Informe definitivo - Informe núm. 376, Octubre 2015

Caso núm. 3079 (República Dominicana) - Fecha de presentación de la queja:: 28-MAY-14 - Cerrado

Alegatos: represalias contra dirigentes y afiliados sindicales del sector del tráfico aéreo en el marco de un conflicto colectivo: suspensiones y destituciones, supresión de la retención de las cotizaciones sindicales en nómina, restricciones al acceso de dirigentes sindicales a los lugares de trabajo, etc.

1. 365. La queja figura en una comunicación de fecha 28 de mayo de 2014 presentada por la Confederación Nacional de Trabajadores Dominicanos (CNTD) y la Asociación Dominicana de Controladores de Tránsito Aéreo Inc. (ADCA). Estas organizaciones enviaron informaciones adicionales y nuevos alegatos por comunicaciones de fechas 15 de diciembre de 2014 y 8 de junio de 2015.
2. 366. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 30 de septiembre de 2014 y 24 de marzo de 2015.
3. 367. La República Dominica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 368. En su comunicación conjunta de fecha 28 de mayo de 2014, la CNTD y la ADCA alegan que los directivos de la ADCA han estado promoviendo y participando en una serie de actividades para garantizar los derechos y mejorar las condiciones de trabajo y de vida de sus asociados.
2. 369. Dando seguimiento al acuerdo («Acta de Entendimiento») suscrito con el empleador, en fecha 11 de mayo de 2007, la ADCA dio curso a todo un plan para continuar con la aplicación de dicho acuerdo y así mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus afiliados, que culminó con un acuerdo interinstitucional para un reajuste salarial de un 35 por ciento a ser aplicado en dos partidas, un 15 por ciento aplicado en el mes de junio de 2013 y un 20 por ciento que debió ser aplicado en el mes de enero de 2014. Al mismo tiempo se solicitaba la solución de los problemas técnicos existentes en todas las dependencias de control de tránsito aéreo a nivel nacional por el estado de deterioro en que se encontraban dichas instalaciones, la solicitud de adquisición de equipamiento básico para la prestación del servicio de control de tránsito aéreo, la ejecución de mantenimientos y reparaciones urgentes a las herramientas e infraestructura tecnológica vital para la prestación del servicio y la garantía de la seguridad de las operaciones aéreas, como lo son los sistemas de comunicaciones, las radioayudas para la navegación y los radares, dado que se encontraban a punto de colapsar. Estas discrepancias técnicas habían sido reportadas por la ADCA a través de una presentación por escrito y en un PowerPoint al director del Instituto Dominicano de Aviación Civil (IDAC), tras un exhaustivo informe técnico realizado en todas las dependencias de navegación aérea a nivel nacional y entregado a las autoridades del IDAC en fecha 31 de julio de 2011 y a la Dirección de Navegación Aérea (DINA) en fecha 16 de septiembre de 2011.
3. 370. Según los alegatos, hasta 2013, las diferencias entre la ADCA y el IDAC se resolvían mediante el diálogo, sin mayores inconvenientes.
4. 371. Las organizaciones querellantes indican que en el contexto de las actividades planificadas y ejecutadas en el marco del plan de acción de la ADCA, se encontraba la oposición a que se modificara el artículo 37 de la Ley núm. 491-06 de Aviación Civil, que establece:
   • El Director o Directora General elaborará los reglamentos sobre las condiciones de empleo, seguridad social y conquistas económicas, de conformidad con las leyes laborales de la República Dominicana y las recomendaciones y resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la finalidad de que los directores, empleados, consultores y agentes al servicio del IDAC tengan la protección y asistencia que les reconozcan los principios del derecho internacional de los cuales el Estado dominicano sea signatario.
5. 372. La modificación propuesta por el director del IDAC era en cambio la siguiente:
   • Artículo 37. Los servidores públicos del IDAC estarán sometidos al Estatuto de la Función Pública, así como a la normativa sobre el Sistema Dominicano de la Seguridad Social.
6. 373. Esta propuesta no sólo vulneraba derechos laborales adquiridos de los empleados, sino que también contradecía las recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional establecidas en el documento núm. 9426-AN924, que, por ejemplo, propugna comités mixtos de la administración y los empleados para solucionar sin demora las controversias.
7. 374. La oposición a la modificación del artículo 37 de la Ley núm. 491-06 de Aviación Civil se constituye como una lucha justa y legitima de parte de una organización de trabajadores, por el respaldo que da al ligar las condiciones de empleo, seguridad social y conquistas económicas a los convenios de la OIT. El intento de modificación por parte del director del IDAC se estuvo llevando a cabo de forma oculta, siendo negado por el director del IDAC en reiteradas ocasiones. Este proyecto de modificación de la ley, sin embargo, se estaba llevando a cabo sin el conocimiento ni la participación de las partes afectadas y llegó a ser puesto en agenda en la sesión del Senado de la República de 5 de febrero de 2013. Gracias a la acogida y comprensión de la propuesta de la ADCA por parte del Congreso de la República, la ADCA pudo preservar estas conquistas, contenidas en el referido artículo 37 de dicha ley.
8. 375. La lucha de la ADCA también estuvo y está basada en evitar los intentos de privatización de los servicios esenciales de navegación aérea que ofrece el IDAC. La ADCA añade que el 4 de febrero de 2013, junto a las demás asociaciones técnicas de trabajadores del sector aeronáutico, se dirigió al director general del IDAC para comunicarle una serie de deficiencias y anomalías que afectaban y que aún afectan a los servicios de navegación área, de lo cual no recibieron respuestas, por lo que se vieron obligados a recurrir por vía de los medios de comunicación a las más altas autoridades del país para exponer sus preocupaciones por las deficiencias denunciadas y no atendidas por las autoridades del IDAC. La asociación procedió a publicar su reclamo mediante espacio pagado en el periódico Listín Diario de fecha 4 de febrero de 2013, junto con la Asociación Nacional de Pilotos (ANP), la Asociación Dominicana de Inspectores Operativos (ADIO) y la Asociación Dominicana de Mantenimiento Aeronáutico (ADTEMA). Ello dio lugar a una situación de alejamiento por parte de las autoridades del IDAC debido a que la asociación no había aprobado la propuesta del director del IDAC de modificar el artículo 37 ya referido; a partir de entonces, las autoridades de la institución se negaron a recibir en su despacho a los representantes de la ADCA y, por el contrario, pusieron en marcha una serie de acciones en violación flagrante de la libertad de asociación y otros derechos que de ésta se desprenden.
9. 376. A partir del mes de junio de 2013, las acciones de hostilidad en contra de la ADCA se recrudecieron: de manera unilateral y repentina el IDAC suspendió el descuento de las cuotas sindicales en nómina de la ADCA. El descuento de cuotas se venía realizando desde hace 30 años. Con esta acción, el IDAC pretende desconocer la organización gremial y además afectar las finanzas del gremio y consecuentemente debilitar la asociación, pues sin recursos no puede desarrollar sus actividades, planes y programas, ni cumplir con las obligaciones económicas de pago de local, energía eléctrica, comunicación, apoyo secretarial, etc.
10. 377. Entre las acciones en contra de los controladores de tránsito aéreo, se destacan la utilización de amenazas e intimidaciones directas a controladores para que renuncien a la asociación so pena de: a) no recibir promociones pendientes, y b) no ser tomados en cuenta para nuevos entrenamientos; por otra parte, de no ceder a la presión para que renuncien, también se exponen a la degradación de las posiciones que ocupan, ser objeto de traslados arbitrarios, y ser objeto de retiro para fines de pensión prematura e involuntaria.
11. 378. En un nuevo intento de resolver los problemas por la vía del diálogo, en fecha 4 de diciembre de 2013, la ADCA envió al director del IDAC una extensa comunicación señalando todas y cada una de las violaciones y acciones contrarias a la buena fe y al derecho realizadas por el IDAC, y al mismo tiempo le expresó a las autoridades su intención de resolver los conflictos por la vía del diálogo, restableciendo los canales normales de comunicación interinstitucional y su compromiso de mantener los mayores niveles de eficiencia y seguridad en el delicado y estratégico servicio que brindan, y solicitó además que:
    • — se dé la debida atención y respuesta a las múltiples comunicaciones remitidas por la ADCA al IDAC, especialmente la demanda de participación de la asociación en el proceso técnico de instalación y puesta en funcionamiento de los nuevos centros de control, cuya instalación está en progreso, además de que se ponga en marcha el acuerdo alcanzado en relación al informe técnico conjunto IDAC/ADCA para la mejora de las instalaciones técnicas a nivel nacional;
    • — se aplique sin demora lo referente a la celebración de concursos para ocupar los cargos de las carreras técnicas del IDAC, como dispone el decreto núm. 525-09, Reglamento de Evaluación del Desempeño y Promoción de los Funcionarios Públicos;
    • — se deje sin efecto por su carácter retaliatorio, las acciones de personal que sancionan de manera ilegal e injusta, a controladores de tránsito aéreo, con suspensiones de hasta dos meses sin disfrute de sueldos, así como las disposiciones de jubilación de forma unilateral e involuntaria, sin tomar en cuenta la escasez de personal técnico especializado, a controladores aéreos en plena facultad para ejercer sus funciones, y
    • — se regularicen los pagos a controladores aéreos por concepto de adecuación salarial, pago de bono por desempeño, reajuste salarial del 15 por ciento y bono número 4 a personal de control en licencia médica y en retiro para fines de pensión; así como la regularización del pago del bono escolar referido a los adjuntos de referencia de la presente comunicación, etc.
12. 379. Debido a la falta de respuesta del IDAC frente a los planteamientos de la ADCA, esta decidió utilizar los medios de la protesta pacífica, mediante la realización de manera conjunta con la CNTD, de marchas, piquetes y plantones, como forma de presionar para encontrar una solución.
13. 380. A raíz de una convocatoria a marcha pacífica que la ADCA y la CNTD, emitida el 29 de enero de 2014, el director de recursos humanos publicó el 31 de enero una circular dirigida a todo el personal de la institución donde advertía que de no abstenerse a participar en las actividades pautadas, los empleados deberán enfrentar las sanciones de segundo y tercer grado con posibilidad de destitución, estipuladas en la Ley núm. 41-08 de Función Pública.
14. 381. Ante las acciones llevadas a cabo, el IDAC concretizó la amenaza separando de sus puestos de trabajo a líderes sindicales en represalia por sus actividades, mediante la suspensión, el 19 de febrero de 2014, y posteriormente la destitución de los directivos y miembros más activos de la asociación, los Sres. Wellington F. Almonte Gómez, Cristina Arelis Mateo Guerrero, Josué Joel Pérez Encarnación, Edwin A. Montero Luciano, Leonardo Rivera, Shelby Darío Ng Ruiz, Carlos Alberto Carvajal Ureña, Ramón Armora Santos, Rainier Pavel Ulerio Santos, Arturo Napoleón Rodríguez Cedano y Erik Yohairy Echavarría P. En el caso del Sr. Breydys Laurel Tapia Disla, su desvinculación fue dejada sin efecto una vez éste cedió a las presiones y renunció de la ADCA (por carta de 13 de marzo de 2014); en la resolución que dispone su reposición, incluye entre sus considerandos:
    • Que en su recurso de reconsideración el CTA TAPIA DISLA, sigue diciendo: «Me dejé embarcar en una lucha que no es mía, quise intervenir para cambiar las cosas y terminé perjudicado de la peor manera: Creo que la Asociación Dominicana de Controladores de Tránsito Aéreo (ADCA) fue y está siendo encaminada hacia el desastre y no puedo ser parte de esto…».
15. 382. Según la ADCA, ninguno de los sancionados había cometido falta alguna contra las disposiciones de la legislación cuya gravedad implique la separación de éstos de sus respectivos cargos, sino que por el contrario, han estado ejerciendo los derechos que les confieren la Constitución de la República, la Ley núm. 41-08 de Función Pública y su reglamento de aplicación, la Ley General de Aviación Civil, núm. 491-06, así como el Convenio núm. 87 de la OIT.
16. 383. Los sindicalistas sancionados interpusieron recursos administrativos y judiciales de amparo y sendas solicitudes de medidas cautelares para reponer en sus puestos de trabajo a los controladores suspendidos.
17. 384. En fecha 26 de abril de 2014, la ADCA y la CNTD formalizaron una solicitud de mediación dirigida a la Ministra de Trabajo, solicitud que produjo una mediación entre las partes, en fecha 13 de mayo de 2014, pero que tampoco hasta el momento no ha producido ningún resultado palpable que facilite la solución del conflicto entre las partes y de manera particular el cese de las sanciones arbitrarias. Por el contrario, en dicha mediación, el representante del IDAC se limitó a plantear la inexistencia jurídica de la ADCA, enarbolando una certificación concedida por el Ministerio de Administración Pública que hace constar que la ADCA no se encuentra registrada en ese Ministerio.
18. 385. Las organizaciones querellantes alegan también acciones del empleador para promover la creación de una organización paralela a la ADCA.
19. 386. Las organizaciones querellantes indican que la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de Las Américas (CSA) envió, en fecha 21 de febrero de 2014, una comunicación solicitando al IDAC el cese de las acciones antisindicales y el respeto pleno de los derechos fundamentales de los controladores aéreos y de la organización creada por éstos; de igual forma la Federación Internacional de Asociaciones de Controladores de Tránsito Aéreo (IFATCA) remitió una comunicación en similares términos al director del IDAC, en fecha 26 de febrero de 2014. También la Internacional de Servicios Públicos (IPS), en fecha 24 de febrero de 2014, se dirigió por escrito al director del IDAC abogando por la implementación del diálogo, sin éxito.
20. 387. El IDAC destacó entre sus argumentos esgrimidos en la mediación realizada en el Ministerio de Trabajo, en fecha 13 de mayo de 2014, la inexistencia jurídica de la ADCA. Sobre este particular, es necesario aclarar que la ADCA es una organización de carácter gremial sindical de derecho privado, debidamente registrada y por tanto con personería jurídica, constituida en virtud de las disposiciones de la entonces Ley núm. 520, de fecha 26 de junio de 1920, sobre Asociaciones que no tengan por objeto un beneficio pecuniario, registrada mediante decreto del Poder Ejecutivo núm. 212-98, de fecha 3 de junio de 1998, y registrada posteriormente conforme a la Ley núm. 122-05, de fecha 3 de mayo de 2005, sobre la Regulación y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro de la República Dominicana.
21. 388. En su comunicación de fecha 15 de diciembre de 2014, las organizaciones querellantes señalan que dentro de las demandas judiciales se encuentra la acción de amparo interpuesta por los controladores de tránsito aéreo víctimas de represalias y la ADCA. En dicha ocasión, la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, en fecha 24 de junio de 2014, dictó la sentencia núm. 00230-2014 en la que constató la veracidad de los hechos denunciados por los demandantes y la arbitraria conducta exhibida por el director del IDAC, y ordenó la restitución inmediata de los controladores de tránsito aéreo a sus puestos de trabajo.
22. 389. A pesar de esta sentencia, las autoridades del IDAC la ignoraron. Es importante destacar que la referida sentencia núm. 00230-2014 reconoce la existencia de la ADCA, aun cuando la misma no se haya podido registrar en el marco de la Ley núm. 41-08 de Función Pública, dado que esa ley, tal como ha expresado la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT, contraviene las disposiciones del Convenio núm. 87, en razón de que para poder constituir una asociación de servidores públicos, se tiene que contar con la aprobación del 40 por ciento de los empleados del órgano administrativo de que se trate a escala nacional y no prevé la creación de asociaciones de carácter profesional, como el caso de la ADCA (que afilia a trabajadores con la profesión de controladores del tráfico aéreo).
23. 390. Ante la injustificada negativa del IDAC de acatar la sentencia núm. 00230-2014, la ADCA interpuso formal demanda en responsabilidad patrimonial contra el director del IDAC.
24. 391. Por comunicación de fecha 8 de junio de 2015, las organizaciones querellantes envían las diferentes sentencias dictadas en relación con el presente caso y añaden que las autoridades de los aeropuertos que manejan una lista negra de dirigentes de la ADCA, con sus nombres y fotos, les impiden el acceso a los lugares de trabajo a efectos de que no puedan entrar en contacto con sus afiliados. A este respecto, las organizaciones querellantes envían también fotografías de la retención o apresamiento temporal de dirigentes, incluida la del Sr. Antonio Rodríguez Fritz, secretario general de la ITF.

B. Respuesta del Gobierno

1. 392. En su comunicación de fecha 30 de septiembre de 2014, el Gobierno transmite la posición y comentarios del IDAC elaborados el 26 de agosto de 2014, sobre la queja presentada por la ADCA, comentarios que se transcriben en los párrafos siguientes.
2. 393. El IDAC es el organismo autónomo, especializado y técnico creado por la Ley núm. 491 06 de Aviación Civil de la República Dominicana como la autoridad aeronáutica nacional responsable de cumplir, ante la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la comunidad aeronáutica internacional, regida bajo la égida de dicha Organización, con las normas y estándares internacionales para garantizar la seguridad de la aviación civil a nivel global y, en el ámbito nacional, con la supervisión, control y vigilancia de las actividades de aviación civil desarrolladas en todo el territorio y espacio aéreo nacional.
3. 394. Respecto a la denuncia presentada por la CNTD y la ADCA ante la OIT, resulta preciso destacar que la misma, antes que una actuación en reivindicación del legítimo y constitucional derecho a la huelga bajo los parámetros legalmente establecidos, constituye más bien una acción ejercida con la finalidad de tergiversar la realidad de los hechos ocurridos y de las faltas disciplinarias cometidas por varios controladores aéreos que laboraban en el IDAC.
4. 395. La denuncia persigue la intervención de la OIT como un mecanismo de presión internacional y desinformación reprochable. Por ello, el IDAC desea realizar las aclaraciones que siguen.
5. 396. En la actualidad, los hechos ocurridos y los procedimientos disciplinarios llevados a cabo están siendo conocidos en procesos judiciales, ante el Tribunal Superior Administrativo y el Tribunal Constitucional, cuyas decisiones definitivas serán respetadas por el IDAC. En electo, hasta el momento existen 4 procesos judiciales pendientes de ser fallados, a saber:
   • a) solicitud de medida cautelar incoada el 7 de abril de 2014, de la cual se encuentra apoderada la presidencia del Tribunal Superior Administrativo;
   • b) solicitud de medida cautelar incoada el 14 de abril de 2014, de la cual se encuentra apoderada la presidencia del Tribunal Superior Administrativo;
   • c) recurso contencioso administrativo, interpuesto el 30 de junio de 2014, del cual se encuentra apoderado el Tribunal Superior Administrativo, y
   • d) recurso de revisión, interpuesto el 14 de agosto de 2014, del cual se encuentra apoderado el Tribunal Constitucional.
6. 397. La existencia de los señalados procesos judiciales demuestra la improcedencia de la solicitud de intervención elevada por la CNTD y la ADCA ante la OIT, toda vez que los derechos fundamentales de los interesados ya están siendo tutelados por los tribunales dominicanos.
7. 398. El servicio de control del tráfico aéreo constituye un servicio público esencial, imprescindible para evitar la colisión de aeronaves y para garantizar la seguridad de la navegación aérea con el fin de evitar poner en peligro la vida de los pasajeros, la seguridad de las personas en la superficie o la salud de toda o parte de la población. La prestación de este servicio es de la exclusiva competencia del IDAC y se encuentra regulado por la Ley núm. 491-06 de Aviación Civil y el Reglamento Aeronáutico Dominicano sobre Servicios de Tránsito Aéreo (RAD 11), en concordancia con el Convenio de Aviación Civil Internacional o «Convenio de Chicago», de 1944, firmado y ratificado por la República Dominicana. De igual modo, la Ley núm. 188-11 sobre Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil dispone en su artículo 38 que ante situaciones extraordinarias, dicho servicio podrá ser prestado por la Fuerza Aérea de la República Dominicana (FARD).
8. 399. No obstante, aun cuando en la especie no se trata del derecho sindical a la realización de huelga o suspensión de servicios, sino que se trata de procesos disciplinarios iniciados de manera individual por violaciones a la Ley núm. 41-08 de Función Pública de la República Dominicana, no sería ocioso recordar que la propia Organización Internacional del Trabajo (OIT) a través del Comité de Libertad Sindical se ha pronunciado de manera general sobre el carácter esencial o no esencial de una serie de servicios concretos, a saber:
   • … el Comité ha considerado como servicios esenciales en sentido estricto donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones importantes, o incluso de prohibición: el sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefónicos y el control del tráfico aéreo.
9. 400. Como servidores públicos que son la relación laboral entre los controladores aéreos y el IDAC se rige por la citada ley núm. 41-08 y sus reglamentos, y cuyas disposiciones están en concordancia con el artículo 142 de la Constitución dominicana de 2010, la cual establece el Estatuto de la Función Pública:
   • Artículo 142. Función Pública. El Estatuto de la Función Pública es un régimen de derecho público basado en el mérito y la profesionalización para una gestión eficiente y el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado. Dicho estatuto determinará la forma de ingreso, ascenso, evaluación del desempeño, permanencia y separación del servidor público de sus funciones (Constitución dominicana).
10. 401. Además de regular el ingreso, ascenso, promoción y desvinculación de los servidores públicos, la indicada Ley de Función Pública establece con claridad que las asociaciones de servidores públicos sólo adquieren personalidad jurídica con su registro en el Ministerio de Administración Pública, indicando expresamente que se reputan nulos de pleno derecho todos «los actos ejecutados por una organización de servidores públicos que no haya sido registrada...»:
    • Artículo 68 de la ley núm. 41-08. Las asociaciones de servidores públicos, las federaciones y las confederaciones, adquieren personalidad jurídica por efecto de su registro en la Secretaría de Estado de Administración Pública, la que expedirá la correspondiente certificación. Son nulos los actos ejecutados por una organización de servidores públicos que no haya sido registrada por la Secretaría de Estado de Administración Pública.
11. 402. Este requisito de registro ante el Ministerio de Administración Pública, también es recogido en el párrafo VI del artículo 84 del Reglamento núm. 523-09 sobre Relaciones Laborales en la Administración Pública.
12. 403. Al respecto, en fecha 9 de abril de 2014, el Ministerio de Administración Pública emitió una certificación en la que se hace constar que la ADCA:
    • … «de acuerdo con la Ley núm. 41-08 de Función Pública y su Reglamento núm. 523 09 de Relaciones Laborales en la Administración Pública, no se encuentra registrada en este Ministerio como una asociación constituida, al amparo de estas normas». Este documento prueba que todas las actuaciones realizadas por la ADCA, en su pretendida condición de asociación de servidores públicos, devienen nulas de pleno derecho en virtud del artículo 68 de la Ley núm. 41-08 de Función Pública.
13. 404. El IDAC añade que los miembros de la ADCA que fueron desvinculados del IDAC cometieron actos tipificados como faltas de tercer grado por la Ley núm. 41-08 de Función Pública, luego de ser sometidos a un procedimiento disciplinario respetuoso de su derecho de defensa.
14. 405. Desde inicios de 2013 y con un aumento de hostilidades a principios de 2014, un conjunto de controladores aéreos («Wellington Almonte y otros»), de manera individual y/o utilizando el nombre y/o representación de la ADCA, realizaron una serie de actividades que constituyen faltas disciplinarias de tercer grado, en virtud de la Ley núm. 41-08 de Función Pública, las cuales son sancionadas con la destitución. Entre las actividades realizadas, de manera reiterada y con actitud de prepotencia e intencional falta de disciplina, se destacan las siguientes:
    • a) la difusión de informaciones falsas ante los medios de comunicación, tanto a nivel nacional como internacional, aludiendo a un supuesto grave estado de los equipos de comunicación y radares, utilizados en los centros de control aéreo, y vaticinando un «inminente colapso» del sistema de navegación aérea;
    • b) la utilización de la ADCA como plataforma de presión ante la opinión pública y a lo interno del IDAC a pesar de que dicha asociación no se encuentra registrada ante el Ministerio de Administración Pública, condición que le impide tener personalidad jurídica como asociación de servidores públicos y sanciona sus actos con nulidad de pleno derecho, conforme establece de manera expresa el artículo 68 de la Ley núm. 41-08 de Función Pública;
    • c) la convocatoria de huelgas y piquetes susceptibles de interrumpir la prestación del servicio público esencial de control de tránsito aéreo, lo que podía poner en peligro la vida, salud y seguridad de los ciudadanos. Este accionar, además, se tipifica en la prohibición de: i) inducir a sus miembros a abandonar sus cargos y deberes; ii) mover a sus miembros a negar su cooperación para el logro de la eficiencia de los servicios públicos, y iii) ejercer acciones que contravengan los principios y normas de desenvolvimiento del IDAC;
    • d) la incitación a miembros de la ADCA para que no colaborasen con las políticas administrativas del IDAC, lo que se tipifica en las prohibiciones precitadas en el párrafo anterior, y
    • e) el tratamiento irrespetuoso y difusión de informaciones falsas, tendentes a dañar el buen nombre del IDAC, sus directivos, como ente público y funcionarios superiores respectivamente.
15. 406. Con motivo de una convocatoria a piquete en las instalaciones del IDAC realizada por Wellington Almonte y otros en confabulación con la CNTD (a pesar de que el IDAC aplicó de manera efectiva un 35 por ciento de aumento salarial en enero de 2014 a favor de los controladores aéreos), el director de recursos humanos de la institución envió una circular a todo el personal, requiriendo que se abstuvieran de realizar actividades que constituyesen faltas disciplinarias.
16. 407. Ante la referida advertencia institucional, Wellington Almonte y otros hicieron caso omiso y continuaron con una agenda de presión y desprestigio del IDAC y sus directivos ante los medios de comunicación, razón por la cual el IDAC inició una investigación y un proceso disciplinario que culminó con su destitución. Dentro del marco de este proceso administrativo, el derecho de defensa de Wellington Almonte y otros fue absolutamente respetado, conforme demuestran las pruebas aportadas por el IDAC ante el Tribunal Superior Administrativo y/o el Tribunal Constitucional.

    • Cronología del procedimiento disciplinario aplicado por el IDAC y las acciones judiciales promovidas por los recurridos y la ADCA
      Actos y/o hechos	Fechas
      1. Circular del IDAC con advertencia sobre posibles faltas disciplinarias, ante realización de piquete convocado por los recurridos y la CNTD.		31 de enero de 2014
      2. Acciones de personal que disponen la suspensión con disfrute de sueldo de los recurridos, en virtud del artículo 88 de la ley núm. 41-08.		19 de febrero de 2014
      3. Actos de formación de la comisión investigadora, a fin de investigar sobre las faltas disciplinarias cometidas por los recurridos.		20 de febrero de 2014
      4. Cartas dirigidas a Wellington Almonte y otros para que produjeran su escrito de descargo, con lo que se evidencia la salvaguarda de su derecho de defensa.		25 de febrero de 2014
      5. Decisiones de la comisión investigadora sobre las faltas disciplinarias cometidas por los recurridos.		19 de marzo de 2014
      6. Interposición de acción de amparo ante el Tribunal Superior Administrativo.		19 de marzo de 2014
      7. Opiniones del director legal del IDAC, en relación a las faltas disciplinarias cometidas por los recurridos.		31 de marzo de 2014
      8. Resoluciones de desvinculación emitidas por el director del IDAC.		3 de abril de 2014
      9. Interposición de la primera solicitud de medida cautelar anticipada ante la presidencia del Tribunal Superior Administrativo, por parte de los recurridos.		7 de abril de 2014
      10. Actos de notificación de las resoluciones de desvinculación.		9 de abril de 2014
      11. Interposición de recursos de reconsideración ante el IDAC.		10 de abril de 2014
      12. Interposición de la segunda solicitud de medida cautelar anticipada ante la presidencia del Tribunal Superior Administrativo.		14 de abril de 2014
      13. Interposición del recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo.		30 de junio de 2014
      14. Interposición de recurso de revisión ante el Tribunal Constitucional.		14 de agosto de 2014

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17. 408. Por lo visto, la oposición a la modificación del artículo 37 de la ley núm. 491-06, a la que se oponían la CNTD y la ADCA en la queja, no tuvo ningún efecto respecto al plano fáctico del proceso disciplinario llevado a cabo, toda vez que: i) dicha disposición legal no fue alterada y la ley núm. 67-13, que modificó la ley núm. 491-06, fue publicada en la Gaceta Oficial núm. 10713 de 25 de abril de 2013, y ii) con posterioridad a la publicación de la ley núm. 67-13, durante los meses de junio de 2013 y enero de 2014, el IDAC aplicó un aumento salarial acumulado de un 35 por ciento a favor de los controladores aéreos.
18. 409. No obstante, la falta de personalidad jurídica y la nulidad de pleno derecho de sus actuaciones, la ADCA ha realizado actos que se encuentran expresamente prohibidos para las organizaciones de servidores públicos registradas ante el Ministerio de Administración Pública. Como ejemplo de esta aseveración, vale observar las disposiciones del artículo 88 del Reglamento núm. 523-09 sobre Relaciones Laborales en la Administración Pública:

    Artículo 88. Se prohíbe a las organizaciones de servidores públicos:

    • (…)
    • 2. Promover, iniciar o apoyar huelgas en los servicios públicos, cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de los ciudadanos.
    • (…)
    • 4. Inducir u obligar a sus miembros a abandonar sus cargos y deberes, en violación de las normas oficiales vigentes.
    • (…)
    • 6. Mover a sus miembros a negar su cooperación para el logro de la eficiencia de los servicios públicos.
    • 7. Ejercer acciones que contravengan los principios y normas de desenvolvimiento de la Administración del Estado, en cualesquiera niveles, sectores o lugares en que a ésta le corresponda actuar.
19. 410. En este sentido, Wellington Almonte y otros cometieron las faltas previstas en los numerales 2, 4, 18 y 21 del artículo 84 de la ley núm. 41-08:
    • Artículo 84. Constituyen faltas de tercer grado cuya comisión dará lugar a la destitución del cargo, las acciones indicadas a continuación cometidas por cualquier servidor de la administración pública:
      • (…)
      • 2. Realizar, encubrir, excusar o permitir, en cualquier forma, actos que atenten gravemente contra los intereses del Estado o causen, intencionalmente o por negligencia manifiesta, grave perjuicio material al patrimonio del Estado.
      • (…)
      • 4. Incurrir en la falta de probidad, vías de hecho, injuria, difamación o conducta inmoral en el trabajo, o realizar algún acto lesivo al buen nombre del Estado o algunos de sus órganos o entidades.
      • (…)
      • 18. Auspiciar o celebrar reuniones que conlleven interrupción de las labores de la institución.
      • (…)
      • 21. Reincidir en cualesquiera de las faltas calificadas como de segundo grado.
20. 411. Asimismo, Wellington Almonte y otros cometieron, de manera reiterada, las faltas previstas en los numerales 3, 7 y 10 del artículo 83 de la ley núm. 41-08:
    • Artículo 83. Son faltas de segundo grado cuya comisión da lugar a la suspensión de funciones por hasta noventa (90) días, sin disfrute de sueldo, las siguientes:
      • (…)
      • 3. Tratar reiteradamente en forma irrespetuosa, agresiva, desconsiderada u ofensiva a los compañeros, subalternos, superiores jerárquicos y al público.
      • (…)
      • 7. Difundir, hacer circular, retirar o reproducir de los archivos de las oficinas documentos o asuntos confidenciales o de cualquier naturaleza que los servidores públicos tengan conocimiento por su investidura oficial, todo esto sin menoscabo de lo establecido en la legislación.
      • (…)
      • 10. Promover o participar en huelgas ilegales.
      • (…)
21. 412. El IDAC aplica políticas internas que favorecen y promueven los derechos de asociación. Es por esto que existen seis organizaciones de empleados en el IDAC, que no obstante no haberse constituido como asociaciones de servidores como manda la Ley núm. 41-08 de Función Pública, sino por la Ley núm. 122-05 de Asociaciones sin Fines de Lucro, han gozado y gozan de un trato y reconocimiento considerado en el marco del papel institucional que les corresponde desempeñar. Esto evidencia que en el IDAC se respetan y se han respetado en todo momento los derechos de los integrantes de la ADCA: no ha existido violación alguna a la libertad sindical o de asociación.
22. 413. Con relación a los empleados integrantes de la ADCA, el IDAC ha actuado como un promotor del derecho a la libertad sindical y de asociación, puesto que, muy lejos de poner trabas u obstáculos para su ejercicio, ha reconocido a la ADCA como una asociación de hecho, colaborando con su funcionamiento, atendiendo sus reclamos e interactuando con sus directivos, a pesar de que la ADCA no tiene personalidad jurídica, ni como sindicato ni como asociación de servidores públicos.
23. 414. Por igual, en los procesos disciplinarios seguidos a algunos miembros de la ADCA por la comisión de faltas de tercer grado establecidas en la Ley núm. 41-08 de Función Pública, también se ha garantizado el debido proceso constitucional y no se ha realizado ninguna amenaza ni acto arbitrario en perjuicio de los mismos, por lo que no existe ni ha existido violación alguna a la libertad sindical por parte del IDAC.
24. 415. En su comunicación de fecha 24 de marzo de 2015, el Gobierno remite el acta de mediación realizada en el Ministerio de Trabajo en relación con el presente caso, el 10 de junio de 2014, la sentencia núm. 030-14-00362 del Tribunal Superior Administrativo de 24 de junio de 2014, la sentencia núm. TC/0006/15 del Tribunal Constitucional de la República Dominicana de 3 de febrero de 2015 y la sentencia núm. 0048-2015 del Tribunal Superior Administrativo.
25. 416. El Gobierno añade que en la República Dominicana la libertad sindical es un derecho constitucional, motivo por el cual despliega todos los esfuerzos necesarios para su protección y cumplimiento.

C. Conclusiones del Comité

1. 417. El Comité observa que en la presente queja las organizaciones querellantes alegan que en respuesta a las reivindicaciones y acciones sindicales de la ADCA en 2013 y 2014 (oposición a cambios de la legislación que se les aplica; intentos de privatización, denuncia sindical pública en la prensa de las condiciones de seguridad de las operaciones aéreas a nivel de equipo y reparaciones; la demora en la celebración de concursos; pago de los reajustes salariales y otras prestaciones, etc.), el IDAC suspendió el descuento de las cuotas sindicales en nómina a partir de junio de 2013, presionó o amenazó a los controladores para que renunciasen a su afiliación so pena de no ser tomados en cuenta en los entrenamientos o en las promociones, no aceptó los llamamientos al diálogo que le dirigió la ADCA (y otras organizaciones sindicales internacionales) negándose la dirección a recibir a sus representantes y dirigió una circular a todo el personal, el 29 de enero de 2014, para que se abstuviesen de participar en las actividades sindicales (marchas, piquete, plantones) so pena de incurrir en las sanciones previstas en la legislación, incluida la destitución. Las organizaciones querellantes destacan que las acciones sindicales llevadas a cabo dieron lugar como represalia antisindical a la suspensión de 12 dirigentes y miembros de los más activos, el 19 de febrero de 2014 y a su posterior destitución, a pesar de que ninguno de ellos cometió falta alguna contra lo dispuesto en la legislación que justifique su destitución. Las organizaciones querellantes añaden que el IDAC ignoró la sentencia de 24 de junio de 2014 de la Sala Primera del Tribunal Superior Administrativo ordenando, en el marco de un recurso constitucional de amparo, la restitución inmediata de los dirigentes y afiliados sindicales destituidos, por lo que la ADCA presentó una demanda judicial en responsabilidad patrimonial por desacato de la mencionada sentencia contra el director del IDAC. El Comité toma nota también de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales, el IDAC no la reconoce como asociación de servidores públicos y proclama su inexistencia jurídica, pretendiendo que sus actos son nulos pero observa que las sentencias judiciales sobre el caso desestimaron esta pretensión del IDAC.
2. 418. El Comité toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno recuerda que la libertad sindical es un derecho constitucional en el país y envía las sentencias judiciales pronunciadas en relación con la queja de las organizaciones querellantes, así como los comentarios del IDAC sobre la misma que se sintetizan a continuación:
   • ■ la queja de la ADCA tergiversa los hechos y sus acciones se sitúan fuera de los parámetros establecidos en la ley; la ADCA ha sometido acciones judiciales contra los hechos ocurridos y contra los procedimientos disciplinarios llevados a cabo y el IDAC respetará las decisiones judiciales definitivas; por ello, el IDAC cuestiona la procedencia de la queja ante el Comité de Libertad Sindical;
   • ■ el servicio de control de tráfico aéreo es un servicio esencial cuya continuidad evita poner en peligro la vida de los pasajeros y de la población y el Comité de Libertad Sindical lo ha incluido entre los servicios esenciales donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones importantes o incluso de prohibición. El IDAC ha venido reconociendo a la ADCA como asociación de hecho y ha atendido a sus reclamos a pesar de que no tiene personalidad jurídica como sindicato. Los miembros de la ADCA que fueron desvinculados incurrieron en actos tipificados como faltas de tercer grado en la Ley núm. 41-08 de Función Pública, sancionadas con la destitución; las sanciones fueron pronunciadas después de un procedimiento disciplinario respetuoso de su derecho de defensa (el IDAC se refiere genéricamente a las distintas etapas del procedimiento seguido). Las faltas incluyeron: 1) informaciones falsas ante los medios de comunicación aduciendo a un supuesto grave estado de los equipos de comunicación y radares, vaticinando un «inminente colapso» del sistema de navegación aérea, así como un tratamiento irrespetuoso con informaciones falsas para dañar el buen nombre del IDAC y de sus directivos, y 2) convocatoria de huelgas y piquetes induciendo a sus miembros a abandonar sus cargos y deberes, y a negar su cooperación para el logro de la eficiencia de los servicios públicos y su colaboración con las políticas administrativas del IDAC;
   • ■ la convocatoria a piquete por parte de la ADCA se produjo a pesar de que el IDAC había aplicado de manera efectiva un 35 por ciento de aumento salarial en enero de 2014 y a pesar de que la modificación del artículo 37 de la ley núm. 491-06 (cuestionada por la ADCA) (en 2013) no se modificó;
   • ■ las faltas cometidas por los empleados destituidos se encuentran tipificadas en: 1) el artículo 88 del Reglamento núm. 523-09 sobre Reclamaciones Laborales en la Administración Pública que prohíbe a las organizaciones sindicales promover huelgas en servicios esenciales, inducir a abandonar sus cargos y deberes o a negar su cooperación o ejercer acciones que contravengan los principios y normas de la administración del Estado, y 2) el artículo 84 de la Ley núm. 41-08 de Función Pública que prevé como faltas de tercer grado que dan lugar a la destitución: realizar actos que atenten gravemente contra los intereses del Estado o que lesionen su buen nombre o el de sus instituciones; celebrar reuniones que conlleven interrupción de las labores; tratar reiteradamente en forma irrespetuosa, agresiva, desconsiderada u ofensiva a los superiores jerárquicos, promover o participar en huelgas ilegales;
   • ■ no ha habido ninguna amenaza o acto arbitrario en perjuicio de los miembros de la ADCA ni violación a la libertad sindical; en el IDAC operan seis asociaciones de empleados.
3. 419. El Comité toma nota de las tres sentencias judiciales dictadas en relación con el presente caso que han sido transmitidas por las organizaciones querellantes y por el Gobierno. El Comité observa que la primera sentencia (núm. 00230-2014 de 24 de junio de 2014) fue dictada por el Tribunal Superior Administrativo (Primera Sala) a raíz de un recurso (constitucional) de amparo presentado el 19 de marzo de 2014 por la ADCA, que fue declarado admisible y fundado, y ordena revocar la suspensión de los sindicalistas mencionados en la queja y los procedimientos disciplinarios abiertos en su contra en aras de tutelar su derecho fundamental a la asociación y a la libertad sindical, ordenando la inmediata restitución de los accionantes a sus puestos de trabajo en el IDAC. La segunda sentencia (núm. TC/0006/15) fue pronunciada por el Tribunal Constitucional el 3 de febrero de 2015 y responde a un recurso de revisión presentado por el IDAC el 14 de agosto de 2014 contra la sentencia núm. 00230-2014 de la Primera Sala del Tribunal Superior del Trabajo; esta sentencia del Tribunal Constitucional revocó la sentencia núm. 00230-2014 del Tribunal Superior Administrativo y declaró inadmisible la acción de amparo invocada por la ADCA, fundándose en particular en que: 1) «en la especie, existe una jurisdicción especializada legalmente habilitada para garantizar los derechos que pudieran verse afectados por la actuación de la administración, particularmente disciplinarios, como la jurisdicción contencioso administrativa», y 2) el Tribunal Superior Administrativo (Primera Sala) concluyó que hubo transgresión de la libertad sindical y a asociarse pero lo hizo sin determinar «cuáles fueron los razonamientos y pruebas valoradas que le permitieran determinar que, en la especie, se configura la violación a los referidos derechos». La tercera sentencia (núm. 0048-2015) del Tribunal Superior Administrativo (Primera Sala) fue pronunciada el 26 de febrero de 2015 y responde a un recurso, de fecha 30 de junio de 2014, de los 12 controladores aéreos suspendidos por el IDAC en un primer momento y luego destituidos por, según indican en su recurso, desarrollar legítimas acciones de protesta; en su sentencia el Tribunal Superior Administrativo consideró inadmisible el recurso porque los mencionados controladores lo presentaron fuera de los plazos legales.
4. 420. El Comité concluye que la única de las tres sentencias mencionadas que examinó el fondo del asunto — que ordenó tras un recurso (constitucional) de amparo la restitución inmediata de los controladores aéreos destituidos por transgresión de la libertad sindical por parte del IDAC — fue revocada por sentencia del Tribunal Constitucional (por defectos de motivación y valoración de la prueba por parte del Tribunal Superior del Trabajo, y por existir una jurisdicción contenciosa administrativa a la que se debía haber acudido). El Comité observa también que el IDAC no ha respondido al alegato según el cual habría ignorado los llamamientos al diálogo formulados por la ADCA y otras organizaciones sindicales internacionales (incluida la ISP), y se niega a recibir a los representantes de la ADCA.
5. 421. Ante la situación procesal descrita, que tiene como resultado que la legalidad de las medidas de destitución emitidas por el IDAC no haya sido examinada en cuanto al fondo por ninguna autoridad independiente de las partes en conflicto, el Comité no se encuentra en condiciones de examinar con suficientes elementos los alegatos y cuestiones concretas planteados en la presente queja que van más allá de los alegatos relativos al derecho de huelga. El Comité reconoce que el control del tráfico aéreo puede ser considerado como un servicio esencial [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, párrafo 585] en el que el ejercicio del derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición. El Comité observa, sin embargo, que parece que no haya habido una determinación específica del alcance de alegadas extralimitaciones en el ejercicio de los derechos sindicales invocadas por el empleador, la clase de acción emprendida y la legitimidad de las preocupaciones planteadas por las organizaciones querellantes en materia de seguridad de los pasajeros. En este sentido, el Comité toma nota de los argumentos de las organizaciones querellantes sobre violaciones graves durante el proceso administrativo que aparecen en la presente queja.
6. 422. El Comité destaca por otra parte que el IDAC no ha dado informaciones o explicaciones sobre por qué privó unilateralmente en junio de 2013 del descuento de cotizaciones sindicales en nómina a la ADCA (de la que venía disfrutando desde hacía 30 años), ni por qué no cumplió con la orden de reintegro inmediato de los dirigentes destituidos en sus puestos de trabajo dictada por el Tribunal Superior del Trabajo, el 24 de junio de 2014 (que sólo fue revocada por el Tribunal Constitucional el 3 de febrero de 2015), ni se ha referido a los alegatos de que las denuncias de falta de seguridad fueron suscritas por otras tres asociaciones de empleados (que según parece no fueron sancionadas). El Comité observa también que el IDAC no ha respondido con suficiente precisión a los alegatos de la ADCA relativos a las alegadas presiones o intimidaciones para que los miembros de la ADCA renuncien a su afiliación, ni a las alegadas acciones del empleador para promover la creación de una organización paralela a la ADCA. Además, el Comité observa que el IDAC no ha respondido a los nuevos alegatos de los querellantes según los cuales se impide a los dirigentes de la ADCA acceder a los lugares de trabajo para que no puedan entrar en contacto con sus afiliados (reteniéndoles o deteniéndoles durante varias horas cuando lo intentan). Por último, el Comité observa también que el IDAC no ha respondido al alegato según el cual habría ignorado los llamamientos al diálogo formulados por la ADCA y otras organizaciones sindicales internacionales (incluida la ISP), y se niega a recibir a los representantes de la ADCA.
7. 423. Observando que hasta ahora el fondo de este caso no ha podido ser establecido y subrayando la importancia fundamental del diálogo tripartito, el Comité pide al Gobierno que el conjunto de los asuntos planteados en esta queja se sometan al diálogo tripartito teniendo en cuenta los elementos antes mencionados.

Recomendación del Comité

1. 424. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Observando que hasta ahora el fondo de este caso no ha podido ser establecido y subrayando la importancia fundamental del diálogo tripartito, el Comité pide al Gobierno que el conjunto de los asuntos planteados en esta queja se sometan al diálogo tripartito teniendo en cuenta los elementos mencionados en las conclusiones.