Informe definitivo - Informe núm. 363, Marzo 2012

Caso núm. 2839 (Uruguay) - Fecha de presentación de la queja:: 23-FEB-11 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega el incumplimiento de un acuerdo colectivo por parte de la Dirección Nacional de Aduanas y la modificación unilateral de las condiciones de empleo; asimismo, la organización querellante objeta la decisión de solicitar a los trabajadores que informen sobre su participación en una huelga y alega que se efectuaron descuentos arbitrarios a los trabajadores por su participación en la huelga

1. 1157. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Funcionarios Aduaneros (AFA) del Uruguay de febrero de 2011.
2. 1158. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 6 de octubre de 2011.
3. 1159. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1160. En su comunicación de febrero de 2011, la Asociación de Funcionarios Aduaneros (AFA) manifiesta que es la única y representativa organización sindical que agrupa a los trabajadores públicos de la Dirección Nacional de Aduanas del Uruguay. Es titular de personería jurídica conferida por el Ministerio de Educación y Cultura de la Nación, y se rige por estatutos aprobados por dicha autoridad nacional conforme a la normativa vigente. Informa la AFA que la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) es un órgano dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, que integra el Poder Ejecutivo y su jerarca máximo es el Director Nacional de Aduanas.
2. 1161. La AFA integra la central única de trabajadores del Uruguay, Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), y a nivel de organizaciones por rama de actividad, la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE). A su vez integra la Federación de Funcionarios Aduaneros y de la Recaudación del MERCOSUR (FRASUR).
3. 1162. La AFA alega que enfrenta, desde hace varios años, diversas formas de discriminación de parte de las autoridades de Gobierno, consistentes en pérdida o rebaja de beneficios adquiridos a lo largo de su historia, casi todos como resultado de la lucha gremial, lo que ha determinado en diversas oportunidades la adopción de medidas de acción gremial de protesta ante tales medidas.
4. 1163. Indica la AFA que en fecha reciente, y como consecuencia del proyecto de ley de presupuesto, que modifica sustancialmente el régimen de reparto entre todos sus funcionarios del producido de las multas por infracción y decomisos que aplica el organismo, la organización sindical se vio forzada a adoptar medidas de lucha gremial, consistentes básicamente en medidas de paro que en ningún caso afectaron áreas que pueden considerarse servicios esenciales, en lo que constituye una práctica tradicional del sindicato en ejercicio de su poder de autorregulación. La AFA señala que se vio «forzada» a adoptar tales medidas, porque el Director Nacional no arbitró los mecanismos de negociación colectiva consagrados legalmente para el sector público en el Uruguay (ley núm. 18508 de 2009), los que resultaban indispensables tratándose de una materia especialmente sensible y esencialmente propia de la negociación colectiva como lo es el salario o ingreso de los trabajadores.
5. 1164. Afirma la AFA que previamente existieron instancias ante el Ministerio de Economía que no fueron más que un «simulacro» de negociación por cuanto sus representantes de antemano declararon innegociables, inmodificables y fuera del objeto de la discusión justamente aquellos aspectos sensibles para el gremio vinculados al salario o al ingreso en relación al reparto de las multas por infracción y decomisos. Dichas instancias, que consistieron en dos o tres reuniones en sede del Ministerio de Economía, finalizaron por decisión abrupta del jerarca que las presidía. Ello determinó que consumada en el proyecto de presupuesto la pérdida de ése y otros beneficios, se decidiera por parte de la asamblea del gremio la adopción de las medidas con el alcance y las garantías gremiales antes expresadas.
6. 1165. Según la AFA, la conducta del Director Nacional ante las medidas gremiales fue desde el inicio claramente antisindical y públicamente y en conferencia de prensa demostró un total desprecio por la normativa nacional e internacional en materia de libertad sindical, derecho de huelga y negociación colectiva, y en especial, de lo dispuesto en la Constitución Nacional (artículos 53, 54 y 57), en los Convenios internacionales del trabajo (núms. 87 y 98), y en las leyes nacionales núm. 17940 sobre Protección de la Libertad Sindical y Fuero Sindical y núm. 18508 sobre Negociación Colectiva en el sector público, entre otras.
7. 1166. Una primera medida antisindical fue la de exigir mediante comunicados internos dirigidos a los funcionarios del organismo, la manifestación por escrito y bajo firma, de su adhesión o no adhesión al paro, bajo pretexto de aplicar los descuentos por los paros realizados. A juicio de la AFA esto constituye una intromisión en la vida sindical y un ataque a la libertad sindical colectiva e individual, positiva y negativa. En el primer aspecto, porque la medida busca debilitar la acción del sindicato sujetándola a requisitos formales no previstos por ley nacional alguna, y busca también debilitarlo, pues semejante declaración expresa y pública amedrenta a los trabajadores, y su consecuencia natural es la de reducir la adhesión al paro dispuesto gremialmente, por temor a represalias. En el segundo aspecto, porque coarta la libertad sindical positiva de quien adhirió al paro, al exigírsele tal declaración pública, lo que intimida la conciencia del trabajador adherente, y porque coarta en similares términos la libertad sindical negativa, en cuanto también a los no adherentes se les exigió la declaración pública y expresa de no haber adherido, lo que los expone ante el sindicato sin base legal alguna.
8. 1167. La AFA señala que repudió y recurrió administrativamente la medida, basándose en la normativa nacional e internacional en materia de libertad sindical y derecho de huelga, y con el fundamento irrefutable de que corresponde al jerarca del organismo realizar los controles pertinentes por si o a través de los jerarcas intermedios y determinar, qué funcionarios trabajaron y quiénes no trabajaron, y aplicar los descuentos correspondientes en forma estrictamente proporcional al tiempo no trabajado por huelga. Agrega la AFA que como corolario de esa medida discriminatoria, se agregó una nueva medida de igual corte y no menos grave: cuando los funcionarios cobraron el salario correspondiente al mes en que se cumplieron los paros se constató que los descuentos se practicaron en forma totalmente arbitraria sin guardar relación con los paros efectuados, e incluso, descontando a quienes no pararon, y lo que es peor, el descuento se realizó bajo la denominación de «multas», siendo que conforme a la normativa internacional ratificada por el país las «multas» al salario están lisa y llanamente prohibidas.
9. 1168. Según la AFA, pese a que los funcionarios recurrieron administrativamente la medida por los fundamentos expuestos, en el segundo mes (noviembre de 2010) en que mediando iguales comunicados previos se practicaron descuentos, éstos nuevamente fueron arbitrarios y se denominaron «multas», lo que evidencia una conducta antisindical contumaz del señor Director Nacional de Aduanas. Al agudizarse el conflicto frente a la negativa de la Dirección a negociar colectivamente, y la inminencia de la votación en el Parlamento del proyecto de ley de presupuesto, las medidas de paro se intensificaron, y en ese marco, la escalada antisindical adquirió dimensiones y llegó a límites impensados. En efecto, por vía de comunicados a los trabajadores, se convocó a los funcionarios que estuvieran dispuestos a sustituir a los huelguistas en las zonas o reparticiones más afectadas por el paro, pagándoles viáticos para facilitar su traslado de un punto a otro de la República, otorgándoles las claves y niveles necesarios para el cumplimiento de la tarea (inherente en ese momento a los huelguistas) y presionando individualmente, a través de jerarcas inmediatos que le son afines, a becarios y pasantes no aptos por falta de capacitación y por inhibición legal para cumplir por sí funciones aduaneras, valiéndose de la precariedad de esos contratos y de la inexperiencia laboral y juventud de esa categoría de trabajadores, y logrando, en varios casos, el objetivo de hacerlos trabajar en sustitución de los trabajadores huelguistas.
10. 1169. Tales medidas, contrariamente a lo que habitualmente ocurre, fueron hechas públicas por la Dirección Nacional de Aduanas en conferencia de prensa y ante diversos operadores económicos del país, a quienes aseguró el mantenimiento de los servicios aduaneros a cualquier costo. Según la AFA esto demuestra una escalada antisindical, dado que no sólo se incurrió en prácticas atentatorias contra la libertad sindical y la huelga, sino que se confesó públicamente y ante todo el país su desprecio hacia el sindicato y la acción sindical.
11. 1170. Finalmente, la organización querellante señala que el conflicto finalizó con la celebración de un convenio colectivo el 26 de noviembre de 2010, suscrito por un lado por el sindicato y el plenario de economía (subsector de la Confederación de Trabajadores del Estado que agrupa a los sindicatos del Ministerio de Economía), y por el otro lado, por el señor Ministro de Economía, el señor Director General de Secretaría de ese Ministerio y el señor Director Nacional de Aduanas. En dicho convenio se pactaron una serie de medidas que contrarían los términos del proyecto de ley de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo y que se estaba votando en esos días en el Senado de la República. En reunión celebrada con el señor Director Nacional con fecha 30 de noviembre de 2010, el mismo puso en conocimiento para asombro de la mesa directiva del sindicato que el proyecto de ley de presupuesto no se iba a «tocar», ni se iban a desplegar acciones en ese sentido ante el Parlamento Nacional, y que más adelante, y en fase de reglamentación, se vería como conciliar los términos del convenio con los de la ley.
12. 1171. Según la AFA lo expresado demuestra que la negociación que culminó en el convenio colectivo de referencia no se cumplió de buena fe por parte de las autoridades de Gobierno como dispone la legislación vigente, dado que siendo el Ministerio de Economía parte del Poder Ejecutivo, la conducta esperable de la contraparte era la de adoptar todas las medidas a su alcance para que los legisladores tomaran conocimiento de lo pactado, del cambio de criterio del Ejecutivo, y del apartamiento que ello implicaba respecto de algunos puntos del proyecto de ley que oportunamente se les remitiera, como forma de incidir, cuando aún había tiempo para hacerlo, en la resolución final del tema por el legislativo.
13. 1172. Añade la AFA que inmediatamente de finalizado el conflicto, la Dirección Nacional emitió un orden del día, a efectos de aplicar un decreto del Poder Ejecutivo, por medio de la cual se modifica unilateralmente las condiciones de trabajo de los funcionarios aduaneros que rigen desde el año 1994. Así, se aumentó el horario laboral, sin aumento salarial y nuevamente se desconoció el marco de la negociación colectiva dado que el tema en cuestión, es materia propia de la misma.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1173. En su comunicación de 6 de octubre de 2011, el Gobierno manifiesta en primer lugar que a su juicio la queja es absolutamente desproporcionada respecto de los eventuales desacuerdos o desentendimientos existentes entre el jerarca de la Dirección Nacional de Aduanas y el sindicato. Asimismo, el Gobierno señala que corresponde recordar que el Comité de Libertad Sindical entiende que «Los funcionarios de aduanas están amparados por el Convenio núm. 87 y deben, pues beneficiarse del derecho sindical.».
2. 1174. En cuanto a los alegatos relativos a la necesidad de que los trabajadores manifestación por escrito y bajo firma de adhesión o no al paro, el Gobierno declara que naturalmente que se comparte el criterio que la comunicación de adhesión al paro no es un requisito formal para legitimar la huelga, atento al régimen de absoluta libertad sindical existente en el país, que no conoce cortapisas de ningún tipo. A ello debe agregarse que los funcionarios públicos se encuentran regidos por un sistema de estabilidad absoluta en el empleo, pudiendo ser destituidos únicamente bajo causales taxativamente dispuestas constitucionalmente, alcanzándoles además la ley de protección ante toda discriminación por actividades sindicales. En virtud de un sistema a tal extremo garantista, parece desmesurado que la organización se agravie simplemente porque la administración pretenda identificar a los trabajadores que han ejercido su derecho a la huelga, medida que sólo intenta verificar quiénes adhirieron a efectos de implementar los respectivos descuentos salariales por el tiempo no trabajado.
3. 1175. La Dirección Nacional de Aduanas en comunicados núms. 52/2010 y 64/2010 de la División Gerencia de Recursos exhortó a los funcionarios de la aduana a que manifestaran si habían adherido o no a determinados paros, a los efectos de efectuar los descuentos correspondientes para el caso de que hubieren adherido a los mismos. Dichos comunicados no son una novedad en la aduana uruguaya y ya habían sido implementados por otros directores nacionales. Así, por ejemplo, tenemos el comunicado núm. 16/2009 que tiene una redacción casi idéntica al comunicado núm. 52/2010, pese a lo cual, no se conoce que la AFA, ni ningún funcionario haya recurrido o denunciado al Director que se encontraba en funciones en el año 2009 por prácticas antisindicales.
4. 1176. Afirma el Gobierno que lo que hizo la actual Dirección fue continuar con la práctica existente, que por otra parte se sustenta en lo dispuesto por el decreto del Poder Ejecutivo núm. 401/2008, de fecha 18 de agosto de 2008, que ordena, en su acápite y en su artículo 1» descontar del salario de los funcionarios de la administración central en forma proporcional, el término en el que los mismos adopten medidas gremiales que supongan la disminución de sus tareas dentro de su horario habitual», teniendo en cuenta «La realización..., de medidas gremiales o similares, identificadas como trabajo a reglamento, a desgano, paro de brazos caídos, etc.».
5. 1177. Asimismo, el decreto antes mencionado, en su considerando VII) establece «que en lo sucesivo, de adoptarse estas medidas, se procederá a descontar de los salarios de los funcionarios que se adhieran, en forma proporcional a la disminución de la labor. A estos efectos, en dichas oportunidades los directores de unidades ejecutoras procederán a comunicar a los directores generales de secretaría del inciso respectivo la nómina de nombres de los funcionarios y la cuantificación del trabajo disminuido». No es ocioso, expresar que este decreto del Poder Ejecutivo tampoco fue denunciado ante la OIT como acto antisindical. La Dirección Nacional de Aduanas es una unidad ejecutora dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas y como tal, debe efectuar la comunicación a que se hace referencia en el párrafo anterior, so pena de incurrir en responsabilidad.
6. 1178. El Gobierno indica que los descuentos ordenados por el decreto referido — que es la última norma en el tiempo con respecto a este tema — se encuentran fundados además en el artículo 20 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera del Estado (TOCAF), en los artículos 280 a 282 del Texto Ordenado de los Funcionarios Públicos (TOFUP), en la doctrina nacional, y en los fallos de nuestra jurisprudencia; bastando citar al respecto, la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo núm. 629 de fecha 25 de octubre de 2004, que ha dispuesto que si los funcionarios: «... dejan de cumplir las tareas encomendadas, por las razones que fueren (huelga, trabajo a reglamento, u otras modalidades), se configura incumplimiento y por tanto resulta ajustado a derecho la decisión del jerarca, en el sentido de que los trabajadores que adoptan tal conducta deben ver disminuida su remuneración en forma proporcional a la reducción de su rendimiento».
7. 1179. Añade el Gobierno que para descontar las horas trabajadas debe conocer el empleador, quiénes se adhirieron a la huelga y quiénes no. Es así que en huelgas sin asistencia a los lugares de trabajo es fácil determinar quién adhirió. Para ser gráficos: quien marcó en el reloj no adhirió al paro y quien no lo hizo adhirió al paro y, por lo tanto, tendrá los descuentos del caso. Pero en huelgas con asistencia, o de brazos caídos, se presentan dificultades porque en estos casos el funcionario marca presencia como si estuviera trabajando, por lo que el reloj no sirve para controlar la adhesión al paro. A su vez, existe una complicación adicional, ya que la Dirección Nacional de Aduanas tiene jurisdicción nacional y un amplio ámbito geográfico, con 18 administraciones en todo el país, el edificio central, el puerto de Montevideo, el aeropuerto de Carrasco, las zonas francas, los aeropuertos en el interior del país, los puertos fluviales que en el interior están muy dispersos; razón por la cual, la capacidad de la administración, de los administradores, de los jefes de departamento o directores de división, de controlar efectivamente la adhesión o no al paro, se ve por lo menos disminuida. Además, si es el jerarca del departamento correspondiente el que determina quiénes hicieron huelga, se han presentado casos de recursos presentados por trabajadores que entendieron que no habían hecho huelga, por lo que, desde el año 2009, — anterior administración —, se comenzó a utilizar un sistema donde el propio trabajador manifiesta si hizo huelga o no.
8. 1180. Este fue el mecanismo que se adoptó para poder efectuar los descuentos correspondientes y cumplir con la normativa vigente, sin que a la fecha haya sido propuesto otro, ni por la Comisión Parlamentaria de Legislación del Trabajo, a la que la AFA planteó el tema, ni por la propia AFA en sus notas y manifestaciones. Partiendo de la base de que al efectuarse un paro en las tareas se deben realizar los descuentos correspondientes — como la propia AFA lo reconoce debe utilizarse algún mecanismo para constatar quiénes ejercieron su derecho de huelga en las circunstancias antes descritas, dado que no se puede incumplir la normativa vigente, por lo que se deben efectuar los descuentos, así como comunicar al Director General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas, la nómina de nombres de los funcionarios y la cuantificación del trabajo disminuido.
9. 1181. El Director Nacional de Aduanas lejos de efectuar un acto discriminatorio contra la libertad sindical, lo que hizo fue aplicar la normativa vigente y dar la posibilidad a los trabajadores, de que en el ejercicio de su irrestricto derecho de huelga consagrado en la Constitución de la República — artículo 57 — y en tratados internacionales, manifiesten si adhirieron o no al paro; puesto que de otra manera es imposible saber quién hizo huelga y quién no, dado que en estos paros el trabajador marca presencia en su lugar de trabajo, como si estuviera trabajando. No obstante lo expuesto, con motivo de la denuncia sobre represión sindical en la Dirección Nacional de Aduanas, presentada por la AFA ante la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, la citada Inspección dictó una resolución por la cual exhortó a la Dirección Nacional de Aduanas a que disponga un cambio en el control de asistencia en los días de adopción de medidas gremiales con asistencia al trabajo, de acuerdo al decreto núm. 401/008 y en los términos que se adapten a la dinámica de dicha unidad ejecutora; solicitando asimismo que se comunique el sistema referido a la Inspección General del Trabajo.
10. 1182. En cuanto a la alegada realización de descuentos arbitrarios por el ejercicio del derecho de huelga, el Director Nacional de Aduanas, como jerarca máximo de todos los servicios de la aduana uruguaya se encuentra en la obligación de hacer cumplir la normativa vigente en materia de descuentos salariales por paro. Ahora bien, la AFA señala que se descontó «a quienes no pararon» sin aportar prueba alguna y exponiendo claramente una situación de eventual error por completo ajena a un atentado contra la libertad sindical de funcionarios que no ejercieron su derecho de huelga. Por otra parte, se señala que los descuentos se realizaron bajo la denominación «multas», lo cual es cierto, pero obedece a una denominación que prevé el sistema informático de liquidación de sueldos de toda la administración central uruguaya — y no sólo de la aduana — determinado en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y derivado del denominado documento «Clasificador de Objetos del Gasto», de la Contaduría General de la Nación que se agrega. Por supuesto entonces, que el nombre no hace a la cosa, y que no se trató de multas, sino de simples descuentos por no haber laborado los días de huelga.
11. 1183. El Gobierno subraya que la AFA no señaló en qué consiste la arbitrariedad invocada, dado que obviamente no puede serlo el descuento a quien no hizo paro, ni la utilización de una mera denominación que no es resorte del Director Nacional de Aduanas ni depende de él. Agrega el Gobierno, que por supuesto que como en toda actividad humana en la liquidación de cualquier haber pueden existir errores, tanto en más como en menos, pero son casos que de plantearse seria y fundadamente, son solucionados conforme a derecho. El Gobierno afirma que está absolutamente dispuesto a rever cualquier error material en el que haya incurrido la administración.
12. 1184. El Gobierno manifiesta que nunca existió el supuesto «comunicado relativo a la sustitución de tareas de huelguistas por funcionarios no adheridos al paro» que la AFA considera una medida antisindical. Lo que sí existió fue el trabajo en la Administración Nacional de Aduanas por parte de los funcionarios que no adherían al paro, lo cual también es un derecho inalienable de éstos, que además garantizó la operativa en un servicio esencial como lo es el del comercio exterior. Baste pensar, en la importancia que tiene la actuación aduanera para la seguridad y salubridad públicas — más allá de la función fiscal recaudatoria — para graficar que la misma no se puede detener porque un determinado grupo de funcionarios haya decidido, en su legítimo derecho, hacer huelga.
13. 1185. Por otra parte, el Gobierno no comparte en absoluto la afirmación del querellante de que los funcionarios huelguistas hayan sido sustituidos por funcionarios «becarios y pasantes no aptos por falta de capacitación y por inhibición legal», ya que trabajaron fundamentalmente funcionarios presupuestados y contratados y por supuesto también becarios, que en su mayoría son avanzados estudiantes universitarios y de nivel terciario, que suman a su juventud una clara voluntad de salir adelante y de trabajar. Según el Gobierno no es discriminatoria la medida de reordenamiento funcional para cubrir los puestos de trabajo, en tanto no se trató de empleo de esquiroles sino simplemente de decisiones tomadas por la administración en uso de sus facultades legales y constitucionales.
14. 1186. El Gobierno niega también la afirmación de la AFA de que el Director Nacional de Aduanas «en conferencia de prensa y ante diversos operadores económicos» admitió «públicamente» medidas antisindicales. Si los actos sindicales no existieron, menos aún puede existir una descabellada admisión por parte del Director Nacional de Aduanas de los mismos. Lo que el Director Nacional de Aduanas manifestó en diversas oportunidades ante la prensa, fue que la aduana iba a cumplir con su servicio esencial con los funcionarios que no adhirieran al paro.
15. 1187. En cuanto al alegado incumplimiento de un convenio colectivo, el Gobierno declara que en primer lugar corresponde expresar que el incumplimiento de un convenio colectivo no implica per se que se haya cometido un acto antisindical. Igualmente, en el caso no hubo incumplimiento alguno, antes bien un estricto cumplimiento del mismo. En efecto, en el referido convenio y en lo atinente al supuesto incumplimiento aludido por AFA se estipuló: que en el Fondo de mejor desempeño a crearse por ley de presupuesto se incluirá a todos los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas y que en la distribución del Fondo se tenga en cuenta especialmente la directa participación de los funcionarios en la constatación de las infracciones, así como el cumplimiento de otras metas personales o grupales. Ahora bien, tales compromisos han sido incluidos en la ley de presupuesto a instancia de la Dirección Nacional de Aduanas, por lo que no se comprende dónde puede existir el incumplimiento que se denuncia.
16. 1188. En efecto, el artículo 311 de la Ley de Presupuesto Nacional núm. 18719 dispone que: «El producido de las multas por la comisión de todo tipo de infracción aduanera, será distribuido del siguiente modo: 70 por ciento (setenta por ciento) que tendrá como destino la constitución de un fondo por mejor desempeño, para compensaciones especiales de los recursos humanos de la Dirección Nacional de Aduanas A los efectos de su distribución se tendrán en cuenta el cumplimiento de metas de desempeño personales, grupales e institucionales así como la participación del funcionario en la constatación de infracciones aduaneras. El Poder Ejecutivo reglamentará el alcance de la presente disposición.». Como se ve, lo estipulado en el convenio colectivo con AFA y lo consagrado en la ley a instancias de la Dirección Nacional de Aduanas coinciden totalmente, por lo que no existe acto antisindical alguno. Asimismo, el Gobierno recuerda también que el régimen de reparto del producido de las multas no tiene relación con la remuneración de los funcionarios, sino que es un premio o estímulo para todo denunciante de infracciones aduaneras, sea funcionario aduanero o no. Con la modificación propuesta, que está prevista en el convenio colectivo firmado con la AFA, el régimen de distribución de multas va a tener en cuenta a todos los funcionarios de la aduana, sin perjuicio de que se tenga en consideración la diversa participación y actuación de los funcionarios y su desempeño funcional.
17. 1189. Añade el Gobierno que pretender además que es en un acto antisindical que el Director Nacional de Aduanas no incida en determinado sentido en la voluntad de un poder del Estado como lo es el legislativo para que se consagre en una ley lo que la AFA quería es algo inadmisible. Incluso, se responsabiliza al Director de Aduanas por no adoptar todas las medidas a su alcance — las cuales no se definen — «para que los legisladores tomaran conocimiento de lo pactado» cuando en realidad la Dirección hasta publicó el convenio en su página web. Obviamente tuvo clara iniciativa en la norma consagrada conforme al convenio y se supone además que la propia AFA podía también divulgar y poner en conocimiento de quien quisiera el contenido de un convenio que firmó.
18. 1190. En cuanto a la alegada modificación de las condiciones de trabajo por aumento de la jornada laboral, el Gobierno declara que el régimen horario que regía en la Dirección Nacional de Aduanas obedecía al dictado de dos órdenes del día del año 1994 que establecían un horario mínimo, no máximo. Ahora bien, con fecha 26 de octubre de 2010, el Poder Ejecutivo dictó el decreto núm. 319/2010 estableciendo en su artículo 1 que «la jornada ordinaria de trabajo no podrá tener en ningún caso un horario inferior a seis horas diarias de labor ni abarcar menos de 30 horas semanales. Quedan vigentes todos aquellos regímenes horarios de fundamento legal que suponen el cumplimiento de un horario superior al mínimo que se establece». Y en su artículo 23 dispuso: «No serán de aplicación las disposiciones ministeriales y jerárquicas que se opongan a lo dispuesto por el presente decreto.». En la aduana por tanto, las resoluciones internas — que fundamentaban un horario mínimo menor — quedaron derogadas por el citado artículo 23. Pero además, el decreto remarcó la vigencia de los regímenes con fundamento legal que suponen un horario superior. Y tal era el caso de la aduana, donde el artículo 247 de la ley núm. 15809 estableció un horario de labor superior. El artículo 247 dispone lo siguiente: «Establécese un régimen de cuarenta y ocho horas semanales de labor para los funcionarios del Programa 007 ‘Recaudaciones de Renta Aduanera y Contralor del Tránsito Aduanero de Bienes’. Todo funcionario podrá optar por este régimen dentro de un plazo de sesenta días, a partir de la publicación de la presente ley.». Según el Gobierno, en aquel momento todos los funcionarios presupuestados que actualmente se encuentran trabajando en aduanas optaron por tal régimen, excepto uno, que por tanto no está regido por el mayor horario establecido.
19. 1191. El Gobierno indica que queda demostrado que lo que hizo el Director Nacional de Aduanas fue cumplir con su deber y aplicar la normativa vigente, sin ejercer acto antisindical alguno. Por lo tanto en lo que refiere a la fijación de horarios por decreto de seis horas en que se subraya una decisión inconsulta, cabe señalar que en realidad el horario referido es inferior al legal de 48 horas semanales, aplicable a la función de aduanas (citado artículo 247 de la ley núm. 15809).
20. 1192. Según el Gobierno, en la queja se presupone que todas las potestades de la administración deben someterse a la negociación, y se presupone además que toda negociación deba terminar con un acuerdo afín a la posición de la organización querellante. Afirma el Gobierno que no es eso, sin embargo, lo que surge de la normativa nacional e internacional. En efecto, el artículo 4 de la ley núm. 18508, sobre negociación colectiva en el sector público, no impone acuerdos, sino que por el contrario sienta el razonable principio de que «las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos». En suma, la organización querellante recurre a un medio a todas luces excesivo para denunciar una situación que aparece como totalmente acorde a derecho, en tanto la administración ha empleado sus facultades de manera razonable, ha negociado aunque sin llegar a acuerdos en algunos puntos, y finalmente ha peticionado simplemente la identificación de los huelguistas a efectos de implementar los debidos descuentos salariales, una práctica que, lejos de ser antisindical, reconoce la legitimidad de la medida y sólo se propone señalar las obvias consecuencias en la esfera patrimonial del trabajador.
21. 1193. En definitiva, el Gobierno considera que de su respuesta se desprende que los pretendidos actos antisindicales de la Dirección Nacional de Aduanas no han existido y que lo que existió y permanece es un accionar apegado al derecho y una voluntad constante de que la aduana preste de la manera más eficaz y eficiente posible su esencial servicio, tanto a los operadores del comercio exterior como a la ciudadanía en general. El diálogo y el buen relacionamiento con la AFA es una prioridad para la administración, la cual ha estado negociando la firma de un convenio colectivo general, que trate diversos aspectos de la actividad sindical con dicha organización para beneficio de ambas partes.

C. Conclusiones del Comité

1. 1194. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega que el proyecto de ley presupuesta modificó el régimen de reparto entre los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) del producido de las multas sin tener en cuenta lo acordado en un convenio colectivo concluido el 26 de noviembre de 2010 y que desconociendo el marco de la negociación colectiva la Dirección Nacional de Aduanas modificó unilateralmente las condiciones de trabajo, aumentando el horario laboral. El Comité observa también que la organización querellante objeta: 1) la decisión de la DNA de exigir a los funcionarios que participaron en una huelga que informen sobre su participación en la misma bajo el pretexto de aplicar descuentos de salarios; 2) los descuentos se practicaron de manera arbitraria, sin guardar relación con los paros y bajo la denominación de multas; y 3) se convocó y presionó a los trabajadores para que sustituyeran a los huelguistas.
2. 1195. En lo que respecta al alegato según el cual el proyecto de ley de presupuesto modificó el régimen de reparto entre los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) del producido de las multas sin respetarse lo acordado en un convenio colectivo concluido el 26 de noviembre de 2010, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: 1) no hubo incumplimiento alguno por parte del Gobierno, antes bien un estricto cumplimiento del mismo; 2) a instancia de la Dirección Nacional de Aduanas se incluyó en la ley de presupuesto el compromiso en materia de distribución del producido de las multas; 3) lo estipulado en el convenio colectivo con la AFA y lo consagrado en la ley de presupuesto coincide totalmente, por lo que no existe acto antisindical alguno, y 4) el régimen de distribución de multas va a tener en cuenta a todos los funcionarios de la aduana, sin perjuicio de que se tenga en consideración la diversa participación y actuación de los funcionarios y su desempeño funcional. Teniendo en cuentas estas informaciones y las seguridades dadas por el Gobierno el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
3. 1196. En cuanto a los alegatos según los cuales desconociendo el marco de la negociación colectiva la Dirección Nacional de Aduanas modificó unilateralmente las condiciones de trabajo, aumentando el horario laboral, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el régimen horario que regía en la Dirección Nacional de Aduanas obedecía al dictado de dos órdenes del día del año 1994 que establecían un horario mínimo, no máximo; 2) con fecha 26 de octubre de 2010, el Poder Ejecutivo dictó el decreto núm. 319/2010 estableciendo en su artículo 1 que «la jornada ordinaria de trabajo no podrá tener en ningún caso un horario inferior a seis horas diarias de labor ni abarcar menos de 30 horas semanales y que quedan vigentes todos aquellos regímenes horarios de fundamento legal que suponen el cumplimiento de un horario superior al mínimo que se establece»; 3) en su artículo 23 dispuso: «No serán de aplicación las disposiciones ministeriales y jerárquicas que se opongan a lo dispuesto por el presente decreto»; 4) en la aduana por tanto, las resoluciones internas — que fundamentaban un horario mínimo menor — quedaron derogadas por el citado artículo 23, pero además, el decreto remarcó la vigencia de los regímenes con fundamento legal que suponen un horario superior; tal era el caso de la aduana, donde el artículo 247 de la ley núm. 15809 estableció un horario de labor superior. Y se estableció que todo funcionario podrá optar por este régimen dentro de un plazo de sesenta días, a partir de la publicación de la presente ley»; y 5) todos los funcionarios presupuestados que actualmente se encuentran trabajando en aduanas optaron por tal régimen, excepto uno, que por tanto no está regido por el mayor horario establecido. A este respecto, el Comité señala que aunque se trate de dejar claramente establecido que las normas administrativas de rango superior priman sobre las de rango inferior, sería conveniente que la adopción de este tipo de medidas que implican cambios en la práctica sea objeto de consultas con las organizaciones de trabajadores concernidas. No obstante, teniendo en cuenta las informaciones comunicadas por el Gobierno y en particular que todos los trabajadores menos uno habrían optado libremente por el nuevo régimen horario, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
4. 1197. En lo que respecta a la objetada decisión de la DNA de exigir a los funcionarios que participaron en una huelga que informen sobre su participación en la misma bajo el pretexto de aplicar descuentos de salarios, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) comparte el criterio que la comunicación de adhesión al paro no es un requisito formal para legitimar la huelga, atento al régimen de absoluta libertad sindical existente en el país, que no conoce cortapisas de ningún tipo; 2) los funcionarios públicos se encuentran regidos por un sistema de estabilidad absoluta en el empleo, y parece desmesurado que la organización se agravie simplemente porque la administración pretenda identificar a los trabajadores que han ejercido su derecho a la huelga, medida que sólo intenta verificar quiénes adhirieron a efectos de implementar los respectivos descuentos salariales por el tiempo no trabajado; 3) la DNA en comunicados núms. 52/2010 y 64/2010 de la División Gerencia de Recursos exhortó a los funcionarios de la aduana a que manifestaran si habían adherido o no a determinados paros, a los efectos de efectuar los descuentos correspondientes para el caso de que hubieren adherido a los mismos; 4) dichos comunicados no son una novedad en la aduana uruguaya y ya habían sido implementados por otros directores nacionales; 5) en huelgas sin asistencia a los lugares de trabajo es fácil determinar quién adhirió, pero en huelgas con asistencia, o de brazos caídos, se presentan dificultades porque en estos casos el funcionario marca presencia como si estuviera trabajando, por lo que el reloj no sirve para controlar la adhesión al paro; 6) existe una complicación adicional, ya que la Dirección Nacional de Aduanas tiene jurisdicción nacional y un amplio ámbito geográfico, con 18 administraciones en todo el país; 7) el Director Nacional de Aduanas lejos de efectuar un acto discriminatorio contra la libertad sindical, lo que hizo fue aplicar la normativa vigente y dar la posibilidad a los trabajadores, de que en el ejercicio de su irrestricto derecho de huelga manifiesten si adhirieron o no al paro, puesto que de otra manera es imposible saber quién hizo huelga y quién no, y 8) no obstante lo expuesto, con motivo de la denuncia sobre violación de la libertad sindical en la DNA presentada por la AFA ante la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, la citada Inspección dictó una resolución por la cual exhortó a que disponga un cambio en el control de asistencia en los días de adopción de medidas gremiales con asistencia al trabajo, de acuerdo al decreto núm. 401/008 y en los términos que se adapten a la dinámica de dicha unidad ejecutora. A este respecto, el Comité considera que la decisión de solicitar a los trabajadores que informen sobre su participación en la huelga a los efectos de descontar de sus salarios los días no trabajados no viola en sí misma los principios de la libertad sindical. En estas condiciones, y teniendo en cuenta que según informa el Gobierno la Inspección General del Trabajo intervino y recomendó un cambio en el control de asistencia, pero no constató violaciones de los derechos sindicales, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
5. 1198. En cuanto a los alegatos según los cuales los descuentos por los días de huelga se practicaron de manera arbitraria, sin guardar relación con los paros; el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) la organización querellante no explica en qué consiste la arbitrariedad invocada; 2) como en toda actividad humana en la liquidación de cualquier haber pueden existir errores, tanto en más como en menos, pero son casos que de plantearse seria y fundadamente, son solucionados conforme a derecho, y 3) está absolutamente dispuesto a rever cualquier error material en el que haya incurrido la administración. Al tiempo que toma nota de la apertura del Gobierno para revisar todo descuento que por error haya sido superior o inferior al que corresponde, el Comité invita a la organización querellante a que en caso de detectar alguna arbitrariedad en el descuento comunique a la administración los datos necesarios para se compense a los trabajadores adecuadamente.
6. 1199. En lo que respecta a los alegatos según los cuales los descuentos por los días de huelga fueron denominados como multas, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que ello obedece a una rúbrica informática: denominación que prevé el sistema informático de liquidación de sueldos de toda la administración central uruguaya — y no sólo de la aduana — determinado en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y derivado del denominado documento «Clasificador de Objetos del Gasto», de la Contaduría General de la Nación; asimismo el Gobierno declara que no se trató de multas, sino de simples descuentos por no haber laborado los días de huelga. Teniendo en cuenta estas informaciones, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
7. 1200. Por último, en cuanto al alegato según el cual se convocó y presionó a los trabajadores para que sustituyeran a los huelguistas, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) que nunca existió el supuesto comunicado relativo a la sustitución de tareas de huelguistas por funcionarios no adheridos al paro mencionado por la organización querellante; 2) lo que sí existió fue el trabajo en la Administración Nacional de Aduanas por parte de los funcionarios que no adherían al paro, lo cual también es un derecho inalienable de éstos; 3) no comparte en absoluto la afirmación del querellante de que los funcionarios huelguistas hayan sido sustituidos por funcionarios «becarios y pasantes no aptos por falta de capacitación y por inhibición legal», ya que trabajaron fundamentalmente funcionarios presupuestados y contratados y por supuesto también becarios, que en su mayoría son avanzados estudiantes universitarios y de nivel terciario, y 4) no es discriminatoria la medida de reordenamiento funcional para cubrir los puestos de trabajo, en tanto que no se trató de empleo de esquiroles sino simplemente de decisiones tomadas por la administración en uso de sus facultades legales y constitucionales. Teniendo en cuenta estas informaciones y en particular que no se habrían contratado a trabajadores para reemplazar a los huelguistas, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 1201. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En cuanto a los alegatos según los cuales los descuentos por los días de huelga en la Dirección Nacional de Aduanas se practicaron de manera arbitraria, sin guardar relación con los paros, el Comité toma nota de la apertura del Gobierno para revisar todo descuento que por error haya sido superior o inferior al que corresponde, e invita a la organización querellante a que en caso de detectar alguna irregularidad en el descuento comunique a la administración los datos necesarios para que se compense a los trabajadores adecuadamente.