Informe provisional - Informe núm. 367, Marzo 2013

Caso núm. 2183 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 15-MAR-02 - Activo

Alegatos: las organizaciones querellantes alegaron inicialmente que la próxima reforma de la legislación sobre la administración pública había sido preparada sin la debida consulta a las organizaciones de trabajadores, endurecía aún más la legislación sobre la administración pública vigente y mantenía las restricciones impuestas a los derechos sindicales básicos de los empleados públicos, sin ofrecerles una compensación adecuada. Tras un amplio proceso de consultas, reclaman ahora rápidas garantías para sus derechos laborales básicos

1. 814. El Comité ya ha examinado el fondo de este caso en siete ocasiones, la última de ellas en la reunión de marzo de 2012 en la que presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase el 363.er informe, párrafos 816-852, aprobados por el Consejo de Administración en su 313.ª reunión (marzo de 2012)].
2. 815. La Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó información adicional por comunicación de fecha 31 de agosto de 2012. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183) presentó información adicional por comunicación de fecha 21 de enero de 2013.
3. 816. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 17 de enero de 2013.
4. 817. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 818. En su reunión de marzo de 2012, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase el 363.er informe, párrafo 852].
2. 819. El Comité celebra la continua celebración de discusiones tripartitas institucionalizadas en torno a las diversas cuestiones planteadas en el presente caso. Si bien encomia sus esfuerzos por celebrar consultas sistemáticas con las partes interesadas a lo largo de todo el proceso de reforma, el Comité alienta al Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas respecto de todas las cuestiones pendientes. Expresa su firme esperanza de que el Gobierno siga esforzándose enérgicamente por llevar a término el proceso de reforma de la administración pública en marcha, apostando por el diálogo social a fin de encontrar soluciones aceptables para ambas partes y encaminadas a adoptar eficaz y rápidamente las medidas necesarias para aplicar los principios relativos a la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ambos ratificados por el Japón, en particular en lo tocante a lo que sigue:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos;
   • ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
3. 820. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones mencionadas.

B. Información adicional de las organizaciones querellantes

1. 821. En su comunicación de fecha 31 de agosto de 2012, la JTUC-RENGO señala que, durante las negociaciones sobre la revisión de los salarios de los empleados de la administración pública nacional, en el marco de los esfuerzos de recuperación y reconstrucción desplegados tras el gran terremoto de marzo de 2011 en el este del Japón, el Gobierno se expresó así: 1) pondría todo su empeño en promulgar el proyecto de ley sobre los recortes salariales y el proyecto de ley que prevé la creación del sistema autónomo de relaciones laborales, en la 177.ª sesión ordinaria de la Dieta; 2) el sistema de recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal (NPA) es un mecanismo de compensación de las restricciones impuestas a lo que en principio debería ser un acuerdo sobre salarios y condiciones de trabajo alcanzado en el marco de negociaciones entre trabajadores y empleadores; el Gobierno entablaría negociaciones que fueran un paso más allá de lo dispuesto en el procedimiento, de modo de llevar a cabo esta vez la revisión salarial en el marco de negociaciones entre trabajadores y empleadores.
2. 822. La JTUC-RENGO señala además que, a raíz de un acuerdo con el panel de empleados administrativos de la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Administración Pública (APU), constituido en el marco de estas negociaciones, el Consejo de Ministros aprobó un proyecto de ley sobre disposiciones especiales de carácter transitorio relativas a los salarios de los empleados de la administración pública nacional, que remitió a la Dieta el 3 de junio de 2011. Sin embargo, este proyecto de ley no fue debatido en la 179.ª sesión extraordinaria de la Dieta (20 de octubre a 9 diciembre de 2011). El debate fue aplazado hasta la 180.ª sesión ordinaria de la Dieta.
3. 823. La JTUC-RENGO añade que el 17 de febrero de 2012, tres partidos políticos (el Partido Democrático del Japón, el Partido Liberal Democrático del Japón y el Partido Nuevo Komeito) alcanzaron un acuerdo sobre los salarios de los empleados de la administración pública nacional. Dicho acuerdo político, que aplicó los recortes salariales recomendados por la Autoridad Nacional de Personal (NPA) en 2011 (un promedio del 0,23 por ciento) y les sumó un recorte adicional de hasta el 7,8 por ciento, sentó las bases del nuevo «proyecto de ley de revisión de los salarios de los empleados de la administración pública nacional y de disposiciones especiales de carácter transitorio», promulgada por la Dieta.
4. 824. La JTUC-RENGO expresa su decepción por el hecho de que, pese a la declaración de intenciones del Gobierno, se haya ignorado el acuerdo entre los trabajadores y los empleadores durante la aprobación del proyecto de ley en la Dieta.
5. 825. Respecto a los cuatro proyectos de ley relacionados con la reforma de la administración pública nacional, la JTUC-RENGO lamenta que hayan quedado inconclusos, pese a la seriedad y la sinceridad que caracterizaron las consultas celebradas entre el Gobierno, la JTUC-RENGO y la APU. Los cuatro proyectos de ley habían sido aprobados por el Consejo de Ministros y presentados a la Dieta el 3 de junio de 2011. La JTUC-RENGO señala que los proyectos de ley se debatieron en la reunión plenaria de la Cámara Baja, abierta el 1.º de junio de 2012, con casi un año de retraso, y en ausencia del Partido Liberal Democrático, y que las deliberaciones todavía no han concluido. La JTUC-RENGO cuestiona la actitud mostrada por la Dieta con respecto a esta cuestión.
6. 826. La JTUC-RENGO pide por consiguiente al Comité que intensifique su presión sobre el Gobierno del Japón para que acelere los debates parlamentarios correspondientes a los cuatro proyectos de ley relativos a la reforma de la administración pública nacional.
7. 827. En lo que respecta a la creación de un sistema autónomo de relaciones laborales para los empleados de la administración pública nacional, la JTUC-RENGO afirma que tras el anuncio del «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales», el 2 de junio de 2011, el proceso de elaboración de los proyectos de ley relacionados se interrumpió durante más de cinco meses. Finalmente, tras una serie de intercambios de puntos de vista entre el Partido Democrático del Japón y las organizaciones de trabajadores interesadas, así como entre estas y el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones, el Ministerio presentó el 11 de mayo de 2012 su anteproyecto para la «reforma del sistema de empleados de las administraciones públicas locales», cuyos principales puntos eran: 1) el Gobierno aclaraba, por primera vez en la historia, el reconocimiento del derecho de sindicación de los bomberos y expresaba su intención de incorporar el derecho a celebrar convenios colectivos, y 2) se volvía a postergar la entrada en vigor de los cuatro proyectos de ley. La JTUC-RENGO añade que en varias ocasiones posteriores, el Gobierno expresó su intención de hacer todo lo que estuviera en su mano por avanzar; el Ministro llegó a declarar que ya se había completado el borrador de la revisión del sistema de los empleados de la administración pública local, incluido el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de bomberos. La JTUC-RENGO afirma que estos hechos confirman la seriedad y sinceridad de las consultas celebradas entre el Gobierno, el Partido Demócrata del Japón, la JTUC-RENGO y la APU. Sin embargo, debido principalmente a la oposición de tres organizaciones locales (la Asociación Nacional de Gobernadores, la Asociación Japonesa de Alcaldes y la Asociación Nacional de Ciudades y Aldeas), sigue pendiente la formulación de los proyectos de ley relativos a la creación del sistema autónomo de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales y los proyectos de ley relativos a la restitución de sus derechos laborales básicos, incluida una resolución de la cuestión del derecho de sindicación del personal de bomberos.
8. 828. En su comunicación de fecha 8 de enero de 2013, la ZENROREN afirma que, en tanto no se apruebe la reforma del sistema de administración pública nacional y se creen relaciones laborales autónomas, las recomendaciones de la NPA constituyen el único baremo válido para fijar los salarios de los empleados públicos. Denuncia por consiguiente el proceso por el cual se adoptó el proyecto de ley de revisión de los salarios de los empleados de la administración pública nacional y las disposiciones especiales de carácter transitorio, basado en un acuerdo político que sobrepasaba la recomendación de la NPA (además del recorte del 0,23 por ciento recomendado, recortes de entre un 4,77 y un 9,77 por ciento) y había sido alcanzado sin escuchar a las partes interesadas, entre ellas la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón (KOKKOROREN). En señal de protesta contra la aprobación de la ley de reducción de salarios, la KOKKOROREN, afiliada a la ZENROREN, interpuso el 25 de mayo de 2012 una demanda contra la Dieta ante el Tribunal de Distrito de Tokio por considerar que había vulnerado el artículo 28 de la Constitución del Japón, que garantiza los derechos laborales básicos, así como el convenio de la OIT relativo a la libertad de sindicación, al promulgar unilateralmente una ley de reducción salarial que sobrepasaba la recomendación de la NPA.
9. 829. La ZENROREN señala asimismo que, tras la adopción de la ley sobre la reducción de salarios de los empleados públicos, el Gobierno adoptó una política de recortes salariales comparables con los empleados de «institutos administrativos independientes» (99 institutos) y «sociedades universitarias nacionales» (100 sociedades, incluyendo institutos interuniversitarios de investigación). En virtud de esta política, el Gobierno y los ministerios competentes redoblaron la presión sobre los institutos administrativos independientes. Estos aplicaron los consiguientes recortes salariales en diversas formas y anularon unilateralmente convenios colectivos o aplicaron recortes salariales incompatibles con los convenios vigentes. La ZENROREN declara que la demanda insistente del Gobierno, así como las amenazas de recortes presupuestarios a los institutos, constituyen ni más ni menos que injerencias en las relaciones laborales. Agrega que, el 27 de noviembre de 2012, los sindicatos de los empleados de varias sociedades universitarias nacionales presentaron denuncias contra de las autoridades universitarias reclamando el pago del salario perdido a raíz de los recortes.
10. 830. La ZENROREN denuncia asimismo que la recomendación formulada en 2012 por la NPA se desvía de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de la Administración Pública Nacional, que le atribuye el mandato de solicitar la corrección de las disparidades constatadas entre los salarios del sector público y del sector privado a lo largo de un mismo período. La NPA reconoció que al 1.º de abril de 2012 los salarios de los empleados públicos eran un 7,67 por ciento inferiores a los del sector privado, pero no recomendó incrementarlos para compensar ese desajuste, aduciendo que la ley de reducción salarial ya había sido aprobada por la Dieta. La ZENROREN estima que este hecho ilustra el avanzado grado de degradación del sistema de recomendaciones de la NPA, considerada por el Gobierno como un mecanismo destinado a compensar la restricción de derechos laborales básicos, y subraya la urgencia de restablecer los derechos laborales básicos de los empleados del sector público.
11. 831. Con respecto al estancamiento de los cuatro proyectos de ley relacionados con la reforma del sistema de administración pública nacional, la ZENROREN considera evidente que, tras forzar la aprobación del proyecto de ley de reducción de salarios, la Dieta no tiene la menor intención de aprobar esta reforma y que no ha hecho ningún esfuerzo serio por mejorar la situación.
12. 832. Con respecto a la reforma del estatuto de los empleados de las administraciones públicas locales, la ZENROREN señala que el Gobierno no respondió al pronunciamiento que le remitió por escrito y que rechazó cualquier negociación o consulta con los sindicatos. Añade que el anteproyecto de ley sobre la «reforma del estatuto de los empleados de las administraciones públicas locales», presentado el 11 de mayo 2012, presenta graves problemas, como la creación de un sistema de certificación sindical que en la práctica negaría el derecho a la negociación colectiva a los sindicatos pequeños con dificultades financieras y dejaría las cuestiones de dirección y administración fuera de las negociaciones. Por esta y otras razones, la ZENROREN presentó por escrito un nuevo pronunciamiento al Gobierno y finalmente se celebraron una serie de consultas con el Gobierno, sin resultados satisfactorios. La ZENROREN también se refiere a la oposición de tres organizaciones de empleadores locales a la reforma (mencionada en la comunicación de la JTUC-RENGO); añade que el 15 de noviembre de 2012, el Gobierno presentó a la Dieta dos proyectos de ley destinados a restaurar el derecho de los empleados públicos de las administraciones locales (con la salvedad del personal de bomberos) a negociar convenios colectivos, y que ambos fueron desechados tras la disolución de la Cámara de los Diputados.
13. 833. En conclusión, la ZENROREN afirma que por desgracia la mayoría de los diputados y dirigentes gubernamentales locales siguen resistiéndose a conceder derechos laborales básicos a los empleados públicos y que el Gobierno no ha prestado la debida atención a sus reiterados llamamientos a reformar el estatuto del personal de las administraciones públicas de ámbito estatal y local. Además, se subrayan acontecimientos negativos recientemente constatados en algunos municipios del Japón, como por ejemplo, la ciudad de Osaka, cuyo Concejo Municipal ha prohibido las actividades políticas de los empleados públicos y ha establecido restricciones a su movimiento sindical. La ZENROREN pide al Comité que presione al Gobierno para que reforme sin demora el estatuto de los empleados públicos de modo de restablecer sus derechos laborales básicos y que abra una nueva ronda de negociaciones con los sindicatos interesados para avanzar en esa dirección.

C. Respuesta del Gobierno

1. 834. En su comunicación de fecha 17 de enero de 2013, el Gobierno señala, en relación con la reforma de la administración pública nacional, que durante el proceso de elaboración de los cuatro proyectos de ley de la reforma, mantuvo conversaciones con la JTUC-RENGO, la APU, la ZENROREN y la KOKKOROREN. Tras debatirse en la Cámara de Diputados en sesión ordinaria de la Dieta en 2012, dichos proyectos de reforma quedaron aplazados hasta la siguiente sesión (extraordinaria) y fueron retirados debido a la disolución de la Cámara de Diputados, el 16 de noviembre de 2012.
2. 835. El Gobierno añade que tras las elecciones generales a la Cámara de Diputados celebradas el 16 de diciembre de 2012, acaba de tomar posesión un nuevo Gabinete el 26 de diciembre. El nuevo Gobierno examinará el contenido concreto de la reforma de la administración pública nacional, después de analizar los avances logrados hasta la fecha en el marco de dicha reforma.
3. 836. Con respecto a los derechos laborales básicos de los empleados públicos de las administraciones locales, el Gobierno señala que el anteproyecto de ley de «reforma del estatuto de los empleados de las administraciones públicas locales», presentado el 11 de mayo de 2012, que expone el marco general de la reforma, había sido discutido con las organizaciones de trabajadores (JTUC-RENGO, APU y ZENROREN) y de empleadores (Asociación Nacional de Gobernadores, Asociación Japonesa de Alcaldes y Asociación Nacional de Ciudades y Aldeas) pertinentes. Pese a los esfuerzos del Gobierno, los empleadores expresaron ciertas preocupaciones respecto a la reforma: 1) el actual sistema de relaciones laborales era estable, por lo cual no entendían la necesidad de la reforma; 2) les preocupaba el aumento de los costos administrativos, y 3) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de bomberos generaría problemas en la cadena de mando. Por estas razones, no se presentó ningún proyecto de ley en la sesión ordinaria de la Dieta. Finalmente, y tras realizar grandes esfuerzos, como la creación de un Comité sobre el sistema autónomo de relaciones laborales en la administración pública, que contó con la participación de todas las partes y se reunió seis veces entre septiembre y octubre de 2012, el Gobierno presentó el proyecto de enmienda de la Ley sobre empleados de las administraciones públicas locales y el proyecto de ley sobre relaciones laborales relativo a los empleados de las administraciones públicas locales, en la sesión extraordinaria de la Dieta, el 15 de noviembre de 2012.
4. 837. El Gobierno presenta en un anexo información detallada sobre las principales cuestiones tratadas en estos proyectos de ley con el objeto de crear un marco que permita la adopción de decisiones autónomas sobre las condiciones de trabajo de los empleados de las administraciones públicas locales a través de la negociación colectiva, en particular: 1) el reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos de los empleados de las administraciones públicas locales del sector no operativo, con la salvedad del personal responsable de decisiones administrativas importantes y del personal cuyos derechos de sindicación sigan siendo objeto de restricciones y que se beneficien de las correspondientes medidas compensatorias; 2) el establecimiento de las cuestiones que se tratarán en el ámbito de la negociación colectiva así como de los procedimientos y partes correspondientes (un sindicato podrá disfrutar del derecho a celebrar convenios colectivos si solicita su certificación ante la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales; entre los requisitos objetivos establecidos para la obtención de esta certificación figura que los empleados de una administración local deben ser mayoritarios en el sindicato); 3) la prohibición y la investigación de las prácticas laborales desleales; 4) los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje de la Comisión Central de Relaciones Laborales y la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales, y 5) el reconocimiento del derecho a la sindicación y a la negociación colectiva del personal de bomberos (no incluye el derecho a celebrar convenios colectivos).
5. 838. Sin embargo, estos proyectos de ley fueron retirados debido a la disolución de la Cámara de Representantes, el 16 de noviembre de 2012. El Gobierno reitera que el nuevo Gobierno examinará el contenido concreto de la reforma de las administraciones públicas locales.
6. 839. En cuanto a la cuestión de la remuneración de los empleados de la administración pública nacional, el Gobierno reitera que, previa consulta con las organizaciones de trabajadores, presentó a la Dieta, el 3 de junio de 2011, el proyecto de ley de disposiciones especiales de carácter transitorio sobre las remuneraciones de la administración pública nacional, al mismo tiempo que los cuatro proyectos de ley sobre el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales. Durante el examen de este proyecto de ley sobre remuneraciones, el Gobierno negoció lealmente tanto con la Conferencia de Enlace de los Sindicatos de Trabajadores de la Función Pública («Conferencia de Enlace»), afiliados a la JTUC-RENGO, y la KOKKOROREN, afiliada a la ZENROREN. Se alcanzó un acuerdo con la Conferencia de Enlace, pero no con la KOKKOROREN. Dada la necesidad apremiante de aplicar medidas de reducción de los salarios de los empleados públicos, el Gobierno sometió a la Dieta el proyecto de ley especial de carácter transitorio sobre las remuneraciones de la administración pública, que sin embargo no fue debatido durante las sesiones de la Dieta en 2011. El Gobierno presenta información exhaustiva sobre las razones por las que no sometió el proyecto de enmienda de la ley sobre las remuneraciones, conforme a la recomendación de la NPA, entre otras, la grave situación fiscal del país y las apremiantes necesidades del proceso la reconstrucción emprendido tras la catástrofe del terremoto. A raíz de las consultas emprendidas entre el partido en el Gobierno y los partidos de la oposición, algunos miembros de la Dieta presentaron el «proyecto de disposiciones especiales transitorias sobre la remuneración de la administración pública nacional», basado en un acuerdo tripartito entre el Partido Democrático del Japón (que gobernaba), el Partido Liberal Democrático y el Partido Nuevo Komeito (entonces en la oposición) el 22 de febrero de 2012. El proyecto de ley fue aprobado el 29 de febrero de 2012.
7. 840. El Gobierno añade que la «Ley de Revisión de las Remuneraciones de la Administración Pública Nacional y Disposiciones Especiales Conexas de Carácter Transitorio» (ley núm. 2 de 2012, en adelante «Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio») establece dos medidas: reducir la remuneración de los empleados públicos nacionales en un promedio de 0,23 por ciento, de conformidad con la recomendación de la NPA de 30 de septiembre de 2011 y establecer una excepción a la remuneración (con tasas de reducción excepcionales de entre el 4,77 y el 9,77 por ciento aplicadas a los salarios y una reducción uniforme del 9,77 por ciento de las bonificaciones). La segunda medida, que se enmarca en la normativa establecida en virtud del proyecto de ley especial de carácter transitorio sobre las remuneraciones presentada por el Gabinete, se aplicó para reducir los costos de personal de la administración pública nacional, ya que era imprescindible seguir reduciendo los gastos anuales, a la luz de la grave situación fiscal del Japón y de la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del país. Por otro lado, la medida especial de carácter transitorio de reducción de la remuneración sólo es aplicable dos años, entre el 1.º de abril de 2012 y el 31 marzo de 2014.
8. 841. El Gobierno destaca que ha hecho todo lo posible por entablar conversaciones sustanciales y reformar eficazmente la administración pública, teniendo presente la idea fundamental de que es necesario establecer un diálogo franco y coordinarse con las organizaciones pertinentes. Mantendrá esa actitud y seguirá presentando puntualmente al Comité la información pertinente sobre la situación.

D. Conclusiones del Comité

1. 842. El Comité recuerda que estos casos, inicialmente presentados en 2002, se refieren a la actual reforma de la administración pública del Japón. Toma nota de que tanto el Gobierno como las organizaciones querellantes presentan información exhaustiva sobre las más recientes medidas adoptadas en este proceso de reforma, así como en el proceso de revisión de la remuneración de los empleados públicos.
2. 843. Con respecto a la reforma de la administración pública nacional, el Comité entiende que los cuatro proyectos de ley relacionados, que se habían presentado a la Dieta el 3 de junio de 2011, fueron debatidos en la sesión ordinaria de la Dieta en 2012 y que estas deliberaciones fueron aplazadas hasta su próxima sesión (extraordinaria). El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que los cuatro proyectos de reforma fueron finalmente retirados debido a la disolución de la Cámara de Diputados el 16 de noviembre de 2012. El Comité lamenta que, a pesar de los avances logrados hacia una reforma de la administración pública del Japón (los cuatro proyectos de ley que instituían un nuevo marco preveían, entre otras cosas, el reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos de los empleados de la administración pública nacional del sector no operativo, la creación de una oficina de la administración pública y la supresión de la NPA y sus funciones de recomendación, y la gestión del derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional), finalmente no se aprobara dicha reforma.
3. 844. Con respecto a la reforma de las administraciones públicas locales, el Comité entiende que, tras el anuncio del «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales», el 2 de junio de 2011, el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones organizó una serie de intercambios de puntos de vista con todas las partes interesadas, que culminaron con la presentación del anteproyecto de ley relativo a la «reforma del estatuto de los empleados de las administraciones públicas locales», el 11 de mayo de 2012. Según la información presentada por la JTUC-RENGO, el contenido principal del anteproyecto era el siguiente: 1) el Gobierno aclaraba, por primera vez en la historia, el reconocimiento del derecho de sindicación de los bomberos y expresaba su intención de incorporar el derecho a celebrar convenios colectivos, y 2) se volvía a postergar la entrada en vigor de los cuatro proyectos de ley. En opinión de la ZENROREN, el anteproyecto presentaba graves problemas, como la creación de un sistema de certificación sindical que en la práctica negaría el derecho a la negociación colectiva a los sindicatos pequeños con dificultades financieras y dejaría las cuestiones de dirección y administración fuera de las negociaciones. El Comité entiende asimismo, a partir de la información presentada por el Gobierno y las organizaciones querellantes, que tres organizaciones de empleadores locales (Asociación Nacional de Gobernadores, Asociación Japonesa de Alcaldes y Asociación Nacional de Ciudades y Aldeas) expresaron ciertas preocupaciones respecto a la reforma: 1) el actual sistema de relaciones laborales era estable, por lo cual no entendían la necesidad de la reforma; 2) les preocupaba el aumento de los costos administrativos, y 3) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de bomberos generaría problemas en la cadena de mando. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que tras grandes esfuerzos por conciliar las diversas posiciones, finalmente presentó el proyecto de enmienda de la ley sobre empleados de las administraciones públicas locales y el proyecto de ley sobre relaciones laborales relativo a los empleados de las administraciones públicas locales, en la sesión extraordinaria de la Dieta, el 15 de noviembre de 2012. El Gobierno presenta en un anexo información detallada sobre las principales cuestiones tratadas en estos proyectos de ley con el objeto de crear un marco que permita la adopción de decisiones autónomas sobre las condiciones de trabajo de los empleados de las administraciones públicas locales a través de la negociación colectiva, en particular: 1) el reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos de los empleados de las administraciones públicas locales del sector no operativo, con la salvedad del personal responsable de decisiones administrativas importantes y del personal cuyos derechos de sindicación sigan siendo objeto de restricciones y que se beneficien de las correspondientes medidas compensatorias; 2) el establecimiento de las cuestiones que se tratarán en el ámbito de la negociación colectiva así como de los procedimientos y partes correspondientes (un sindicato podrá disfrutar del derecho a celebrar convenios colectivos si solicita su certificación a la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales; entre los requisitos objetivos establecidos para la obtención de esta certificación figura que los empleados de una administración local deben ser mayoritarios en el sindicato); 3) la prohibición y la investigación de las prácticas laborales desleales; 4) los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje de la Comisión Central de Relaciones Laborales y la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales, y 5) el reconocimiento del derecho a la sindicación y a la negociación colectiva del personal de bomberos (no incluye el derecho a celebrar convenios colectivos). El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que ambos proyectos de ley fueron retirados debido a la disolución de la Cámara de Representantes, el 16 de noviembre de 2012.
4. 845. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que el nuevo Gabinete, formado tras las elecciones generales a la Cámara de Representantes del 16 de diciembre de 2012, examinará los avances de la reforma de la administración pública a nivel nacional y local y su contenido concreto, el Comité insta al Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas respecto de todas estas cuestiones. Espera que el Gobierno haga todo lo posible por llevar a cabo sin más demoras la reforma de la administración pública, dado el lapso transcurrido desde la presentación de la queja y el largo e intenso diálogo entablado entre el Gobierno y los interlocutores sociales con vistas a garantizar el pleno respeto de los principios del derecho de sindicación consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en relación con: i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos; ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva del personal de bomberos y de los centros penitenciarios; iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados; iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas y que le indique si los proyectos de ley sobre la reforma de la administración pública a nivel nacional y local que fueron presentados al Parlamento antes de su disolución han sido nuevamente presentados para su consideración.
5. 846. El Comité observa que las organizaciones querellantes manifiestan asimismo su preocupación por el hecho de que la revisión unilateral de los salarios de los empleados de la administración pública como parte del esfuerzo de recuperación y reconstrucción emprendido en respuesta al gran terremoto sufrido en el este del Japón se haya llevado a cabo en un contexto marcado por la ausencia de avances concretos respecto a las propuestas de reforma de la administración pública. En primer lugar, el Comité entiende que, pese a los esfuerzos del Gobierno por adoptar tanto la reforma que introducía un sistema autónomo de relaciones laborales en el sector público como el proyecto de ley relativo a la revisión de los salarios de los empleados de la administración pública nacional en la misma sesión de la Dieta, finalmente sólo se aprobó esta última, y que al parecer la reforma de la administración pública todavía no ha sido sometida a la consideración del Parlamento. El Comité toma nota además de que las organizaciones querellantes critican el proceso que condujo a la adopción de las medidas de recorte salarial. La JTUC-RENGO expresa su decepción por el hecho de que, pese a una declaración de intenciones del Gobierno, el acuerdo alcanzado en la materia por los trabajadores y los empleadores haya sido ignorado al aprobarse el proyecto de ley definitivo en la Dieta, cuyas deliberaciones se basaron en un acuerdo político y no en el acuerdo entre los trabajadores y los empleadores. Por su parte, la ZENROREN denuncia que este acuerdo político sobrepasa la recomendación de la NPA (que, según sostiene ZENROREN, es el único patrón válido para fijar el salario de los empleados públicos en tanto no se apruebe la reforma del sistema de administración pública nacional y se creen relaciones laborales autónomas). Denuncia asimismo que la recomendación formulada en 2012 por la NPA se desvía de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de la Administración Pública Nacional, que le atribuye el mandato de solicitar la corrección de las disparidades constatadas entre los salarios del sector público y del sector privado a lo largo de un mismo período. Estima que este hecho ilustra el avanzado grado de degradación del sistema de recomendaciones de la NPA, considerada por el Gobierno como un mecanismo destinado a compensar la restricción de derechos laborales básicos, y subraya la urgencia de restablecer los derechos laborales básicos de los empleados del sector público.
6. 847. El Comité toma nota de que el Gobierno afirma que negoció lealmente tanto con la Conferencia de Enlace de los Sindicatos de Trabajadores de la Función Pública («Conferencia de Enlace»), afiliados a la JTUC-RENGO, y la KOKKOROREN, afiliada a la ZENROREN, y que si bien llegó a un acuerdo con la Conferencia de Enlace, no fue posible alcanzarlo con la KOKKOROREN. Según el Gobierno, dada la necesidad apremiante de aplicar medidas de reducción de los salarios de los empleados públicos, sometió a la Dieta el proyecto de ley especial de carácter transitorio sobre las remuneraciones de la administración pública para solicitar su decisión. El Comité observa que el Gobierno ofreció información detallada sobre las razones por las cuales había decidido no someter el proyecto de revisión de la ley sobre la remuneración, conforme a la recomendación de la NPA. El Gobierno confirma que finalmente un acuerdo tripartito entre el Partido Democrático del Japón (que gobernaba), el Partido Liberal Democrático y el Partido Nuevo Komeito (en la oposición), el 22 de febrero de 2012, sentó las bases del proyecto de ley finalmente aprobado el 29 de febrero de 2012. Según el Gobierno, el recorte salarial a los empleados de la administración pública nacional introducido en la ley era imprescindible, habida cuenta de la grave situación fiscal del país y de la necesidad de responder al gran terremoto del este del Japón. También destaca que la medida especial de carácter transitorio de reducción de la remuneración sólo es aplicable dos años, entre el 1º de abril de 2012 y el 31 marzo de 2014.
7. 848. Por último, el Comité toma nota de que la ZENROREN declara que, en señal de protesta contra la aprobación de la ley de reducción salarial, la KOKKOROREN, organización afiliada a la ZENROREN, interpuso el 25 de mayo de 2012 una demanda contra la Dieta ante el Tribunal de Distrito de Tokio por considerar que había vulnerado el artículo 28 de la Constitución del Japón, que garantiza los derechos laborales básicos, así como el Convenio de la OIT relativo a la libertad de sindicación, al promulgar unilateralmente una ley de reducción salarial que sobrepasaba la recomendación de la NPA. La ZENROREN señala asimismo que, tras la adopción de la ley sobre la reducción de salarios de los empleados públicos, el Gobierno adoptó una política de recortes salariales comparables respecto a los empleados de los «institutos administrativos independientes» (99 institutos) y las «sociedades universitarias nacionales» (100 sociedades, incluidos institutos interuniversitarios de investigación) y que redobló la presión sobre estos institutos administrativos independientes, como resultado de lo cual todos ellos aplicaron reducciones salariales en diversas formas y algunos anularon unilateralmente convenios colectivos o aplicaron recortes salariales incompatibles con los convenios colectivos vigentes. La ZENROREN declara que la demanda insistente del Gobierno, así como las amenazas de recortes presupuestarios a los institutos, constituyen ni más ni menos que injerencias en las relaciones laborales y agrega que el 27 de noviembre de 2012 los sindicatos de los empleados de varias sociedades universitarias nacionales presentaron denuncias contra de las autoridades universitarias reclamando el pago del salario perdido a raíz de los recortes. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de los resultados de los casos mencionados.
8. 849. Tomando nota de las circunstancias especiales y apremiantes que se han invocado en relación con la necesidad de adoptar una política de rigor presupuestario tras el terremoto, y tomando nota de los esfuerzos del Gobierno para restringir las medidas especiales por un período de dos años, el Comité lamenta, sin embargo, que siga sin resolverse todavía el problema de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. Considerando que esta situación se encuentra en gran medida en el origen de las tensiones y de los casos judiciales en curso y teniendo en cuenta que las medidas adoptadas en relación con las remuneraciones fueron de carácter unilateral y sin consultar a las organizaciones sindicales, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para que la reforma de la administración pública se lleve a cabo sin demora de conformidad con sus recomendaciones.

Recomendaciones del Comité

1. 850. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) Tomando nota de la indicación del Gobierno de que el nuevo Gabinete investido el 26 de diciembre de 2012 revisará los avances logrados y el contenido concreto de las reformas de la administración pública a nivel nacional y local, el Comité insta al Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas respecto de todas las cuestiones pendientes y a tomar las medidas necesarias para completar sin más demoras la reforma de la administración pública, de conformidad con sus recomendaciones, con vistas a garantizar el pleno respeto de los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular en relación con:
     • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos;
     • ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios;
     • iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
     • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
     • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
   • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones mencionadas, y que le indique si los proyectos de ley sobre la reforma de la administración pública a nivel nacional y local que se presentaron al Parlamento antes de su disolución, le han sido presentados nuevamente para su consideración.
   • b) El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los resultados de la demanda interpuesta por la KOKKOROREN contra la Dieta ante el Tribunal de Distrito de Tokio el 25 de mayo de 2012, así como de las demandas presentadas por los sindicatos de los empleados de una serie de sociedades universitarias nacionales contra las autoridades universitarias reclamando el pago del salario perdido a resultas de las medidas de recorte salarial.