Informe definitivo - Informe núm. 362, Noviembre 2011

Caso núm. 2805 (Alemania) - Fecha de presentación de la queja:: 09-ABR-10 - Cerrado

174. La queja figura en comunicaciones del Freie Arbeiterinnen – und Arbeiter-Union (FAU) de fechas 9 de abril, 16 de junio y 21 de agosto de 2010.

1. 174. La queja figura en comunicaciones del Freie Arbeiterinnen – und Arbeiter-Union (FAU) de fechas 9 de abril, 16 de junio y 21 de agosto de 2010.
2. 175. El Gobierno envió sus observaciones por una comunicación de fecha 11 de octubre de 2010.
3. 176. Alemania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 177. En sus comunicaciones de 9 de abril, 16 de junio y 21 de agosto de 2010, la organización querellante alega que un tribunal local dictó erróneamente una orden en la que desestimaba la condición de sindicato de la organización querellante, impidiendo así que la misma pudiera llegar a un acuerdo de negociación colectiva con el empleador en el curso de un conflicto laboral, y favoreciendo la demanda del empleador en la que se solicitaba que la organización querellante pagara una multa por el supuesto incumplimiento de la orden.
2. 178. Según la organización querellante, el FAU es un sindicato alemán de base y representa a la sección alemana de la Asociación Internacional de los Trabajadores (AIT).
3. 179. La organización querellante indica que, en el curso de un conflicto laboral de su sección de Berlín (ASy-Berlin) con una sala de cine local en relación con un convenio colectivo, un tribunal local denegó a la mencionada sección local del FAU el derecho a la negociación colectiva y otras medidas con fines de negociación colectiva, así como el derecho a autodenominarse sindicato («Gewerkschaft») o sindicato de base («Basisgewerkschaft»).
4. 180. La organización querellante informa asimismo de que la dirección de la sala de cine local solicitó posteriormente que se impusiera una multa «apreciable» (de hasta 250.000 euros o una pena de prisión) a sus representantes legales por el presunto incumplimiento de una decisión judicial. En una comunicación posterior de fecha 16 de junio de 2010, la organización querellante confirma que la sección de Berlín del FAU había sido condenada a pagar una multa de 200 euros por utilizar el término «sindicato» en sus estatutos locales.
5. 181. En opinión de la organización querellante, tanto las decisiones judiciales como la multa constituyen una clara vulneración de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, que han sido ratificados por Alemania. En su condición de organización relativamente pequeña y de reciente creación, la organización querellante considera que Alemania vulnera los derechos de los sindicatos minoritarios establecidos por la OIT, que sí se garantizan en países como España, Italia o Francia. La organización querellante pone de relieve que, si bien en la actualidad la decisión judicial afecta exclusivamente al FAU de Berlín, bien podría aplicarse a cualquier otra sección del FAU u otras pequeñas organizaciones similares en caso de conflictos laborales.
6. 182. En su comunicación de fecha 21 de agosto de 2010, la organización querellante informa de que se han revocado las medidas cautelares dictadas contra el FAU y que le impedían autodenominarse sindicato o sindicato de base. No obstante, la organización querellante afirma que esa importante decisión no resuelve el problema principal que motiva la queja. El tribunal ha autorizado al FAU a autodenominarse sindicato, dado que de lo contrario estaría vulnerando la libertad de expresión; ahora bien, el FAU sigue sin estar autorizado a actuar como un sindicato. Por ejemplo, no puede emprender acciones sindicales ni tiene derecho a acceder al lugar de trabajo de sus miembros.
7. 183. La organización querellante indica que el FAU tiene derecho a solicitar al tribunal una sentencia declaratoria relativa a su capacidad para suscribir convenios colectivos («Tariffähigkeit») — y por consiguiente sobre su condición de sindicato. Sin embargo, en opinión de la organización querellante, este procedimiento contraviene los Convenios núms. 87 y 98 por las razones siguientes:
   • i) Se trata de un procedimiento largo (hasta dos años) y los costos que implicaría son muy superiores a los de una simple inscripción en el registro; por lo tanto, según la organización querellante, el FAU se vería desproporcionadamente desfavorecido.
   • ii) Equiparar la obtención de la personería gremial al hecho de tener la capacidad para suscribir convenios colectivos contraviene supuestamente los principios de la OIT relativos a la protección de los sindicatos minoritarios.
8. 184. La organización querellante considera que, si bien los convenios de la OIT permiten a los Estados aprobar leyes que rigen la negociación colectiva, sin duda Alemania se está extralimitando, en la medida en que no hay distinción jurídica entre la negociación colectiva en la empresa y a escala regional — por ejemplo, el número de miembros necesario para que se reconozca a un sindicato la facultad para concluir convenios colectivos varía en función de la región. En opinión de la organización querellante, esto vulnera los convenios de la OIT y es el motivo por el cual el FAU no está autorizado a participar en negociaciones colectivas ni disfruta de ningún derecho sindical.
9. 185. Además, la organización querellante pone de relieve que esto no sólo constituye un problema para el FAU, sino que también ha afectado a otros sindicatos en el pasado (como el GDL). Por último, señala que en la actualidad se está debatiendo una ley que tendría como consecuencia la restricción y el menoscabo del derecho de huelga, habida cuenta de que declararía ilegal la coexistencia de diversos convenios colectivos en una misma empresa («Tarifpluralität»), situación que el Tribunal Federal de Trabajo autorizó recientemente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 186. En su comunicación de 11 de octubre de 2010, el Gobierno declara que la queja es infundada, y que no se han vulnerado los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
2. 187. Según entiende el Gobierno, el FAU critica: i) el requisito relativo a la capacidad para suscribir convenios colectivos («Tariffähigkeit») para que se le reconozca como un sindicato con derecho a suscribir convenios colectivos y convocar huelgas; y ii) la duración del procedimiento con miras a obtener una sentencia declaratoria sobre la capacidad para concluir convenios colectivos en virtud del artículo 97 de la Ley de Tribunales de Trabajo («Arbeitsgerichtsgesetz»).
3. 188. En relación con el primer punto, en opinión del Gobierno, el Convenio núm. 87 sólo garantiza la libertad sindical y de asociación en términos generales, y no aborda de manera directa la capacidad para concluir convenios colectivos ni la condición de sindicato. El Gobierno indica que la libertad sindical y de asociación a la que se hace referencia en el Convenio queda garantizada en el sistema jurídico alemán por el artículo 9, 3) de la Ley Fundamental, en el que se protege la libertad de constituir una asociación, afiliarse a ella o desafiliarse de ella, y se garantiza institucionalmente el derecho de asociación. Por consiguiente, todos los trabajadores y los empleadores, sin distinción alguna, tienen derecho a constituir organizaciones de su elección. Para ello no se requiere autorización del Gobierno ni de ninguna administración. Los trabajadores y los empleadores también tienen derecho a afiliarse a organizaciones de su elección sin necesidad de autorización. No hay restricciones al derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores a redactar sus estatutos y reglamentos, a elegir a sus representantes con total libertad, a organizar su administración y actividades y a formular sus programas.
4. 189. Del mismo modo, el Gobierno cree que la capacidad para concluir convenios colectivos y la condición de sindicato tampoco están regulados en el Convenio núm. 98. En Alemania, la promoción de los mecanismos relativos a la negociación voluntaria entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores con miras a regular las condiciones de empleo a través de convenios colectivos, según figura en el Convenio, se ha implementado principalmente a través de la Ley de Convenios Colectivos («Tarifvertragsgesetz»).
5. 190. El Gobierno estima que facultar a las organizaciones para que participen en la negociación colectiva sólo es compatible con el derecho fundamental a la libertad sindical y de asociación si éstas son capaces de dar forma y coherencia a la vida laboral a través de convenios colectivos y dentro del margen previsto por el sistema jurídico. En su opinión, no se puede censurar el hecho de que la capacidad de las organizaciones de trabajadores para concluir convenios colectivos esté sujeta a ciertos requisitos mínimos, como una estructura organizativa mínima, que permita que la organización desempeñe sus tareas, y la capacidad de afirmarse frente a sus interlocutores sociales, lo que garantiza que estos últimos no puedan rechazar de plano una oferta de negociación. Sólo se puede lograr un equilibrio de intereses a través de un convenio colectivo si la organización de trabajadores es tan eficaz que el empleador se ve obligado a negociar y concluir un convenio colectivo; de otro modo, todo dependería de la buena voluntad del empleador.
6. 191. El Gobierno subraya que, incluso si la organización de trabajadores aún no tiene capacidad para autoafirmarse, sigue siendo una asociación protegida por el derecho fundamental de la libertad sindical y de asociación. La constitución y actividad de la asociación seguirá siendo libre. No se impide que los trabajadores se unan a una asociación y contribuyan para que ésta adquiera la capacidad necesaria para autoafirmarse.
7. 192. En lo referente al segundo punto, el Gobierno afirma que, en un Estado social regido por el Estado de Derecho, como es la República Federal de Alemania, quien considere que sus derechos han sido vulnerados deberá acudir a los tribunales en caso de litigio. Ahora bien, el acceso a los tribunales no excluye que la ley prevea honorarios para el uso del sistema judicial, cuyo monto se establece con arreglo a la escala del litigio.

C. Conclusiones del Comité

1. 193. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante alega que un tribunal local dictó erróneamente una orden en la que desestimó la condición de sindicato de la organización querellante, impidiendo así que la misma pudiera llegar a un acuerdo de negociación colectiva con el empleador en el curso de un conflicto laboral, y favoreciendo la demanda del empleador en la que se solicitaba que la organización querellante pagara una multa por el supuesto incumplimiento de la orden.
2. 194. El Comité toma nota de que la organización querellante indica que, en el curso de un conflicto laboral con una sala de cine local en relación con un convenio colectivo, un tribunal local denegó al FAU de Berlín el derecho a la negociación colectiva y otras medidas con fines de negociación colectiva (en particular, el boicot), así como el derecho a autodenominarse sindicato («Gewerkschaft»). Si bien la medida cautelar que le impedía autodenominarse sindicato ha sido revocada en nombre de la libertad de expresión, el FAU de Berlín sigue sin estar autorizado a actuar como un sindicato (por ejemplo, respecto de la negociación colectiva, las acciones sindicales o el acceso al lugar de trabajo de sus miembros); a partir de la información de que dispone, el Comité toma nota de que, al carecer de la condición jurídica de sindicato, el FAU de Berlín no está facultado para participar en las reuniones del comité de empresa. Además, toma nota de que la organización querellante señala que el FAU de Berlín tiene derecho a solicitar al tribunal una sentencia declaratoria relativa a su capacidad para concluir convenios colectivos («Tariffähigkeit») — y por consiguiente sobre su condición de sindicato; no obstante, el procedimiento sería largo (hasta dos años) y los costos que implicaría serían muy superiores a los de una simple inscripción en el registro. En opinión de la organización querellante, equiparar la obtención de la personería gremial al hecho de tener la capacidad para concluir convenios colectivos contraviene los principios de la OIT. Además, no hay distinción jurídica entre la negociación colectiva en la empresa y a escala regional — por ejemplo, el número de miembros necesario para que se reconozca a un sindicato la facultad para concluir convenios colectivos varía en función de la región. Por último, la organización querellante señala que se está debatiendo una ley por la que se declararía ilegal la coexistencia de diversos convenios colectivos en una misma empresa («Tarifpluralität»).
3. 195. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno, según la cual la queja es infundada y no se han vulnerado los Convenios núms. 87 y 98, dado que únicamente garantizan la libertad sindical y de asociación y la negociación colectiva en términos generales, y no abordan directamente la capacidad para concluir convenios colectivos ni la condición de sindicato. El Comité toma nota de que el Gobierno estima que facultar a las organizaciones para que participen en la negociación colectiva sólo es compatible con el derecho fundamental a la libertad sindical y de asociación si éstas son capaces de dar forma y coherencia a la vida laboral a través de convenios colectivos y dentro del margen previsto por el sistema jurídico. En su opinión, no se puede por tanto censurar el hecho de que la capacidad de las organizaciones de trabajadores para concluir convenios colectivos esté sujeta a ciertos requisitos mínimos, como una estructura organizativa mínima, que permita que la organización desempeñe sus tareas, y la capacidad de afirmarse frente a sus interlocutores sociales, lo que garantiza que estos últimos no puedan rechazar de plano una oferta de negociación. Sólo se puede lograr un equilibrio de intereses a través de un convenio colectivo si la organización de trabajadores es tan eficaz que el empleador se ve obligado a negociar y suscribir un convenio colectivo; de otro modo, todo dependería de la buena voluntad del empleador.
4. 196. El Comité observa que el presente caso versa esencialmente sobre una cuestión de reconocimiento jurídico de la condición de un sindicato con capacidad para concluir convenios colectivos y las consecuencias negativas que acarrea su no reconocimiento.
5. 197. A este respecto, el Comité siempre ha considerado que prever la designación del sindicato más representativo como interlocutor exclusivo en las negociaciones no tiene por qué ser incompatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87 (según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción sin intervención de las autoridades públicas). No obstante, el Comité ha señalado en varias ocasiones que cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 962].
6. 198. En este contexto, el Comité observa que, en la jurisprudencia tradicional pertinente (más recientemente confirmada por el Tribunal Federal del Trabajo en su fallo de 28 de marzo de 2006), para gozar de la condición jurídica de sindicato («Gewerkschaft»), las asociaciones de trabajadores deben cumplir unos requisitos mínimos para obtener la capacidad de concluir convenios colectivos: i) en virtud de sus estatutos, tener como objetivo perseguir los intereses de sus miembros en su calidad de empleados; ii) estar dispuestos a concluir convenios colectivos; iii) estar constituidos libremente, carecer de adversarios y ser independientes; iv) estar organizados a un nivel superior al del lugar de trabajo; v) reconocer como vinculante la legislación vigente en materia de negociación colectiva; y vi) ser capaces de cumplir con sus deberes de interlocutor en la negociación de manera efectiva, lo que implica una cierta firmeza frente al interlocutor social, una posición de fuerza y una cierta eficiencia en la organización. El Comité entiende que, según la jurisprudencia, la capacidad para concluir convenios colectivos en el ámbito de competencia reivindicado es una e indivisible. Para este fin, basta con que la firmeza y eficiencia organizativa del sindicato no sean insignificantes, por lo menos en parte del ámbito de competencia reivindicado. No existe la capacidad parcial para concluir convenios colectivos, limitada a determinadas regiones, profesiones o sectores. No basta con poseer firmeza y eficiencia organizativa frente a una empresa o empleador. La firmeza y la eficiencia organizativa de la asociación de trabajadores se pueden evaluar en función del número de sus miembros, la capacidad para ejercer presión sobre el empleador debido al grado de especialización de sus miembros o el hecho de que haya negociado ya convenios colectivos. Por consiguiente, sólo las asociaciones de trabajadores con capacidad para negociar convenios colectivos disfrutan de la condición de sindicato («Gewerkschaft»). El derecho a emprender acciones sindicales (incluida la huelga, el boicot, etc.) está intrínsecamente vinculado a la capacidad para negociar convenios colectivos («Tarifverträge»). Ahora bien, las asociaciones de trabajadores que no gocen de esa capacidad también están amparadas por el artículo 9, 3) de la Ley Fundamental, por el que se consagra el principio de la libertad sindical y de asociación.
7. 199. En el caso que nos ocupa, el Comité observa que el Tribunal de Trabajo de Berlín y la Audiencia Territorial de Trabajo, en sus respectivos fallos de 7 de octubre de 2009 y 16 de febrero de 2010, se pronunciaron sobre la base de criterios objetivos y preestablecidos. En particular, el Comité toma nota de que los tribunales sostuvieron que, habida cuenta de que el ámbito de competencia del FAU de Berlín declarado en sus estatutos era la ciudad de Berlín, y que el número de miembros era de unos 100 (lo que significaba que el grado de organización se situaba ligeramente por encima del 0 por ciento), el FAU de Berlín no poseía los atributos de firmeza y eficiencia organizativa necesarios para ser capaz de concluir convenios colectivos. Si bien el tribunal reconocía que, al tratarse de una organización de reciente creación, su firmeza y eficiencia organizativa sólo podían evaluarse con carácter provisional, nada indicaba que el FAU de Berlín pudiera adquirir la capacidad para negociar convenios colectivos en un futuro próximo. De la sentencia dictada al respecto, el Comité toma nota de que el hecho de que el FAU de Berlín hubiera demostrado una firmeza considerable frente a la sala de cine local Babylon Berlin no bastaba para establecer la capacidad de concluir convenios colectivos, dado que se trataba de un empleador individual con cerca de 30 trabajadores, y por consiguiente no representaba una parte no desdeñable del ámbito de competencia reivindicado, esto es, la ciudad de Berlín.
8. 200. El Comité observa también, a partir de la jurisprudencia tradicional pertinente, que en caso de denegación de la capacidad para concluir «Tarifverträge» (convenios colectivos con disposiciones contractuales sobre los derechos y obligaciones recíprocos de las partes y disposiciones normativas con efecto directo y obligatorio sobre todas las relaciones de trabajo vinculadas por dicho convenio), la organización de trabajadores afectada tiene no obstante el derecho de negociar con el empleador o una organización de empleadores acuerdos en beneficio de terceros, que carecen de efectos normativos y exigen que se firme el acuerdo correspondiente entre el empleador y el empleado. En esas circunstancias, el Comité considera que el no reconocimiento por parte del tribunal, sobre la base de criterios objetivos y preestablecidos, de la organización querellante como sindicato con capacidad para concluir convenios colectivos con efectos normativos, no constituye una vulneración de los principios de la libertad sindical y de asociación, tanto más cuanto que la organización querellante podría volver a solicitar al tribunal el reconocimiento de su capacidad si cambiaran las circunstancias.
9. 201. En lo referente a las consecuencias negativas causadas por la denegación de ese reconocimiento y, en particular, la alegación relativa a que la organización querellante no está autorizada a actuar como un sindicato, el Comité observa que, si bien el tribunal no ha reconocido al FAU de Berlín la condición oficial de «Gewerkschaft» (sindicato), éste sigue considerándose, según el Gobierno, como una asociación protegida por el derecho fundamental a la libertad sindical y de asociación consagrado en el artículo 9, 3) de la Ley Fundamental alemana, lo que implica que tanto su constitución como sus actividades son libres y que los trabajadores tienen derecho a afiliarse a la misma. Considerando que, con independencia de la diferencia en los términos utilizados a escala nacional, el FAU de Berlín es una organización de trabajadores contemplada en el marco del Convenio núm. 87, el Comité destaca la importancia que concede al hecho de que las organizaciones sindicales minoritarias, a las cuales se niegan los derechos de negociación colectiva, deben poder desempeñarse y tener por lo menos el derecho de hacerse portavoces de sus miembros y de representarlos en caso de reclamación individual [véase Recopilación, op. cit., párrafo 359]. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para garantizar que el FAU de Berlín pueda desempeñar actividades que le permitan ampliar y defender los intereses de sus mandantes, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98, en particular expresar su opinión en público, acceder al lugar de trabajo de los miembros del sindicato y, en caso de que goce de representatividad en la empresa en cuestión, participar en las reuniones del comité de empresa.
10. 202. Por último, en lo relativo a la indicación de la organización querellante de que actualmente se está debatiendo una ley por la que se declararía ilegal la coexistencia de diversos convenios colectivos en una misma empresa («Tarifpluralität»), el Comité entiende que la iniciativa legislativa mencionada está paralizada. Si ésta se reiniciara, el Comité pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier avance al respecto directamente a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 203. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando los principios y consideraciones relativas a los derechos de los sindicatos minoritarios mencionados en sus conclusiones, el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para garantizar que el FAU de Berlín pueda desempeñar actividades que le permitan ampliar y defender los intereses de sus mandantes, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98, en particular expresar su opinión en público, acceder al lugar de trabajo de los miembros del sindicato y, en caso de que goce de representatividad en la empresa en cuestión, participar en las reuniones del comité de empresa, y
   • b) el Comité pide que, en caso de que prosperara la iniciativa legislativa por la que se declararía ilegal la coexistencia de diversos convenios colectivos en una misma empresa («Tarifpluralität»), el Gobierno proporcione información sobre cualquier avance al respecto directamente a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.