Alegatos: las organizaciones querellantes alegaron inicialmente que la próxima
reforma de la legislación sobre la administración pública había sido preparada sin la debida
consulta a las organizaciones de trabajadores, endurecía aún más la legislación sobre la
administración pública vigente y mantenía las restricciones impuestas a los derechos
sindicales básicos de los empleados públicos, sin ofrecerles una compensación adecuada. Tras
un amplio proceso de consultas, reclaman ahora rápidas garantías para sus derechos laborales
básicos
- 328. El Comité ya ha examinado el fondo de este caso en ocho ocasiones,
la última de ellas en su reunión de marzo de 2013, en la que presentó un informe
provisional al Consejo de Administración [véase 367.º informe, párrafos 814 a 850,
aprobado por el Consejo de Administración en su 317.ª reunión (marzo de 2013)].
- 329. La Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO) (caso núm.
2177) presentó información adicional por comunicaciones de fechas 29 de agosto de 2013 y
6 de enero de 2014. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183)
presentó información adicional por comunicación de 6 de noviembre de 2013.
- 330. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 11 de
abril de 2014.
- 331. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Examen anterior del caso
A. Examen anterior del caso- 332. En su reunión de marzo de 2013, el Comité formuló las siguientes
recomendaciones [véase 367.º informe, párrafo 850]:
- a) Tomando
nota de la indicación del Gobierno de que el nuevo Gabinete investido el 26 de
diciembre de 2012 revisará los avances logrados y el contenido concreto de las
reformas de la administración pública a nivel nacional y local, el Comité insta al
Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes
interesadas respecto de todas las cuestiones pendientes y a tomar las medidas
necesarias para completar sin más demoras la reforma de la administración pública,
de conformidad con sus recomendaciones, con vistas a garantizar el pleno respeto de
los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98,
ratificados por el Japón, en particular en relación con:
- i)
el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados
públicos;
- ii) el reconocimiento pleno del derecho de
sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de
establecimientos penitenciarios;
- iii) la garantía de
que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan
derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que
aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse
por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios
adecuados;
- iv) la garantía de que los empleados
públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan
disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad
sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que
ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
- v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la
administración pública.
- El Comité pide al
Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones
mencionadas, y que le indique si los proyectos de ley sobre la reforma de la
administración pública a nivel nacional y local que se presentaron al Parlamento
antes de su disolución, le han sido presentados nuevamente para su
consideración.
- b) El Comité pide al Gobierno que le
mantenga informado de los resultados de la demanda interpuesta por la KOKKOROREN
contra la Dieta ante el Tribunal de Distrito de Tokio el 25 de mayo de 2012, así
como de las demandas presentadas por los sindicatos de los empleados de una serie de
sociedades universitarias nacionales contra las autoridades universitarias
reclamando el pago del salario perdido a resultas de las medidas de recorte
salarial.
B. Información adicional de las organizaciones querellantes
B. Información adicional de las organizaciones querellantes- 333. En su comunicación de fecha 29 de agosto de 2013, la JTUC-RENGO
indica que, si bien en virtud de la Ley de Reforma de la Administración Pública Nacional
el plazo fijado para la aplicación de las reformas y el funcionamiento de la Oficina
Central para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública concluía en julio
de 2013, los proyectos de ley relativos a la reforma de la administración pública
nacional, en particular el restablecimiento de los derechos laborales básicos, todavía
no se han presentado a la Dieta. El 12 de febrero de 2013, el Comité de Presupuesto, en
respuesta a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (CLS), había declarado
que no tenían intención alguna de volver a presentar proyectos de ley que ya han sido
rechazados por la anterior sesión de la Dieta.
- 334. El 22 de febrero de 2013, el recién nombrado Ministro de la Reforma
de la Administración Pública estableció el grupo de debate «Reforma de la Administración
Pública del Futuro», que también había discutido la posibilidad de instituir un sistema
autónomo de relaciones laborales. Se convocó a la Alianza de Sindicatos de Trabajadores
de la Administración Pública (APU) a la séptima sesión, celebrada el 3 de junio de 2013,
en calidad de parte interesada.
- 335. El 28 de junio de 2013, cuando estaba prevista la disolución de la
Oficina Central para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública, el
Gobierno aprobó el documento de política titulado «Reforma de la Administración Pública
del Futuro» en el ámbito de la Oficina Central. En particular, el Gobierno prevé
instituir un marco legal basado en el Proyecto de Reforma de la Ley de la Administración
Pública Nacional, que fue aprobado por el Consejo de Ministros en 2009, presentar luego
los proyectos de ley conexos a la sesión extraordinaria de la Dieta en otoño y
establecer una Oficina Nacional de Personal Adscrita al Gabinete en la primavera de
2014. Sin embargo, resulta problemático que no haya habido mención alguna al
establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales que restablezca los
derechos laborales básicos.
- 336. La JTUC-RENGO urge al Comité a que vele por que el Gobierno haga
todo lo posible, en la concepción de futuras instituciones, por mantener deliberaciones
adecuadas y minuciosas con trabajadores y empleadores a fin de lograr un consenso. El
nuevo Gobierno no sólo ha rechazado las medidas del anterior Gobierno encaminadas a
reformar los sistemas legales, de forma que al menos se respeten los Convenios núms. 87
y 98, que consagran el principio de la libertad sindical, sino que tampoco ha aclarado
si adoptará medidas para buscar soluciones a las cuestiones planteadas en las
recomendaciones de la OIT, que se han comunicado en ocho ocasiones.
- 337. Además, la JTUC-RENGO afirma que, el 24 de enero de 2013, en lo que
respecta a los salarios en la administración pública local, que son establecidos por
cada uno de los gobiernos locales basándose en el objetivo principal de la autonomía
local, el Consejo de Ministros decidió «pedir a todos los organismos públicos locales
que redujeran los salarios de los empleados públicos locales, en consonancia con las
reducciones salariales aplicadas a los empleados públicos nacionales». Además, en el
presupuesto para 2013, el Gobierno nacional decidió unilateralmente reducir algunas
asignaciones de los impuestos utilizadas como recursos financieros destinados a sufragar
los sueldos de los funcionarios públicos a nivel local. Las cuantías asignadas para
gastos de personal de los funcionarios locales son recursos financieros específicos de
los gobiernos locales, que éstos utilizan como consideran conveniente. Como resultado de
esta decisión, no sólo los sindicatos, sino también la Asociación Nacional de
Gobernadores, que está integrada por dirigentes gubernamentales locales, y otros grupos
locales han protestado enérgicamente. Sin embargo, la presión sobre los recursos
financieros destinados a sufragar los sueldos está actuando, de hecho, como un recorte
forzoso para los trabajadores y la administración, y muchos gobiernos locales se
encuentran en una situación en la que no les queda otra opción más que reducir los
salarios de los trabajadores.
- 338. A fecha de 1.º de julio de 2013, 826 órganos de los gobiernos
locales (el 46,2 por ciento) ya había recortado los salarios y 133 (el 7,4 por ciento)
planeaba o consideraba efectuar recortes salariales. Alrededor de 368 órganos (el 20,6
por ciento) dijeron que se estaba examinando o planeando examinar efectuar recortes
salariales. En comparación con estas cifras, 230 órganos (el 12,9 por ciento) no tenían
previsto realizar recortes salariales.
- 339. La petición del Gobierno nacional de que se recorten los salarios de
los funcionarios públicos locales constituye una injerencia injusta en la autonomía
local del Gobierno, así como las relaciones laborales independientes. La JTUC-RENGO
lamenta profundamente que el Gobierno, que tiene por ley responsabilidad ejecutiva y el
derecho a presentar proyectos de ley a la Dieta, haya formulado dicha petición. Mientras
que el Gobierno continúa restringiendo los derechos laborales básicos de los
funcionarios públicos locales, que ha sido una cuestión política legislativa durante más
de 60 años, el acuerdo salarial alcanzado mediante la recomendación de la Autoridad
Nacional del Personal (NPA) ha constituido, en parte, una medida compensatoria a estas
medidas de restricción. El hecho de que el Gobierno haya forzado unilateralmente el
abandono del sistema de recomendación de la NPA constituye una cuestión de una gravedad
extrema.
- 340. En su comunicación de fecha 6 de enero de 2014, la JTUC-RENGO
informa asimismo que el 5 de noviembre de 2013 el Gobierno aprobó el proyecto de ley de
enmienda parcial de la Ley de la Administración Pública Nacional (en adelante «proyecto
de ley gubernamental») por decisión ministerial, y presentó el proyecto de ley a la
185.ª sesión extraordinaria de la Dieta, convocada el 15 de octubre de 2013. La
JTUC-RENGO lamenta que el proyecto de ley gubernamental no incluya medidas relativas a
las relaciones laborales autónomas y sea contraria a las recomendaciones del Comité y a
los Convenios núms. 87 y 98.
- 341. El 20 de noviembre de 2013, el Partido Democrático del Japón
presentó a la Dieta un «proyecto para una ley sobre las relaciones laborales de los
funcionarios públicos nacionales» (en adelante «contrapropuesta»), que incorpora el
mismo contenido que los cuatro proyectos de ley relacionados con la reforma de la
administración pública nacional y los dos proyectos de ley para la reforma de la
administración pública local que el Partido Democrático del Japón había presentado a la
Dieta cuando era el partido gobernante.
- 342. En la reunión plenaria de la Cámara Baja de 22 de noviembre de 2013
dedicada a deliberar sobre el proyecto de ley gubernamental, la JTUC-RENGO indica que el
Ministro de la Reforma de la Administración Pública expresó la siguiente opinión: «La
OIT ha formulado recomendaciones relativas a las restricciones sobre los derechos
laborales básicos de los funcionarios públicos de nuestro país, pero mi percepción es
que básicamente solicitan que el Gobierno mantenga suficientes conversaciones con las
partes relacionadas con la reforma de la administración pública y continúe informando a
la OIT de la evolución de la reforma». A la JTUC-RENGO le preocupa que vuelva a
producirse la situación descrita en el párrafo 651 del 329.º informe del Comité
(noviembre de 2002) que afirma que «el Comité no puede menos de concluir que, si bien se
celebraron algunas reuniones, es posible que se atendiera a las opiniones de las
organizaciones representativas de los empleados públicos, de los ámbitos nacional y
local, pero lo cierto es que no se actuó en consecuencia». Por tanto, la JTUC-RENGO pide
al Comité que aclare su opinión definitiva acerca de «la consulta y el diálogo con las
partes relacionadas» a fin de evitar que esto vuelva a suceder.
- 343. Adicionalmente, el 3 de diciembre de 2013, la coalición gobernante,
formada por el Partido Liberal Democrático del Japón (DPJ), el Partido Nuevo Komeito, y
el Partido Democrático del Japón, de la oposición, alcanzaron un acuerdo para añadir una
resolución adicional en el momento de la votación en la Comisión Ministerial, en la
sesión ordinaria de la Dieta en 2014. El texto de la resolución dice así: «En lo que
respecta al sistema autónomo de relaciones laborales, el Gobierno emprenderá los
diálogos que sean necesarios con la organización u organizaciones de trabajadores a fin
de alcanzar un acuerdo».
- 344. En la 185.ª sesión extraordinaria de la Dieta, el proyecto de ley
gubernamental y la contrapropuesta se trasladaron a la siguiente sesión de la Dieta,
pero los precedentes acontecimientos indican que, pese a haber recibido ocho
recomendaciones de la OIT, el Gobierno aún no ha adoptado medidas relativas a las
reformas legales a fin de cumplir con los requisitos mínimos establecidos por los
principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ni tampoco
ha expresado de manera clara su postura acerca de la resolución de este asunto.
- 345. Respecto al «llamamiento del Gobierno nacional para reducir los
salarios de los funcionarios públicos locales», la información más reciente demuestra
que en octubre de 2013, 1 069 órganos de gobierno local (el 59,8 por ciento) habían
«concluido la aplicación del proceso de reducción salarial», 31 órganos (el 1,7 por
ciento) «tenían previsto aplicar reducciones salariales o estaban manteniendo consultas
acerca de las mismas» y 203 órganos (el 11,3 por ciento) estaban «considerando o
considerarían en el futuro aplicar reducciones salariales». En contraposición, 255
órganos (el 14,3 por ciento) «no tenían planeado aplicar reducciones salariales». La
JTUC-RENGO considera que esto evidencia que la decisión unilateral del Gobierno de
contraer los recursos financieros destinados a los salarios reales constituye, de hecho,
una reducción salarial obligatoria para los trabajadores y el personal directivo y, en
vista de las circunstancias, a muchos gobiernos locales no les ha quedado más opción que
deferir el llamamiento del Gobierno nacional y reducir los salarios de los empleados
públicos locales, lo que ha conducido a una situación aún más grave.
- 346. La JTUC-RENGO reitera que, además de constituir una injerencia
injustificada del Gobierno nacional en la autonomía del gobierno local y de las
relaciones laborales, el llamamiento del Gobierno para reducir los salarios equivale a
mantener las restricciones sobre los derechos laborales básicos de los empleados
públicos locales, al tiempo que, de forma unilateral y coercitiva, obstaculiza las
decisiones relativas a los salarios adoptadas por las recomendaciones de la NPA, que
eran una medida compensatoria por aceptar las restricciones. Puesto que no ha habido
deliberación alguna encaminada a solucionar el problema de los derechos laborales
básicos de los empleados públicos locales, en particular la concesión del derecho de
sindicación a los bomberos, la JTUC-RENGO informa al Comité de que se trata de un caso
en el que se vulnera nuevamente el principio de libertad sindical consagrado en los
Convenios núms. 87 y 98.
- 347. En su comunicación de fecha 8 de enero de 2013, la ZENROREN indica
que la Oficina Central para la Promoción de la Reforma del Personal de la Administración
Pública Nacional (en adelante «la Oficina Central»), encabezada por el Primer Ministro
Abe, aprobó el 28 de junio de 2013 un documento titulado «Sobre la próxima reforma del
personal de la administración pública», que establecía las directrices para la «reforma»
bajo el nuevo Gobierno. El documento en cuestión puede situarse en la prolongación de la
Reforma del Personal de la Administración Pública Nacional bajo el primer Consejo de
Ministros de Abe (de septiembre de 2007 a agosto de 2008). En el mismo, se indica que
«el nuevo sistema de personal de la administración pública nacional debería concebirse
de tal modo que se gestione con movilidad, de conformidad con la Ley Fundamental de
Reforma del Sistema Nacional del Personal de la Administración Pública (en adelante «Ley
Fundamental»)», pero no hace alusión alguna al restablecimiento de la garantía de los
derechos laborales básicos a los empleados públicos. Esto no sólo frena el progreso
realizado por el anterior Gobierno hacia la restauración del derecho de los empleados
públicos a negociar convenios colectivos mediante la presentación a la Dieta de cuatro
proyectos de ley relativos a la reforma del personal de la administración pública (estos
proyectos de ley se descartaron posteriormente), sino que también hace caso omiso al
artículo 12 de la Ley Fundamental, que establece que «el Gobierno de Japón debería
mostrar a la población el panorama completo de la reforma, con inclusión de los
beneficios y los costes derivados de la ampliación de la categoría de empleados públicos
con derecho a concluir convenios colectivos y, con conocimiento de la población, debería
tomar medidas para instaurar un sistema transparente y autónomo de relaciones entre la
administración y los empleados». Si el Gobierno realmente pretendía implementar una
reforma de conformidad con la Ley Fundamental, debió haber abordado la cuestión del
restablecimiento de los derechos laborales básicos del personal de la administración
pública.
- 348. La ZENROREN indica que el Gobierno ha anunciado su intención de
elaborar un conjunto de proyectos de ley nuevos de conformidad con las nuevas
directrices de la Oficina Central. Sin embargo, es probable que estos proyectos de ley
nuevos no sean sino otra versión de los proyectos de ley relativos a la reforma del
sistema del personal de la administración pública nacional que se presentaron a la Dieta
en marzo de 2009 bajo el Gobierno de coalición DPJ/Nuevo Komeito, pero que fueron
retirados posteriormente debido a la disolución de la Cámara de los Diputados en julio
de ese mismo año. En su comunicación remitida a la OIT en marzo de 2009, la ZENROREN
había señalado los problemas relativos a estos proyectos de ley. El problema más grave
es que éstos reducirían las competencias de la NPA, en particular mediante la
transferencia de la NPA a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete de la
administración de las escalas salariales que conciernen a las condiciones de trabajo del
personal de las administraciones públicas, lo que puede tener un impacto negativo sobre
los derechos laborales básicos de los empleados públicos.
- 349. El 8 de agosto de este año, la NPA formuló recomendaciones relativas
a las condiciones de trabajo del personal de la administración pública, pero no
recomendó una revisión de los salarios, pese a que su propio estudio sobre los salarios
había revelado que los salarios de los empleados públicos nacionales eran un 7,78 por
ciento inferiores (29 282 yenes) con respecto a los del sector privado. Desde el año
pasado, ésta era la segunda vez consecutiva que la NPA se abstenía de formular
recomendación alguna en relación con los salarios. Esto confirma el hecho de que la NPA
funciona cada vez menos como un mecanismo de compensación a la restricción impuesta
sobre los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos.
- 350. La ZENROREN proporciona información adicional relativa al recorte
salarial aprobado por la Dieta el 25 de mayo de 2012 y la demanda presentada por la
Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón (KOKKOROREN) en la que
se alega que: 1) en virtud de la restricción de los derechos laborales básicos, la ley
relativa a los recortes salariales, aprobada haciendo caso omiso a la recomendación de
la NPA, que tenía por objeto compensar dicha restricción, constituye una violación de la
Constitución y del convenio pertinente de la OIT, por lo que carece de validez, y que 2)
el hecho de que no se haya celebrado negociación colectiva alguna con la KOKKOROREN
acerca de la ley de reducción salarial equivale a la violación del derecho de
negociación colectiva, lo que contraviene la Constitución y el convenio pertinente de la
OIT, por lo que carece de validez.
- 351. La ZENROREN indica que la postura del Estado del Japón es la
siguiente: 1) no ha habido violación alguna de la Constitución, porque la recomendación
de la NPA, que es un mecanismo de compensación a la restricción de los derechos
laborales básicos, no es jurídicamente vinculante ni ante la Dieta ni ante el Consejo de
Ministros, y 2) que los funcionarios públicos en el ámbito nacional no tienen derecho a
negociar convenios colectivos y, por tanto, no tienen derecho a ningún tipo de
negociación colectiva que incluya un acuerdo conjunto entre los trabajadores y la
administración respecto a las condiciones de trabajo. De acuerda a ZENROREN, estas
alegaciones del Estado hacen caso omiso al mecanismo de compensación de la recomendación
de la NPA a la restricción de los derechos laborales básicos de los funcionarios
públicos y niega a éstos su derecho a negociar convenios colectivos. Basándose en estas
alegaciones, y pese a que el Gobierno ha explicado en repetidas ocasiones que la ley
relativa a los recortes salariales es una medida extraordinaria limitada a dos años, el
Gobierno sugiere ahora la posibilidad de adoptar una nueva medida de reducción salarial
cuando expire la ley relativa a los recortes salariales. Además, el 24 de enero de 2013
el Gobierno decidió que pediría a todos los gobiernos locales del país que, para julio
de 2013, implementaran una reducción salarial media del 7,8 por ciento a sus empleados,
una reducción comparable a la aplicada a los funcionarios públicos nacionales.
Adicionalmente, en el presupuesto estatal para 2013, el Gobierno decidió unilateralmente
reducir la asignación a los gobiernos locales destinada a sufragar los gastos de
personal de sus empleados, incluidos los maestros de escuela, así como la proporción de
la financiación estatal destinada a sufragar los gastos de la educación
obligatoria.
- 352. Según la ZENROREN, estas medidas constituyen una injerencia en la
determinación de los salarios del personal de las administraciones públicas locales,
que, en principio, debería realizarse de forma autónoma en el ámbito de cada gobierno
local, de conformidad con las recomendaciones formuladas por la autoridad de personal
local y mediante las negociaciones entre empleadores y trabajadores. Es prácticamente
una imposición del Gobierno central a los gobiernos locales para que apliquen recortes
salariales. Preocupada por esta situación, la Asociación Nacional de Gobernadores
Prefectorales ha expresado su protesta mediante declaraciones efectuadas en diversas
ocasiones. La Asociación Nacional de Alcaldes y la Asociación Nacional de Ciudades y
Aldeas han emitido declaraciones similares.
- 353. Debido a la reducción de la cuantía asignada a los gobiernos locales
y la continua injerencia del Ministro de Asuntos Generales, los gobiernos locales se
vieron obligados a efectuar un recorte salarial comparable al de los empleados
estatales. Desde julio de 2013, un total de 826 gobiernos locales (el 46,2 por ciento
del total) han aplicado un recorte salarial a sus empleados a «petición» del Gobierno
central. En muchos municipios, se han descuidado las negociaciones entre la
administración y los empleados en el proceso y el recorte salarial se impuso de forma
unilateral por la administración.
- 354. El Gobierno también ha instado a las instituciones administrativas
independientes (IAI) bajo su control, así como a las universidades estatales, a que
apliquen un recorte salarial comparable al de los empleados públicos. Como estas
entidades públicas son evaluadas por el Gobierno o los ministerios en razón de sus
resultados, temen que serán evaluadas negativamente si se niegan a acceder a la petición
del Gobierno. Como resultado, en los hospitales para enfermedades y accidentes
profesionales gestionados por la IAI «Organización para la Salud y el Bienestar de los
Trabajadores» en diferentes regiones del país, la administración ha decidido recortar de
forma unilateral los incentivos, haciendo caso omiso a las normas de trabajo acordadas
con el sindicato. El sindicato interesado presentó una denuncia por prácticas laborales
desleales ante la Comisión de Relaciones Laborales a fin de obtener una orden de
reparación. En el caso de las universidades estatales, desde noviembre de 2012, los
sindicatos en ocho universidades de todo el país han interpuesto denuncias en tribunales
de distrito por la decisión unilateral de efectuar reducciones salariales.
- 355. En conclusión, mientras que el Gobierno del Japón continúa otorgando
prioridad a la reforma del personal de la administración pública en su programa
político, continúa haciendo caso omiso a la recomendación del Comité, puesto que no ha
emprendido la recuperación de los derechos laborales básicos de los empleados públicos
como unos de los puntos que deben examinarse con la reforma. Han pasado diez años desde
que este caso se presentó en 2002. Durante todos estos años, el Gobierno ha continuado
ignorando las recomendaciones formuladas en ocho ocasiones. La ZENROREN pide
encarecidamente al Comité que presione al Gobierno del Japón para que concluya la
reforma del personal de la administración pública destinada a restablecer los derechos
laborales básicos de los empleados públicos y, a dicho fin, que intensifique las
consultas y las negociaciones con todos los sindicatos interesados.
C. Respuesta del Gobierno
C. Respuesta del Gobierno- 356. En su comunicación de fecha 11 de abril de 2014, el Gobierno indica
que el nuevo Gobierno investido el 26 de diciembre de 2012 ha celebrado reuniones del
Grupo Consultivo y de Debate para la Reforma de la Administración Pública para el Futuro
a fin de efectuar una revisión y un examen exhaustivos de un gran abanico de reformas.
Las medidas para el sistema autónomo de relaciones entre empleadores y trabajadores
(artículo 12 de la Ley de Reforma) se examinaron en la cuarta reunión, el 25 de abril de
2013, en la que se escucharon diversas opiniones, en particular en relación con los
problemas del sistema que se había incorporado a los cuatro proyectos de ley anteriores
relativos a la reforma de la administración pública. En otra reunión en junio de 2013,
se escucharon varias opiniones de jefes de personal de algunos ministerios
gubernamentales, alcaldes y la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Función
Pública.
- 357. El 5 de noviembre de 2013, el Gobierno presentó a la Dieta el
proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional.
Después de ser trasladado a la siguiente sesión, el nuevo proyecto de ley fue aprobado
por la Cámara de los Diputados el 14 de marzo de 2014. El nuevo proyecto de ley no
incluye medidas para el sistema autónomo de relaciones entre empleadores y trabajadores,
ya que varias cuestiones relativas al sistema habían sido incluidas en los proyectos de
ley anteriores. Por tanto, el Gobierno ha tenido que continuar examinando detenidamente
las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales. Sin embargo, el Gobierno
no está de acuerdo con la preocupación expresada por la ZENROREN de que se reducirían
las competencias de la NPA.
- 358. El Gobierno afirma que celebró debates periódicos con los sindicatos
pertinentes en la materia hasta la presentación del proyecto de ley a la Dieta. El nuevo
proyecto de ley incluye elementos que abordan algunas de las ideas de los sindicatos
pertinentes, como que la NPA continúe teniendo competencia sobre las actividades,
velando por que el nombramiento de los empleados de la administración pública nacional
sea imparcial, y la disposición según la cual el Primer Ministro debe respetar
suficientemente las opiniones de la NPA en caso de que se decida o revise el número de
puestos fijos en cada grupo profesional.
- 359. En respuesta a las informaciones complementarias de los
querellantes, el Gobierno subraya que mantuvo conversaciones con los sindicatos
pertinentes, tomando en consideración las solicitudes del Comité. Además, el nuevo
conjunto de proyectos de ley contempla que la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al
Gabinete se hará cargo de examinar medidas para el sistema autónomo de relaciones
laborales previsto en el artículo 12 de la Ley de Reforma, manteniendo audiencias
continuas con las partes interesadas.
- 360. Respecto a la reforma de la administración pública local, en las
reuniones se escucharon las opiniones de un alcalde del gobierno local y la APU. De
conformidad con la disposición adicional de la Ley de Reforma, que establece que el
Gobierno debería examinar que los derechos laborales de los empleados de la
administración pública local estén de algún modo en consonancia con las medidas
previstas en el artículo 12 relativas al sistema autónomo de relaciones laborales de los
empleados de la administración pública nacional, el Gobierno examinará la gestión de las
medidas para la reforma de las administración pública local, incluidas las mencionadas
anteriormente, escuchando a las partes interesadas.
- 361. En marzo de 2014, el Gobierno presentó un proyecto de enmienda de la
Ley sobre el Servicio Público Local y la Ley de Organismos Administrativos Locales a la
Dieta, que está destinada a establecer un sistema que permita tratar las cuestiones de
personal, con fundamento en sus aptitudes y su desempeño, mediante la introducción de
evaluaciones del personal y la designación adecuada de los empleados de la
administración pública local. Para la elaboración de esta ley, el Gobierno celebró
varias reuniones con la APU.
- 362. En lo que concierne a la reducción de la remuneración de los
empleados de la administración pública nacional, el Gobierno reitera que esta medida era
transitoria, ya que era indispensable efectuar recortes adicionales en el gasto anual,
teniendo en cuenta la grave situación fiscal nacional y la necesidad de responder a la
devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del Japón. Esta medida
extraordinaria se aplicó durante dos años y finalizó el 31 de marzo de 2014.
- 363. En lo que respecta a la remuneración de los empleados de la
administración pública local, el Viceministro de Interior y Comunicaciones había pedido
a cada uno de los gobiernos locales que concibieran algún método de revisión de
conformidad con la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de
Carácter Transitorio y a raíz de la medida para hacer frente a las cuestiones
apremiantes, de forma rápida y apropiada, basada en la necesidad de proyectos destinados
a prevenir y reducir los desastres naturales y revitalizar las economías regionales. El
Ministro celebró varias conferencias de debate integradas por seis asociaciones
nacionales de directores ejecutivos o presidentes de las asambleas de gobierno local. El
Ministro escribió a los directores ejecutivos del gobierno local recalcando que ésta era
una medida temporal a modo de solución urgente a fin de concentrar toda la capacidad del
Gobierno nacional y los gobiernos locales en la mayor misión de revitalización que lleva
a cabo el Japón. Puesto que la remuneración en este caso es un asunto que corresponde al
gobierno local, la petición no podía forzar la reducción de la remuneración. Las
decisiones finales se adoptaron mediante la deliberación en las asambleas y la petición
no alteró en ningún momento el proceso independiente del gobierno local. Prueba de ello
es que un cierto número de gobiernos locales no redujo la remuneración.
- 364. El Gobierno indica que proporcionará información al Comité sobre los
resultados de las demandas interpuestas por la KOKKOROREN y por una serie de sindicatos
de sociedades universitarias nacionales. Respecto a estas últimas, el Gobierno matiza
que los empleados de las sociedades universitarias nacionales no se clasifican como
funcionarios públicos y gozan del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El
Gobierno había pedido a las sociedades universitarias nacionales que tomaran las medidas
necesarias para considerar la revisión salarial de los funcionarios públicos nacionales
teniendo presente el carácter autónomo e independiente de las relaciones laborales.
- 365. Para concluir, el Gobierno afirma que ha hecho todo lo posible por
entablar conversaciones sustanciales y reformar eficazmente la administración pública,
teniendo presente la idea fundamental de que es necesario establecer un diálogo franco y
coordinarse con las organizaciones pertinentes. El Gobierno seguirá manteniendo esa
actitud y remitiéndose a las recomendaciones del Comité. Seguirá presentando
puntualmente al Comité la información pertinente sobre la situación y solicita al Comité
que comprenda la situación actual, y que confíe en la sinceridad de los esfuerzos que
está desplegando al respecto.
D. Conclusiones del Comité
D. Conclusiones del Comité- 366. El Comité recuerda que estos casos, inicialmente presentados en
2002, se refieren a la reforma de la administración pública del Japón. El Comité toma
nota de que tanto el Gobierno como las organizaciones querellantes presentan información
exhaustiva sobre las más recientes medidas adoptadas en este proceso de reforma, así
como en el proceso de revisión de la remuneración de los empleados públicos.
- 367. Con respecto a la reforma de la administración pública nacional, en
su anterior examen del caso, el Comité había lamentado que, pese a los avances logrados
en la elaboración de una reforma de la administración pública del Japón, que hubiera
incluido una serie de derechos laborales básicos para los empleados de la administración
pública nacional, finalmente ninguna de estas medidas se ha aprobado.
- 368. Con respecto a la reforma de las administraciones públicas locales,
el Comité recuerda que los proyectos de enmienda que se habían presentado a la Dieta en
noviembre de 2012, fueron retirados del orden del día en virtud de su disolución debido
a las elecciones, habían incluido las importantes medidas que se exponen a continuación
con miras a desarrollar un marco para las relaciones laborales autónomas: 1) el
reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos de los empleados de las
administraciones públicas locales del sector no operativo, con la salvedad del personal
responsable de decisiones administrativas importantes y del personal cuyos derechos de
sindicación sigan siendo objeto de restricciones y que se beneficien de las
correspondientes medidas compensatorias; 2) el establecimiento de las cuestiones que se
tratarán en el ámbito de la negociación colectiva así como de los procedimientos y
partes correspondientes; 3) la prohibición y la investigación de las prácticas laborales
desleales; 4) los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje de la Comisión
Central de Relaciones Laborales y la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales, y 5)
el reconocimiento del derecho a la sindicación y a la negociación colectiva del personal
de bomberos (no incluye el derecho a celebrar convenios colectivos). El Comité urgió al
Gobierno a que mantuviera consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las
partes interesadas en relación con estas cuestiones y esperaba que el Gobierno hiciera
todo lo posible por llevar a cabo sin más demoras la reforma de la administración
pública, dado el lapso transcurrido desde la presentación de la queja y el largo e
intenso diálogo entablado entre el Gobierno y los interlocutores sociales con vistas a
garantizar el pleno respeto de los principios del derecho de sindicación consagrados en
los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón.
- 369. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el
proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional, que
ya ha sido aprobado por la Dieta, no incluye medidas para el sistema autónomo de
relaciones laborales, ya que varias cuestiones relativas al sistema habían sido
incluidas en los proyectos de ley anteriores. El Comité toma nota asimismo de la
declaración del Gobierno según la cual, en virtud del nuevo proyecto de ley, la Oficina
de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete se encargará de examinar las medidas para el
sistema autónomo de relaciones laborales previsto el artículo 12 de la Ley de Reforma de
la Administración Pública, con audiencias continuas de las partes interesadas. En cuanto
a las administraciones públicas locales, el Gobierno ha indicado que examinará la
gestión de las medidas para la reforma de la administración pública local mediante
audiencias con las partes interesadas.
- 370. El Comité lamenta que en los diez años transcurridos desde la
presentación de esta queja, no se han adoptado medida concretas para conceder derechos
laborales básicos a los funcionarios de la administración pública y urge al Gobierno a
que, sin mayor demora, adopte en consulta con los interlocutores sociales interesados,
las medidas necesarias para garantizar los derechos laborales básicos a los empleados de
la administración pública, en consonancia con su recomendación anterior. El Comité
espera que las enmiendas legislativas necesarias sean presentadas a la Dieta sin demora
y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este
respecto.
- 371. En lo que respecta a los alegatos relativos a la reducción
unilateral de los salarios de los empleados de la administración pública nacional, la
presión para reducir los salarios de los empleados de la administración pública local,
la degradación del sistema de recomendaciones de la NPA, y la necesidad urgente de
restablecer los derechos laborales básicos de los empleados del sector público, para
evitar dichas situaciones en el futuro, el Comité toma nota de la reiteración del
Gobierno de que la reducción de los salarios de los empleados de la administración
pública nacional era indispensable a la luz de la grave situación fiscal del Japón y de
la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región
oriental del país. El Gobierno confirma que esta medida extraordinaria se aplicó durante
dos años y finalizó el 31 de marzo de 2014. En lo que respecta a los empleados locales,
el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual no puede imponer una
reducción de este tipo, pero necesitaba señalar a la atención de los gobiernos locales
la urgente necesidad de responder a esta situación. En relación con los empleados de las
sociedades universitarias nacionales, éstos no se clasifican como funcionarios públicos
y, por tanto, gozan del derecho de sindicación y de negociación colectiva; en
consecuencia, el Gobierno reconocía el carácter autónomo e independiente de las
relaciones laborales al pedir que se adoptaran medidas para considerar la revisión
salarial.
- 372. El Comité toma nota de la información proporcionada por la ZENROREN
la cual indica que la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón
(KOKKOROREN) presentó una demanda contra el recorte salarial aprobado por la Dieta el 25
de mayo de 2012 alegando que: 1) en virtud de la restricción de los derechos laborales
básicos, la ley relativa a los recortes salariales, aprobada haciendo caso omiso a la
recomendación de la NPA, que tenía por objeto compensar dicha restricción, constituye
una violación de la Constitución y del Convenio pertinente de la OIT, por lo que carece
de validez, y que 2) el hecho de que no se haya celebrado negociación colectiva alguna
con la KOKKOROREN acerca del proyecto de ley relativo a los recortes salariales equivale
a la violación del derecho de negociación colectiva, lo que contraviene la Constitución
y el Convenio pertinente de la OIT, por lo que carece de validez. El Comité pide al
Gobierno y a la organización querellante que proporcionen información sobre los
resultados de esta demanda, así como de aquéllas presentadas en relación con el recorte
unilateral en la «Organización para la Salud y el Bienestar de los Trabajadores» y los
recortes relativos a las ocho universidades estatales.
- 373. De manera general, en los casos en los que un Gobierno haya
recurrido en reiteradas ocasiones a lo largo de una década, a limitaciones legales a la
negociación colectiva, el Comité señala que la repetida utilización de restricciones
legislativas a la negociación colectiva sólo puede tener a largo plazo una influencia
perjudicial y desestabilizadora de las relaciones profesionales, dado que priva a los
trabajadores de un derecho fundamental y de un medio para la defensa y promoción de sus
intereses económicos y sociales. En los casos en que las facultades presupuestarias
correspondan a la autoridad legislativa, debería encontrarse un compromiso equitativo y
razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la
autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los
gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades
presupuestarias [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 1000 y 1035].
- 374. El Comité también toma nota de las preocupaciones planteadas en los
alegatos de la organización querellante, según los cuales, la autoridad de las
recomendaciones de la NPA en el ámbito de acuerdos salariales, que actúa como medida
compensatoria hasta que se conceda a los funcionarios públicos los derechos laborales
básicos, ha sido menoscabada. Asimismo, toma nota de la preocupación expresada en cuanto
a la posible transferencia de autoridad de la administración de la escala de salarios a
la oficina de asuntos de personal adscrita al Gabinete. El Comité pide al Gobierno que
proporcione información detallada sobre el funcionamiento de la NPA en su contexto
actual y sobre propuestas para su revisión.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 375. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité
invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes
recomendaciones:
- a) el Comité urge al Gobierno que tome las medidas
necesarias sin mayores demoras en consulta con los interlocutores sociales
interesados con miras a garantizar los derechos laborales básicos a los empleados de
la administración pública, respetando plenamente los principios del derecho de
sindicación consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por
el Japón, en particular en relación con:
- i) el reconocimiento de los derechos
laborales fundamentales de los empleados públicos;
- ii) el reconocimiento
pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y
del personal de establecimientos penitenciarios;
- iii) la garantía de que
los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan
derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que
aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse
por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios
adecuados;
- iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de
huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se
imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese
derecho severas sanciones civiles o penales, y
- v) el alcance de los
asuntos negociables colectivamente en la administración
pública.
- El Comité espera que las enmiendas legislativas
necesarias sean presentadas a la Dieta sin demora y pide al Gobierno que le mantenga
informado de la evolución de la situación a este respecto;
- b) el Comité pide
al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le mantengan informado de los
resultados de la demanda interpuesta por la KOKKOROREN, así como de las demandas
respecto del recorte unilateral en la «Organización para la Salud y el Bienestar de
los Trabajadores» y aquéllas presentadas por los sindicatos de los empleados de una
serie de sociedades universitarias nacionales contra las autoridades universitarias
por las medidas de recorte salarial, y
- c) el Comité pide al Gobierno que
proporcione información detallada sobre el funcionamiento de la Autoridad Nacional
de Personal en su contexto actual y sobre propuestas para su
revisión.
