Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 378, Junio 2016

Caso núm. 3169 (Guinea) - Fecha de presentación de la queja:: 21-AGO-15 - Casos en seguimiento cerrados por falta de información de parte de la organización querellante o del Gobierno al término de dieciocho meses contados desde la fecha del último examen de los casos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha emprendido un proceso encaminado a determinar la representatividad de los sindicatos en los sectores público y privado, en parte, a través de elecciones sindicales, en contravención de las disposiciones legislativas y sin su participación

1. 336. En una comunicación de fecha 21 de agosto de 2015, la Organización Nacional de Sindicatos Independientes de Guinea (ONSLG), la Unión General de Trabajadores de Guinea (UGTG), la Confederación de Sindicatos Independientes de Guinea (CGSL), la Confederación Autónoma Sindical De Trabajadores y Jubilados de Guinea (COSATREG), la Confederación General de Trabajadores de Guinea (CGTG), la Unión Democrática de Trabajadores de Guinea (UDTG) y la Confederación General de Fuerzas Obreras de Guinea (CGFOG) presentaron una queja contra el Gobierno de Guinea por violación de la libertad sindical.
2. 337. En una comunicación de fecha 24 de diciembre de 2015, el Gobierno presentó observaciones e impugnó los hechos mencionados por las organizaciones querellantes.
3. 338. Guinea ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 339. Las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha emprendido un proceso encaminado a determinar la representatividad de los sindicatos en los sectores público y privado, en parte, a través de elecciones sindicales, en contravención de las disposiciones legislativas y sin su participación. Dichas organizaciones consideran que el vacío jurídico existente en el Código del trabajo y el Estatuto de la función pública de Guinea con respecto a la organización de las elecciones sindicales ha permitido la injerencia del Gobierno en los asuntos de los sindicatos mediante la adopción de un decreto que regula la organización de dichas elecciones, lo cual constituye una infracción del Convenio núm. 87 de la OIT.
2. 340. Según las organizaciones querellantes, el Código del Trabajo no regula la organización de las elecciones sindicales, las cuales dependen únicamente de la voluntad de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. El ministro competente en materia laboral había creado un comité de reflexión para preparar las elecciones sindicales, no obstante, los sindicatos rechazaron el protocolo de acuerdo que el Gobierno propuso como punto de partida para el debate. Del mismo modo, el Presidente de la República promulgó el decreto núm. D/2014/257/PRG/SGG, de 18 de diciembre de 2014, por el que se regulan las elecciones sindicales en los sectores público, paraestatal y privado, antes de que la Inspección General del Trabajo hubiese terminado de redactar las actas de dicha reunión. Las organizaciones querellantes indican que el decreto en cuestión ha sido impugnado ante los órganos jurisdiccionales nacionales, y adjuntan una copia del escrito de motivación del recurso sometido al Tribunal Supremo.
3. 341. Las organizaciones querellantes denuncian que del 30 de marzo al 7 de julio de 2015 el Gobierno, por conducto de la Inspección General del Trabajo y la Inspección General de la Administración Pública, emprendió el proceso de organización de las elecciones sindicales y/o las evaluaciones de las organizaciones de trabajadores de los sectores público, paraestatal y privado, del que excluyó unilateralmente al sector informal pese al lugar que ocupaba en la economía nacional. Asimismo, alegan que el Ministerio responsable del trabajo se puso en contacto con tan sólo 150 de las más de 2 000 empresas existentes. El 8 de julio de 2015 se celebró una reunión dedicada a la presentación de los resultados obtenidos, cuyos presidentes fueron los ministros competentes en materia de empleo y administración pública y en la que no participaron las centrales sindicales. El 22 de julio de 2015 se envió una carta a todos los sindicatos, a la que las organizaciones querellantes respondieron por medio del escrito de fecha 4 de agosto de 2015, que figura adjunto a la queja. En ese sentido, las organizaciones querellantes alegan que los ministros competentes en materia de empleo y administración pública remitieron a la Presidencia de la República los controvertidos resultados de cinco de los 38 municipios, con miras al nombramiento de los representantes de los trabajadores ante el Consejo Económico y Social. Por consiguiente, las organizaciones querellantes se oponen a las decisiones dimanantes de estas actuaciones y alegan la infracción de la ley núm. L/91/004/CTRN, de 23 de septiembre de 1991, atinente a la composición y el funcionamiento del Consejo Económico y Social.
4. 342. Las organizaciones querellantes adjuntan a su queja sendas copias del decreto núm. D/2014/257/PRG/SGG, de 18 de diciembre de 2014, de la ley núm. L/91/004/CTRN, de 23 de septiembre de 1991, y del decreto núm. D/2015/145/PRG/SGG, de 24 de julio de 2015, relativo al nombramiento de los miembros del Consejo Económico y Social. También proporcionan un documento en el que figura el resultado final de la evaluación del nivel de representatividad de las organizaciones sindicales nacionales y una carta de la Oficina del Presidente de la República, de fecha 13 de julio de 2015, relativa al nombramiento de los delegados de las centrales sindicales más representativas ante el Consejo Económico y Social.

B. Respuesta del Gobierno

1. 343. En su comunicación de fecha 24 de diciembre de 2015, el Gobierno formula sus observaciones, rebate los hechos alegados por las organizaciones querellantes y reitera su firme voluntad de respetar la libertad sindical y de asociación.
2. 344. Según el Gobierno, el proceso de organización de las elecciones sindicales y la evaluación de la representatividad de los sindicatos se llevó a cabo en el marco del tripartismo y todas las organizaciones de empleadores y de trabajadores tomaron parte en la decisión final. Estas organizaciones también fueron invitadas a una reunión tripartita, en la que se examinó el proyecto de decreto. Los participantes en dicha reunión, cuyo presidente fue el representante de los empleadores, nombraron como vicepresidente a un representante de los sindicatos (a la sazón miembro de la COSATREG, o sea, una de las organizaciones querellantes). Aunque en principio se consideró la posibilidad de elaborar una orden, la mayoría de los miembros presentes en la reunión se decantó por la formulación de un decreto, por ser el único acto que permite abarcar simultáneamente a los sectores privado y público. El Gobierno indica que ciertos sindicatos se opusieron al decreto y le comunicaron su intención de recurrir al Tribunal Supremo, sin embargo, ningún órgano jurisdiccional lo ha compelido a dar explicaciones al respecto.
3. 345. El Gobierno considera que la evaluación de la representatividad de los sindicatos distó de ser una medida excluyente, pues su objetivo fue dar cumplimiento a las disposiciones del Código del Trabajo, así como de otras leyes y reglamentos que precisan tales datos. La Inspección del Trabajo puso en marcha la campaña de evaluación, e invitó a los empleadores a que procediesen a la elección de los delegados sindicales si las circunstancias así lo requerían y, especialmente, si el mandato de sus delegados había expirado. Dichas elecciones se llevaron a cabo en el seno de las empresas sin la injerencia del Gobierno. La etapa sucesiva consistió únicamente en el cálculo aritmético del número de afiliados de cada sindicato.
4. 346. El Gobierno hace hincapié en que el proceso de evaluación proyecta una imagen nítida de la representatividad de los sindicatos en el sector formal. Por otro lado, se indicó a las centrales sindicales que la evaluación del sector informal revestía un nivel de complejidad que requería una mayor preparación con miras a la determinación de los actores, los criterios de inclusión y las modalidades de evaluación, y que se acometería ulteriormente. El 8 de julio de 2015 se expusieron los resultados obtenidos en presencia de todos los sindicatos y del representante de los empleadores, quienes celebraron la iniciativa y solicitaron que el proceso fuese objeto de mejora. En dicha ocasión y, posteriormente, por correo, el Gobierno solicitó a las centrales sindicales que designasen a los miembros correspondientes de la comisión tripartita que se encargaría de las reclamaciones relacionadas con las elecciones sindicales. Al Gobierno le sorprende que en la queja no se haga referencia al hecho de que varios sindicatos, incluidas las organizaciones querellantes, nombraron a su representante ante la comisión. La comisión ha tramitado todas las observaciones y reclamaciones que ha recibido, y las ha incluido en el informe de evaluación final que ha remitido a todos los interlocutores sociales.
5. 347. El Gobierno considera que el decreto ni contraviene ni reemplaza las disposiciones del Código del Trabajo o del Convenio núm. 87 de la OIT, sino que colma el vacío jurídico existente en el Código del Trabajo y el Estatuto de la función pública de Guinea con respecto a la organización de las elecciones sindicales. Además, recuerda que acatará todas las decisiones adoptadas por los tribunales de Guinea a los que se recurra para impugnar el proceso de evaluación y sus resultados, de conformidad con el artículo 521.1 del Código del trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 348. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes, según los cuales el vacío jurídico existente en el Código del Trabajo y el Estatuto de la función pública de Guinea con respecto a la organización de las elecciones sindicales ha permitido la injerencia del Gobierno en los asuntos de los sindicatos mediante la adopción de un decreto que regula la organización de dichas elecciones, lo cual constituye una infracción del Convenio núm. 87 de la OIT. Al mismo tiempo observa que, de acuerdo con el Gobierno, la evaluación de la representatividad de los sindicatos distó de ser una medida excluyente, pues su objetivo fue dar cumplimiento a las disposiciones del Código del Trabajo, así como de otras leyes y reglamentos que precisan tales datos.
2. 349. En primer lugar, el Comité considera útil recordar que en diversas oportunidades, y en particular a propósito de la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo ha evocado la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y ha admitido, hasta cierto punto, la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. Además, el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución de la OIT consagra la noción de «organizaciones profesionales más representativas». Por consiguiente, el Comité ha estimado que el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable. No obstante, es preciso que la determinación de la organización más representativa se base en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva, y que las ventajas se limiten de manera general al reconocimiento de ciertos derechos preferenciales en lo que se refiere a cuestiones tales como la negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la designación de delegados ante organismos internacionales. El Comité recuerda asimismo que los Convenios núms. 87 y 98 son compatibles tanto con los sistemas que prevén un sistema de representación sindical para ejercer los derechos sindicales colectivos que se basa en el grado de afiliación sindical con que cuentan los sindicatos como con los sistemas que prevén que dicha representación sindical surja de elecciones generales entre los trabajadores o funcionarios, o los que establecen una combinación de ambos sistemas [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 346, 349 y 354].
3. 350. El Comité observa que, de acuerdo con las organizaciones querellantes, el Gobierno ha emprendido un proceso encaminado a determinar la representatividad de los sindicatos en los sectores público y privado y ha adoptado unilateralmente un decreto en la materia, que ha sido impugnado ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, quien rebate estos alegatos argumentando que las centrales sindicales participaron en una reunión tripartita cuyo vicepresidente fue un representante de la COSATREG (una de las organizaciones querellantes) y que, durante la misma, el proyecto de decreto fue objeto de examen y recibió la aprobación de la mayoría de los miembros presentes. El Gobierno afirma asimismo que ningún órgano jurisdiccional lo ha compelido a dar explicaciones al respecto. El Comité subraya el interés de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecta a sus intereses.
4. 351. A la luz de la información proporcionada por las organizaciones querellantes y el Gobierno, el Comité observa que la evaluación de la representatividad de las organizaciones de trabajadores de los sectores público, paraestatal y privado se llevó a cabo del 30 de marzo al 7 de julio de 2015, y que el sector informal fue excluido pese al lugar que ocupaba en la economía nacional. Habida cuenta de que, en virtud de la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204), al elaborar, aplicar y evaluar las políticas y programas pertinentes con respecto a la economía informal, incluida su formalización, el Gobierno debería celebrar consultas con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores y promover la participación activa de dichas organizaciones, las cuales deberían incluir en sus filas, de acuerdo con la práctica nacional, a los representantes de las organizaciones constituidas por afiliación que sean representativas de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual indicó a las centrales sindicales que la evaluación del sector informal revestía un nivel de complejidad que requería una mayor preparación con miras a la determinación de los actores, los criterios de inclusión y las modalidades de evaluación, y que se acometería ulteriormente. El Comité invita al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a tal efecto si así lo desea.
5. 352. El Comité observa que, según las organizaciones querellantes, el Ministerio responsable del trabajo se puso en contacto con tan sólo 150 de las más de 2 000 empresas existentes y los ministros competentes en materia de empleo y administración pública remitieron a la Presidencia de la República los controvertidos resultados de cinco de los 38 municipios con miras al nombramiento de los representantes de los trabajadores ante el Consejo Económico y Social, en contravención de la ley núm. L/91/004/CTRN de 23 de septiembre de 1991, El Comité toma nota de la respuesta proporcionada por el Gobierno, según la cual la Inspección del Trabajo puso en marcha la campaña de evaluación e invitó a los empleadores a que procediesen a la elección de los delegados sindicales si las circunstancias así lo requerían y, especialmente, si el mandato de sus delegados había expirado; dichas elecciones se llevaron a cabo en el seno de las empresas sin la injerencia del Gobierno; y la etapa sucesiva consistió únicamente en el cálculo aritmético del número de afiliados de cada sindicato. El Comité constata también que, de acuerdo con la documentación facilitada por el Gobierno, se celebraron elecciones sindicales en los sectores privado y mixto en una muestra de 153 empresas. Dado que las elecciones sindicales se han llevado a cabo para determinar la representatividad a escala nacional, el Comité pide al Gobierno que indique si la elección de las empresas donde se celebraron las elecciones fue objeto de consultas con los interlocutores sociales y de ser así le indique los criterios utilizados.
6. 353. Por otra parte, el Comité observa que la ley núm. L/91/004/CTRN, de 23 de septiembre de 1991, relativa a la composición y el funcionamiento del Consejo Económico y Social, prevé el nombramiento de 12 miembros que representen a los trabajadores de los sectores público y privado y hayan sido designados por las organizaciones sindicales más representativas de sus ramas de actividad. Asimismo, toma nota de que la designación de estos miembros, en virtud del decreto núm. D/2015/145/PRG/SGG, de 24 de julio de 2015, relativo al nombramiento de los miembros del Consejo Económico y Social, se llevó a cabo de acuerdo con los datos consignados en el documento atinente a los resultados finales de la evaluación del nivel de representatividad, que adjuntan las organizaciones querellantes. El Comité recuerda que ha considerado, en relación con una ley que establece un sistema de representatividad, que el hecho de no reconocer más que a las organizaciones sindicales más representativas con arreglo a lo dispuesto en dicha ley el derecho a formar parte del Consejo Económico y Social, no parece influir indebidamente sobre los trabajadores en la elección de las organizaciones a las que desean afiliarse, ni impedir a las organizaciones que gozan de una menor representatividad la defensa de los intereses de sus miembros, la organización de sus actividades y la formulación de su programa de acción [véase Recopilación, op. cit., párrafo 357].
7. 354. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el 8 de julio de 2015, se expusieron los resultados obtenidos en presencia de todos los sindicatos y del representante de los empleadores, quienes celebraron la iniciativa y solicitaron que el proceso fuese objeto de mejora. El Gobierno indica asimismo que varios sindicatos, incluidas las organizaciones querellantes, nombraron a su representante ante la comisión tripartita a cargo de las reclamaciones relacionadas con las elecciones sindicales, la cual ha tramitado todas las observaciones y reclamaciones recibidas y las ha incluido en el informe de evaluación final que ha remitido a todos los interlocutores sociales.
8. 355. El Comité observa que el Gobierno declara que acatará todas las decisiones adoptadas por los tribunales de Guinea a los que se recurra para impugnar el proceso de evaluación y sus resultados, de conformidad con el artículo 521.1 del Código del trabajo. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado de todos los recursos administrativos o judiciales que interpongan con objeto de impugnar el decreto antes mencionado, el proceso de evaluación o sus resultados, transmitan una copia de las sentencias dictadas y le informen acerca del curso dado a dichas sentencias.

Recomendaciones del Comité

1. 356. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) habida cuenta de que las elecciones sindicales se han llevado a cabo para determinar la representatividad a escala nacional, el Comité pide al Gobierno que indique si la elección de las empresas donde se celebraron las elecciones fue objeto de consultas con los interlocutores sociales y de ser así le indique los criterios utilizados, y
   • b) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado de todos los recursos administrativos o judiciales que interpongan con objeto de impugnar el decreto núm. D/2014/257/PRG/SGG, de 18 de diciembre de 2014, el proceso de evaluación o sus resultados, transmitan una copia de las sentencias dictadas y le informen acerca del curso dado a dichas sentencias.