Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 370, Octubre 2013

Caso núm. 2961 (Líbano) - Fecha de presentación de la queja:: 05-JUN-12 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega la denegación de los derechos sindicales en el sector público, particularmente en el sector de la educación

1. 465. La queja figura en una comunicación de la Liga de Profesores de Educación Pública Secundaria del Líbano (LPESPL) de fecha 5 de junio de 2012. La Internacional de la Educación (IE) se adhirió a la queja el 6 de marzo de 2013.
2. 466. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos en una comunicación de fecha 11 de octubre de 2012.
3. 467. El Líbano no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 468. En una comunicación de fecha 5 de junio de 2012, la organización querellante alega la denegación de los derechos sindicales en el sector público, particularmente en el sector de la educación. Denuncia la violación por parte del Gobierno de las normas internacionales del trabajo, incluido el Convenio núm. 87, en relación con el derecho otorgado a los empleados del sector público, como los funcionarios, los profesores y el personal docente de todas las categorías, a establecer sindicatos independientes, transformar sus asociaciones en sindicatos independientes y a iniciar negociaciones sobre sus condiciones de trabajo y defender sus intereses legítimos.
2. 469. La organización querellante indica que la situación socioeconómica, cada vez más difícil, que están atravesando trabajadores y empleados en el Líbano, junto a la insistencia del Gobierno en excluir a una categoría importante de los trabajadores asalariados (los funcionarios, incluidos los profesores) de la protección de los sindicatos, y las continuadas restricciones legales que están sufriendo otras categorías (trabajadores del sector privado y trabajadores excluidos de la legislación laboral) han llevado a graves irregularidades en relación con la representatividad y la estructura del movimiento sindical libanés, así como respecto de su capacidad para defender los intereses de los trabajadores y de los empleados del sector público en el Líbano. Esta situación ha debilitado considerablemente el movimiento sindical como interlocutor social, para participar en un diálogo social efectivo y constructivo y lograr su objetivo de fortalecer y defender los intereses de sus miembros.
3. 470. Habida cuenta de la importancia que reviste la legislación en la consagración de los derechos establecidos en los pactos y los convenios sobre derechos humanos (parte de los cuales son las normas internacionales del trabajo), de que la legislación libanesa que rige las relaciones de trabajo en el sector privado y en el sector público contraviene en muchos sentidos las normas internacionales del trabajo, de que el Líbano es uno de los Estados Miembros que aprobó la Constitución de la OIT y se adhirió a sus principios, y de que el objeto de la presente queja entra en el ámbito de competencia de la OIT, la organización querellante declara que presenta esta queja ante el Comité para su examen, y pide la intervención activa de la OIT ante el Gobierno para que ponga fin a estas violaciones y cumpla plenamente los derechos y principios fundamentales en el trabajo.
4. 471. La organización querellante indica que el Preámbulo de la Constitución del Líbano fue añadido a la misma a través de la Ley Constitucional núm. 18 de fecha 21 de septiembre de 1991. En el apartado C de dicho Preámbulo se establece que el Líbano es una república parlamentaria democrática basada en el respeto de las libertades públicas, especialmente el derecho a la libertad de expresión y de opinión, así como en la justicia social y la igualdad de derechos y responsabilidades para todos los ciudadanos, sin discriminación o preferencia. Dicho principio básico subraya la naturaleza democrática del sistema libanés, que conlleva trabajar para proporcionar oportunidades que garanticen a los ciudadanos los derechos asociados a este sistema democrático, en particular los garantizados explícitamente en el marco de la ley por la Constitución, entre los que se incluye la libertad de expresión, tanto oral como escrita, la libertad sindical y el derecho a constituir asociaciones.
5. 472. La organización querellante añade que la Ley sobre Asociaciones se promulgó en 1909, bajo el Imperio Otomano, antes de la adopción de la Constitución libanesa en 1926, y sigue vigente. A pesar de que se promulgó hace más de un siglo, esta ley sigue considerándose una de las más democráticas; permite el ejercicio de una de las libertades más básicas, sin restricción alguna, a excepción del compromiso con los más altos principios sociales y el cumplimiento de los requisitos de seguridad nacional, orden general y moral pública. Su sección 2 dispone que, para constituir una asociación, no es preciso solicitar autorización alguna, basta con presentar la documentación relativa a la formación de la asociación, anexos incluidos, ante las autoridades gubernamentales pertinentes a efectos de notificación, y obtener el acuse de recibo correspondiente. Tras largos debates sobre el modo de aplicar este mecanismo, a pesar de no presentar complicaciones, el Consejo de Estado resolvió la situación a través de una decisión inicial por la que dispone que la libertad sindical se rige por lo dispuesto en las propias normativas de las asociaciones. El Gobierno introdujo esta práctica, que expuso en una de sus declaraciones ministeriales.
6. 473. La organización querellante alega asimismo que la Ley del Trabajo otorga a empleadores y trabajadores por igual el derecho a constituir una asociación específica para la categoría profesional a la que pertenecen, detalla la razón para crear un sindicato, prohíbe «trabajar en política y participar en reuniones y manifestaciones políticas», e interviene en las cuestiones relativas a la modalidad de formación, la afiliación y la dirección (secciones 83-106).
7. 474. El Código de los Funcionarios prohíbe explícitamente que los funcionarios se afilien a sindicatos y organizaciones profesionales (sección 15, 2)), que participen en huelgas o inciten a la huelga (sección 15, 3)), y que organicen peticiones colectivas relacionadas con el empleo o participen en su organización por cualquier motivo (sección 15, 9)). A juicio de la organización querellante, estas disposiciones violan el Convenio núm. 87. Si bien el Código de los Funcionarios se modificó considerablemente a través de la ley núm. 144 del 6 de mayo de 1992, por la que se otorgaban más derechos políticos a los funcionarios, no se ha modificado en modo alguno para otorgarles derechos sindicales.
8. 475. La organización querellante se refiere asimismo a los siguientes instrumentos para fundamentar su postura:
   • i) la Constitución del Líbano, en su versión enmendada, que estipula que «el Líbano es miembro fundador y activo de la Organización de las Naciones Unidas, comprometido con sus pactos y con la Declaración Universal de Derechos Humanos. El Estado consigna todos estos principios en todas las esferas y todos los ámbitos sin excepción» (Preámbulo, sección B); que «Todos los libaneses son iguales ante la ley, disfrutan de los mismos derechos civiles y políticos y están sujetos a las mismas responsabilidades y obligaciones públicas, sin distinción alguna» (artículo 7), y que «la libertad de expresión, ya sea de forma oral o por escrito, la libertad de prensa y la libertad sindical, están garantizadas por la ley» (artículo 13);
   • ii) la Declaración Universal de Derechos Humanos, que consagra los derechos y libertades de las personas, incluido el derecho a fundar sindicatos y a sindicarse (artículo 23, 4));
   • iii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, ratificado por el Líbano en 1972, que contiene disposiciones similares en su artículo 22 y establece que el ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás;
   • iv) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, también ratificado por el Líbano en 1972, que garantiza de igual modo el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales, así como el derecho de huelga (artículo 8);
   • v) la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998 que establece que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios fundamentales, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, que son, entre otros, la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;
   • vi) el Convenio de la OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), por el que las organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia respecto de las autoridades públicas, y
   • vii) el Convenio de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), con el que los Estados Miembros, entre los que se incluye el Líbano, están comprometidos como consecuencia lógica de la Declaración de 1998, que consagra el principio de la no discriminación y el derecho a constituir organizaciones sin autorización previa.
9. 476. A juicio de la organización querellante, la insistencia del Gobierno en no enmendar el Código de los Funcionarios Públicos y la Ley del Trabajo, en particular el apartado sobre sindicatos, de conformidad con las normas internacionales del trabajo, constituye una violación flagrante de los derechos sindicales, teniendo en cuenta que la Ley sobre Asociaciones de 1909 suprime las restricciones que hasta entonces se aplicaban a la formación de sindicatos. Según la organización querellante, el Líbano se ha negado a ratificar el Convenio núm. 87 porque otorga a los trabajadores el derecho a constituir sindicatos sin distinción y sin autorización previa del Ministerio de Trabajo. La organización querellante alega asimismo que la práctica de la autorización previa ha llevado a la concesión arbitraria de autorizaciones y ha inundado el movimiento sindical de sindicatos falsos registrados ante las autoridades. Las consecuencias de esta situación, que se confirman en los informes de la Comisión de Expertos, se han podido comprobar recientemente durante la negociación sobre ajustes salariales y fijación del salario mínimo, en la que la categoría más importante de funcionarios estaba ausente, a pesar de ser la categoría más afectada; es necesario que estos trabajadores puedan expresar su opinión y que se mejoren sus condiciones de trabajo.
10. 477. La organización querellante considera que autorizar a los sindicatos, tanto del sector público como del sector privado, mejoraría la estabilidad social y contribuiría a hacer realidad la justicia social, ya que el sindicalismo está relacionado con las libertades civiles y estrechamente vinculado al concepto de sociedad civil. Habida cuenta de las razones constitucionales, jurídicas, históricas, lógicas y de hecho expuestas, y con objeto de poner fin a la injusticia que sufren los funcionarios en el Líbano y de que se cumpla el principio de igualdad entre todos los ciudadanos, la organización querellante pide a la OIT que transmita la presente queja al Comité y se asegure de que el Gobierno respeta los convenios internacionales del trabajo, en particular los Convenios núms. 87 y 98, crea las condiciones necesarias para la participación de los verdaderos representantes de los trabajadores libaneses en las comisiones tripartitas y anula todas las decisiones resultantes de las violaciones de los convenios ratificados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 478. En una comunicación de fecha 11 de octubre de 2012, el Gobierno toma nota de la queja presentada por la LPESPL relativa a la «violación por parte del Gobierno del Líbano de normas internacionales del trabajo, incluido el Convenio núm. 87, en relación con el derecho otorgado a los empleados del sector público, como los funcionarios, los profesores, y el personal docente de todas las categorías, a establecer sindicatos independientes, transformar sus asociaciones en sindicatos independientes e iniciar negociaciones sobre sus condiciones de trabajo y la defensa de sus intereses legítimos».
2. 479. El Gobierno reafirma su compromiso con las normas internacionales del trabajo, como refleja la ratificación por parte de su país de 50 convenios de la OIT, incluidos siete de los ocho convenios fundamentales. En relación con el octavo convenio fundamental, el Convenio núm. 87, se ha introducido un proyecto de ley para que el Gobierno pueda ratificarlo.
3. 480. El Gobierno declara que la esencia de la presente queja no se ajusta a la realidad, y que si la LPESPL conociese bien las leyes y los decretos promulgados sabría que los interlocutores tripartitos están bien representados en todas las juntas y comités relacionados. Hay numerosos ejemplos de participación de los representantes de los trabajadores y los empleadores, como los consejos de arbitraje laboral (justicia laboral), el Comité de Arbitraje que emite decisiones sobre conflictos laborales colectivos, la Comisión sobre el Índice del Costo de la Vida o muchas otras comisiones tripartitas.
4. 481. Según el Gobierno, la queja también refleja que la LPESPL no está al corriente del proyecto de ley para autorizar al Gobierno a ratificar el Convenio núm. 87. A este respecto, el Gobierno adjunta a su respuesta una copia de la correspondencia intercambiada, el proyecto de ley para autorizar al Gobierno a ratificar el Convenio núm. 87 y sus postulados fundamentales, así como la decisión del Consejo de Ministros núm. 81, del 12 de junio de 2012, de aprobar el proyecto de ley y emitir un proyecto de decreto relativo a su presentación ante el Parlamento.
5. 482. El Gobierno concluye que los argumentos expuestos por la LPESPL en su queja relativos al texto de la Constitución y a las leyes nacionales relacionadas con los derechos y las libertades no hacen sino confirmar que el Líbano es un país que respeta la libertad de asociación garantizando el ejercicio libre de los derechos sindicales, siendo prueba de ello la práctica de las asociaciones de funcionarios en la administración pública.
6. 483. Por consiguiente, el Gobierno pide al Comité que desestime la queja, puesto que no se ajusta a la realidad, como prueban las medidas legislativas adoptadas para promover los derechos sindicales en el Líbano.

C. Conclusiones del Comité

1. 484. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante alega la denegación de los derechos sindicales en el sector público, particularmente en el sector de la educación.
2. 485. El Comité observa que la organización querellante alega lo siguiente: i) la denegación del derecho de los empleados del sector público, como los funcionarios, los profesores, y el personal docente de todas las categorías, a establecer sindicatos independientes, transformar sus asociaciones en sindicatos independientes e iniciar negociaciones sobre sus condiciones de trabajo y la defensa de sus intereses legítimos; ii) la exclusión de una categoría importante de los trabajadores asalariados (como los funcionarios, incluidos los profesores) de la protección de los sindicatos ha llevado a graves irregularidades en relación con la representatividad y la estructura del movimiento sindical libanés, y ha debilitado su capacidad para defender los intereses de los trabajadores y de los empleados del sector público en el Líbano; iii) la violación del derecho de asociación consagrado en la Constitución del Líbano, ya que el Código de los Funcionarios prohíbe explícitamente que los funcionarios se afilien a sindicatos y organizaciones profesionales (sección 15, 2)), que participen en huelgas o inciten a la huelga (sección 15, 3)), y que organicen peticiones colectivas relacionadas con el empleo o participen en su organización por cualquier motivo (sección 15, 9)); iv) que, en violación de la Ley sobre Asociaciones, que estipula que para formar una asociación no es necesaria autorización alguna, el establecimiento de sindicatos a tenor de lo dispuesto en la Ley del Trabajo exige la autorización previa del Ministerio de Trabajo; v) que esta práctica ha llevado a la concesión arbitraria de autorizaciones y ha inundado el movimiento sindical de sindicatos falsos registrados ante las autoridades, y vi) que el Líbano se ha negado a ratificar el Convenio núm. 87, debido a que el artículo 2 del Convenio otorga a los trabajadores el derecho a formar sindicatos sin ninguna distinción y sin autorización previa del Ministerio de Trabajo.
3. 486. El Comité señala que el Gobierno indica que: i) los interlocutores tripartitos están bien representados en los órganos y comités relacionados, como refleja la participación de los representantes de los trabajadores y los empleadores en los consejos de arbitraje laboral (justicia laboral), el Comité de Arbitraje que emite decisiones sobre conflictos laborales colectivos, la Comisión sobre el Índice del Costo de la Vida o muchas otras comisiones tripartitas; ii) el 12 de junio de 2012, el Consejo de Ministros decidió aprobar el proyecto de ley para autorizar al Gobierno a ratificar el Convenio núm. 87 y emitir el proyecto de decreto relativo a su presentación al Parlamento, y iii) que, a su juicio, la queja debería desestimarse ya que no se ajusta a la realidad, como demuestran las medidas legislativas adoptadas para promover los derechos sindicales en el Líbano y la práctica de las asociaciones de funcionarios en la administración pública.
4. 487. El Comité señala que recientemente ha examinado alegatos similares presentados por otra organización querellante (véase 367.º informe, caso núm. 2952 (Líbano), párrafos 863 880). Si bien acoge con satisfacción la información proporcionada por el Gobierno de que el Consejo de Ministros ha aprobado recientemente el proyecto de ley para autorizar al Gobierno a ratificar el Convenio núm. 87 (presentado por el Ministerio de Trabajo), junto con el decreto relativo a su presentación al Parlamento, el Comité observa que, según la decisión correspondiente del Consejo de Ministros, el proyecto de ley se ha aprobado con una reserva en relación con el artículo 2 del Convenio núm. 87 (decisión núm. 81 del 12 de junio de 2012). El Comité recuerda que, por razón del carácter tripartito del proceso de elaboración de los convenios internacionales del trabajo, salvo en los casos previstos específicamente por el propio Convenio, cualquier limitación en las obligaciones que conlleva la ratificación del Convenio (por ejemplo la emisión de reservas) impediría que se registrase el instrumento de ratificación. Pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución del proceso de ratificación.
5. 488. En primer lugar, respecto a la denegación de los derechos sindicales a los empleados del sector público, incluidos los profesores, el Comité recuerda que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores «sin ninguna distinción», por lo que incluyen a los empleados del Estado en su ámbito de aplicación. En efecto, se ha considerado que no era equitativo establecer una distinción en materia sindical entre los trabajadores del sector privado y los agentes públicos, ya que, unos y otros, deben gozar del derecho a organizarse para defender sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, quinta edición (revisada), párrafo 218]. Por consiguiente, el Comité urge al Gobierno a que, sin demora, tome las medidas necesarias para levantar la prohibición que aplica a los empleados del sector público, incluidos los profesores, en relación con el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas, y permitirles ejercer plenamente sus derechos sindicales. Pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación al respecto.
6. 489. En segundo lugar, respecto del alegato de que, en la legislación y en la práctica, para el establecimiento de un sindicato se requiere la autorización previa del Ministerio de Trabajo, el Comité recuerda que el principio de libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación. No obstante, si bien los fundadores de sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 272]. Por consiguiente, el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para enmendar las disposiciones correspondientes de la Ley del Trabajo relativas al establecimiento de sindicatos, con objeto de garantizar el respeto del principio, tanto en la legislación como en la práctica, de que los trabajadores tienen derecho, sin autorización previa, a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas. Pide al Gobierno que le mantenga informado sobre los progresos realizados al respecto.
7. 490. En tercer lugar, el Comité se muestra preocupado por el alegato de que la práctica antes mencionada ha llevado a la concesión arbitraria de autorizaciones y ha inundado el movimiento sindical de sindicatos falsos registrados ante las autoridades, y observa que el Gobierno ni ha negado el alegato ni ha facilitado su opinión sobre el mismo. El Comité se ve en la obligación de recordar que, al favorecer o desfavorecer a determinada organización frente a las demás, los gobiernos podrían influir en el ánimo de los trabajadores cuando eligen la organización a que piensan afiliarse. Asimismo, un gobierno que obrase así de manera deliberada infringiría además el principio contenido en el Convenio núm. 87, de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos otorgados por este instrumento o a entorpecer su ejercicio legal, y también, aunque más indirectamente, el principio que prevé que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el Convenio. En anteriores casos, el Comité también ha puesto de relieve la importancia que atribuye a la resolución de 1952 relativa a la independencia del movimiento sindical y ha exhortado a los gobiernos a que se abstengan de manifestar favoritismo hacia determinados sindicatos o discriminación en contra de otros, y a que adopten una actitud neutral [véase Recopilación, op. cit., párrafos 340 y 341]. Por consiguiente, el Comité espera firmemente que el Gobierno mantenga una actitud de total neutralidad en el trato con todas las organizaciones de trabajadores y garantice que el reconocimiento y la autorización administrativa oficial de todos los sindicatos se llevan a cabo de modo imparcial.
8. 491. Por último, el Comité insiste en la importancia de llevar la legislación nacional a la práctica de conformidad con los principios de la libertad sindical y las disposiciones del Convenio núm. 87, habida cuenta de la intención del Gobierno de ratificarlo, y recuerda al Gobierno de que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a tal efecto.

Recomendaciones del Comité

1. 492. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución del proceso de ratificación del Convenio núm. 87;
   • b) en relación con la denegación de los derechos sindicales a los empleados del sector público, incluidos los profesores, el Comité urge al Gobierno a que, sin demora, tome las medidas necesarias para levantar la prohibición que aplica a los empleados del sector público, incluidos los profesores, en relación con el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas, y permitirles ejercer plenamente sus derechos sindicales. Pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • c) en cuanto los alegatos sobre la ley y práctica respecto de la autorización previa del Ministerio de Trabajo necesaria para la constitución de un sindicato, el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para enmendar las disposiciones correspondientes de la Ley del Trabajo relativas a la constitución de sindicatos, con objeto de garantizar el respeto por los principios expuestos en estas conclusiones. Pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto;
   • d) expresando su preocupación por el alegato de que las autorizaciones para constituir sindicatos están concediéndose arbitrariamente y han inundado el movimiento sindical de sindicatos falsos registrados ante las autoridades, y observando que el Gobierno ni ha negado ni ha facilitado su opinión sobre el mismo, el Comité espera firmemente que el Gobierno mantenga una actitud de total neutralidad en el trato con todas las organizaciones de trabajadores y garantice que el reconocimiento y la autorización administrativa oficial de todos los sindicatos se llevan a cabo de modo imparcial, y
   • e) insistiendo en la importancia de llevar la legislación nacional a la práctica de conformidad con los principios de la libertad sindical y las disposiciones del Convenio núm. 87, habida cuenta de la intención del Gobierno de ratificarlo, el Comité recuerda al Gobierno de que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a tal efecto.