Informe definitivo - Informe núm. 364, Junio 2012

Caso núm. 2847 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 04-ABR-11 - Cerrado

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que las autoridades de la provincia de Buenos Aires impiden y obstaculizan el ejercicio del derecho de huelga por medio de la promulgación de una resolución que establece que las inasistencias de los agentes de la administración pública provincial motivadas en el ejercicio del derecho de huelga serán descontadas del pago de los salarios; asimismo, alegan un retraso excesivo en el trámite de solicitud de la personería gremial de la FESPROSA

1. 82. Las quejas figuran en una comunicación de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), la Federación Sindical de Profesionales de la Salud de la República Argentina (FESPROSA) y la Asociación Sindical de Profesionales de la Salud de la Provincia de Buenos Aires (CICOP) de abril de 2011. La FESPROSA y la CTA presentaron nuevos alegatos por comunicación de 29 de junio de 2011.
2. 83. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación recibida el 23 de mayo de 2012.
3. 84. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 85. En su comunicación de abril de 2011, la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), la Federación Sindical de Profesionales de la Salud de la República Argentina (FESPROSA) y la Asociación Sindical de Profesionales de la Salud de la provincia de Buenos Aires (CICOP) manifiestan que interponen formal queja contra el Gobierno de Argentina por violación al Convenio núm. 87 de la OIT, debido a acciones que importan restricción al derecho de huelga y discriminación.
2. 86. Informan los querellantes que la Asociación Sindical de Profesionales de la Salud de la provincia de Buenos Aires (CICOP) es un sindicato de primer grado, con personería gremial núm. 1708, con ámbito de actuación en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires. La CICOP está afiliada a la Federación Sindical de Profesionales de la Salud de la República Argentina (FESPROSA) — entidad de segundo grado, con inscripción gremial núm. 2580 — y a la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) — entidad de tercer grado, con inscripción gremial núm. 2027.
3. 87. Según los querellantes, la presente queja está motivada por la conducta adoptada por el gobierno de la provincia de Buenos Aires, la cual resulta violatoria de los derechos tutelados en los Convenios de la OIT núms. 87, 98, 135, 151 y 154. Consideran los querellantes que se han producido las siguientes violaciones:
   • a) el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires, mediante la resolución núm. 4575/09 de fecha 27 de noviembre de 2009, amenazó antes de la realización de la medida de acción directa, sin competencia para ello, en el marco de las acciones gremiales llevadas a cabo en los hospitales y centros sanitarios de dicha provincia, con el descuento salarial de los días de huelga a los trabajadores que se adhieran a las mismas, afectando y condicionando de este modo el libre ejercicio de tal derecho, en clara violación a la legislación vigente y principios de la OIT. De esta manera violó el derecho de adherirse o no adherirse a la convocatoria de la entidad sindical, y
   • b) la Dirección Provincial de Hospitales, dependiente del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, en fecha 16 de marzo de 2011, en el transcurso de una medida de acción gremial convocada por esta asociación, remitió un memorando a los directores de todos los hospitales de la provincia requiriendo que informen qué trabajadores de los incluidos en un listado — conformado exclusivamente por los afiliados al CICOP — estaban prestando funciones normalmente, a fin de proceder a tomar medidas disciplinarias a todos aquellos de quienes no se informara su prestación activa en esa fecha. Según los querellantes se incurrió de este modo en una clara injerencia y persecución en contra de esta entidad y de sus asociados.
4. 88. Informan los querellantes que en fecha 27 de noviembre de 2009, el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires dispuso mediante resolución conjunta del Ministro de Jefatura de Gabinete de Ministros núm. 949, del Ministro de Gobierno núm. 47, del Ministro de Economía núm. 248, del Ministro de Justicia núm. 1525, del Ministro de Seguridad núm. 1930. Del Ministro de la Producción núm. 447, del Ministro de Asuntos Agrarios núm. 85, del Ministro de Infraestructura núm. 898, del Ministro de Desarrollo Social, núm. 183, del Ministro de Trabajo núm. 288, del Secretario General de la Gobernación núm. 199, del Secretario de Derechos Humanos núm. 701, del Secretario de Deportes núm. 275, del Secretario de Turismo núm. 269, de la Directora Ejecutiva del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible núm. 126, del Presidente del Instituto Cultural núm. 1166, del Director General de Cultura y Educación núm. 3705: «Establecer que las inasistencias de los agentes de la Administración Pública Provincial motivadas en el ejercicio del derecho de huelga y que no fueren justificadas por algunas de las causales previstas por la normativa vigente, serán descontadas del haber del mes correspondiente…». Según los querellantes, la arbitraria e intimidatoria disposición de la autoridad constituye un impedimento y obstaculización del ejercicio regular del derecho de huelga legalmente tutelado. También condiciona la voluntad del colectivo y de cada uno de los adherentes a la medida adoptada por la entidad sindical.
5. 89. Las medidas de acción sindical que en distintas ocasiones la CICOP ha proporcionado se enmarcaron siempre en conflictos laborales de índole salarial, como también respecto a discusiones de medioambiente y condiciones de trabajo del conjunto de los trabajadores profesionales de la salud de la provincia de Buenos Aires. Dichas medidas de acción pueden consistir entre otras en la realización de asambleas, movilizaciones y huelgas. Asimismo, son decididas en asambleas, las cuales deciden la duración y características de las mismas, y siempre se comunican oportunamente a los organismos pertinentes. hasta el presente, las medidas de fuerza que se llevaron adelante no han sido calificadas como ilegales por ninguna autoridad judicial. Frente a ello, el Ejecutivo Provincial, lejos de intentar solucionar el conflicto en el ámbito de la negociación pretende la dilación de la solución del conflicto y ha dispuesto una medida intimidatoria y violatoria del legítimo derecho de huelga.
6. 90. Afirman los querellantes que desde su sanción y hasta hace poco tiempo atrás, el gobierno de la provincia de Buenos Aires aplicó dicha resolución y efectuó los descuentos salariales por día de huelga en pocos casos, puntuales y limitados, pero se abstuvo de hacerlo en forma masiva y sistemática frente a los diversos conflictos laborales y medidas de acción gremial que se suscitaron en tal período. La amenaza de hacerlo en el futuro tiene una clara intención de limitar el ejercicio de derecho de huelga, seguramente a causa de comprender la ilegalidad intrínseca de la medida. Sin embargo, ese criterio ha mutado ahora diametralmente. En el marco de un conflicto laboral iniciado a principios del mes de marzo de 2011 a raíz de la falta de acuerdo salarial en las negociaciones colectivas del sector, el congreso de delegados de la CICOP resolvió realizar en todos los hospitales provinciales medidas de acción gremial en fechas 16 y 17 de marzo del corriente, y luego otras sucesivas para el supuesto de no arribarse a un acuerdo. Frente a ello, el día anterior a la medida (el 15 de marzo) la Dirección Provincial de Hospitales — dependencia del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires — remitió un memorando a los directores de todos los hospitales a su cargo, en el cual les comunicó que ese ministerio, en aplicación de la resolución núm. 4574/09 procedería al descuento salarial efectivo de los agentes que se adhirieran a la medida gremial convocada por la CICOP. Reiteran los querellantes que ninguna autoridad administrativa de la cartera laboral provincial ni nacional ha intimado a la CICOP a los fines de que cese sus medidas y encuentre vías de negociación. Las medidas de acción que se llevaron adelante no han sido calificadas como ilegales por autoridad judicial alguna.
7. 91. Frente a ello, en fecha 17 de marzo, el presidente de la CICOP remitió carta documento al Ministro de Salud de la provincia de Buenos Aires y al Director Provincial de Hospitales, del siguiente tenor:
   • Hemos tomado conocimiento de un Memorando emitido por la dirección provincial de Hospitales de ese Ministerio, en fecha 15 de marzo del corriente, en el que se comunica a las autoridades de distintos Hospitales de la Provincia que la cartera a su cargo procederá al descuento salarial a los agentes que se adhieran a las medidas de acción gremial dispuestas por esta Asociación para los días 16 y 17 del corriente. Debemos señalar al señor Ministro que tal medida se basa en consideraciones legalmente erróneas y por lo tanto inconstitucionales, derecho que hacemos valer por la presente a efectos de que usted pueda evaluar lo expuesto y dejar sin efecto la ilegal medida de descuento que allí se propugna. El correcto criterio que aquí firmamos surge que los días de huelga no se equiparan a días no trabajados, como si se tratase — entre otros aspectos — de una decisión unilateral de los trabajadores de la salud. No es un acto volitivo basado en el libre albedrío, sino que la huelga es una situación a la que los trabajadores de la salud nos vemos obligados a recurrir ante la falta de solución a los temas laborales y de bien público planteados por nuestro sector. De allí que exista el derecho de huelga, sin cortapisa, sin restricciones, sin que pueda equiparárselo, como erróneamente se pretende en la medida citada, con la falta de concurrencia individual a la jornada laboral. Mientras la primera actitud colectiva se rige, primordialmente, por la constitución nacional y de la Provincia de Buenos Aires, así como por los convenios 87 y concordantes de la OIT (Organización Internacional del Trabajo), la segunda conducta, aislada y esporádica, individual — sea en el empleo público o privado — de no concurrir a trabajar, y por ende no abonable, se rige por el derecho individual del trabajo y las leyes del empleo público o privado, respectivamente. La huelga con asamblea en los lugares de trabajo que nos vemos obligados a llevar a término, surge de los incumplimientos del Estado provincial, nuestro empleador, al que usted representa, y en particular a que no se aplica ni cumple lo resuelto en la ley de paritarias; tampoco se ha reglamentado el artículo 39 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, hecho atribuible exclusivamente al Estado. La reiterada jurisprudencia local y nacional, en los casos de docentes, estatales, y judiciales, viene avalando, de manera sistemática, la obligación del Estado de abstenerse a descontar los días de huelga, sobre la base de las fundamentaciones legales antes expuestas. Es por todo ello, señor Ministro, que apelamos a la reflexión que estimamos habrá de tener sobre este particular. Esperamos que nos informe dentro de las 24 horas de recibida la presente modificación del erróneo e ilegal criterio de ordenar se nos descuenten los días de huelga. Su silencio a nuestra solicitud será entendido legalmente como denegatoria, habilitando las vías judiciales correspondientes, a efectos de hacer valer la constitución Nacional y de la Provincia de Buenos Aires (CD núm. 177535870 y 177535883, cuyas copias se adjuntan).
8. 92. A la fecha no se ha obtenido una respuesta a estas misivas. Simultáneamente, ese mismo día 16 de marzo, y mientras se llevaba a cabo con normalidad la medida gremial dispuesta, la citada Dirección Provincial de Hospitales remitió un nuevo memorando a los directores de todos los hospitales en el cual conminó a los mismos a informar, un día después, la nómina del personal que estuviere ejerciendo su legítimo derecho constitucional de huelga, a efectos de practicarles el descuento. Textualmente, dicho memorando reza:
   • Atento a la nota Nº 1, hago llegar a Ud. Por archivo adjunto listado de profesionales de su dependencia. Sírvase informar quienes del mismo prestan servicio activo en planta o guardia los días 16 y 17 del corriente. Asimismo deberá excluir de dicho archivo adjunto, aquellos que estén cumpliendo franco, vacaciones, licencia por enfermedad, ART o una licencia legalmente establecida que los exime del descuento. Plazo improrrogable para comunicar las novedades, por este mismo medio, para evitar el descuento, será el día 18/03/2011 hasta las 11 Hs.
9. Según los querellantes, esto, ya de por sí grave — pues al haberse hecho público el texto, pretendió operar como una amenaza al pleno goce de ese derecho —, se recalifica dolosamente, colocándose en el terreno de una abierta discriminación, dado que el memorando iba acompañado de un archivo con la nómina completa de los afiliados al gremio exclusivamente, a fin de que cada Director excluya del mismo a quienes se hallaren prestando funciones normalmente y a quienes se encuentren de licencia, franco, etc., para procederse luego al descuento a todos aquellos agentes de dicho listado respecto de los que no se informara nada.
10. 93. Es decir, a fin de determinar a qué trabajadores les aplicará el ilegal descuento salarial, el Ministerio de Salud da por sentado que sólo los afiliados a la CICOP se hallan realizando la medida gremial — cuando en realidad éstas tienen habitualmente una adhesión casi total por parte de los profesionales de la salud de la provincia, sean o no afiliados — y asimismo presume que todos los afiliados se encuentran adheridos a la misma, salvo prueba en contrario.
11. 94. Indican los querellantes que, frente a tal agravamiento del conflicto, el Presidente de la CICOP remitió una carta documento al Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, del siguiente tenor:
    • En el día de la fecha, el ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires ha remitido una circular a todos los directores de los hospitales a su cargo en la que conmina a los mismos a enviar en el día de mañana la nómina del personal que esté ejerciendo su legítimo derecho constitucional de huelga. Esto, ya de por si grave (pues al haberse hecho público el texto, pretende operar como una amenaza al pleno goce de ese derecho) se recalifica dolosamente — colocándose en el terreno del delito de discriminación — dado que la circular va acompañada de un archivo con la nómina completa de los afiliados a nuestro gremio, exclusivamente. Atento el poder que el Estado le ha conferido para arbitrar los medios que preserven el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución Nacional en el terreno laboral, solicitamos a Ud. Arbitre las medidas correspondientes para hacer cesar inmediatamente esta conducta ilegal, ya que la amenaza de descuento, sumada a la remisión de una lista específica de trabajadores pasibles de esa persecución, retrotrae dicha conducta a un terreno que se coloca fuera del Estado de Derecho. Sin perjuicio de lo expuesto, nuestro gremio ha de coadyuvar en este sentido, ejerciendo las acciones legales correspondientes contra quienes han remitido el libelo intimidatorio, así como personalmente contra quienes, en los hospitales, ejerzan la conducta que se les indica realizar ilegalmente.
12. Según los querellantes, a la fecha el señor Ministro de Trabajo de la Nación no ha respondido a esta misiva.
13. 95. Según los querellantes, la resolución núm. 4575/09, el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires dispone que «las inasistencias de los agentes de la Administración Pública Provincial motivadas en el ejercicio del derecho de huelga y que no fueren justificadas por algunas de las causales previstas por la normativa vigente, serán descontadas del haber del mes correspondiente…». La injerencia del Poder ejecutivo provincial, obligando a los responsables de unidades hospitalarias a remitir copia de los afiliados a la CICOP y la amenaza de descontar días implica una violación clara al derecho de asociación, al derecho de huelga y el de negociación colectiva, en razón que la huelga se efectúa en el marco de las negociaciones salariales y de condiciones de trabajo.
14. 96. Agregan los querellantes, que ese descuento como represalia es una de las manifestaciones de lo que ha de entenderse como una sanción discriminatoria, porque se adoptaría contra quienes ejercen un derecho fundamental, tipificado constitucionalmente como tal. Esto resulta incompatible con el Convenio núm. 87, así como la amenaza del descuento en los haberes de los trabajadores por adherir a una huelga y la solicitud intimidatoria de solicitar un día antes de llevarse a cabo una huelga el listado de los afiliados a la entidad sindical que la convoca.
15. 97. En su comunicación de 29 de junio de 2011, la FESPROSA y la CTA manifiestan que FESPROSA es una organización de segundo grado con inscripción gremial desde el año 2007 y nuclea 25.000 profesionales de salud pública en 22 provincias. Indican los querellantes que se inició el trámite de personería de la FESPROSA el 28 de julio de 2008, expediente núm. 1-2015-1284154, suscribiendo el acta fundacional tres asociaciones con personería gremial: la Asociación de Profesionales de la Salud de la Provincia de Buenos Aires, la Asociación Mendocina de Profesionales de la Salud y la Asociación de Profesionales de la Salud de la Provincia de Salta.
16. 98. Añaden los querellantes que la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales dio traslado de la presentación a la Federación de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad (FATSA), la cual solicitó se aclare el ámbito de aplicación pretendido por la FESPROSA. Esta federación contestó oportunamente el traslado conferido y precisó los alcances de la personería solicitada. La FATSA se presenta nuevamente y solicita se precise fehacientemente los ámbitos territoriales y personales y se opone al reconocimiento solicitado por FESPROSA, peticionando se produzca el cotejo de afiliados, para determinar cuál era la entidad más representativa. En esta oportunidad, se presenta FESPROSA y manifiesta que no se intenta agrupar a todos los trabajadores de la sanidad, sino a aquellos trabajadores con título universitario académico y además que se desempeñen en establecimientos públicos, por lo que no se pretende el desplazamiento de FATSA, no correspondiendo el cotejo solicitado por la misma.
17. 99. Según los querellantes, es dable destacar que en el pedido de personería de parte de la FESPROSA no requiere medir en forma alguna cual es la entidad «más representativa», ya que para ello existe un sistema «radial ascendente», que refleja la personería de las entidades de primer grado (sindicatos de base) en las de segundo y tercer grado (federaciones, confederaciones o centrales), por lo tanto, estas últimas comprenden la suma de representaciones de sus sindicatos adheridos, no existiendo motivo para que el Gobierno niegue la personería gremial solicitada, máxime cuando ese criterio ya fue aplicado en muchas oportunidades por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
18. 100. Informan los querellantes, que luego de analizar el otorgamiento de las personerías gremiales de cada una de las entidades afiliadas a FESPROSA, la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales se pronuncia, con fecha 6 de mayo de 2010, aconsejando que se otorgue la personería gremial solicitada por FESPROSA. El 17 de mayo de 2010, la Secretaria de Trabajo comparte este dictamen y lo eleva al Ministro de Trabajo con el proyecto de resolución mediante el cual se le otorga a la Federación Sindical de Profesionales de la Salud de la República Argentina la personería gremial con carácter de asociación gremial de segundo grado. El mismo día, 17 de mayo de 2010, el expediente fue elevado a la jefatura de gabinete del Ministerio de Trabajo, donde se encuentra desde entonces sin resolución, habiéndose pedido pronto despacho con fecha 9 de diciembre de 2010, sin obtener respuesta alguna hasta el momento.
19. 101. Concluyen los querellantes que sin lugar a dudas, el Estado argentino viola en forma recurrente lo dispuesto por el artículo 3 del Convenio núm. 87 de la OIT, dado que limita sistemáticamente el derecho de sindicalización de los trabajadores, en este caso por la omisión que lleva adelante respecto del otorgamiento de la personería gremial peticionada por FESPROSA.

B. Respuesta del Gobierno

1. 102. En su comunicación recibida el 23 de mayo de 2012, el Gobierno comunica la respuesta del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires y afirma que del desarrollo de los hechos y las negociaciones establecidas no surge que el descuento de los días no laborados con motivo de la medida de fuerza devengan denegatorios o cercenatorios del derecho de huelga.

C. Conclusiones del Comité

1. 103. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes objetan la resolución núm. 4574/09 promulgada por las autoridades de la Provincia de Buenos Aires que establece que las inasistencias de los agentes de la administración pública provincial motivadas en el ejercicio del derecho de huelga y que no fueren justificadas por algunas de las causales previstas por la normativa vigente serán descontadas del haber del mes correspondiente. Las organizaciones querellantes alegan que en el marco de un conflicto laboral se resolvió realizar medidas de acción gremial en fechas 16 y 17 de marzo y luego otras sucesivas hasta llegar a un acuerdo en todos los hospitales provinciales, y que la Dirección Provincial de Hospitales un día antes del inicio de las medidas de acción remitió un memorando a los Directores de todos los hospitales en el cual les comunicó que en aplicación de la resolución mencionada procedería al descuento salarial efectivo de los agentes que adhieran a la medida (según los querellantes, un día después de iniciada la medida gremial las autoridades solicitaron por medio de un nuevo memorando a los directores de los hospitales la nómina del personal que estuviere ejerciendo el derecho de huelga). El Comité observa que según los querellantes el envío de los memorandos mencionados pretendió operar como una amenaza al pleno goce del derecho de huelga y tuvo carácter discriminatorio dado que iba acompañado de la nómina completa de los afiliados a fin de que cada director de hospital excluya del mismo a quienes prestaran funciones normalmente.
2. 104. A este respecto, al tiempo que observa que según surge de los alegatos las organizaciones querellantes llevaron a cabo la huelga y constata que conocían el texto de la resolución núm. 4574/09 y la decisión de la Dirección Provincial de Hospitales de que descontaría los días de huelga, así como que la huelga no fue calificada como ilegal por la autoridad judicial, y que el Gobierno afirma que del desarrollo de los hechos y las negociaciones entabladas no surge que el descuento de los días no laborados con motivo de la medida de fuerza devengan denegatorios o cercenatorios del derecho de huelga, el Comité recuerda que en numerosas ocasiones ha señalado que «la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 654]. En estas condiciones, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos. No obstante, el Comité recuerda que según los alegatos las deducciones salariales se iban a aplicar o se amenazaba con aplicar sólo a los trabajadores afiliados a la organización sindical y no a los demás huelguistas. El Comité subraya que esta manera de proceder plantea problemas en relación con los principios de la libertad sindical y pide por ello al Gobierno que examine esta cuestión en consulta con los interlocutores sociales a efectos de que se respete el principio de no discriminación entre trabajadores.
3. 105. En lo que respecta a los alegatos según los cuales la autoridad administrativa de trabajo de la nación no ha resuelto la solicitud de personería gremial de la FESPROSA iniciada en julio de 2008, pese a que la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales y la Secretaria del Trabajo se pronunciaron favorablemente en mayo de 2010, el Comité lamenta el retraso de casi cuatro años y urge al Gobierno a que sin demora se pronuncie al respecto.

Recomendación del Comité

1. 106. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité urge al Gobierno a que sin demora se pronuncie en relación con la solicitud de personería gremial de la Federación Sindical de Profesionales de la Salud de la República Argentina (FESPROSA).