Informe definitivo - Informe núm. 375, Junio 2015

Caso núm. 2794 (Kiribati) - Fecha de presentación de la queja:: 17-JUN-10 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega la infracción del derecho de huelga en el sector de la educación

1. 372. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de octubre de 2013, y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 370.º informe, párrafos 456 a 464, aprobado por el Consejo de Administración en su 319.ª reunión (octubre de 2013)].
2. 373. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 31 de marzo de 2015.
3. 374. Kiribati ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 375. En su examen anterior del caso, el Comité formuló las recomendaciones siguientes [véase 370.º informe, párrafo 464]:
   • a) el Comité lamenta profundamente que, pese al tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, el Gobierno una vez más no haya respondido a los alegatos de la organización querellante a pesar de que en reiteradas ocasiones se le instó, incluso mediante un llamamiento urgente, a que presentara sus comentarios y observaciones sobre el caso. El Comité urge al Gobierno a que se muestre más cooperativo en relación con este caso y le invita firmemente a que recurra a la asistencia técnica de la OIT;
   • b) el Comité urge al Gobierno a que proporcione información detallada en respuesta a los alegatos según los cuales el Ministro de Trabajo declaró ilegal la huelga pese a que el Sindicato de Docentes de Kiribati (KUT) cumplió con todos los requisitos previstos en la legislación aplicable antes de declarar la huelga;
   • c) el Comité urge además al Gobierno a que suministre sin demora información detallada en relación con los alegatos de amenaza y actos de intimidación cometidos por el Ministerio de Educación durante la huelga con el fin de advertir a los trabajadores huelguistas que si no se reincorporaban en sus puestos de trabajo serían despedidos, así como en relación con los alegatos relativos a las sanciones y al despido de los trabajadores afiliados al KUT por hacer huelga. El Comité urge al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que todo trabajador despedido por motivo del ejercicio legítimo de su derecho de huelga sea inmediatamente reintegrado en su puesto de trabajo con el pago de los salarios caídos y que se levanten las sanciones impuestas, y
   • d) el Comité pide al Gobierno y a la organización querellante que indiquen en qué punto se encuentran las negociaciones que mantienen el Ministerio de Educación, la Oficina de la Función Pública y el KUT, y que indiquen si se ha firmado un nuevo convenio colectivo desde entonces.

B. Respuesta del Gobierno

1. 376. En su comunicación de fecha 31 de marzo de 2015, el Gobierno señala que por lo que respecta a la cuestión de la legalidad de la huelga iniciada por el Sindicato de Docentes de Kiribati (KUT), el Ministro de Trabajo envió un aviso según el cual el procedimiento para examinar su litigio aún no se había agotado dado que el Ministerio de Educación y la Oficina de la Función Pública (PSO) seguían examinando de manera progresiva todos los puntos propuestos en el convenio colectivo. A pesar de ello, el KUT sigue considerando que, con arreglo a las disposiciones del Código de Relaciones Laborales (IRC), ya se han agotado el plazo y el procedimiento para resolver su litigio. Si bien el KUT había sometido la cuestión de la legalidad de la huelga ante el Tribunal Superior (vista el 22 de noviembre de 2011) y posteriormente ante el Tribunal de Apelaciones (vista el 10 de agosto de 2012), las decisiones en ambos casos (copias de las decisiones judiciales en anexo a la respuesta del Gobierno) confirmaron que la huelga de los docentes era ilegal.
2. 377. En cuanto a los alegatos de amenazas y actos de intimidación por el Ministerio de Educación durante la huelga, el Gobierno señala que: 1) No hay pruebas de dichos alegatos y como la huelga de los docentes tuvo lugar durante la semana de exámenes, se tuvo que recurrir a docentes jubilados para que sustituyesen a los docentes que participaban en la huelga; 2) después de la huelga, se permitió a la mayoría de los docentes reincorporarse a su trabajo y el Ministerio de Educación reanudó el pago de sus salarios; 3) todos los dirigentes de la huelga que fueron despedidos por haber iniciado una huelga ilegal fueron reintegrados tras recurrir a la Comisión de la Función Pública, y 4) no se impusieron sanciones contra los docentes que participaron en la huelga.
3. 378. En lo que respecta a las negociaciones entre el Ministerio de Educación, la PSO y el KUT, el Gobierno señala que aún no se ha acordado ni firmado ningún convenio colectivo, si bien el Ministerio de Educación y la PSO siguen estudiando propuestas para un convenio colectivo por el KUT. El Gobierno también indica que si bien es consciente del derecho del KUT a negociar colectivamente en virtud del artículo 41 del IRC, inclusive en el caso de los funcionarios contratados en condiciones nacionales de servicio (como los docentes), sus obligaciones con arreglo al IRC no incluyen la suscripción de un convenio colectivo, sino únicamente la participación en las negociaciones para concluir uno, y señala que en Kiribati no hay antecedentes, ni en la teoría ni en la práctica, de negociación colectiva, ya que, en su lugar, las condiciones de trabajo de los funcionarios se han venido estableciendo a través de un sistema de condiciones nacionales de servicio o de promulgaciones puntuales por el Gobierno. Por consiguiente, a juicio del Gobierno, la suscripción de un convenio colectivo con el KUT puede tener repercusiones significativas para la reglamentación de las condiciones de trabajo de todos los demás funcionarios, así pues es una cuestión a la que debe prestarse especial atención. Además, es muy probable que se necesite asistencia técnica para apoyar a todas las partes en su participación en la negociación colectiva, por lo que se han iniciado discusiones preliminares al respecto con la Oficina de la OIT en Suva.
4. 379. Por último, el Gobierno indica que está en curso una reforma de la legislación laboral para mejorar la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 y confía en que pronto se adopte una estructura legislativa más favorable y propicia a la negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 380. El Comité recuerda que el presente caso se refiere a los casos de violación del derecho de huelga del KUT por parte del Gobierno y de actos de discriminación antisindical en relación con la huelga que tuvo lugar del 4 al 7 de diciembre de 2009.
2. 381. En cuanto a la legalidad de la huelga, el Comité observa la indicación del Gobierno de que el Ministro de Trabajo había informado al KUT de que el procedimiento de examen de su litigio aún no se había agotado dado que el Ministerio de Educación y el PSO seguían examinando todos los puntos propuestos en el convenio colectivo. Observa asimismo que el Gobierno se refiere a que ambas decisiones emitidas, la del Tribunal Superior y la del Tribunal de Apelaciones, establecieron que la huelga era ilegal.
3. 382. Además, en relación con los alegatos de amenaza y actos de intimidación durante la huelga por parte del Ministerio de Educación, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual: 1) No hay pruebas de dichos alegatos y como la huelga de los docentes tuvo lugar durante la semana de exámenes, se tuvo que recurrir a docentes jubilados para que sustituyesen a los docentes que participaban en la huelga; 2) después de la huelga, se permitió a la mayoría de los docentes reincorporarse a su trabajo y el Ministerio de Educación reanudó el pago de sus salarios; 3) todos los dirigentes de la huelga que fueron despedidos por haber iniciado una huelga ilegal fueron reintegrados tras recurrir a la Comisión de la Función Pública, y 4) no se impusieron sanciones contra los docentes que participaron en la huelga. Por último, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que no se ha firmado ningún convenio colectivo debido, en parte, a que en Kiribati no hay antecedentes, ni en la teoría ni en la práctica, en materia de negociación colectiva. Para suscribir un convenio colectivo con el KUT es preciso un examen pormenorizado de su contenido, puesto que puede tener implicaciones significativas en la reglamentación de las condiciones de trabajo y empleo de todos los demás funcionarios. Observa asimismo que se han celebrado discusiones preliminares con la Oficina de la OIT en Suva para la prestación de asistencia técnica de apoyo al desarrollo de la capacidad de las partes para participar en las negociaciones colectivas.
4. 383. En cuanto a la legalidad de la huelga, el Comité observa que las decisiones de la autoridad judicial establecieron que la declaración de huelga por parte del KUT tenía vicios de procedimiento, por lo que no se ajustaba a las disposiciones correspondientes del IRC. El artículo 10, 1) del IRC establece que si el Ministro ha actuado de conformidad con el artículo 9, 1) y ha sido informado por alguna de las partes en el litigio de que la solución del litigio no se ha hecho efectiva y está satisfecha de que así sea, podrá, en el plazo de siete días tras haber sido informado/a, informar a las partes o a sus representantes de que tiene previsto tomar medidas con arreglo al artículo 9, 1). El artículo 9, 1) establece que el Ministro examinará todo conflicto laboral que haya dado lugar a un informe a él dirigido de conformidad con el artículo 7 y podrá tomar una o varias de las siguientes medidas, según considere más oportuno, para promover la solución del litigio: a) si, a su juicio, existe algún mecanismo previsto para la solución de conflictos laborales conforme a otro código distinto que las partes en el litigio no han utilizado o han utilizado inadecuadamente, el Ministro remitirá el litigio de nuevo a las partes para iniciar o proseguir la negociación y solución a través de dicho mecanismo; b) remitir el litigio al secretario judicial de conformidad con el artículo 7; c) en cualquier caso, remitir el caso de nuevo a las partes y, si lo considera oportuno, hacer propuestas a una o a ambas partes a partir de las cuales pueda negociarse una solución al litigio; d) remitir el litigio a un comité de investigación con arreglo al artículo 18, y e) remitir el litigio a la Comisión de Ingresos de conformidad con el artículo 19.
5. 384. Según la autoridad judicial, la carta de fecha 9 de octubre de 2009 que, de acuerdo con lo manifestado por el KUT, notificaba al Ministro de Trabajo que el litigio no se había solucionado, no puede considerarse conforme al artículo 10, 1) dado que el 6 de octubre de 2009 el KUT había escrito al Ministerio de Educación proponiendo una fecha de negociación, el 21 de octubre de 2009. Por consiguiente, que el KUT declarase el 9 de octubre que las negociaciones no habían arrojado resultados positivos hubiese sido prematuro, puesto que aún quedaba una ronda de negociaciones entre las partes; hubiese debido esperar al resultado de la negociación del 21 de octubre de 2009. En consecuencia, los tribunales establecieron que los procedimientos para resolver el litigio aún no se habían agotado, por lo que la huelga se consideraba ilegal.
6. 385. Por su parte, el Comité toma nota de que, en virtud del artículo 27 del IRC, una huelga no se considerará ilegal si: a) han transcurrido 21 días desde la comunicación del conflicto laboral que dio pie a la celebración de la huelga al Ministro o secretario judicial, de conformidad con el artículo 7, y b) el Ministro no ha tomado medida alguna en virtud del artículo 9, 1) o, si lo ha hecho, su decisión no ha sido comunicada a las partes en el litigio o a sus representantes según dispone el artículo 9, 2); o c) el secretario judicial no ha tomado medida alguna de conformidad con el artículo 8, 1) o si ha tomado alguna medida y su decisión no ha sido comunicada a las partes en el litigio o a sus representantes de conformidad con el artículo 8, 2). El Comité toma nota de que el 15 de septiembre de 2005 se presentó un listado de quejas al Ministro, al que siguió otra carta del sindicato, de fecha 24 de septiembre de 2009, que informaba formalmente al Ministro de un conflicto laboral, en aplicación del artículo 7, 1) del IRC. El 2 de octubre de 2009, el Ministro de Trabajo escribió al sindicato remitiendo la cuestión de nuevo a las partes e instándolas a seguir dialogando antes de abordar la cuestión como un conflicto laboral, a lo que el sindicato respondió con una carta de fecha 9 de octubre de 2009 en la que señalaba que esta vía de negociación no funcionaba y que habían cumplido con las disposiciones del artículo 7 sobre notificación de conflictos laborales. El 3 de noviembre de 2009, el sindicato informó al Ministro de que, con arreglo al artículo 10, 2), los procedimientos prescritos por el IRC para la solución de conflictos laborales se consideraban agotados dado que la solución del litigio no se había hecho efectiva y el Ministro no había informado al sindicato de su intención de tomar otra medida de conformidad con el artículo 9, 1) o no había tomado dicha medida en el plazo de siete días. En comunicaciones de fechas 5 y 6 de noviembre de 2009 dirigidas al sindicato, el Ministro recordó que ya había remitido la cuestión de nuevo a las partes el 2 de octubre de 2009 para que siguiesen negociando a tenor de lo dispuesto en el artículo 9, 1), a) del IRC y reiteró la necesidad de que las partes se reuniesen para discutir la cuestión antes de que pudiese adoptar otras medidas.
7. 386. En cuanto al procedimiento de solución de conflictos establecido en los artículos 8, 1) y 9, 1) del IRC, el Comité recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya había observado que no había límites específicos en los plazos para el agotamiento de los procedimientos de conciliación y que los artículos 8, 1), a), b), c) y 9, 1), a) otorgan al secretario judicial y al Ministro la competencia para prolongar el procedimiento de negociación, conciliación y solución según consideren oportuno, sin plazos fijos (o incluso remitir el caso a un arbitraje (artículos 7, 8, 9, 12 y 14)), mientras que a tenor de lo dispuesto en el artículo 27, 1), una huelga que tiene lugar antes de que se hayan agotado los procedimientos prescritos para la solución de conflictos laborales se considerará ilegal.
8. 387. Recordando que los mecanismos de conciliación y mediación deben tener como único objetivo facilitar la negociación y no ser tan complejos ni ocasionar retrasos tan largos que, en la práctica, resulte imposible la realización de una huelga lícita o que ésta pierda toda su eficacia, el Comité toma nota de la reciente indicación del Gobierno a la Comisión de Expertos de que en el marco del proyecto del nuevo Código de Empleo y Relaciones Laborales de 2013 (proyecto de Código 2013) se propone un plazo más corto para la respuesta del secretario judicial al informe de un conflicto laboral. El Comité pide al Gobierno, habida cuenta de su ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, que facilite una copia del proyecto de 2013 del Código a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la que remite los aspectos legislativos del presente caso.
9. 388. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que a la mayoría de los docentes se les permitió reintegrarse a su puesto de trabajo después de la huelga, que todos los dirigentes de la huelga despedidos fueron reintegrados y que no se impuso ninguna sanción a los docentes que participaron en la huelga, el Comité observa que la única cuestión que queda pendiente es la necesidad de promover la negociación colectiva en el sector. A este respecto, el Comité lamenta que no se haya concluido ningún convenio colectivo en el sector de la educación cuando han transcurrido cerca de seis años desde la huelga. Observa asimismo que el Gobierno ha señalado que no existen antecedentes de negociación colectiva en Kiribati y que todas las partes interesadas precisan de ayuda para desarrollar su capacidad en este ámbito. De hecho, el caso específico que el Comité tiene ante sí podría confirmar la necesidad de desarrollo de capacidad para todas las partes en relación con la negociación colectiva. Observando también que el Gobierno ha emprendido una reforma de la legislación laboral para mejorar la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 y apreciando su implicación en discusiones con la OIT para promover la negociación colectiva, el Comité le invita a que recurra a la asistencia técnica de la OIT con miras a desarrollar, en consulta con los interlocutores sociales, un marco de negociación colectiva que se ajuste al contexto nacional, y capacitar a todas las partes, a efectos de dar pleno cumplimiento, en la legislación y en la práctica, al artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Kiribati.

Recomendaciones del Comité

1. 389. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta al procedimiento de solución de conflictos, el Comité toma nota de que en el marco del nuevo proyecto de Código de Empleo y Relaciones Laborales de 2013 se propone un plazo de tiempo más corto para responder al informe de un conflicto laboral; el Comité pide al Gobierno, habida cuenta de su ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, que facilite una copia del proyecto de Código a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, y
   • b) en lo que respecta a la negociación colectiva, el Comité invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT con miras a desarrollar, en consulta con los interlocutores sociales, un marco de negociación colectiva que se ajuste al contexto nacional, y capacitar a todas las partes, a efectos de dar pleno cumplimiento, en la legislación y en la práctica, al artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Kiribati.