Informe provisional - Informe núm. 387, Octubre 2018

Caso núm. 3185 (Filipinas) - Fecha de presentación de la queja:: 05-FEB-16 - Activo

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que se han producido ejecuciones extrajudiciales de tres dirigentes sindicales y denuncian que el Gobierno no ha investigado adecuadamente estos casos ni ha puesto a los culpables a disposición de la justicia. Estas organizaciones alegan además el uso de amenazas y tentativas de homicidio contra un cuarto dirigente sindical y su familia, que se vieron obligados a esconderse, y denuncian que el Gobierno no ha investigado adecuadamente este caso ni ha protegido a las víctimas. El hecho de no investigar las quejas ni procesar a los culpables ha agravado el clima de impunidad, violencia e inseguridad, lo que ha tenido un efecto perjudicial en el ejercicio de los derechos sindicales

1. 629. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de octubre-noviembre de 2017 y presentó en esa ocasión un informe provisional al Consejo de Administración [véase 383.er informe, párrafos 538 a 560, aprobado por el Consejo de Administración en su 331.ª reunión (octubre-noviembre de 2017)].
2. 630. El Gobierno envió observaciones adicionales en sus comunicaciones de 7 de febrero y 28 de septiembre de 2018.
3. 631. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 632. En su reunión de octubre-noviembre de 2017, a la luz de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración aprobó las siguientes recomendaciones:
   • a) tomando nota con interés de la celebración del reciente evento tripartito para la puesta en marcha del proyecto de cooperación técnica de dos años en libertad sindical y negociación colectiva, en el que los socios tripartitos firmaron el «Manifiesto tripartito de compromiso y esfuerzo colectivo para sostener la observancia y mejoras adicionales en la aplicación de los principios de la libertad sindical y negociación colectiva», el Comité pide al Gobierno que siga manteniéndolo informado de las medidas adoptadas o previstas para garantizar un clima de justicia y seguridad para los sindicalistas de Filipinas y para luchar contra la impunidad con mayor eficacia. Más concretamente, el Comité pide al Gobierno que facilite información relativa al equipo tripartito de validación, mencionado anteriormente, establecido para el presente caso, su funcionamiento y las conclusiones de sus trabajos;
   • b) recordando que con respecto a los tres asesinatos objeto de examen, y a la gran mayoría de casos por ejecuciones extrajudiciales anteriores a la creación de la IAC, se consideró que no cumplían los criterios previstos en la orden administrativa núm. 35, el Comité considera que el Gobierno debería garantizar que, en relación al funcionamiento de los órganos de observación no judiciales tales como la IAC o el RTMB, los criterios utilizados para seleccionar los casos que van a ser considerados deberían de ser más amplios que los criterios utilizados por los tribunales a fin de no excluir indebidamente los posibles casos de libertad sindical y garantizar que la actividad laboral o la función sindical, aun cuando puedan ser considerados otros factores, establezcan una presunción que justifique un examen exhaustivo de la posible motivación. El Comité confía en que sus anteriores consideraciones se pondrán en conocimiento del grupo técnico de trabajo de la IAC y pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre: i) el resultado de la nueva revisión, a cargo de la IAC, de los asesinatos de los tres líderes sindicalistas Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman y, en caso de que resulten definitivamente excluidos en virtud de la orden administrativa AO núm. 35, las razones exactas de dicha exclusión, y ii) cualquier resolución dictada por el NTIPC-MB sobre las tres ejecuciones extrajudiciales;
   • c) observando que el 8 de marzo de 2017 fueron presentadas contra los sospechosos acusaciones de asesinato por la muerte del Sr. Antonio Petalcorin, el Comité espera que los autores serán juzgados y condenados sin demora, y pide al Gobierno que lo mantenga informado de los progresos realizados a este respecto y que comunique copia de los fallos pertinentes tan pronto cuando sean transmitidos;
   • d) habida cuenta de los mencionados obstáculos planteados por el Gobierno en la investigación y en el enjuiciamiento de casos de asesinatos de los demás sindicalistas, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas generales, si fuese necesario de carácter legislativo, para que esos graves delitos sean investigados y, cuando haya pruebas, enjuiciados motu proprio, esto es, independientemente de que las familias de las víctimas u otras partes no estén interesadas en que se siga tramitando la causa o no cooperen al respecto, y aunque la parte ofendida no haya presentado una demanda penal oficial;
   • e) además, el Comité confía en que el sistema penal nacional recibirá asistencia para aumentar la capacidad de recabar pruebas forenses y dejar de depender en exceso de las pruebas testimoniales, de manera que la falta de testigos o su retractación no siga impidiendo avanzar en la investigación y el procesamiento de los casos. Más concretamente, el Comité espera que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para que la investigación y el proceso judicial de los tres presuntos actos de ejecución extrajudicial, aunque no hayan sido cometidos por entidades estatales, avancen satisfactoriamente y sin demora a fin de identificar, procesar y condenar a los responsables y evitar que se repitan casos de este tipo. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • f) el Comité pide al Gobierno que adopte nuevas medidas para garantizar la protección efectiva de las víctimas potenciales, ya sea por medios formales o menos formales, de conformidad con los principios enunciados en sus conclusiones, y
   • g) el Comité señala a la atención del Consejo de Administración la naturaleza grave y urgente de los asuntos tratados en este caso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 633. En su comunicación de 7 de febrero de 2018, el Gobierno facilita información sobre las medidas adoptadas e información actualizada sobre los casos en curso. Reitera el compromiso asumido el 13 de septiembre de 2017 con la firma ceremonial del «Manifiesto tripartito de compromiso y esfuerzo colectivo para sostener la observancia y el mejoramiento adicional de la aplicación de los principios de la libertad sindical y negociación colectiva».El Gobierno recalca que su reciente ratificación del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) pone también de manifiesto su compromiso constante por promover la libertad sindical en el país.
2. 634. Más concretamente, el Gobierno señala que se encuentra en proceso de reconstituir y ampliar los actuales consejos tripartitos para la paz laboral con el objeto de asegurar una representación verdadera e inclusiva de los trabajadores y los empleadores, dando también cabida en dichos órganos a los representantes de los trabajadores del sector informal, del sector público, de las mujeres trabajadoras y de los trabajadores migrantes.
3. 635. Con la promulgación de la orden administrativa núm. 32, serie de 2018, relativa a las directrices operativas sobre los órganos de observación tripartitos regionales, se ha institucionalizado y reforzado aún más la creación de equipos tripartitos de validación con la finalidad de recabar y/o verificar información de las siguientes fuentes: a) el sindicato o la organización a la que se hubiere afiliado la supuesta víctima; b) la familia y/o los parientes de la víctima; c) la empresa/dirección de empresa involucrada en el caso o queja; d) los órganos de investigación y de enjuiciamiento del Gobierno; e) las unidades gubernamentales locales, y f) otros organismos interesados como el Tribunal Supremo, el Tribunal de Apelación, el Departamento de Justicia, la Agencia Nacional de Investigación, la Policía Nacional de Filipinas (PNP), la Comisión de Derechos Humanos, el Departamento del Interior y de Gobierno Local, con inclusión de las Fuerzas Armadas de Filipinas (AFP) cuando sea necesario. Se abordaron también los problemas de seguridad que preocupaban a los miembros, a través de una disposición que otorga al equipo tripartito de validación la facultad de pedir ayuda en esa materia a la PNP y a las AFP si las circunstancias así lo requieren.
4. 636. Por otra parte, se está reformando también el marco de aplicación de las normas laborales del Departamento de Trabajo y Empleo mediante la delegación de representantes sectoriales designados para participar en la evaluación del cumplimiento de la legislación laboral y social en las empresas. Los inspectores sindicales delegados que han cursado y superado las tres primeras fases de formación en Luzón, Mindanao y Visayas ya han obtenido una autorización general para hacer evaluaciones. El 18 de octubre de 2017 se promulgó la orden ministerial núm. 183-17 relativa al «Reglamento revisado de administración y aplicación de la legislación laboral conforme a lo dispuesto en el artículo 128 del Código del Trabajo, en su versión renumerada».
5. 637. La presencia de estas estructuras y reformas concebidas especialmente para centrar los esfuerzos en la investigación, las actividades de observación y el enjuiciamiento de los delitos relacionados con sindicalistas contribuye también a reconstituir y fortalecer esos mecanismos ya establecidos, con miras a asegurarse de que siguen activos y responden a las iniciativas del Gobierno en conformidad con el Convenio núm. 87 de la OIT.
6. 638. Por lo que se refiere a las peticiones formuladas por el Comité para que se lo mantenga informado del resultado del examen reabierto por la Comisión Interinstitucional acerca de los asesinatos de tres dirigentes sindicales, el Gobierno reitera las dificultades que entraña obtener de los querellantes información y pruebas suficientes para justificar los alegatos, lo que entorpece la correcta evaluación y clasificación de los casos. En el caso concreto del Sr. Antonio Petalcorin, el Gobierno solicita al Comité que reclasifique este asunto como un caso de cuya evolución solicita ser informado, dado que se encuentra en proceso ordinario de enjuiciamiento penal y ya se han completado todas las posibles diligencias de carácter contencioso y administrativo.
7. 639. En cuanto a la recomendación de adoptar medidas para que esos graves delitos sean investigados y enjuiciados motu proprio, el Gobierno aclara que esta cuestión ya se abordó en las Normas de Procedimiento Penal revisadas de Filipinas, que facultan a las fuerzas del orden y a los fiscales para actuar en casos de actos delictivos cometidos contra el Estado, haya o no una queja formal previa de la parte perjudicada, siempre y cuando se produzca, de hecho o de derecho, una infracción de carácter penal. El marco normativo vigente autoriza a las fuerzas de seguridad, como la PNP, a emprender motu proprio una investigación penal, sea cual sea la gravedad del delito o infracción. Si las pruebas lo justifican, se podrá interponer una denuncia penal a instancias del Gobierno a través del procurador.
8. 640. No obstante, el Gobierno subraya que para tener un caso sólido que realmente permita condenar a los acusados, es imperativo que la queja esté avalada por pruebas y/o declaraciones de testigos.
9. 641. La Comisión Interinstitucional constituida en virtud de la orden administrativa núm. 35, dependiente del Departamento de Justicia, es uno de los mecanismos que se han creado para poner en práctica las iniciativas del Gobierno de Filipinas destinadas a mejorar la aplicación del Convenio núm. 87 de la OIT, particularmente para facilitar que se lleven a cabo procesos expeditos de investigación, procesamiento y resolución de casos pendientes relativos al presunto acoso y asesinato de dirigentes y activistas sindicales.
10. 642. La Comisión Interinstitucional tiene el cometido de investigar casos antiguos y nuevos de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzosas, torturas y otras violaciones graves de los derechos humanos, y todos los casos de asesinatos de dirigentes sindicales y defensores de los trabajadores (e incluso de personas a quienes se haya atribuido erróneamente tal condición) se beneficiarán de las investigaciones realizadas por equipos mixtos, así como de los procedimientos de supervisión y observación de los diversos equipos especiales de control y, en última instancia, de las plenas competencias de los órganos de máximo nivel de la propia Comisión Interinstitucional.
11. 643. Otra estructura de observación es el Mecanismo Nacional de Observación, cuyo mandato consiste en seguir de cerca los progresos del país en la resolución de los casos y/o violaciones de los derechos humanos, priorizando, a corto plazo, los casos de ejecuciones extrajudiciales, las desapariciones forzosas y la tortura, incluidas las violaciones conexas de los derechos económicos, sociales y culturales que pueden estar en el origen de los casos mencionados, con miras a asegurar a largo plazo el cumplimiento efectivo de las obligaciones contraídas por el Gobierno de Filipinas en virtud de los tratados internacionales de derechos humanos.
12. 644. Se están celebrando discusiones con el objeto de reforzar la coordinación y aclarar la interacción entre los mecanismos de observación existentes, en particular la Comisión Interinstitucional y el Mecanismo Nacional de Observación, no sólo para contribuir a acelerar la investigación y el enjuiciamiento de los casos sino también para explorar las recomendaciones operativas y/o de política destinadas a mejorar el sistema de justicia penal. Además, se debaten continuamente cuestiones legislativas en el Congreso. Por lo que se refiere a la necesidad de reforzar la capacidad de recopilar pruebas forenses, el Gobierno indica que la dependencia de las pruebas testimoniales sigue siendo indispensable en el enjuiciamiento penal, y que las pruebas forenses, con todo y que hace falta incrementar la capacidad para recopilarlas, son de carácter meramente complementario.
13. 645. En cuanto a la apertura de una vía más formal para garantizar la protección de los testigos, que de hecho podrían convertirse en víctimas, el Gobierno recuerda que, en virtud de la Ley de la República núm. 6981 (Ley de Protección, Seguridad y Prestaciones a los Testigos), se establece un Programa de Protección de Testigos bajo la supervisión del Departamento de Justicia. Al garantizar la protección ante posibles represalias y dificultades económicas, el programa sirve como aliciente para que los testigos, o las personas que tienen conocimiento de la comisión de un delito, testifiquen ante un tribunal o un órgano cuasi judicial o ante una autoridad investigadora. Además, la Comisión de Derechos Humanos adoptó su propio Programa de Protección de Testigos con la finalidad de salvaguardar la vida de los testigos en casos de vulneración de los derechos humanos. En el marco de este programa se incentiva a los testigos para que presten declaración, ofreciéndoles protección y asistencia en aspectos como los siguientes: un alojamiento seguro; alimentos, ropa y otros artículos de primera necesidad para el sustento diario; cuidados médicos; educación, si se trata de un testigo menor de edad, y escolta durante los desplazamientos entre el lugar de residencia y la sede del órgano judicial, cuasi judicial o de investigación.
14. 646. La notable disminución de los casos de vulneración de los derechos sindicales puede atribuirse también a los continuos esfuerzos (más de 70 actividades de creación de capacidad en el período de 2010 a 2017) para mejorar la sensibilización y fortalecer la capacidad de todas las instituciones gubernamentales competentes, con inclusión de los interlocutores sociales, en lo relativo a la promoción y la protección de los derechos laborales mediante la asistencia técnica de la OIT. Numerosas partes interesadas recibieron orientación y formación no sólo sobre las normas internacionales del trabajo (principalmente la libertad sindical y la negociación colectiva), sino también sobre la observancia de los instrumentos tripartitos por los que se rige la participación de los interlocutores sociales, en particular la policía, el ejército y los organismos gubernamentales clave, durante los conflictos laborales.
15. 647. En su comunicación de 28 de septiembre de 2018, el Gobierno indica que el DOLE organizará, en noviembre de 2018, una formación multisectorial de instructores sobre libertad sindical y negociación colectiva, en colaboración con la OIT y otros organismos interesados. Esta actividad forma parte del Plan de acción nacional formulado por los interlocutores tripartitos cuyo objetivo es capacitar a los interlocutores sociales y las partes interesadas, a los que se puede recurrir como especialistas y defensores de la libertad sindical y la negociación colectiva, para organizar conferencias y/o cursos, en particular sobre las directrices existentes que rigen la participación de diversos interlocutores sociales y partes interesadas durante los conflictos laborales. A esta formación asistirán representantes del DOLE, el Departamento de Interior y Gobierno Local, el Departamento de Defensa Nacional, el Departamento de Justicia, la Comisión de Derechos Humanos, las AFP y la PNP, la Dirección de la Zona Económica de Filipinas, el Órgano de Supervisión del Consejo Nacional Tripartito para la Paz Laboral, los órganos de control tripartitos regionales, y las AFP y la PNP. Además, el Gobierno informa de que las AFP y la PNP han afirmado, por conducto de oficiales de alto rango de la región de Davao, que las directrices de las AFP han sido integradas en sus respectivos programas de formación y han asegurado que las directrices se seguirán estrictamente en sus rangos. Este compromiso se manifestó durante la reunión de la Comisión Interinstitucional Regional de Coordinación y Supervisión (RICMC) celebrada el 20 de septiembre de 2018.
16. 648. Por último, el Gobierno expresa su preocupación por el uso de los calificativos «grave y urgente» y afirma que a su juicio convendría reconsiderar esta formulación. Reitera que los procedimientos penales ordinarios de esos casos siguen su curso, gracias a los constantes esfuerzos de los interlocutores tripartitos y que ellos continuarán siguiendo de cerca y agilizando todos los casos, en el respeto de los derechos constitucionales de enjuiciamiento rápido y del debido proceso. Se ha dejado constancia de estos considerables esfuerzos en todos los informes anteriores y en las respuestas del Gobierno a todas las solicitudes transmitidas por los órganos/organizaciones de ámbito nacional e internacional.

C. Conclusiones del Comité

1. 649. El Comité recuerda que el presente caso se refiere a alegatos sobre las ejecuciones extrajudiciales de tres dirigentes sindicales y sobre el hecho de que el Gobierno no ha investigado adecuadamente estos casos ni ha puesto a los autores a disposición de la justicia, lo que ha agravado el clima de impunidad, violencia e inseguridad, con efectos perniciosos para el ejercicio de los derechos sindicales.
2. 650. El Comité toma nota de la información adicional presentada por el Gobierno respecto de las medidas legislativas y de otro orden utilizadas con objeto de crear un clima más propicio para la libertad sindical. A este respecto, el Comité recuerda que ya había tomado nota anteriormente de la aplicación de un pormenorizado y complejo marco de mecanismos de monitoreo e investigación, tanto de ámbito nacional como regional, mediante el cual se ha seguido trabajando activamente en los casos de asesinato de sindicalistas y otros tipos de actos de violencia denunciados ante los órganos de control de la OIT.
3. 651. El Comité acoge con agrado la información adicional facilitada por el Gobierno de que se encuentra en proceso de reconstituir y ampliar los actuales consejos tripartitos para la paz laboral con el objeto de asegurar una representación verdadera e inclusiva del sector trabajador y empleador, dando también cabida en dichos órganos a los representantes de los trabajadores del sector informal, del sector público, de las mujeres trabajadoras y de los trabajadores migrantes. Además, con la promulgación de la orden administrativa núm. 32, serie de 2018, relativa a las directrices operativas sobre los órganos de observación tripartitos regionales, se ha institucionalizado y reforzado aún más la creación de equipos tripartitos de validación con la finalidad de recabar y/o verificar información de las siguientes fuentes: a) el sindicato o la organización a la que se hubiere afiliado la supuesta víctima; b) la familia y/o los parientes de la víctima; c) la empresa/dirección de empresa involucrada en el caso o queja; d) los órganos de investigación y de enjuiciamiento del Gobierno; e) las unidades gubernamentales locales y f) otros organismos interesados como el Tribunal Supremo, el Tribunal de Apelación, el Departamento de Justicia, la Agencia Nacional de Investigación, la PNP, la Comisión de Derechos Humanos, el Departamento del Interior y de Gobierno Local, con inclusión de las AFP cuando sea necesario. Se abordaron también los problemas de seguridad que preocupaban a los miembros, a través de una disposición que otorga al equipo tripartito de validación la facultad de pedir ayuda en esa materia a la PNP y a las AFP si las circunstancias así lo requieren. Recordando su anterior recomendación relativa al funcionamiento de los órganos de observación no judiciales, tales como la Comisión Interinstitucional o los órganos tripartitos regionales, el Comité confía en que los criterios utilizados para admitir los casos para examen no excluyan indebidamente posibles casos de libertad sindical y garanticen un examen exhaustivo, incluso cuando la actividad laboral o la función sindical sean sólo una de varias motivaciones posibles.
4. 652. El Comité toma nota, además, de que el Gobierno señala que el marco normativo vigente autoriza a las fuerzas de seguridad, como la PNP, a emprender motu proprio una investigación penal, sea cual sea la gravedad del delito o infracción. Si las pruebas lo justifican, se podrá interponer una denuncia penal a instancias del Gobierno a través del procurador. En cuanto a la apertura de una vía más formal para garantizar la protección de los testigos, que de hecho podrían convertirse en víctimas, el Gobierno recuerda que, en virtud de la Ley de la República núm. 6981 (Ley de Protección, Seguridad y Prestaciones a los Testigos), se establece un Programa de Protección de Testigos bajo la supervisión del Departamento de Justicia, en tanto que la Comisión de Derechos Humanos ha adoptado también su propio Programa de Protección de Testigos con la finalidad de salvaguardar la vida de los testigos en casos de vulneración de los derechos humanos. Por último, el Comité toma nota con interés de las numerosas actividades de creación de capacidad a las que se refiere el Gobierno en materia de promoción y protección de los derechos laborales para todas las partes interesadas, incluyendo la policía, el ejército y los organismos gubernamentales.
5. 653. Por lo que respecta a los asesinatos de los tres líderes sindicalistas Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman, examinados en el presente caso, el Comité observa que el Gobierno reitera que se están tramitando e investigando en el marco de procesos ordinarios de investigación penal y enjuiciamiento. El Comité, al tiempo que saluda los amplios esfuerzos tripartitos e interministeriales para ayudar a acelerar la investigación y el procesamiento de casos, recalca la importancia de identificar rápidamente a los autores de actos de violencia contra sindicalistas y de ponerlos a disposición de la justicia, a fin de luchar contra la impunidad y promover un clima exento de violencia, intimidación y temor, en el que sea posible ejercer plenamente la libertad sindical. Recordando que esos asesinatos se produjeron en 2013, el Comité vuelve a manifestar su firme expectativa de que los autores sean juzgados y condenados sin demora, y pide al Gobierno que lo mantenga informado de los progresos alcanzados a este respecto, incluida la situación actual de esos casos, y que proporcione copia de las sentencias pertinentes en cuanto sean dictadas.

Recomendaciones del Comité

1. 654. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) subrayando la importancia de identificar rápidamente a los autores de actos de violencia contra sindicalistas y de ponerlos a disposición de la justicia, a fin de luchar contra la impunidad y promover un clima exento de violencia, intimidación y temor, en el que sea posible ejercer plenamente la libertad sindical, y recordando los asesinatos de los tres líderes sindicalistas Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman, ocurridos en 2013, el Comité reitera una vez más su firme expectativa de que los autores sean juzgados y condenados sin demora, y pide al Gobierno que lo mantenga informado de los progresos alcanzados a este respecto, incluida la situación actual de esos casos, y que proporcione copia de las sentencias pertinentes en cuanto sean dictadas, y
   • b) el Comité señala a la atención del Consejo de Administración la naturaleza grave y urgente de los asuntos tratados en este caso.