Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 368, Junio 2013

Caso núm. 2980 (El Salvador) - Fecha de presentación de la queja:: 21-AGO-12 - En seguimiento

Alegatos: presentación por las autoridades de iniciativas legales con proyectos de reforma de 19 leyes de instituciones oficiales autónomas que afectan a los intereses de los empleadores sin consulta previa al órgano tripartito nacional y facultando al Presidente de la República a decidir los miembros que representan al sector empleador en los órganos de dirección paritarios o tripartitos

1. 300. La queja figura en una comunicación de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) de fecha 21 de agosto de 2012.
2. 301. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 26 de febrero de 2013.
3. 302. El Salvador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 303. En su comunicación de fecha 21 de agosto de 2012, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) alega que el día 16 de agosto de 2012, el Presidente de la República ha dado iniciativa de ley, de manera inconsulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores a 19 reformas de leyes orgánicas de instituciones oficiales autónomas, tendientes a modificar la participación del sector empleador en las respectivas estructuras de los diferentes consejos directivos, con el objetivo de trasladar al Presidente de la República, la facultad de nombrar y designar a sus representantes de tales organizaciones en la conformación de las juntas directivas de dichas instituciones, violando así el Convenio núm. 87 de la OIT, específicamente sobre el derecho que tienen las organizaciones de empleadores de elegir libremente a sus respectivos representantes y la obligación de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el ejercicio de ese derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
2. 304. La ANEP declara que las reformas contempladas implican una violación del principio de independencia de las organizaciones y una injerencia contraria a los Convenios núms. 87 y 98 al trasladar al Presidente de la República, la facultad de decidir quiénes serán los miembros que representaran al sector empleador en dichas instituciones autónomas cuyos órganos de dirección son actualmente paritarios o tripartitos.
3. 305. La ANEP alega que esta situación es contraria a los principios establecidos por el Comité de Libertad Sindical en materia de consulta tripartita y de participación de las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores en los órganos bipartitos o tripartitos. Según el informe del Comité de Libertad Sindical, se contraviene a los principios de libertad sindical, cuando a una organización representativa de trabajadores y de empleadores del país, se le impide formar parte de los órganos paritarios y tripartitos de los sectores o ramas de actividad en los que es representativa.
4. 306. La ANEP añade que la Comisión de Expertos ha señalado principios organizativos de gobernabilidad y de buena administración en las instituciones de seguridad social que establecen que el sistema debe ser supervisado por las autoridades públicas y administrado conjuntamente por empleadores y trabajadores, cuyas cotizaciones, las de estos últimos, representan la mayor parte de los ingresos de la seguridad social; al implementarse una reforma de esta naturaleza, en la que los designados como representantes del sector empleador los decida el Presidente de la República en instituciones tan importantes como el Seguro Social, se violentan principios organizativos dados por la OIT, para una buena administración de estas instituciones, a favor de los derecho habientes y empleadores quienes son los que aportan y cotizan a la seguridad social.
5. 307. La ANEP subraya además que El Salvador ha ratificado el Convenio núm. 144 de la OIT sobre la consulta tripartita, lo que obliga al Estado a realizar consultas nacionales tripartitas sobre proyectos de reformas de leyes. En El Salvador las reglas del Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito), establecen que el Consejo será consultado obligatoriamente sobre toda iniciativa de ley, antes de presentarla. Ahora bien, las consultas tripartitas de las mencionadas reformas de 19 leyes jamás fueron realizadas ni casual ni formalmente con las organizaciones de trabajadores y empleadores a través del Consejo Superior del Trabajo, violando con ello el texto y el espíritu del Convenio núm. 144 y de la Ley de Creación del Consejo Superior del Trabajo, como órgano consultivo.
6. 308. La ANEP añade que las reformas a las 19 leyes orgánicas de instituciones oficiales autónomas, en las cuales se limitan el ejercicio y participación en forma libre de designar a sus representantes dentro del consejo directivo de instituciones tales como el Seguro Social o el Fondo Social para la Vivienda, vulnera la capacidad de representación del sector empleador. La ANEP recuerda que en virtud del artículo 19, párrafo 5, apartado d), de la Constitución de la OIT, el Estado que ratifica un convenio se compromete a adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva las disposiciones de dichos convenios, es decir la obligación no consiste únicamente en incorporar el convenio al derecho interno, sino también entraña la necesidad de velar por su aplicación en la práctica.
7. 309. La aplicación de los Convenios núms. 87, 98, 142, y 144 de la OIT, conlleva obligaciones de consultar en forma tripartita cualquier anteproyecto de reformar la Ley del Seguro Social, la Ley del Fondo Social para la Vivienda etc., siendo por lo tanto obligación primordial del Estado, previo a presentar iniciativas de ley, hacer dichas consultas con los distintos sectores.
8. 310. En consecuencia, la ANEP señala que presenta queja contra el Estado y el Gobierno de El Salvador por violación de lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 98, 142 y 144, por vulnerar la libertad de designar libremente a sus representantes en 19 instituciones autónomas y particularmente en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, y en el Fondo Social para la Vivienda, etc., por actos de injerencia por parte de las autoridades públicas, al promover estas reformas de ley, violando el principio de independencia de las organizaciones de empleadores en el ejercicio de sus actividades, la obligación del Estado de realizar la consulta tripartita antes de dar iniciativa a las reformas de ley y el principio de equidad en la integración de los órganos tripartitos.
9. 311. La ANEP incluye entre los proyectos de ley cuestionados el relativo al Instituto Salvadoreño de Formación Profesional que fue examinado ya en la reunión del Comité de Libertad Sindical de marzo de 2013 [véase 367.º informe, caso núm. 2930].

B. Respuesta del Gobierno

1. 312. En su comunicación de fecha 26 de febrero de 2013, el Gobierno declara en relación con la queja de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) que el día 16 de agosto de 2012, el Presidente de la República, por medio del Ministro de Trabajo y Previsión Social, presentó a la Honorable Asamblea Legislativa, tres piezas de correspondencia con el objeto de otorgar iniciativa de ley a igual número de proyectos de decretos legislativos, conteniendo reformas a las siguientes normas: Ley de Formación Profesional (proyecto ya examinado por el Comité de Libertad Sindical en un caso anterior), Ley del Seguro Social y Ley del Fondo Social para la Vivienda.
2. 313. El Gobierno señala que el fundamento constitucional que sustenta la presentación y justificación del contenido de los mencionados proyectos de ley, se encuentra en los artículos 133, ordinal 2.º, de la Constitución, que da al Presidente de la República, la facultad de iniciativa de ley por medio de sus Ministros y en el artículo 168, ordinal 15.º, de la misma Ley Fundamental, que confiere al Presidente de la República, la atribución y obligación de velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos. Con las reformas presentadas, se busca establecer las competencias legales que permitan a la Administración Pública, seleccionar a los funcionarios del sector privado más competentes, mediante la apertura y diversidad de propuestas que den mayor participación y representación del sector empresarial en las instituciones oficiales autónomas como el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Fondo Social para la Vivienda (FSV), con el objeto de cumplir de mejor manera la atribución y obligación constitucional otorgada al Presidente la República.
3. 314. El Gobierno precisa que el espíritu de las reformas presentadas no es limitar, ni mucho menos, eliminar la participación del sector empresarial en los consejos directivos de las instituciones supra citadas, sino por el contrario, pretenden ampliar, democratizar y permitir mayor representatividad a los distintos sectores de la empresa privada en las instituciones oficiales autónomas. Estas instituciones continúan siendo autónomas, es decir, gozan tal como lo establecieron sus respectivas leyes de creación con personalidad jurídica propia, patrimonio propio, independencia técnica, administrativa y financiera, pero deben estar vinculadas a la autoridad, dirección y orientación de la Administración Central, a efecto de que puedan cumplir de manera ágil, oportuna y eficiente con la prestación de servicios públicos a la colectividad conforme a las competencias asignadas.
4. 315. En relación a lo expuesto en la queja de la ANEP por supuesta violación a lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 98, 142 y 144 de la OIT, por vulnerarse, a su criterio, la libertad de designar libremente a los representantes en 19 instituciones oficiales autónomas y particularmente en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y en el Fondo Social para la Vivienda, el Gobierno considera que tales aseveraciones carecen de fundamento en la realidad y son impertinentes, pues las propuestas presentadas son parte del ejercicio legítimo de las atribuciones y, a la vez, obligaciones que asigna la Constitución de El Salvador al Presidente de la República en el artículo 168, ordinal 15.º, al expresar que: «Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: Velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos».
5. 316. El Gobierno concluye señalando que las normas internacionales en materia de trabajo ratificadas por el Estado de El Salvador no se han violado y pide se dé por cerrado el caso núm. 2980 al no existir, a su juicio, mérito ni fundamento en la realidad alegados por la organización querellante.

C. Conclusiones del Comité

1. 317. El Comité observa que en la presente queja la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) alega la presentación por el Presidente de la República a la Asamblea Legislativa sin consulta al Consejo Superior de Trabajo (órgano tripartito nacional) de iniciativas legislativas con 19 proyectos de reforma de leyes de instituciones oficiales autónomas en sectores que afectan a los intereses de los empleadores (Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Fondo Social para la Vivienda, etc.), proyectos éstos que facultan al Presidente de la República a decidir los miembros que representan a los sectores empleador y trabajador en los consejos directivos de tales instituciones. La ANEP señala que ello implica la violación del derecho de las organizaciones de empleadores de elegir libremente sus representantes, el principio de no injerencia de las autoridades en el ejercicio de sus actividades, el principio de independencia de las organizaciones de empleadores y el principio de consulta tripartita y de equidad en la integración de los órganos bipartitos o tripartitos, en violación de los Convenios núms. 87, 98, 142 y 144, ratificados por El Salvador.
2. 318. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno en su respuesta según las cuales: 1) la facultad de iniciativa de ley del Presidente de la República se encuentra recogida en la Constitución, al igual que su atribución y obligación de velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos (artículo 168, ordinal 15.º, de la Constitución; se trata por tanto de atribuciones legítimas del Presidente de la República por lo que el Gobierno estima que no ha habido violación de los Convenios núms. 87, 98, 142 y 144 de la OIT; 2) a efectos de cumplir de mejor manera esta obligación, las reformas presentadas buscan permitir a la Administración Pública la selección de los funcionarios del sector privado más competentes, mediante la apertura y diversidad de propuestas que den mayor participación y representación del sector empresarial a las instituciones oficiales autónomas, y 3) las reformas presentadas pretenden ampliar, democratizar y permitir mayor representatividad a los distintos sectores de la empresa privada en los consejos directivos de las instituciones oficiales autónomas.
3. 319. El Comité concluye a partir de la respuesta del Gobierno que: 1) las iniciativas legales del Poder Ejecutivo sometidas a la Asamblea Legislativa con proyectos de reforma de 19 leyes de instituciones autónomas (Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Fondo Social para la Vivienda y el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional) no fueron sometidos al Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito nacional) a efectos de que se realizaran las consultas previstas en la ley de creación de este órgano tripartito, y 2) el Gobierno reconoce que tales proyectos de reformas permiten a la Administración Pública la selección de los representantes del sector privado, justificando su posición en el objetivo de permitir «mayor representatividad a los distintos sectores de la empresa privada» en los consejos directivos de las distintas instituciones oficiales autónomas. El Comité no puede en estas circunstancias sino concluir que las iniciativas legales en cuestión son gravemente contrarias al principio de autonomía, de no injerencia de las autoridades en las actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, al derecho de libre elección de representantes de tales organizaciones y al principio de la consulta tripartita previa en cuestiones legislativas y, por tanto, una violación directa y grave de los Convenios núms. 87, 98, y 144. El Comité deplora esta situación.
4. 320. En estas condiciones, el Comité llama la atención del Gobierno sobre el principio según el cual la consulta tripartita tiene que darse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la Asamblea Legislativa o establezca una política laboral, social o económica, así como la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del trabajo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 1070 y 1075]. El Comité subraya la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1074], así como recuerda que el proceso de consulta en materia de legislación contribuye a que las leyes, programas y medidas que las actividades públicas tengan que adoptar o aplicar tengan un fundamento más sólido y sean mejor respetados y aplicados; en la medida de lo posible el Gobierno debería apoyarse en el consentimiento general ya que las organizaciones de empleadores y de trabajadores deben poder participar en la responsabilidad de procurar el bienestar, y la prosperidad de la comunidad en general, ello es particularmente válido si se tiene en cuenta la complejidad creciente de los problemas que se plantean en las sociedades, ninguna autoridad pública puede pretender concentrar la totalidad de los conocimientos ni suponer que lo que propone ha de cumplir en forma plenamente adecuada los objetivos perseguidos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1076]. El Comité pide al Gobierno que en el futuro respete estos principios plenamente.
5. 321. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que asegure que los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en los órganos tripartitos sean designados libremente por estas organizaciones y que realice urgentemente consultas en profundidad con las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el marco del Consejo Superior del Trabajo a efectos de encontrar una decisión compartida que asegure una composición tripartita equilibrada en los consejos directivos de las instituciones autónomas a las que se refiere la queja (en particular el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Fondo Social para la Vivienda) y que dicha decisión compartida sea sometida sin demora a la Asamblea Legislativa en el marco del examen de la iniciativa legislativa presentada previamente por el Gobierno.

Recomendaciones del Comité

1. 322. En vista de las conclusiones que preceden el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité llama la atención del Gobierno sobre los principios mencionados en las conclusiones en materia de libre designación de representante de los empleadores y de consulta tripartita y le pide que en el futuro respete tales principios enteramente,
   • b) el Comité pide al Gobierno que realice urgentemente consultas en profundidad con las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el marco del Consejo Superior del Trabajo a efectos de encontrar una decisión compartida que asegure una composición tripartita equilibrada en los consejos directivos de las instituciones autónomas a las que se refiere la queja (en particular el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Fondo Social para la Vivienda y el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional) y que dicha decisión compartida sea sometida sin demora a la Asamblea Legislativa en el marco del examen de la iniciativa legislativa presentada previamente por el Gobierno, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que informe de los avances en esta materia.