello viene a demostrar el reconocimiento, en el ámbito europeo, de la efectividad de la representatividad interprofesional e intersectorial de estas tres organizaciones sindicales.
28. 478. El Gobierno indica que las competencias del comité de sector XVIII – Comunidad flamenca y Región flamenca, habían sido objeto de una reescritura reciente, con el fin de que se tuviese en cuenta la situación derivada de la reforma de la administración de la Comunidad flamenca. Esta reescritura no modifica los efectivos totales de los miembros del personal con tales competencias. Con arreglo a esta reforma, la administración flamenca está constituida en base a 13 ámbitos políticos homogéneos en cada uno de los cuales se había creado un ministerio flamenco compuesto de un departamento y, de ser necesario, de agencias autónomas internas sin personalidad jurídica. El Gobierno indica que existen 29 agencias sin personalidad jurídica en el seno de la administración flamenca. Una de ellas es la Agencia de prestación de servicios marítimos y costeros, creada mediante el decreto del Gobierno flamenco de 7 de octubre de 2005. Esta agencia está compuesta de las cinco subentidades siguientes: el servicio de asesoramiento, la sección de costas, la sección de asistencia a la navegación, el servicio de pilotaje (DAB-L) y el servicio de flotas. El Gobierno subraya que el servicio DAB-L no es, por tanto, más que un subcomponente de una agencia que es, ella misma, un componente de uno de los ministerios de la administración del gobierno flamenco. En consecuencia, la organización sindical sólo se remitiría a uno de los servicios de esta administración a la hora de demostrar su representatividad.
29. 479. Por otra parte, se había creado un comité de concertación básico en el ámbito de la Agencia de prestación de servicios marítimos y costeros. Las competencias de este comité de concertación básico comprenden las cinco subentidades de la agencia, entre las cuales se encuentra el DAB-L. En cuanto al comité superior de concertación, éste corresponde a las competencias del comité de sector XVIII y engloba a más de 44.000 miembros del personal. El Gobierno deduce de ello que sería conveniente situar el servicio DAB-L en su justo nivel.
30. 480. En cuanto al estatuto sindical de la BVL, el Gobierno considera que los alegatos de la organización querellante, según los cuales el régimen instaurado por la ley de 19 de diciembre de 1974 se dirigiría a garantizar el monopolio de las tres organizaciones sindicales calificadas de tradicionales, quedan desprovistos de fundamento. Al respecto, el Gobierno recuerda que otras dos organizaciones sindicales habían logrado establecer su representatividad: una respecto del comité más importante del sector federal; la otra, respecto del comité particular creado para varias comunas. El Gobierno indica también que la condición de representatividad para participar en los comités regionales de negociación (comités A, B y C) prevista en el artículo 7 de la ley de 19 de diciembre de 1974, no tenía por objetivo garantizar el monopolio de la representatividad en las organizaciones sindicales calificadas de tradicionales. El Gobierno manifiesta que esta condición se explica por la amplitud del campo de aplicación de las medidas presentadas a los comités generales de negociación y por la importancia de las cargas presupuestarias que éstas pueden entrañar. En este nivel, es necesario resolver las cuestiones que interesan a los empleados de los servicios públicos, al tiempo que se tiene en cuenta la política seguida por las empresas privadas respecto de la cual es competente el Consejo Nacional del Trabajo.
31. 481. El Gobierno considera que las condiciones de representatividad y los criterios de representatividad para participar en un comité de sector a los que se enfrenta la BVL, son, contrariamente a lo que afirma la organización querellante, objetivos, preestablecidos y precisos. Estas condiciones y estos criterios ya no tienen un carácter excesivo, al punto de que una organización sindical tenga dificultades en cumplirlos.
32. 482. Al respecto, el Gobierno manifiesta que si, a semejanza de las dos antiguas organizaciones sindicales de pilotos (VSRL y VZKL) que habían dado origen a la BVL, esta última estaba afiliada a la Unión Nacional de Servicios Públicos, que respondía a las dos condiciones de representatividad (defender los intereses de todas las categorías del personal de los servicios que dependen del comité de sector y estar afiliada a una organización constituida en central en el plano nacional), le bastaría con aportar pruebas de que daba cumplimiento al criterio del 10 por ciento de los efectivos de los servicios que dependen del comité de sector.
33. 483. En cuanto a los alegatos de la BVL sobre la prima sindical, el Gobierno recuerda que las disposiciones de la ley relativa al otorgamiento de esta prima, ya habían sido objeto de un examen por parte del Comité de Libertad Sindical, que había declarado que ésta no parecía constituir un verdadero medio de presión que permitiera concluir que había sido intención de los poderes públicos conceder ventajas a algunos trabajadores susceptibles de influir indebidamente en la elección de la organización a la que fuesen a afiliarse. Para que no variara la situación en el futuro, el Comité había considerado importante que el monto de la prima en cuestión no excediera de un nivel simbólico (Véase el 208.° informe, caso núm. 981, párrafo 116).
    • IV. Respuesta a los alegatos de violación
    • de los convenios de la OIT
34. 484. En cuanto a los alegatos de la organización querellante en torno a la violación de los convenios de la OIT, el Gobierno participa de la constante preocupación de que había dado pruebas para conformarse a las disposiciones de los convenios de la OIT sobre la libertad sindical. Señala asimismo, en respuesta a los alegatos de violación de la organización querellante respecto del Convenio núm. 151, que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya no formulaba comentarios acerca de la aplicación de este Convenio desde que había comunicado explicaciones sobre el contenido de las prerrogativas de las organizaciones sindicales reconocidas, así como sobre el resultado del examen de la representatividad efectuado en 2003.
35. 485. Además, el Gobierno señala que, si la Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 159), prevé bien la necesidad de criterios objetivos y preestablecidos respecto del carácter representativo de las organizaciones sindicales, su párrafo 1, apartado 2, dispone que los procedimientos de determinación de la representatividad deberían ser de tal naturaleza que no estimularan la proliferación de organizaciones que cubrieran a las mismas categorías de empleados públicos. En el mismo sentido, el Gobierno remite a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical relativas a un caso anterior en el que indicaba que la diversidad de tendencias sindicales en muchos países había llevado efectivamente a los legisladores a reservar algunos derechos a las organizaciones que gozaban de mayor adhesión de los trabajadores, en particular cuando se trataba de negociar con los empleadores o con las autoridades públicas, o incluso de ser consultadas por unos u otras (...) En consecuencia, el Comité había aceptado, en varias ocasiones, que se estableciera una distinción en virtud de uno u otro sistema entre los sindicatos según su grado de representatividad. A fin de evitar abusos, se debe verificar incluso la validez de los criterios de representatividad escogidos y averiguar si se acuerda una protección suficiente a las organizaciones minoritarias para que puedan cumplir y desarrollar sus actividades sindicales [véase 197.° informe, caso núm. 918, párrafo 157].
36. 486. El Gobierno señala que la organización querellante reconoce, en la exposición de su queja, que la autoridad competente había establecido estructuras informales con fines de consulta y de garantía, así, del ejercicio efectivo de su prerrogativa de organización sindical reconocida. El Gobierno señala que las dificultades de funcionamiento del Grupo de trabajo mixto de pilotos a las que hace referencia la BVL, tienen su origen en el desacuerdo entre la BVL y las organizaciones sindicales representativas. La autoridad competente se había abstenido de toda injerencia por un deseo de preservación de la libertad sindical de cada organización.
37. 487. En cuanto a las referencias a los casos anteriores examinados por el Comité de Libertad Sindical, a los que remite la organización querellante, el Gobierno considera que esta referencia tiende a hacer pasar al DAB-L como un sector, de modo de pretender que las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en materia de determinación de la representatividad en el ámbito de un sector, se apliquen asimismo a la situación de la BVL. Ahora bien, el Gobierno recuerda que, como indicara más arriba, la BVL representa a pilotos (269 del total de 340 pilotos) de un servicio que no constituye más que una parte de un conjunto más vasto, que es el sector presidido por el gobierno flamenco.
38. 488. Por último, el Gobierno impugna los alegatos según los cuales las disposiciones del estatuto sindical relativas a la representatividad no estarían de conformidad con los diferentes instrumentos europeos e internacionales (Carta Social Europea, Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Pactos Internacionales de las Naciones Unidas).

C. Conclusiones del Comité

1. 489. El Comité observa que el presente caso se refiere a dificultades encontradas por una organización sindical reconocida, pero que no tiene la calidad de representativa, con arreglo a la ley belga, para integrar los órganos de negociación y de concertación, y así participar plenamente en las negociaciones colectivas relativas a la categoría de empleados públicos de la que aquella se ocupa.
2. 490. Antes de pronunciarse sobre los problemas planteados en este caso y que, en ciertos aspectos, se habían ya expuesto en parte en algunos casos presentados anteriormente, en particular en el caso núm. 1250 (examinado en los 241.er y 251.er informes), es conveniente situarlos en el marco de las cuestiones relativas a la representatividad sindical de las que el Comité había tenido que ocuparse en el pasado.
3. 491. De manera general, el Comité había admitido que podrían acordarse a los sindicatos algunas ventajas, según su grado de representatividad, pero había considerado que la intervención de las autoridades públicas en materia de ventajas, no debía ser susceptible de influir indebidamente en la elección por los trabajadores de la organización a la que desearan afiliarse. El Comité había estimado, por otra parte, que el hecho de que una organización sindical no fuese admitida para participar en las comisiones paritarias, no implicaba forzosamente que existiera una violación de los derechos sindicales de tal organización. Para que no se produjera una violación, era preciso que se cumplieran dos condiciones: primero, que la razón por la cual se hubiese marginado a un sindicato de la participación en una comisión paritaria radicara en su falta de representatividad objetivamente determinada; en segundo lugar, era preciso que, a pesar de su falta de participación, los demás derechos de que gozaba ese sindicato y las actividades que podía desarrollar, le permitiesen, además, y efectivamente,» fomentar y defender los intereses» de sus miembros, en armonía con el artículo 10 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) [véase 143.er informe, caso núm. 655 (Bélgica), párrafo 40].
4. 492. En lo que concierne al sistema que se deriva de la legislación en vigor en Bélgica, especialmente la ley de 19 de diciembre de 1974 y los decretos de ejecución, el Comité señala en particular las disposiciones que obligan a las organizaciones sindicales a afiliarse a una central que esté integrada en el Consejo Nacional del Trabajo, para considerarse como representativas, tanto en el sector privado (ley de 5 de diciembre de 1968) como en el sector público (ley de 19 de diciembre de 1974), a los fines de integrar las comisiones paritarias del sector privado o de participar en los trabajos de los comités generales de negociación del sector público.
5. 493. La organización querellante cuestiona el rechazo de la autoridad de acordarle el estatuto de organización representativa en su rama. El principal obstáculo que se deriva de ello es la imposibilidad de integrar los comités de negociación y de concertación, y de participar en el proceso de negociación colectiva relativo a las cuestiones que entran en su campo de competencia. El Comité toma nota de las estadísticas aportadas por la organización querellante en torno a su representatividad en el servicio de pilotaje. Esta última indica que el personal del DAB-L se eleva a 450 personas, de las cuales 340 son pilotos; de éstos, 269 están afiliadas a la misma. La BVL reivindica, así, la afiliación del 80 por ciento de pilotos y del 60 por ciento de todo el personal del DAB-L. Además, el Comité toma nota de la explicación del Gobierno, según la cual la administración flamenca está constituida de ámbitos políticos en cada uno de los cuales se había creado un ministerio flamenco compuesto de un departamento y, si fuese procedente, de agencias autónomas internas sin personalidad jurídica. En la actualidad, son 29 las agencias sin personalidad jurídica dentro de la administración flamenca y una de ellas, la Agencia de prestación de servicios marítimos y costeros, comprende cinco subentidades, entre las que se encuentra el servicio de pilotaje (DAB-L). Además, el Gobierno insiste en el hecho de que el DAB-L es un servicio que cuenta con 450 funcionarios en un sector que comprende a más de 44.000 trabajadores, y en su observación, según la cual es conveniente situar el servicio DAB-L en su justo nivel.
6. 494. El Comité recuerda que había emitido la opinión, en un caso anterior relativo a Bélgica, de que la legislación impedía que un sindicato que fuese el más representativo en su rama participase en la negociación colectiva de su sector. Así, se había solicitado al Gobierno que tuviese a bien volver a examinar las disposiciones de la ley de 1974 y sus decretos de aplicación. No obstante, el Comité estima que el presente caso se distingue del caso antes citado, en la medida en que se trata aquí de una organización que engloba sólo a una categoría reducida de efectivos (450 personas) del conjunto de un personal que es competencia de un comité de sector. Por otra parte, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, si la BVL se afiliara — a semejanza de las dos antiguas organizaciones sindicales de pilotos que le habían dado origen — a una organización nacional que respondiera a las condiciones de representatividad (defender los intereses de todas las categorías del personal de los servicios que dependen del comité de sector y estar afiliada a una organización constituida como central sindical en el plano nacional), le bastaría con aportar pruebas de que daba cumplimiento al criterio del 10 por ciento de los efectivos de los servicios que dependen del comité de sector, para participar en las reuniones del comité de sector.
7. 495. De manera general, el Comité ha tomado nota de los diferentes criterios mantenidos en la ley de 19 de diciembre de 1974 para otorgar la calidad de representatividad a las organizaciones sindicales (artículos 7 y 8 de la ley). El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno, en su respuesta, se refiere a elementos cualitativos que considera de importancia y que, según éste, fundamentan los reconocimientos mutuos indispensables entre los interlocutores en el diálogo social: la estabilidad de la organización, la materialidad de su existencia y de sus acciones o incluso la exteriorización a la vez de los trabajos de sus órganos estatutarios y de las relaciones de contactos y de información respecto del exterior. En este sentido, el Comité comprueba que estos criterios no están inscritos en la legislación y considera que, en consecuencia, no pueden ser considerados como preestablecidos. El Comité ha tenido que recordar, en diversas ocasiones, la necesidad de establecer criterios objetivos y preestablecidos inscritos en la legislación y en la práctica, de modo de evitar todo riesgo de parcialidad y de abuso.
8. 496. El Comité había recordado con anterioridad su opinión respecto de una organización sindical que no había sido admitida para que integrara un órgano de negociación. Ello no implica forzosamente que se violen los derechos sindicales de la organización en cuestión. Sin embargo, el Comité recuerda que, para evitar tal perjuicio, deberían satisfacerse dos condiciones: en primer término, sería necesario que la razón por la cual la organización sindical fuese marginada residiera en una falta de representatividad determinada objetivamente; sería necesario, en segundo término, que, a pesar de esta falta de participación, los demás derechos de los que goza y las actividades que puede realizar le permitan, además, y efectivamente, «fomentar y defender los intereses» de sus miembros, en el sentido en que lo entiende el artículo 10 del Convenio núm. 87. El Comité toma nota de las indicaciones de la organización querellante — confirmadas por el Gobierno —, según las cuales la autoridad competente había establecido estructuras informales con el fin de consultarla y de garantizar el ejercicio efectivo de su prerrogativa de organización sindical reconocida. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, las dificultades de funcionamiento del Grupo de trabajo mixto de los pilotos a los que hace referencia la BVL, tienen su origen en el desacuerdo entre la BVL y las organizaciones sindicales representativas, y en el hecho de que la autoridad competente se hubiese abstenido de toda ingerencia por un deseo de preservación de la libertad sindical de cada organización. En la medida en que el Grupo de trabajo mixto constituye la única instancia que permite que la BVL se exprese en nombre de la categoría de trabajadores de la que defiende los intereses en un marco de consultas con los demás interlocutores, el Comité espera firmemente que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para fortalecer el diálogo dentro de este grupo. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas.
9. 497. En cuanto a la prima sindical otorgada en virtud de la ley de 1.º de septiembre de 1980, relativa al otorgamiento y al pago de una prima sindical a algunos miembros del personal del sector público, y de sus decretos de ejecución, el Comité toma nota de la indicación según la cual el Gobierno ofrece una contrapartida a las organizaciones sindicales representativas por su contribución al buen funcionamiento de los servicios públicos y no con ánimo de situarlas bajo el control de la autoridad pública. El Comité toma nota, además, de que esta prima se había fijado para el año de referencia 2006 y para cada uno de los años siguientes, en 80 euros al año. Al respecto, considera que este monto no parece constituir un verdadero medio de presión que permita concluir que la intención de las autoridades públicas en materia de ventajas otorgadas a algunos trabajadores fuese susceptible de influir indebidamente en la elección de los trabajadores en cuanto a la organización a la que desean afiliarse. Para que ello siga siendo así en el futuro, el Comité recuerda que es importante que la cuantía de la prima en consideración no supere un nivel simbólico.

Recomendación del Comité

1. 498. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda, de manera general, en cuanto a la determinación de la representatividad de las organizaciones sindicales, que viene pidiendo al Gobierno desde hace muchos años la instauración de criterios objetivos y preestablecidos claramente inscritos en la legislación y en la práctica, de modo de evitar todo riesgo de parcialidad y de abuso, y
   • b) el Comité considera que, en la medida en que el Grupo de trabajo mixto constituye la única instancia que permite que la BVL se exprese en nombre de la categoría de trabajadores de la que defiende los intereses en un marco de consultas con los demás interlocutores, espera firmemente que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para fortalecer el diálogo dentro de este grupo. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas.