Informe definitivo - Informe núm. 382, Junio 2017

Caso núm. 3198 (Chile) - Fecha de presentación de la queja:: 03-DIC-15 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante denuncia que el Gobierno se negó a negociar con la Asociación Nacional de Funcionarios del Registro Civil e Identificación de Chile y que realizó amenazas y represalias (con sanciones y despidos) por la legítima realización de una huelga, en la que hubo reemplazo de trabajadores

1. 227. La queja figura en una comunicación de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) recibida el 3 de diciembre de 2015.
2. 228. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de 10 de enero de 2017.
3. 229. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 230. En su comunicación de 3 de diciembre de 2015, la ANEF, que reúne a todas las asociaciones de funcionarios públicos del país, denuncia que el Gobierno se ha negado a negociar con la Asociación Nacional de Funcionarios del Registro Civil e Identificación de Chile (ANERCICH) y que realizó amenazas y represalias (con sanciones y despidos) por la legítima realización de una huelga, en la que hubo reemplazo de trabajadores.
2. 231. La ANEF indica que la Constitución Política de la República en su artículo 19, núm. 16, inciso 5.º prohíbe que los funcionarios del Estado puedan irse a huelga y que no ha existido la intención de parte del Estado de modificar la norma constitucional. La organización querellante señala asimismo que si bien no existe ninguna disposición legislativa que permita negociar de manera expresa en la administración pública, durante los últimos veinte años se han llevado a cabo negociaciones de hecho bajo la consideración y beneplácito de los Gobiernos.
3. 232. Según indica la ANEF, ante la negativa del Gobierno a negociar con la ANERCICH una serie de mejoras de las condiciones laborales, el 29 de septiembre de 2015, los funcionarios del Servicio del Registro Civil e Identificación de Chile (SRCI) iniciaron una huelga y a partir de aquel momento, las autoridades públicas realizaron declaraciones en los medios de comunicación que tenían como objetivo debilitar la huelga. En concreto, la ANEF alega que: i) el 22 de octubre de 2015, el Subsecretario del Interior declaró públicamente que el Estado estaba dispuesto a invocar la Ley de Seguridad Interior del Estado núm. 12927 en contra de los funcionarios del SRCI (la ANEF destaca que dicha ley ha de ser aplicada exclusivamente cuando se realizan actos equivalentes al terrorismo o que generen caos a nivel nacional); ii) los Ministros de Hacienda y de Trabajo declararon ante los medios de comunicación que la huelga era inconstitucional e ilegal (aseverando que el servicio no puede dejar de funcionar, lo que, según la organización querellante jamás se produjo ya que se llevaron a cabo turnos éticos pensados en trámites prioritarios para la ciudadanía); iii) la huelga ha sido atacada también por parlamentarios de oposición al Gobierno, quienes presentaron un recurso de protección para que la huelga se declarara ilegal, el cual fue declarado inadmisible por la Corte de Apelaciones por estar fuera de su competencia, y iv) la Contraloría General de la República (organismo de control de legalidad y supervisión del cumplimiento de deberes por parte de autoridades y funcionarios públicos) habría dado instrucciones al Director del SRCI para sancionar a quienes participaron en la huelga, lo que habría dado lugar a más de 100 procesos disciplinarios así como despidos.
4. 233. La organización querellante indica asimismo que el Gobierno reemplazó a los trabajadores que participaron en la huelga enviando a funcionarios de distintas gobernaciones e intendencias del país, quienes carecen de toda experiencia para realizar funciones de gran relevancia como son las celebraciones de matrimonios. La ANEF indica que ante esta situación, el 22 de octubre de 2015, la ANERCICH interpuso un recurso de protección para evitar el reemplazo de funcionarios (causa núm. 92045-2015), pero la Corte de Apelaciones de Santiago desestimó dicho recurso por estar fuera de su ámbito de competencia. La organización querellante subraya que debido a la importancia jurídico-social que tienen sus labores, durante la huelga la ANERCICH no dejó de realizar turnos éticos para atender aquellas necesidades de carácter urgente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 234. En su comunicación de fecha 10 de enero de 2017, el Gobierno indica que si bien se ha comprometido a institucionalizar la negociación colectiva en el sector público y a regular el ejercicio de la huelga por parte de los funcionarios públicos, no ha podido concretar un acuerdo con la mesa del sector público ni contar con su apoyo para esta iniciativa, dado que las organizaciones han privilegiado avanzar en otras materias de la agenda común definida en el Protocolo de acuerdo de noviembre de 2014. El Gobierno destaca que invitó a los gremios a que asistieran a las sesiones de la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado para que dieran su opinión sobre los proyectos de ley de reforma constitucional que proponen la derogación de la prohibición de huelga, y que éstos manifestaron que no era necesaria una regulación en materia de huelga.
2. 235. El Gobierno indica que el SRCI es un servicio público descentralizado, sometido a la supervigilancia de la Presidencia de la República a través del Ministerio de Justicia y que tiene como objetivo principal registrar los actos y hechos vitales que determinan el estado civil de las personas y la identificación de las mismas. El Gobierno indica que las funciones del SCRI son variadas, y muchas de ellas tienen importancia trascendental para la ciudadanía. A modo de ejemplo se señala que la inscripción de los nacimientos es un trámite que facilita y permite el acceso a los servicios de salud de los recién nacidos; el registro de defunción constituye un trámite esencial para autorizar la sepultación o cremación de los difuntos; la obtención y renovación de cédulas de identidad o pasaportes habilitan a las personas a realizar sus trámites personales ante las entidades públicas y privadas, y la no disposición de ellas les impide identificarse durante el tiempo que la ausencia se prolongue generándoles grandes perjuicios; la falta de atención del sistema registral de los vehículos motorizados afecta a quienes los adquieren, venden o comercian, siendo ello más sensible en quienes trabajan o ejercen actividades de comercialización de éstos; las tardanzas en la inscripción de condenas por violencia intrafamiliar u otros delitos de importancia puede afectar a las víctimas de una manera irreparable; las tardanzas en actualizar los registros de filiación penal también puede afectar a las personas de manera irreparable; entre otros efectos graves e irreparables.
3. 236. El Gobierno indica que entre el 29 de septiembre y el 6 de noviembre de 2015, se efectuó una paralización de actividades por parte de los funcionarios del SRCI, que afectó gravemente la continuidad de actividades del servicio y el acceso a las prestaciones que brinda el organismo. Ante esta situación, la autoridad superior del Servicio tomó medidas de emergencia con fin de brindar la mayor cantidad de atenciones impostergables con el personal no adherido a la paralización y funcionarios de otras reparticiones, a través de comisiones de servicios.
4. 237. El Gobierno explica que tratándose de un servicio de la administración del Estado, es aplicable al SRCI el artículo 3 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado núm. 18575, por el cual «está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley». Asimismo, el SRCI se encuentra sometido a la fiscalización de la Contraloría General de la República, la cual ha señalado que la autoridad debe ejercer sus potestades y disponer la adecuación o reestructuración del servicio, o la distribución de su personal de la manera que resulte más conveniente para el correcto cumplimiento de la gestión de la entidad a su cargo, en miras de lograr el bien común, esto es, responder a la obligación de velar por el cumplimiento de sus objetivos y de responder de su gestión que establece la ley núm. 18575.
5. 238. El Gobierno subraya que en el SRCI no se efectuaron procedimientos sancionatorios ni se aplicaron sanciones al personal que adhirió a la huelga y que los descuentos a las remuneraciones no constituyen sanciones sino que fueron realizados en conformidad a la legislación vigente, la doctrina sustentada por la Contraloría General de la República y lo resuelto por los tribunales de justicia. El Gobierno hace referencia al artículo 72 del DFL (decreto con fuerza de ley) núm. 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda que fija el texto refundido y sistematizado de la Ley núm. 18834 sobre Estatuto Administrativo: «Por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias o permisos con goce de remuneraciones, previstos en el presente estatuto, de la suspensión preventiva contemplada en el artículo 136, de caso fortuito o de fuerza mayor…». El Gobierno destaca asimismo que la Contraloría General de la República mantiene una reiterada jurisprudencia administrativa que es consistente en conciliar los derechos de libertad de los funcionarios públicos con la legislación estatutaria, y que particularmente respalda la legalidad y legitimidad de no remunerar el tiempo que se mantengan en paralización o sin trabajar en virtud de una movilización.
6. 239. El Gobierno indica que la ANERCICH interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra de los descuentos a las remuneraciones practicados por la autoridad superior del servicio, pero que el mismo fue rechazado el 15 de febrero de 2016, por la Segunda Sala de Verano de dicha Corte (causa núm. 102.011-2015) y que dicha sentencia fue confirmada por la Tercera Sala de la Corte Suprema (causa núm. 16.566-2016) el 17 de Mayo de 2016.
7. 240. Respecto a la supuesta invocación a la Ley de Seguridad Interior del Estado núm. 12927, el Gobierno indica que su artículo 26 establece que los procesos a que dieren lugar los delitos allí previstos se iniciarán por requerimiento o denuncia del Ministro del Interior y Seguridad Pública o de los intendentes respectivos, y que al efecto ninguna de esas autoridades públicas hizo uso de la referida norma en relación a los hechos que son objeto de la presente reclamación.
8. 241. En cuanto al recurso de protección interpuesto por tres parlamentarios solicitando que se declarara ilegal la huelga, ello no infringe las obligaciones del Estado de Chile emanadas de los Convenios núms. 87 y 98, sino que representa el ejercicio de una acción de tutela judicial de derechos de los ciudadanos, en un procedimiento destinado precisamente a conciliar derechos en conflicto, como es el derecho a huelga en los casos de afectación de servicios esenciales. El Gobierno indica que la paralización de los funcionarios del SRCI no fue declarada ilegal por el Tribunal.
9. 242. Por último, el Gobierno indica que la negociación que motivó la huelga culminó con un acuerdo entre las autoridades y la ANERCICH en el cual se convino el otorgamiento de un bono según desempeño y productividad para el personal de planta y a contrata del SRCI, compromiso que fue cumplido mediante la aprobación de la ley núm. 20934, publicada en el Diario Oficial el 9 de julio de 2016.

C. Conclusiones del Comité

1. 243. El Comité observa que en el presente caso la ANEF, que reúne a todas las asociaciones de funcionarios públicos del país, denuncia que el Gobierno se negó a negociar con la ANERCICH y que realizó amenazas y represalias con sanciones y despidos por la legítima realización de una huelga, que tuvo lugar entre el 29 de septiembre y el 6 de noviembre de 2015, en la que hubo reemplazo de trabajadores.
2. 244. El Comité toma nota de que la organización querellante indica que la Constitución Política en su artículo 19, núm. 16, inciso 5.° prohíbe que los funcionarios del Estado puedan irse a huelga y que no ha existido la intención de parte del Estado de modificar la norma constitucional. La organización querellante indica asimismo que sin perjuicio de que no existe ninguna disposición legislativa que permita negociar de manera expresa en la administración pública, durante los últimos veinte años se han llevado a cabo negociaciones de hecho bajo la consideración y beneplácito de los gobiernos. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que si bien se ha comprometido institucionalizar la negociación colectiva en el sector público y a regular el ejercicio de la huelga por parte de los funcionarios públicos, no ha podido concretar un acuerdo con la mesa del sector público ni contar con su apoyo para esta iniciativa, dado que las organizaciones han privilegiado avanzar en otras materias de la agenda común definida en el Protocolo de acuerdo de noviembre de 2014. El Comité toma nota de que el Gobierno destaca que invitó a los gremios a que asistieran a las sesiones de la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado para que dieran su opinión sobre los proyectos de ley de reforma constitucional que proponen la derogación de la prohibición de huelga, y que éstos manifestaron que no era necesaria una regulación en materia de huelga.
3. 245. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que: i) ante la negativa del Gobierno a negociar una serie de mejoras de las condiciones laborales (bajo el pretexto de que no está obligado por ley a negociar), el 29 de septiembre de 2015 los funcionarios del SRCI iniciaron una huelga; ii) tres parlamentarios de oposición al Gobierno presentaron un recurso de protección para que la huelga se declarara ilegal, pero dicho recurso fue declarado inadmisible por la Corte de Apelaciones por estar fuera de su competencia; iii) debido a la importancia jurídico-social que tienen sus labores, durante la huelga la ANERCICH no dejó de realizar turnos éticos para atender necesidades de carácter urgente, y iv) no obstante lo anterior, el Gobierno reemplazó a los funcionarios del SRCI que participaron en la huelga con funcionarios de distintas gobernaciones e intendencias del país, quienes carecen de toda experiencia para realizar funciones de gran relevancia como son las celebraciones de matrimonios, frente a lo cual la ANERCICH interpuso un recurso de protección que fue desestimado por la Corte de Apelaciones de Santiago por estar fuera de su ámbito de competencia.
4. 246. El Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) el SRCI es un servicio público que tiene como objetivo principal registrar los actos y hechos vitales que determinan el estado civil de las personas y la identificación de las mismas (a modo de ejemplo, la inscripción de los nacimientos es un trámite que permite el acceso a los servicios de salud de los recién nacidos y el registro de defunción constituye un trámite esencial para autorizar la sepultación o cremación de los difuntos); ii) la huelga tuvo lugar entre el 29 de septiembre y el 6 de noviembre de 2015 y afectó gravemente el acceso a las prestaciones que brinda el organismo, por lo que la autoridad superior del Servicio tomó medidas de emergencia con el fin de brindar la mayor cantidad de atenciones impostergables con el personal no adherido a la paralización y funcionarios de otras reparticiones, a través de comisiones de servicios, y iii) tratándose de un servicio de la administración del Estado, le es aplicable el artículo 3 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado núm. 18575, por el cual «está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley».
5. 247. En lo que respecta a las cuestiones que dieron lugar a la huelga, el Comité toma nota de que la huelga finalizó tras un acuerdo entre las autoridades del SRCI y la ANERCICH en el cual se convino el otorgamiento de un bono según desempeño y productividad para el personal de planta y a contrata del SRCI, compromiso que fue cumplido mediante la aprobación de la ley núm. 20934, publicada en el Diario Oficial el 9 de julio de 2016. El Comité saluda el acuerdo alcanzado, entre las autoridades del SRCI y la ANERCICH así como la adopción de la ley núm. 20934, con lo que se habría dado por finalizado el conflicto que originó la huelga y la presente queja.
6. 248. En relación con el alegato de que el Subsecretario del Interior hizo declaraciones sobre la posibilidad de invocar la Ley de Seguridad Interior del Estado núm. 12927 en contra de los funcionarios del SRCI (la organización querellante destaca que dicha ley que ha de ser aplicada exclusivamente cuando se realizan actos equivalentes al terrorismo o que generen caos a nivel nacional), el Comité toma nota de que el Gobierno indica que el artículo 26 de dicha ley establece que los procesos a que dieren lugar los delitos allí previstos se iniciarán por requerimiento o denuncia del Ministro del Interior y Seguridad Pública o de los intendentes respectivos, y que ninguna de esas autoridades públicas hizo uso de la referida norma en relación a los hechos que son objeto de la presente queja. Al tiempo que toma nota de las indicaciones del Gobierno sobre la ausencia de apertura de procedimiento penal por parte de las autoridades públicas con base en la ley núm. 12927, el Comité recuerda que nadie debería poder ser privado de libertad, ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una huelga pacifica [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 672].
7. 249. Por último, en lo que respecta al alegato de que la Contraloría General de la República (organismo de control de legalidad y supervisión del cumplimiento de deberes por parte de autoridades y funcionarios públicos) habría dado instrucciones al director del SRCI para sancionar a quienes participaron en la huelga y que se habría dado curso a más de 100 procedimientos disciplinarios así como despidos, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) en el SRCI no se efectuaron procedimientos sancionatorios ni se aplicaron sanciones al personal que adhirió a la huelga; ii) los descuentos a las remuneraciones no constituyen sanciones sino que fueron realizados en conformidad con la legislación vigente, la doctrina sustentada por la Contraloría General de la República y lo resuelto por los tribunales de justicia, y iii) el recurso de protección interpuesto por la ANERCICH ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra de los descuentos a las remuneraciones practicados por la autoridad superior del Servicio fue rechazado el 15 de febrero de 2016, por la Segunda Sala de Verano de dicha Corte y dicha sentencia fue confirmada por la Tercera Sala de la Corte Suprema el 17 de mayo de 2016. En estas condiciones, y observando que la organización querellante no ha presentado información alguna sobre el número e identidad de los trabajadores que habrían sido objeto de despidos o de otras sanciones, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 250. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.