Informe definitivo - Informe núm. 378, Junio 2016

Caso núm. 3155 (Bosnia y Herzegovina) - Fecha de presentación de la queja:: 18-AGO-15 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega la violación del diálogo social por el Gobierno de la Federación de Bosnia y Herzegovina y la marginación de los sindicatos, incluida la organización querellante, en la negociación y el proceso de adopción de la nueva Ley del Trabajo

1. 85. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina (SSSBIH) de fecha 18 de agosto de 2015.
2. 86. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 1.º de diciembre de 2015.
3. 87. Bosnia y Herzegovina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 88. En su comunicación de fecha 18 de agosto de 2015, la organización querellante alega la violación del diálogo social y la marginación de los sindicatos por el Gobierno de la Federación de Bosnia y Herzegovina (FBiH) en la negociación y el proceso de adopción de la nueva Ley del Trabajo, la injerencia del Gobierno en la negociación colectiva, y la menor protección de los derechos laborales como resultado de la adopción de dicha ley. En particular, la organización querellante indica que: i) las actividades preparatorias relacionadas con la elaboración de la nueva Ley del Trabajo se iniciaron de manera intensiva a mediados de abril de 2015 con la formulación por los representantes del Ministerio de Trabajo y Política Social (MLSP), los sindicatos y los empleadores de la primera versión de la ley, que serviría de base para negociaciones posteriores y que se presentó a las partes en la negociación para que hicieran comentarios y recomendaciones; ii) la organización querellante presentó sus recomendaciones al ministerio competente en el plazo acordado; iii) en dos ocasiones durante el mes de junio de 2015, el Gobierno, de común acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, enmendó unilateralmente las disposiciones del proyecto de Ley del Trabajo y presentó la nueva formulación a la organización querellante en forma de documento de trabajo; iv) el 1.º de julio de 2015, durante una sesión del Consejo Económico y Social (CES) para el territorio de la FBiH, se precisó que la última formulación del proyecto de Ley del Trabajo, en su versión presentada a los interlocutores sociales por el ministerio competente el 24 de junio de 2015, serviría de base para las negociaciones posteriores; v) se acordó que el documento de trabajo completo se leería en la primera sesión, antes de que los interlocutores sociales discutieran las disposiciones sobre las que no había acuerdo; vi) la discusión sobre el documento de trabajo empezó el 2 de julio de 2015 mientras el Gobierno y los representantes de los empleadores presionaban a los delegados sindicales para que aceptasen negociar todos los días de las 16 a las 20 horas, con objeto de que las negociaciones concluyesen lo antes posible; vii) aunque los delegados sindicales advirtieron acerca de que el proyecto de Ley del Trabajo era un tema muy delicado, el Gobierno respondió que la ley debía negociarse «en la forma que fuese» antes de finales de julio de 2015; viii) por razón de otras obligaciones para con sus miembros, la delegación de la SSSBIH en el CES no podía ceder a las presiones, y no lo hizo, tras lo cual el Gobierno y los representantes de los empleadores programaron algunas reuniones de grupo y sesiones del CES sin consultarlo previamente con los sindicatos, violando el reglamento interno del CES y el acuerdo sobre su funcionamiento (por ejemplo, se programó una reunión de grupo para el 16 de julio de 2015, y a pesar de que se notificó por escrito al orador del CES que el presidente de la delegación de la SSSBIH no podría asistir, la reunión tuvo lugar sin la presencia de los delegados sindicales, aunque, por falta de acuerdo, se volvió a convocar para una fecha ulterior); ix) tras las pesquisas realizadas por la organización querellante una vez concluida la sesión del CES el 15 de julio de 2015, se aclaró que el Gobierno adoptaría el documento como proyecto de Ley del Trabajo, lo que daba a entender que sería en forma de propuesta y que, como tal, se remitiría al proceso parlamentario para su adopción; x) el 21 de julio de 2015, directores de instituciones públicas, empresas e instituciones, en su mayoría propiedad del Estado, presentaron propuestas y sugerencias al proyecto de Ley del Trabajo, que no se discutieron en el CES, y xi) en su reunión de 23 de julio de 2015 el Gobierno modificó algunas disposiciones que ya se habían acordado en el CES y adoptó por unanimidad el proyecto de Ley del Trabajo sin la aprobación del texto por parte del CES. La organización querellante alega pues que el Gobierno infringió los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 154 y que los sindicatos fueron prácticamente excluidos del diálogo social, y aunque el 15 de julio de 2015 se celebró una discusión entre los tres interlocutores sociales, en esa fecha ni siquiera se había procedido a la lectura de todas las disposiciones legislativas.
2. 89. La organización querellante declara que como resultado del modo inaceptable en que fue adoptada la Ley del Trabajo por el Gobierno de la FBiH, el 30 de julio de 2015 organizó protestas frente al Parlamento que, según calcularon los sindicatos, reunieron a alrededor de 12 000 trabajadores. La organización querellante también especifica que con objeto de impedir la adopción del proyecto de Ley del Trabajo en la Cámara de los Pueblos del Parlamento de la FBiH, invitó a representantes de partidos políticos a firmar la declaración conjunta y condenar la decisión del Gobierno de someter la Ley del Trabajo a los trámites parlamentarios habida cuenta de que no había llegado a un acuerdo sobre la misma con el CES. La declaración conjunta también señalaba la necesidad de elaborar una serie de leyes importantes distintas con anterioridad a la adopción de la Ley del Trabajo, como una ley de enmiendas a la ley sobre huelgas. Según la organización querellante, las peticiones formuladas por los trabajadores reunidos de contar con más tiempo para armonizar las disposiciones legislativas no se tuvieron en cuenta y la Cámara de los Pueblos adoptó el proyecto de Ley del Trabajo por mayoría ajustada, violando las reglas de procedimiento del Parlamento y los derechos constitucionales de los delegados (el proyecto de Ley del Trabajo se incluyó en el orden del día dos días antes de la reunión de la Cámara de los Pueblos, y como el artículo 177, 3) de las reglas de procedimiento de la Cámara de los Pueblos establece que las enmiendas deben presentarse antes de los tres días que preceden su reunión, fue imposible para los delegados de la Cámara presentar enmiendas al proyecto de Ley del Trabajo en el plazo establecido). La organización querellante alega asimismo que, el día siguiente, en un procedimiento de urgencia, la Cámara de Representantes del Parlamento de la FBiH adoptó, por mayoría ajustada, el proyecto de Ley del Trabajo, violando las reglas de procedimientos de la Cámara de Representantes (de conformidad con el artículo 192, 2), el promovente debe dejar claro y por escrito las razones de la adopción de una ley en un procedimiento de urgencia, algo que en este caso no se hizo, y de conformidad con el artículo 191, 2), sólo puede recurrirse a un procedimiento de urgencia si la adopción en un procedimiento ordinario puede tener consecuencias perjudiciales para la Federación). La organización querellante también alega que en la sesión de la Cámara de Representantes, el Gobierno de la FBiH rechazó las 45 enmiendas al proyecto de Ley del Trabajo porque si alguna de ellas se hubiese aceptado, la ley se habría adoptado con dos formulaciones distintas, una en la Cámara de los Pueblos y otra en la Cámara de Representantes, que hubiesen tenido que armonizarse, lo que hubiese supuesto una «pérdida» de tiempo adicional.
3. 90. Además, la organización querellante alega que el Gobierno intervino en la negociación colectiva cuando el Primer Ministro (Presidente de la delegación del Gobierno de la FBiH en el CSE) declaró que las enmiendas de los representantes de dos partidos políticos pequeños en la Cámara de Representantes se incorporarían a los convenios colectivos a cambio de su apoyo en la adopción de la Ley del Trabajo, asegurando así una mayoría simple. A juicio de la organización querellante, esta injerencia viola los Convenios núms. 87 y 98, perjudica el resultado de la negociación colectiva, que ni siquiera se había iniciado, y constituye una desconsideración y una marginación absolutas del papel que desempeñan los sindicatos en el proceso, habida cuenta de que el Gobierno no es parte en el convenio colectivo general.
4. 91. Además, la organización querellante insiste en que la nueva Ley del Trabajo reduce algunos derechos y la protección de los trabajadores, y pone en peligro la negociación colectiva libre. La organización querellante proporciona un resumen de 26 puntos problemáticos en un anexo a la queja, en los que da a entender que, en relación con la libertad sindical:
   • — no pueden suscribirse convenios colectivos por un período de tiempo indefinido y los convenios colectivos suscritos por un período determinado pueden serlo por un máximo de tres años (véase el artículo 4);
   • — los empleadores deciden sobre la representatividad de los sindicatos ante el empleador (véase el artículo 129, 1));
   • — las empresas públicas no pueden suscribir convenios colectivos (véase el artículo 138);
   • — los convenios colectivos aplicables deben armonizarse con la Ley del Trabajo en el plazo de 120 días a partir de su entrada en vigor, de otro modo dejan de ser aplicables (véase el artículo 182).
5. Por esta razón, la organización querellante envió una carta a la CSI solicitando su asistencia y explicando que la SSSBIH había sido excluida de las negociaciones de la ley y que estaba claro que no habría diálogo social en relación con la misma. La organización querellante indica que la secretaria general de la CSI envió una comunicación al Primer Ministro de la FBiH en la que expresaba su gran preocupación por la marginación de que estaban siendo objeto los sindicatos en el proceso de negociación, e instó al Gobierno a conducir el proceso hacia un diálogo social y eficiente basado en el pleno derecho de todos los interlocutores sociales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 92. En una comunicación de fecha 1.º de diciembre de 2015, el Gobierno de Bosnia y Herzegovina transmite la respuesta del Gobierno de la FBiH que refuta las declaraciones de la organización querellante de no haberla tenido en cuenta como interlocutor social y niega la violación del Convenio núm. 154 en el proceso de elaboración de la nueva Ley del Trabajo. El Gobierno sostiene que los representantes de los trabajadores participaron en todas las etapas previas a la elaboración de cada versión de la Ley del Trabajo hasta su adopción definitiva, tanto a través de su participación en grupos de trabajo como en la labor del CES, lo que constituye una forma institucionalizada de diálogo social. El Gobierno también indica que no interfirió en el diálogo social entre los interlocutores sociales, sino que alentó la cooperación entre los mismos con objeto de alcanzar un acuerdo a través de consultas basadas en el respeto mutuo, y afirma que seguirá promoviendo y prestando su pleno apoyo a la libertad sindical y de asociación de los trabajadores y los empleadores y a la práctica del diálogo social.
2. 93. Respecto a la elaboración y al proceso de adopción de la Ley del Trabajo, el Gobierno señala que: i) el proceso de formulación de la nueva Ley del Trabajo se inició en 2008-2009, y en noviembre de 2012, tras un amplio y completo debate público que duró 60 días, el Gobierno preparó un proyecto de ley que transmitió al CES para su examen y para permitir que los interlocutores se pusieran de acuerdo sobre algunos puntos que planteaban controversia; ii) se celebró una reunión entre las delegaciones del Gobierno, la asociación de empleadores y la SSSBIH, durante la cual la organización querellante pidió que se abordase en primer lugar el texto del artículo 182 del proyecto de ley, que consideraba inaceptable y por el que se regulaba la armonización de los convenios colectivos con las disposiciones de la nueva Ley del Trabajo y el cese de su aplicación si no se llevaba a cabo en el plazo establecido; iii) se celebraron consultas con el Primer Ministro de la FBiH a fin de encontrar una solución de compromiso para el texto del artículo 182 y se propuso una nueva formulación a los interlocutores sociales que solicitaron consultas adicionales sobre el particular en el seno de sus órganos, sin embargo no formularon opinión alguna al respecto a pesar de las solicitudes por escrito del MLSP; iv) las demás negociaciones y labores relacionadas con el proceso de elaboración del texto definitivo de la Ley del Trabajo se interrumpieron y el proyecto de ley no se presentó al Parlamento; v) aunque los representantes de los trabajadores participaron en todas las etapas de la negociación y del proceso de elaboración, hicieron declaraciones públicas alegando que la nueva ley reduciría los derechos de los trabajadores, lo que generaría un clima de desconfianza y descrédito; vi) en abril de 2015, el recién nombrado Gobierno relanzó las negociaciones con los interlocutores sociales sobre el proyecto de ley establecido previamente, lo que se consideró un paso decisivo hacia las reformas; viii) se acordó entablar un diálogo social activo entre los representantes de los interlocutores sociales y el CES se reunió en cuatro ocasiones en julio de 2015, durante las cuales se analizaron, uno por uno, los artículos de la nueva Ley del Trabajo; viii) en una reunión celebrada el 15 de julio de 2015 la delegación sindical cuestionó la forma de la solución legal propuesta, aunque el documento se le había presentado en diversas ocasiones con indicaciones claras de que se trataba de un proyecto de ley; ix) además del debate público celebrado en 2012 con la participación de los representantes de los sindicatos, empleadores, cámaras de comercio, bancos, instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y autoridades de inspección, el examen del texto durante las sesiones del CES también se considera una modalidad de debate público, y x) durante las sesiones del CES, la organización querellante señaló repetidamente que no apoyaba la adopción de la nueva Ley del Trabajo, dirigió una campaña de los medios de comunicación para desinformar a la población sobre cuestiones relacionadas con los principios básicos de la Ley del Trabajo a fin de impedir su adopción, y siguió oponiéndose al artículo 182 de la nueva ley.
3. 94. El Gobierno explica asimismo que, desde 2012, se ha concedido a los interlocutores sociales suficiente tiempo, métodos y mecanismos de armonización de las disposiciones contenciosas, y que el proyecto de Ley del Trabajo se introdujo en su orden del día en julio de 2015 para determinar su versión final y presentarlo al Parlamento. El Gobierno señala que en el proceso de preparación de la ley, el ministerio competente como autoridad para la elaboración de las leyes y el Gobierno como promovente de la ley debían tomar en consideración la objetividad de las peticiones de los sindicatos, los empleadores y otras partes interesadas de los sectores público y privado, la alineación horizontal con otros reglamentos, el sistema jurídico en vigor, los compromisos adquiridos en instrumentos internacionales y las obligaciones derivadas de la legislación de la Unión Europea. Se examinaron todas las iniciativas propuestas y la autoridad para la elaboración de las leyes decidió finalmente lo que era aceptable y lo que se incorporaría al texto. Al negar el alegato de que quería negociar la ley a finales de julio de 2015, fuese cual fuese el resultado, el Gobierno da a entender que debido a la necesidad de aplicar las reformas del mercado de trabajo de conformidad con el programa de reformas para 2015-2018 y el programa de trabajo del Gobierno para 2015-2018 se vio obligado a presentar la nueva Ley del Trabajo al Parlamento. El Gobierno también niega el alegato de que no atendió las peticiones de los trabajadores de tiempo adicional para la armonización, ya que, tras el establecimiento del proyecto de Ley del Trabajo el 23 de julio de 2015, se celebró otra reunión con los representantes de los trabajadores durante la cual se ofreció a la organización querellante siete días adicionales para las negociaciones y alcanzar un acuerdo, propuesta que no fue aceptada. Respecto del alegato de irregularidades en el proceso de adopción de la Ley del Trabajo, el Gobierno señala que la ley se examinó y adoptó en ambas cámaras parlamentarias, el 30 y el 31 de julio de 2015, y que los alegatos no proceden ya que el proceso de adopción de leyes no puede ser objeto de debate ante el Comité.
4. 95. En cuanto al alegato de injerencia en la negociación colectiva por haber prometido a los miembros de dos pequeños partidos políticos representados en el Parlamento de la FBiH incluir sus propuestas en los convenios colectivos a cambio de su apoyo al proyecto de ley, el Gobierno sostiene que carece de fundamento, puesto que la suscripción de los convenios colectivos está sujeta exclusivamente al diálogo social bipartito entre los representantes de los trabajadores y los empleadores, y que el papel del Gobierno se limita a la puesta a disposición del marco legal necesario para el proceso de negociación y la mejora de la negociación colectiva voluntaria.
5. 96. En relación con el alegato de que las disposiciones de la nueva Ley del Trabajo reducen los derechos de los trabajadores, el Gobierno señala que también carece de fundamento y de precisión, y proporciona una lista de 18 ámbitos en los que la Ley del Trabajo aporta mejoras a la situación de los trabajadores, inclusive en relación con la libertad sindical y la negociación colectiva:
   • — El requisito de obtener el consentimiento del Ministerio de Trabajo competente para la protección de un representante sindical es aplicable no sólo en caso de despido, sino también de traslados que no convengan al trabajador.
   • — La ley regula la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y los criterios y el procedimiento para determinar la representatividad.
   • — La ley determina los participantes en la negociación colectiva, el procedimiento para suscribir convenios colectivos, y la forma, duración y contenido de los mismos.
6. El Gobierno aclara asimismo que mientras que con arreglo a la Ley del Trabajo anterior, los convenios colectivos solían suscribirse por un tiempo indefinido, sin condiciones para su terminación y enmienda, a tenor de lo dispuesto en la nueva ley, los convenios colectivos pueden suscribirse por un plazo de tiempo determinado y armonizarse con las disposiciones de la ley (la nueva ley impide pues la terminación de un convenio colectivo sin el consentimiento de los interlocutores sociales). El Gobierno hace hincapié en que la enmienda al artículo 182 obedecía a intereses económicos más amplios, a saber, el presupuesto mermado debido a las múltiples demandas interpuestas los por trabajadores, así como a numerosas peticiones e iniciativas expresadas tanto durante el debate público como las dirigidas individualmente al ministerio competente. A juicio del Gobierno, la negativa de la organización querellante a aceptar la necesidad de suscribir convenios colectivos por una duración determinada y su armonización con la Ley del Trabajo reflejan que rechazaba toda negociación y pretendía mantener la situación existente que, según la evaluación del Gobierno, era insostenible.

C. Conclusiones del Comité

1. 97. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos de violación del diálogo social y de marginación de los sindicatos por el Gobierno de la FBiH en la negociación y el proceso de adopción de la nueva Ley del Trabajo, la injerencia del Gobierno en la negociación colectiva, así como la menor protección de los derechos laborales como resultado de la adopción de la nueva Ley del Trabajo.
2. 98. En relación con los alegatos de violación del diálogo social y marginación de los sindicatos, el Comité toma nota de la siguiente información de interés facilitada por la organización querellante: i) las actividades preparatorias relacionadas con la elaboración de la nueva Ley del Trabajo se iniciaron de manera intensiva a mediados de abril de 2015, cuando los representantes del Ministerio de Trabajo y Política Social (MLSP), los sindicatos y los empleadores formularon una primera versión de la ley, que serviría de base para negociaciones posteriores y sobre la cual las partes en la negociación formularon comentarios y recomendaciones; ii) en dos ocasiones durante el mes de junio de 2015, el Gobierno de la FBiH, de común acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, enmendó unilateralmente disposiciones del proyecto de Ley del Trabajo y presentó la nueva formulación a la organización querellante en forma de documento de trabajo; iii) la discusión sobre el documento de trabajo empezó el 2 de julio de 2015 mientras el Gobierno y los representantes de los empleadores presionaban a los delegados sindicales para que aceptasen negociar todos los días de las 16 a las 20 horas, con objeto de que las negociaciones concluyesen lo antes posible y a pesar de que los delegados sindicales advirtieron de que el proyecto de Ley del Trabajo era un tema muy delicado; el Gobierno respondió que la ley debía negociarse «en la forma que fuese» antes de finales de julio de 2015; iv) la organización querellante no cedió a las presiones tras lo cual el Gobierno y los representantes de los empleadores programaron algunas reuniones de grupo y sesiones del CES sin consultarlo previamente con los sindicatos, en violación del reglamento interno del CES y del acuerdo sobre su funcionamiento; v) tras las pesquisas realizadas por la organización querellante una vez concluida la sesión del CES el 15 de julio de 2015, se aclaró que el Gobierno adoptaría el documento como proyecto de Ley del Trabajo, lo que daba a entender que sería en forma de propuesta y que, como tal, se sometería al proceso parlamentario para su adopción; vi) las propuestas y recomendaciones presentadas por instituciones públicas y empresas, en su mayoría propiedad del Estado, no se discutieron en el CES; vii) en su reunión de 23 de julio de 2015 el Gobierno modificó algunas disposiciones que ya se habían acordado en el CES y adoptó por unanimidad el proyecto de Ley del Trabajo sin la aprobación del texto por parte de éste, y viii) los sindicatos fueron prácticamente excluidos del diálogo social, y aunque el 15 de julio de 2015 se celebró una discusión entre los tres interlocutores sociales, en esa fecha ni siquiera se había procedido a la lectura de todas las disposiciones legislativas.
3. 99. El Comité observa asimismo que la organización querellante señala que como resultado del modo inaceptable en que fue adoptada la Ley del Trabajo por el Gobierno de la FBiH, el 30 de julio de 2015 organizó protestas frente a la sede del Parlamento de la FBiH que, según calcularon los sindicatos, reunieron a alrededor de 12 000 trabajadores. El Comité toma nota de la declaración de la organización querellante de que con objeto de impedir la adopción del proyecto de Ley del Trabajo en la Cámara de los Pueblos, invitó a representantes de los partidos políticos a firmar la declaración conjunta y condenar la decisión del Gobierno de someter la Ley del Trabajo a los trámites parlamentarios habida cuenta de que no se había acordado en el CES. El Comité también toma nota de la queja de la organización querellante de que a pesar de la petición de los trabajadores reunidos de contar con más tiempo para armonizar las disposiciones legislativas, tanto la Cámara de los Pueblos como la Cámara de Representantes adoptaron el proyecto de Ley del Trabajo por mayoría ajustada, violando las reglas de procedimiento de ambas Cámaras. El Comité observa asimismo que la organización querellante alega que en la sesión de la Cámara de Representantes, el Gobierno rechazó las 45 enmiendas al proyecto de Ley del Trabajo para impedir que se adoptase con dos formulaciones distintas, una en la Cámara de los Pueblos y otra en la Cámara de Representantes, que hubiesen tenido que armonizarse, lo que hubiese supuesto una «pérdida» de tiempo adicional.
4. 100. El Comité señala que el Gobierno refuta el alegato de violación del diálogo social y sostiene que los representantes de los trabajadores participaron en todas las etapas previas a la elaboración de cada versión de la Ley del Trabajo hasta su adopción definitiva, tanto a través de su participación en grupos de trabajo como en la labor del CES. Asimismo, el Comité toma nota de las siguientes indicaciones del Gobierno: i) el proceso de formulación de la nueva Ley del Trabajo se inició en 2008-2009, y en noviembre de 2012, tras un amplio y completo debate público, el proyecto de ley se transmitió al CES para su examen y para permitir que los interlocutores se pusieran de acuerdo sobre algunos puntos que planteaban controversia; ii) la organización querellante pidió que se abordase en primer lugar el texto del artículo 182 del proyecto de ley, que consideraba inaceptable, por el que se regulaba la armonización de los convenios colectivos con las disposiciones de la nueva Ley del Trabajo y el cese de su aplicación si no se llevaba a cabo en el plazo establecido; iii) tras consultas celebradas con el Primer Ministro, se propuso una nueva formulación para el artículo 182 a los interlocutores sociales, que solicitaron consultas adicionales sobre la misma en el seno de sus órganos, aunque no formularon opinión alguna sobre la propuesta, a pesar de las solicitudes por escrito del MLSP y, como resultado, todas las negociaciones y labor llevada a cabo para la formulación de un texto definitivo de la Ley del Trabajo se interrumpieron y el proyecto de ley no se presentó al Parlamento; iv) en abril de 2015, el recién nombrado Gobierno de la FBiH relanzó las negociaciones con los interlocutores sociales sobre el proyecto de ley establecido previamente y se acordó entablar un diálogo social activo entre los representantes de los interlocutores sociales; v) el CES se reunió en cuatro ocasiones en julio de 2015, durante las cuales se analizaron los artículos de la nueva Ley del Trabajo; vi) en una reunión celebrada el 15 de julio de 2015 la delegación sindical cuestionó la forma de la solución legal propuesta, aunque el documento se le había presentado en diversas ocasiones con indicaciones claras de que se trataba de un proyecto de ley; vii) además del debate público celebrado en 2012 con la participación de los representantes de los sindicatos, empleadores, cámaras de comercio, bancos, instituciones públicas, ONG y autoridades de inspección, el examen del texto durante las sesiones del CES también se considera una modalidad de debate público, y viii) durante las sesiones del CES, la organización querellante señaló repetidamente que no apoyaba la adopción de la nueva Ley del Trabajo y dirigió una campaña de los medios de comunicación para desinformar a la población sobre cuestiones relacionadas con los principios básicos de la Ley del Trabajo a fin de impedir su adopción. A juicio del Gobierno, la organización querellante siguió oponiéndose al artículo 182 de la nueva ley, negándose a negociar.
5. 101. El Comité observa asimismo la opinión del Gobierno de que, desde 2012, se ha concedido a los interlocutores sociales suficiente tiempo, métodos y mecanismos de armonización de las disposiciones contenciosas, y de que el proyecto de Ley del Trabajo se introdujo en su orden del día en julio de 2015 para determinar su versión definitiva y presentarla al Parlamento de la FBiH, tomando en consideración la objetividad de las peticiones formuladas por los sindicatos, los empleadores y otras partes interesadas de los sectores público y privado, así como los demás reglamentos nacionales, leyes y compromisos internacionales. El Comité toma nota de que, al negar el alegato de que quería negociar la ley a finales de julio de 2015, fuese cual fuese el resultado, el Gobierno da a entender que debido a la necesidad de aplicar las reformas del mercado de trabajo de conformidad con el programa de reformas para 2015-2018 y el programa de trabajo del Gobierno para 2015 2018 se vio obligado a presentar la nueva Ley del Trabajo al Parlamento de la FBiH. El Comité observa que el Gobierno también niega el alegato de que no atendió las peticiones de los trabajadores de tiempo adicional para la armonización, ya que tras el establecimiento del proyecto de Ley del Trabajo el 23 de julio de 2015 se celebró otra reunión con los representantes de los trabajadores durante la cual se ofreció a la organización querellante siete días adicionales para las negociaciones y alcanzar un acuerdo, propuesta que no fue aceptada por los representantes de los trabajadores. Respecto del alegato de irregularidades en el proceso de adopción de la Ley del Trabajo, el Comité observa que, según el Gobierno, la ley se examinó y adoptó en ambas cámaras parlamentarias, el 30 y el 31 de julio de 2015, y que los alegatos no proceden ya que el proceso de adopción de leyes no puede ser objeto de debate ante el Comité.
6. 102. En relación con los alegatos de violación del diálogo social y marginación de los sindicatos, el Comité acoge con agrado la información detallada sobre la negociación, la elaboración y el proceso de adopción de la nueva Ley del Trabajo proporcionada tanto por la organización querellante como por el Gobierno. A este respecto, el Comité observa que el debate inicial sobre el proyecto de Ley del Trabajo empezó en 2008-2009 y que en 2012 se celebró un debate público con la participación de representantes de los sindicatos, empleadores, cámaras de comercio, bancos, instituciones públicas, ONG y autoridades de inspección. El Comité observa asimismo que el debate se interrumpió en 2012 debido a la necesidad de seguir con la armonización de las disposiciones contenciosas, tras lo cual, en julio de 2015 se reanudaron negociaciones más intensivas entre los interlocutores sociales en el seno del CES, durante las cuales se consultó a estos últimos, incluida la organización querellante, y se les ofreció la oportunidad de debatir y armonizar el texto del proyecto de Ley del Trabajo en varias ocasiones. A pesar de la oposición de la organización querellante, la Ley del Trabajo fue adoptada por ambas Cámaras parlamentarias a finales de julio de 2015. El Comité observa que existe un desacuerdo entre la organización querellante y el Gobierno en relación con el nivel de participación de los delegados sindicales en el diálogo social previo a la adopción de la Ley del Trabajo. Mientras la organización querellante alega que los sindicatos fueron marginados y prácticamente excluidos del diálogo social por las presiones ejercidas por el Gobierno y los representantes de los empleadores y que el Gobierno modificó unilateralmente el texto del proyecto de Ley del Trabajo que había sido acordado previamente en el CES, el Gobierno sostiene que los representantes de los trabajadores participaron en todas las etapas de la negociación y del proceso de elaboración hasta la adopción definitiva de la Ley del Trabajo, tanto a través de su participación en grupos de trabajo como en la labor del CES, y que se les concedió tiempo, métodos y mecanismos suficientes para la armonización de las disposiciones contenciosas.
7. 103. El Comité observa asimismo que la organización querellante insiste en el carácter precipitado de las negociaciones y que el Gobierno explica que la necesidad de aplicar reformas del mercado de trabajo de conformidad con el programa de trabajo y el programa de reformas del país le obligó a presentar la nueva Ley del Trabajo al Parlamento. Al tiempo que toma nota con interés de las afirmaciones de que hubo debate público y diálogo social en relación con el proyecto de Ley del Trabajo y que los sindicatos, incluida la organización querellante, tuvieron la oportunidad de armonizar las disposiciones legislativas, el Comité observa con preocupación los alegatos específicos de la organización querellante de que el Gobierno modificó unilateralmente el texto del proyecto de Ley del Trabajo, ejerció presión en los delegados sindicales para que negociasen diariamente entre las 16 y las 20 horas con objeto de concluir las negociaciones lo antes posible, programó algunas reuniones de grupo y sesiones del CES sin consultarlo previamente con los delegados sindicales, modificó disposiciones del proyecto de Ley del Trabajo que ya habían sido acordadas por los interlocutores sociales y presentó el proyecto de Ley del Trabajo para su adopción en una versión que no había sido aprobada por el CES.
8. 104. El Comité ha considerado útil hacer referencia a la Recomendación sobre la consulta (tramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), párrafo 1, que establece que deberían adoptarse medidas para promover de manera efectiva la consulta y la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores sin hacer discriminación de ninguna clase contra estas organizaciones. De conformidad con el párrafo 5 de la Recomendación, una consulta tal debería tener como objetivo lograr que las autoridades públicas competentes recabasen en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia de las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de cuestiones tales como la preparación y aplicación de la legislación relativa a sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 1068]. La consulta tripartita tiene que darse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la Asamblea Legislativa o establezca una política laboral, social o económica [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1070]. Se destaca la importancia de que en las consultas reine la buena fe, la confianza y el respeto mutuo y que las partes tengan suficiente tiempo para expresar sus puntos de vista y discutirlos en profundidad con el objeto de poder llegar a un compromiso adecuado. El Gobierno también debe velar por que se garantice el peso necesario a los acuerdos a los que las organizaciones de trabajadores y de empleadores hayan llegado [véase Recopilación, op. cit., párrafo1071]. El Comité no considera que el proceso de adopción de la nueva Ley del Trabajo vulneró los principios de la libertad sindical. Sin embargo, el Comité alienta al Gobierno a promover la continuación del diálogo social tripartito en el seno de la FBiH con miras a evaluar la aplicación de las disposiciones legislativas mencionadas.
9. 105. Respecto de la negociación colectiva, el Comité observa los alegatos de la organización querellante de que el Gobierno de la FBiH intervino en la negociación colectiva al declarar que las enmiendas de los representantes de dos partidos políticos pequeños en la Cámara de Representantes se incorporarían a los convenios colectivos a cambio de su apoyo en la adopción de la Ley del Trabajo, asegurando así una mayoría simple. El Comité observa que, a juicio de la organización querellante, esta injerencia perjudica el resultado de la negociación colectiva, que ni siquiera se había iniciado, y constituye una desconsideración y una marginación absolutas del papel que desempeñan los sindicatos en el proceso, habida cuenta de que el Gobierno no es parte en el convenio colectivo general. No obstante, el Comité también toma nota de la afirmación del Gobierno, según la cual se trata de un alegato que carece de fundamento, puesto que la suscripción de los convenios colectivos está sujeta exclusivamente al diálogo social bipartito entre los representantes de los trabajadores y los empleadores y el papel del Gobierno se limita a la puesta a disposición del marco legal necesario para el proceso de negociación y la mejora de la negociación colectiva voluntaria. Habida cuenta de la naturaleza contradictoria de los alegatos de la organización querellante y de la respuesta del Gobierno, el Comité simplemente recuerda el principio según el cual los órganos del Estado no deberían intervenir en la negociación colectiva libre entre organizaciones de trabajadores y de empleadores.
10. 106. En lo que respecta al nivel de protección de los derechos laborales, el Comité observa que la organización querellante proporciona un resumen de 26 cuestiones problemáticas y sostiene que la Ley del Trabajo reduce determinados derechos y el nivel de protección de los trabajadores y pone en peligro la negociación colectiva libre. El Comité observa en particular que, según la organización querellante, no pueden suscribirse convenios colectivos por un período de tiempo indefinido, mientras que los convenios colectivos suscritos por un período determinado pueden serlo por un máximo de tres años (véase el artículo 149) y que los convenios colectivos aplicables deben armonizarse con la Ley del Trabajo en el plazo de 120 días a partir de su entrada en vigor, ya que de otro modo dejan de ser aplicables (véase el artículo 182). La organización querellante sugiere que esto anula los efectos de los convenios colectivos anteriores, porque si los trabajadores no quieren seguir sin convenio colectivo, los sindicatos se ven obligados a aceptar todos los cambios que introduce la ley sin posibilidad de negociación. El Comité toma nota también de los alegatos de la organización querellante de que la nueva ley no permite que se suscriban convenios colectivos en empresas públicas (véase el artículo 138) y de que la determinación de la representatividad de un sindicato a nivel de empresa por el empleador es ilógica y puede constituir un método de abuso (véase el artículo 129, 1)).
11. 107. El Comité observa que, según el Gobierno, la Ley del Trabajo mejora las condiciones de los trabajadores en 18 ámbitos, en particular determina los participantes en la negociación colectiva, el procedimiento para suscribir convenios colectivos, y la forma, duración y contenido de los mismos, y regula la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y los criterios y el procedimiento para determinar la representatividad. En relación con el controvertido artículo 182, el Comité toma nota de la explicación del Gobierno, a saber, que mientras que con arreglo a la Ley del Trabajo anterior los convenios colectivos solían suscribirse por un tiempo indefinido, sin condiciones para su terminación y enmienda, a tenor de lo dispuesto en la nueva ley, los convenios colectivos pueden suscribirse por un plazo de tiempo determinado y armonizarse con las disposiciones de la ley (la nueva ley impide pues la terminación de un convenio colectivo sin el consentimiento de los interlocutores sociales). El Comité también toma nota del razonamiento del Gobierno según el cual la enmienda al artículo 182 obedecía a intereses económicos más amplios, a saber, el presupuesto mermado debido a las múltiples demandas interpuestas por los trabajadores, así como a numerosas peticiones e iniciativas expresadas tanto durante el debate público como las dirigidas individualmente al ministerio competente.
12. 108. A este respecto, el Comité observa diferencias de opinión entre la organización querellante, que sostiene que la Ley del Trabajo reduce determinados derechos y el nivel de protección de los trabajadores, y pone en peligro la negociación colectiva libre, y el Gobierno, que afirma que estos alegatos carecen de fundamento y son imprecisos, puesto que la Ley del Trabajo contiene una serie de disposiciones que mejoran las condiciones de los trabajadores en comparación con la ley anterior. El Comité toma nota de la lista de cuestiones que la organización querellante considera problemáticas, así como de los ámbitos en los que, a juicio del Gobierno, la Ley del Trabajo refuerza los derechos de los trabajadores.
13. 109. A la luz de estas consideraciones, el Comité no considera que la disposición que supedita los convenios colectivos existentes a la armonización con la nueva legislación (véase el artículo 182) sea contraria a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva.
14. 110. En lo referente al artículo 140, al tiempo que recuerda el principio general en virtud del cual la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes interesadas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1047], el Comité entiende la necesidad de contar con reglas claras en relación con la validez de los convenios colectivos y, al considerar que la ley establece la posibilidad de que los convenios colectivos puedan ser prorrogados por las partes, no considera que este artículo viole los principios de la libertad sindical.
15. 111. Respecto a la representatividad de los sindicatos a nivel de empresa, el Comité observa que la ley prevé criterios y el procedimiento para determinar la representatividad y que el artículo 129, 1) establece que la representatividad la determina el empleador. A este respecto, el Comité desea subrayar que para poder determinar de la mejor manera posible la representatividad de las organizaciones sindicales es necesario garantizar la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento. Por ende, la verificación de la representatividad de una organización sindical debería estar a cargo de un órgano independiente e imparcial [véase Recopilación, op. cit., párrafo 351]. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden y de las inquietudes planteadas por la organización querellante, el Comité observa que la determinación de la representatividad por el empleador, aunque puede ser objeto de recurso ante la federación o ministerio de cantón competente, podría dar lugar a discriminación sindical, en particular si es obligatorio proporcionar al empleador una lista de afiliados al sindicato. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno a que aliente la apertura de consultas con los interlocutores sociales, en el marco del CES para el territorio de la FBiH, con miras a establecer un mecanismo independiente e imparcial para determinar la representatividad de los sindicatos a nivel de empresa.
16. 112. En cuanto al derecho de las empresas públicas a suscribir convenios colectivos, el Comité observa que el texto del artículo 138 no dispone que los convenios colectivos no puedan celebrarse en las empresas públicas y confía por consiguiente que los trabajadores de las empresas públicas podrán negociar colectivamente. El Comité recuerda que la organización querellante puede proporcionar más información detallada a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre toda cuestión pendiente relativa a la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98.

Recomendaciones del Comité

1. 113. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité no ha observado una vulneración de los principios de libertad sindical en relación al proceso de adopción de la Ley del Trabajo. Sin embargo, el Comité alienta al Gobierno a promover la continuación del diálogo social tripartito con miras a evaluar la aplicación de las disposiciones legislativas mencionadas en el presente caso;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que aliente la apertura de consultas con los interlocutores sociales, en el marco del CES para el territorio de la FBiH, con miras a establecer un mecanismo independiente e imparcial para determinar la representatividad de los sindicatos a nivel de empresa en aquellos casos en que pueda ser objetada, y
   • c) el Comité recuerda que la organización querellante puede proporcionar más información detallada a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre toda cuestión pendiente relativa a la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98.