Informe definitivo - Informe núm. 382, Junio 2017

Caso núm. 3160 (Perú) - Fecha de presentación de la queja:: 06-JUL-15 - Cerrado

Alegatos: disposiciones legislativas que limitan el derecho de negociación colectiva a los trabajadores del sector público

1. 500. La queja figura en la comunicación de 16 de julio de 2015 de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y el Sindicato Nacional de Unidad de Trabajadores de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SINAUT-SUNAT).
2. 501. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 23 de febrero de 2016.
3. 502. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 503. En su comunicación de 16 de julio de 2015 las organizaciones querellantes alegan que la legislación nacional vulnera el derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) (en adelante la Superintendencia) al impedir la negociación de incrementos en remuneraciones y otros beneficios.
2. 504. Las organizaciones querellantes destacan que la novena disposición complementaria final de la ley núm. 29816 (Ley de Fortalecimiento de la SUNAT) establece en su primer párrafo que «los procesos de negociación colectiva o arbitraje en materia laboral se desarrollan con sujeción a las normas de derecho respectivas y presupuestarias vigentes». Recuerdan al respecto, que la norma vigente es la ley núm. 30281 (Ley de Presupuesto para el Sector Público del año 2015), que en su artículo 6 prohíbe el reajuste o incremento de remuneraciones u otros beneficios — reproduciendo lo que viene ocurriendo en las leyes de presupuesto desde hace más de veinte años (precisan los querellantes que dichas leyes prohíben cualquier tipo de incremento de remuneraciones o beneficios, incluso como resultado de un arbitraje).
3. 505. Por otra parte, las organizaciones querellantes destacan asimismo que el segundo párrafo de la aludida novena disposición complementaria final de la ley núm. 29816 establece que en los procesos de negociación y arbitraje «deberá considerarse como única fuente de financiamiento para cualquier incremento, beneficios y/o mejoras en las condiciones de trabajo y de empleo, como máximo el 1 por ciento del incremento anual de los recursos […] al año anterior». La organización querellante considera que este párrafo puede interpretarse de dos maneras: i) como imposición de un tope a negociaciones de condiciones no salariales, o ii) como una admisión (en contradicción con el primer párrafo que remite a la legislación presupuestaria) de la negociación salarial pero con un tope de hasta el 1 por ciento del incremento anual de los recursos propios de la SUNAT — tope que, según estas organizaciones, constituiría un monto irrisorio (al margen del volumen de los recursos propios y los resultados de la entidad) e igualmente una limitación excesiva a la negociación colectiva. Los querellantes denuncian al respecto que las partes concernidas no negocian que porcentaje de recursos propios puedan ser objeto de negociación (ello viene definido por la legislación). Consideran asimismo que dicha limitación tampoco resultaría justificable como medida de ajuste excepcional ya que no se funda en ninguna situación de excepción y se trata de una restricción permanente.
4. 506. Las organizaciones querellantes indican que esta vulneración al derecho de negociación colectiva no constituye un caso aislado sino un fenómeno recurrente sobre el que se han pronunciado los órganos de control de la OIT. Las organizaciones querellantes alegan que la ley núm. 30057 de 2013 (Ley del Servicio Civil) consolida de forma permanente las limitaciones a la negociación colectiva en materia de remuneraciones para todo el sector público. Recuerdan al respecto que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) señaló que dichas limitaciones son contrarias a los Convenios núms. 98 y 151 y alegan que, a la fecha, el Gobierno no ha tomado medida alguna para atender las recomendaciones de la CEACR. Asimismo, destacan que el Gobierno y las autoridades concernidas tampoco han dado cumplimento a las recomendaciones del Comité en los casos núms. 2690 y 2816. En estos casos, ante la negativa de la Superintendencia a la negociación de condiciones económicas o a la derivación de la controversia al arbitraje, el Comité: i) en su 357.º informe, de junio de 2010, subrayó que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociación libre y voluntaria y pidió al Gobierno que promoviera mecanismos idóneos para que el SINAUT SUNAT y la Superintendencia pudiesen concluir un convenio colectivo, y ii) en su 367.º informe, de marzo de 2013, había recomendado al Gobierno convocar una mesa de diálogo tripartito para mejorar el sistema de negociación colectiva en la administración pública y superar las dificultades y problemas que se presentan en la práctica.
5. 507. Las organizaciones querellantes denuncian que, lejos de haberse resuelto estos problemas en las negociaciones de 2010 a 2013, la Superintendencia ha persistido en la comisión de actos de mala fe en la negociación colectiva: dilación en el inicio de la negociación, inasistencia a reuniones de trato directo o conciliación convocadas por la autoridad de trabajo y no formulación de propuestas alegando que conforme a la legislación se le prohibía efectuar incrementos de remuneraciones y otros beneficios. Como consecuencia, no prosperaron las negociaciones luego de varios meses de reuniones infructuosas. Asimismo, indican que la Superintendencia incurrió en actos antisindicales en la negociación de 2010 2011, mediante la aplicación de restricciones al uso del correo electrónico institucional para fines sindicales y el inicio de procesos sancionadores a dirigentes por uso indebido del correo electrónico, al difundir mediante este medio información sobre la marcha de la negociación colectiva y las acciones del sindicato (en su 362.º informe, de 2011, el Comité había recomendado que la cuestión del uso del correo electrónico por el sindicato fuera objeto de negociación entre las partes).
6. 508. Por otra parte, las organizaciones querellantes alegan que, si bien la Superintendencia, arguyendo que se lo impiden las leyes, afirma no poder negociar beneficios económicos con el SINAUT-SUNAT (sindicato mayoritario) sí que ha negociado beneficios económicos con sindicatos minoritarios, con el objetivo de debilitar al SINAUT-SUNAT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 509. En su comunicación de 23 de febrero de 2016 el Gobierno remite las opiniones vertidas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), la Superintendencia y el Viceministro de Trabajo en relación a los alegatos de las organizaciones querellantes.
2. 510. En cuanto al alegato de que la ley núm. 30057 prohíbe negociar el incremento de las remuneraciones, la Autoridad Nacional SERVIR destaca que esta norma regula los alcances de los derechos colectivos para el sector público con la finalidad de contar con un marco normativo uniforme que: evita las distorsiones respecto de la negociación de remuneraciones (que genera que sólo algunos trabajadores puedan negociar en materia de remuneraciones), evita el desorden remunerativo producto de reglas diferenciadas para negociar remuneraciones dependiendo del régimen laboral del servidor (lo cual ha generado que servidores con funciones o cargos similares tengan compensaciones diferentes), establece criterios técnicos y objetivos para el incremento de las remuneraciones y aplica el principio de provisión presupuestaria.
3. 511. La Superintendencia indica, respecto al alegato de incumplimiento de las recomendaciones del Comité sobre la negociación colectiva con el SINAUT-SUNAT: i) en cuanto a la negociación colectiva de 2008-2009, que el sindicato decidió llevar el diferendo al arbitraje y que, habiéndose dictado un laudo desfavorable a la Superintendencia éste recurrió a la vía judicial para impugnar el laudo recaído; ii) en cuanto al pliego de negociaciones de 2010 2011, se llevaron a cabo negociaciones sin vulnerarse el principio de la negociación libre y voluntaria, teniendo en cuenta, respecto a los aspectos de carácter económico, que la ley presupuestaria y la ley núm. 29816 establecen limitaciones para llevar a cabo incrementos de beneficios económicos; iii) respecto al alegato de que la Superintendencia se niega a negociar incrementos remunerativos pese a haber suscrito en el pasado convenios colectivos con otras organizaciones sindicales a las que sí se habrían otorgado dichos incrementos, la Superintendencia destaca que ha actuado siempre en estricta conformidad con la legalidad vigente y aclara que la prohibición contenida en la Ley del Servicio Civil núm. 30057 no se aplica a la Superintendencia (cuya ley núm. 29816 prevé la negociación de incrementos y beneficios hasta el máximo equivalente al 1 por ciento del incremento anual de los recursos). La Superintendencia destaca que durante los años 2011, 2012 y 2013 ha suscrito convenios colectivos con diversas organizaciones sindicales teniendo en cuenta el marco normativo de la ley núm. 29816, con lo que existiría la posibilidad de suscribir un próximo convenio colectivo con el SINAUT-SUNAT.
4. 512. El Viceministro de Trabajo recuerda en sus observaciones las disposiciones legales aplicables, indicando que, al tiempo que la novena disposición complementaria final de la ley núm. 29816 prevé la posibilidad de negociar incrementos en los beneficios dentro de un máximo del 1 por ciento del incremento anual de los recursos, la ley núm. 30281 (Ley de Presupuesto para el Sector Público del año 2015) en su artículo 6 prohíbe el reajuste o incremento de remuneraciones u otros beneficios. El Viceministro indica asimismo que ni la ley núm. 29816 ni la ley núm. 30281 han sido objeto de procesos de inconstitucionalidad (por lo que se presumen constitucionales) y que, al examinar la constitucionalidad de la ley núm. 30057 de 2013 (Ley del Servicio Civil), habiéndose cuestionado el capítulo de la negociación colectiva, el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad en parte de la norma.
5. 513. En virtud de todas las consideraciones antes indicadas, el Gobierno concluye que: i) la novena disposición complementaria final de la ley núm. 29816 no vulnera el derecho de negociación colectiva, habiendo la Superintendencia participado en negociaciones y llegado a acuerdos con varios sindicatos; ii) la Ley núm. 30057 del Servicio Civil y sus normas reglamentarias establecen disposiciones en materia de negociación colectiva en el sector público con la finalidad de contar con un marco normativo uniforme que evite el desorden remunerativo, estableciendo criterios técnicos y objetivos; iii) el Tribunal Constitucional ha confirmado la constitucionalidad en parte de la ley núm. 30057 (no la ha declarado inconstitucional en lo referente a la negociación colectiva), y iv) en relación a la ley núm. 30281, no existe proceso de inconstitucionalidad alguno en trámite.

C. Conclusiones del Comité

1. 514. El Comité observa que la queja concierne a alegatos de disposiciones legislativas que limitan el derecho de negociación colectiva a los trabajadores de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y del sector público en general.
2. 515. En cuanto a la legislación aplicable a la Superintendencia y a la negociación con el SINAUT-SUNAT, el Comité toma debida nota de que, según indica la Superintendencia, la novena disposición complementaria final de la ley núm. 29816 permite la negociación colectiva de incrementos salariales y de beneficios (dentro del límite del 1 por ciento del incremento anual de los recursos propios) y que, habiéndose suscrito convenios con otras organizaciones sindicales en los últimos años, existe la posibilidad de suscribir un próximo convenio colectivo con el SINAUT-SUNAT. El Comité recuerda que, en anteriores casos en los que se alegaron dificultades en la negociación colectiva con la Superintendencia, el Comité destacó la importancia de que las partes puedan negociar cuestiones salariales y de que se promuevan mecanismos idóneos al respecto [véase caso núm. 2690, 357.º informe, párrafos 941 a 948 y caso núm. 2816, 367.º informe, párrafos 1001 a 1007]. En cuanto al alegato de la organización querellante de que el límite del 1 por ciento del incremento anual de los recursos es irrisorio y no negociado, el Comité recuerda, de modo general, que es compatible con los principios de la negociación colectiva la posibilidad de fijar una asignación presupuestaria global fija en cuyo marco la partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. El Comité recuerda igualmente que en el marco del caso núm. 2816, al tiempo que había tomado nota de las dificultades y problemas que experimenta la negociación colectiva en la administración pública, el Comité estimó que estas dificultades y problemas deberían tratarse en una mesa de diálogo social e invitó al Gobierno a que la convocase a efectos de mejorar el sistema de negociación colectiva en la administración pública y superar las dificultades y problemas existentes, incluido en materia de remuneraciones [véase 367.º informe, párrafo 1006]. Finalmente, como lo hizo en anteriores casos, el Comité confía que el Gobierno tomará las medidas necesarias para promover la negociación voluntaria y de buena fe entre la Superintendencia y el SINAUT-SUNAT, de modo que puedan suscribir un convenio colectivo en un futuro próximo, incluido sobre remuneraciones y otros beneficios.
3. 516. En cuanto a los alegatos de limitaciones a la negociación colectiva en el sector público, mediante la prohibición de negociar incrementos salariales u otros beneficios económicos contenidos en las leyes del presupuesto del sector público y en la Ley del Servicio Civil, el Comité observa que la CEACR, en el marco de la aplicación por parte del Perú de los convenios núms. 98 y 151, al examinar esta misma cuestión tomó conocimiento de que, en una sentencia de 3 de septiembre de 2015, el Tribunal Constitucional del Perú, basándose en los Convenios núms. 98 y 151 así como en los comentarios correspondientes de los órganos de control de la OIT: i) declaró inconstitucional la prohibición de la negociación colectiva para incrementos salariales contenida en las leyes de presupuesto del sector público para 2012, 2013, 2014 y 2015, y ii) exhortó al Congreso de la República a que aprobara la regulación de la negociación colectiva en el sector público. La CEACR instó al Gobierno a que, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, tomase las medidas necesarias para revisar la Ley del Servicio Civil de 2013 así como toda la normativa pertinente de manera que los empleados del sector público que no trabajan en la administración del Estado puedan ejercer su derecho a negociar colectivamente temas económicos y salariales de conformidad con el Convenio núm. 98 y que, en relación a la aplicación del Convenio núm. 151, los empleados públicos que trabajan en la administración del Estado puedan participar en la determinación de las condiciones de empleo, incluidas las remuneraciones y otras materias con incidencia económica. En vista de lo que antecede y de que el Perú ha ratificado los Convenios núms. 98 y 151, el Comité invita al Gobierno a seguir informando a la CEACR sobre estos aspectos legislativos del caso.
4. 517. El Comité observa que el alegato de acciones antisindicales en relación al uso del correo electrónico es objeto del caso núm. 2816, en seguimiento ante el Comité y a cuyas conclusiones y recomendaciones se remite.

Recomendaciones del Comité

1. 518. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité confía que el Gobierno tomará las medidas necesarias para promover la negociación voluntaria y de buena fe entre la Superintendencia y el SINAUT-SUNAT, de modo que puedan suscribir un convenio colectivo en un futuro próximo, incluido sobre remuneraciones y otros beneficios y reitera su invitación al Gobierno a tratar mediante una mesa de diálogo social las dificultades y problemas de la negociación colectiva en la administración pública, incluido en materia de remuneraciones, y
   • b) en vista de que el Perú ha ratificado los Convenios núms. 98 y 151, el Comité invita al Gobierno a seguir informando a la CEACR sobre los aspectos legislativos del caso, relativos a las disposiciones que excluyen los temas salariales o de incidencia económica de la negociación o participación colectiva de los empleados públicos.