Informe definitivo - Informe núm. 391, Octubre 2019

Caso núm. 3346 (Países Bajos) - Fecha de presentación de la queja:: 28-DIC-18 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo está aplicando una política mediante la cual supuestamente deniega, de manera sistemática y arbitraria, solicitudes de exención de la aplicación de convenios colectivos que han sido declarados universalmente vinculantes. La organización querellante alega que, mediante esta práctica, el Ministerio restringe los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva de las partes en convenios colectivos previos concertados a nivel de la empresa o del subsector

1. 451. La queja figura en comunicaciones de fecha 28 de diciembre de 2018 y 4 de febrero y 2 de julio de 2019, presentadas en nombre de Landelijke Belangenvereniging (LBV).
2. 452. El Gobierno envió sus observaciones en dos comunicaciones de fechas 8 de mayo y 11 de septiembre de 2019.
3. 453. Los Países Bajos han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 454. En su comunicación de fecha 28 diciembre de 2018, LBV alega que el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo (en adelante, el Ministerio) ha modificado su política relativa a la aplicación del marco normativo (marco de evaluación por el que se declara el carácter universalmente vinculante de disposiciones de los convenios colectivos) (en adelante, el marco de evaluación). En la práctica, ya no se exime, por motivos de fondo, de la aplicación de las disposiciones de un convenio colectivo que hayan sido declaradas universalmente vinculantes en un sector. Esto significa que las empresas con características específicas ya no pueden aplicar convenios de empresa suscritos con anterioridad a la declaración relativa al carácter universalmente vinculante (en adelante, la declaración AVV) de determinadas disposiciones de un convenio sectorial posterior, en la medida en que no son conformes con las disposiciones mínimas de este último. La organización querellante alega que, mediante esta práctica, el Ministerio vulnera el derecho de los sindicatos como LBV y las empresas a celebrar libremente convenios de empresa. Dichos convenios ya no presentan ventajas, puesto que pueden revocarse en cualquier momento y sustituirse por un convenio colectivo universalmente vinculante. Asimismo, se truncan las oportunidades de que los sindicatos como LBV, que no tienen carácter sectorial, atraigan a empleadores dispuestos a invertir dinero, tiempo y energía en un convenio de empresa, por lo que se pone en riesgo el derecho de los sindicatos a existir y a captar miembros.
2. 455. La organización querellante se presenta como una asociación de empleados y demandantes de empleo fundada en 1969 e inscrita en la Cámara de Comercio de Róterdam (Países Bajos). Cuenta con unos 11 000 afiliados. De conformidad con sus estatutos, tiene capacidad para celebrar convenios colectivos en el marco de la Ley sobre Convenios Colectivos de Trabajo y es actualmente parte en 21 de ellos, que abarcan a 955 000 trabajadores y 2 800 empresas aproximadamente. De los convenios vigentes concertados por LBV, 11 se aplican a nivel sectorial o industrial y diez son convenios de empresa. Entre los sectoriales, se incluyen dos convenios concertados con la Asociación de Organizaciones Intermediarias y Agencias de Empleo Temporal de los Países Bajos (NBBU) y otro con la Federación de Agencias de Empleo Privadas (ABU), que son las dos organizaciones de empleadores que están presentes en la industria de las agencias de empleo privadas. El convenio concertado con ABU tiene carácter universalmente vinculante, sin perjuicio de la exención concedida en el marco del mismo a la NBBU. Entre los convenios de empresa, se incluyen cuatro convenios concertados con las empresas o agencias de empleo Tentoo CF&F, Connexie Payroll, DPA y Persoonality-Payrolling. La organización querellante precisa que los cuatro convenios mencionados sólo se aplican a los trabajadores temporales de las agencias de empleo y añade que Tentoo CF&F, Connexie Payroll y DPA respaldan su queja. Además, en cada solicitud de declaración AVV para el convenio concertado con ABU, la organización querellante pidió al Ministerio una exención para los cuatro convenios de empresa mencionados.
3. 456. La organización querellante expone asimismo el reglamento relativo a la declaración AVV, las solicitudes de exención y las decisiones del Ministerio al respecto. Indica que, a raíz de la declaración AVV, el convenio colectivo en cuestión se convierte en vinculante para todas las empresas del sector correspondiente, con independencia de que dichas empresas o sus trabajadores estén afiliados al sindicato u organización de empleadores parte en el mismo. El convenio en cuestión anula los convenios de empresa previos, salvo si estos prevén cláusulas favorables para los trabajadores que difieran de lo estipulado en el convenio universalmente vinculante. Sin embargo, las partes en un convenio de empresa pueden obtener una exención a la declaración AVV, en primer lugar, pueden solicitarla a las partes en el convenio universalmente vinculante. Este tipo de exención se suele conceder sobre la base de criterios previstos en la AVV, que también constan en la solicitud de declaración AVV presentada ante el Ministerio. En caso de que no se contemplen exclusiones en tal convenio, las partes en un convenio de empresa pueden solicitar al Ministerio que conceda una exención en virtud del artículo 7 del marco de evaluación, en el que se regula la evaluación de tales solicitudes. El marco de evaluación prevé un examen formal sobre la existencia de un convenio de empresa previo y la independencia del sindicato parte en el mismo, así como un examen de fondo que determine si existen argumentos imperiosos por los que no pueda razonablemente exigirse la aplicación del convenio universalmente vinculante. En particular, existen argumentos imperiosos si las características específicas de la empresa difieren en aspectos esenciales de las de aquellas empresas comprendidas en el campo de aplicación del convenio universalmente vinculante. La organización querellante señala que el Ministerio concede la exención tras verificar simplemente que se cumplan los requisitos formales, a menos que las partes en un convenio universalmente vinculante formulen una objeción contra la solicitud de exención. En ese caso, el Ministerio lleva a cabo un examen de fondo. El modo en que se realiza tal examen constituye el objeto de la presente queja.
4. 457. La organización querellante alega que el criterio de las «características específicas de las empresas» brinda un margen tan amplio al Ministerio que puede denegar prácticamente cualquier solicitud de exención, como de hecho ha venido haciendo de manera sistemática en los últimos años. Pese a que no hayan variado ni los hechos ni las circunstancias, se han rechazado exenciones en casos en que se habían concedido en el pasado. En concreto, LBV indica que, entre 2004 y 2015, presentó solicitudes en reiteradas ocasiones en nombre de las cuatro agencias de empleo con las que había suscrito convenios de empresa. El Ministerio siempre las acogió con beneplácito. No obstante, en virtud de decisiones de fecha 22 de marzo de 2016, el Ministerio denegó por primera vez la exención solicitada por LBV para dichos convenios. La organización querellante añade que interpuso un recurso de apelación contra estas denegaciones ante el Consejo de Estado, que está pendiente de resolución. Además, la organización querellante alega también que, desde 2016, en todos los casos en que se ha llevado a cabo un examen de fondo sobre la solicitud de exención a raíz de las objeciones formuladas por las partes en el convenio universalmente vinculante, el Ministerio ha denegado las solicitudes, y señala que la denegación de exención no se ha limitado a las solicitudes relativas al sector de las agencias de empleo o a los convenios de empresa. A este respecto, la organización querellante también denuncia que el Ministerio ha denegado recientemente una solicitud de exención para un convenio subsectorial concertado entre LBV y la organización de empleadores DI-Stone, aduciendo que se ha extendido el campo de aplicación del convenio al que están sujetos los contratistas de la construcción (trabajos de acabado), que ha pasado a abarcar las labores relacionadas con la piedra natural. Dichas labores se han convertido pues en una rama de la industria de la construcción (trabajos de acabado).
5. 458. La organización querellante también señala que el Ministerio ha rebatido, por los cauces nacionales, la afirmación según la cual en la práctica ya no se conceden exenciones cuando se formulan objeciones. Según LBV, el Ministerio presentó cifras que indican que, entre 2007 y 2016, el 38 por ciento de las solicitudes de exención obtuvo una respuesta positiva. LBV añade que, a fin de comprobar los datos proporcionados por el Gobierno, solicitó más información junto con varias partes empleadoras con arreglo a la Ley de Información Gubernamental (Acceso Público). Alega que los datos recabados arrojan unas conclusiones totalmente distintas de las que aporta el Gobierno. La organización querellante aduce que, según los datos obtenidos, entre 2007 y 2016 sólo se aceptó el 30 por ciento de las solicitudes de exención, lo que supone el 36 por ciento de las solicitudes resueltas, puesto que sólo obtuvieron respuesta 170 de las 209 solicitudes presentadas. La organización querellante añade que, si sólo se computa el número de exenciones concedidas de resultas de un examen de fondo — lo que constituye el objeto de la presente queja —, los porcentajes descienden hasta situarse en el 19 y el 23 por ciento respectivamente. Por último, agrega que no se han concedido solicitudes de exención desde abril de 2016, por lo que concluye que el derecho a la exención sólo existe en teoría y no en la práctica y, al parecer, ya no pueden concebirse soluciones adaptadas a las empresas que difieren en aspectos esenciales de aquellas a las que se aplica el convenio colectivo universalmente vinculante.
6. 459. LBV admite que la exención que se concede a un convenio de empresa no debe fomentar la competencia en materia de condiciones de empleo, en el sentido de que las condiciones previstas por un convenio de empresa no deberían resultar, en comparación, menos favorables para los trabajadores que las de un convenio universalmente vinculante. Afirma que, como sindicato, no pretende suscribir convenios colectivos que resulten menos favorables para los trabajadores. Sin embargo, la organización querellante añade que debería ofrecerse un margen de maniobra en cuanto a las condiciones y permitirse hacer hincapié en mejorar la posición competitiva del empleador. En definitiva, las posibilidades que ofrecen las exenciones también favorecen a los trabajadores tanto en lo que respecta a las condiciones como al empleo, así que LBV desea seguir concertando convenios de empresa. LBV alega que, debido a la práctica del Ministerio, la concesión de exenciones queda totalmente supeditada a las objeciones que puedan presentar las partes en un convenio universalmente vinculante, a quienes se confieren amplias facultades para que un convenio de empresa pierda su razón de ser. Además, se desvirtúa la responsabilidad del Ministerio, que debe velar por que la normativa se aplique adecuadamente y se respeten los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva. La organización querellante finalmente recuerda que el marco de evaluación no contempla la comparación de las condiciones de empleo entre el convenio colectivo universalmente vinculante y el de empresa, por lo que el Ministerio no debe recurrir a la comparación en la evaluación.
7. 460. La organización querellante alega que, habida cuenta del cambio de política descrito anteriormente, ya no resulta útil suscribir convenios colectivos de empresa, pues siempre que un convenio sectorial es declarado universalmente vinculante, el convenio de empresa deja, en gran medida, de tener efecto y debe sustituirse de inmediato por el universalmente vinculante, lo cual supone un perjuicio para las operaciones comerciales basadas en la continuidad y convierte la celebración de un convenio de empresa en un riesgo comercial. Así pues, los convenios universalmente vinculantes asumen una posición de monopolio en detrimento de los de empresa. LBV añade que los criterios aplicados por el Ministerio para determinar si una empresa reúne suficientes características específicas para ser merecedora de una exención no son claros, dado que es posible que algunas características específicas que solían reconocerse pierdan súbitamente su razón de ser porque, por ejemplo, surgen nuevos factores ambientales que cabe considerar. Si bien hace sólo unos años el Ministerio estimaba que, de conformidad con los convenios de la OIT, no podían restringirse los convenios colectivos de empresa en modo alguno, ahora limita globalmente el derecho efectivo de disponer de convenios de empresa en la medida en que no sean conformes con las disposiciones mínimas de un convenio universalmente vinculante suscrito posteriormente. La organización querellante alega que la política actual del Ministerio sume a las empresas que cuentan con convenios colectivos propios en una situación de gran inseguridad jurídica. Esta política no proporciona pistas para evaluar las posibilidades de exención en casos concretos, de manera que los empleadores y los sindicatos no pueden estimar con antelación si un convenio de empresa cumple los requisitos para la exención. Según la organización querellante, en la práctica ya no se conciertan convenios de empresa. Por ello, las organizaciones más pequeñas, que carecen de la consideración de interlocutores del sector, ya no tienen la posibilidad de concertar convenios colectivos de forma independiente, a pesar de que, según LBV, debería respetarse la libertad de negociación tanto en el caso de un convenio de empresa como en el de un convenio universalmente vinculante. La organización querellante manifiesta que la denegación sistemática de exención menoscaba su derecho a existir y su importancia en el mercado de trabajo. Añade que estos problemas podrían resolverse mediante una descripción más clara de los criterios que determinan la exención, de modo que las partes interesadas en celebrar un convenio de empresa puedan anticipar con mayor seguridad jurídica si el convenio suscrito puede ser objeto de una exención a su debido tiempo en el supuesto de que posteriormente se concierte un convenio que adquiera un carácter universalmente vinculante.
8. 461. La organización querellante también señala que no cuestiona el derecho de celebrar convenios universalmente vinculantes ni le preocupa lo dispuesto en el marco de evaluación. Recordando que el Comité ya ha examinado y confirmado la compatibilidad del marco de evaluación con los convenios de la OIT en un caso presentado por la organización querellante y la organización de empleadores Altro Via [véase caso núm. 2628, 351.er informe, párrafos 1135-1161], LBV subraya que el presente caso se refiere a la aplicación práctica del marco de evaluación por parte del Ministerio con respecto a las solicitudes de dispensación. LBV añade, además, que el sistema judicial no puede ofrecer una solución adecuada en relación con la práctica del Ministerio en materia de convenios de empresa, dado que a los tribunales no les compete revisar políticas. Admite que dicha política está efectivamente definida en el marco de evaluación y que su aplicación sólo puede evaluarse desde el prisma de su razonabilidad. Precisa que su queja es de tipo general y no se refiere a un caso en concreto, sino al conjunto de los casos respecto de los cuales el Ministerio estima que no existen motivos suficientes para conceder exenciones. La organización querellante considera que los hechos expuestos vulneran los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, los artículos 2, 3 y 4 del Convenio núm. 98, así como los artículos 5 y 8 del Convenio núm. 154, ya que tienen un efecto disuasorio a la hora de entablar negociaciones colectivas a nivel de la empresa y, en consecuencia, amenazan la existencia de sindicatos más pequeños que negocian y celebran tales convenios.

B. Respuesta del Gobierno

1. 462. En sus comunicaciones de fechas 8 de mayo y 11 de septiembre de 2019, el Gobierno indica que LBV celebra, en su mayoría, convenios colectivos que amparan a una empresa o grupos de empresas. Además, LBV es una de las organizaciones de trabajadores participantes en la negociación del convenio colectivo que comprende a una gran mayoría de las personas activas en el sector de la externalización de recursos humanos (staffing).
2. 463. Con respecto al sistema de declaración de carácter universalmente vinculante de un convenio colectivo sectorial, el Gobierno señala que, cuando las organizaciones de empleadores y de trabajadores celebran un convenio que abarca a una gran mayoría de las personas activas en un sector determinado, pueden solicitar al Ministerio la expedición de una ordenanza que declare que determinadas disposiciones del convenio colectivo en cuestión son universalmente vinculantes. Añade que, en virtud de tal ordenanza, dichas disposiciones se aplican a todos los empleadores y trabajadores de ese sector, siempre y cuando las empresas desempeñen actividades comprendidas en el campo de aplicación del convenio. Por consiguiente, no pueden aplicarse disposiciones de otros convenios colectivos suscritos en el sector que resulten menos favorables para los trabajadores. El Gobierno también se refiere a la posibilidad de que las partes en un convenio colectivo universalmente vinculante excluyan a determinadas empresas o subsectores del mismo o bien de que las partes en un convenio colectivo de empresa o subsectorial soliciten una exención al Ministerio. El Gobierno indica asimismo que el propósito de las declaraciones de carácter universalmente vinculante es fomentar el establecimiento de convenios colectivos sobre las condiciones de empleo, a fin de evitar que los empleadores y los trabajadores que no están sujetos a un convenio compitan entre ellos para obtener condiciones de empleo más favorables.
3. 464. Además, el Gobierno añade que las solicitudes de declaración AVV se publican en el Boletín Oficial y que las partes interesadas tienen derecho a formular objeciones. Por regla general, las objeciones se notifican a las partes que solicitan la ordenanza. También pueden comunicarse a la Fundación del Trabajo, que es un órgano consultivo sobre asuntos sociales integrado por representantes de las principales organizaciones de trabajadores y de empleadores. El Ministerio tiene en cuenta las objeciones y respuestas de las partes en el convenio colectivo, así como de la Fundación del Trabajo, en el proceso de decisión.
4. 465. En lo referente a las exenciones a la declaración AVV, el Gobierno señala que tienen por objeto ofrecer una solución a empresas y subsectores a los que no es justo exigir el cumplimiento de las disposiciones que hayan sido declaradas universalmente vinculantes. La concesión de exenciones constituye pues una excepción a la regla general. También añade que en lo relativo a la declaración de carácter universalmente vinculante de un convenio colectivo o a las exenciones, la legislación no contempla ninguna obligación por parte del Ministro ni tampoco reconoce ningún derecho a quienes solicitan una exención. En cambio, se atribuyen al Ministro facultades discrecionales. El Gobierno remite a otros dos textos reglamentarios sobre la declaración AVV y las exenciones asociadas: el decreto sobre la notificación de convenios colectivos y solicitudes de declaración relativa al carácter universalmente vinculante y el marco de evaluación. En el decreto se detalla el reglamento relativo a la solicitud de una declaración AVV y se establece que se han de precisar las disposiciones afectadas y el período para el cual se solicita la declaración. Las partes también deben indicar si determinadas empresas o subsectores deberían quedar excluidos. En el decreto también se regula el procedimiento de presentación de solicitudes de exención que deben seguir las partes en un convenio de empresa o subsectorial. El Gobierno señala que el marco de evaluación también tiene carácter reglamentario. En el párrafo 7, que se refiere a las exenciones, se dispone que sólo pueden solicitarlas empleadores u otras partes que hayan suscrito un convenio colectivo legalmente vinculante. También se exige que las partes sean independientes entre sí para evitar que los sindicatos celebren un convenio colectivo distinto con el objeto de solicitar una exención. El Ministerio concede la exención si existen argumentos imperiosos por los que no pueda razonablemente exigirse a determinadas empresas o subsectores la aplicación de las disposiciones declaradas universalmente vinculantes. En particular, existen argumentos imperiosos si las características específicas de la empresa difieren en aspectos esenciales de las de aquellas empresas para las que se prevén las disposiciones universalmente vinculantes. Por último, el Gobierno especifica que el marco de evaluación no se utiliza para evaluar los paquetes de prestaciones de los trabajadores.
5. 466. En respuesta a los alegatos de la organización querellante, el Gobierno recuerda, en primer lugar, que LBV presentó una queja ante la OIT relativa a una enmienda al marco de evaluación. En virtud de la enmienda, debían tomarse en consideración las circunstancias específicas en el proceso de decisión sobre la concesión o denegación de exenciones a una ordenanza AVV [véase caso núm. 2628, 351.er informe, párrafos 1135-1161]. Asimismo, el Gobierno recuerda que dicha enmienda supuso el fin de la situación en que se concedía la exención de forma más o menos automática cuando los solicitantes cumplían los requisitos formales consistentes en haber celebrado su propio convenio colectivo y ser independientes con respecto a las demás partes. A continuación, afirma que, a diferencia de lo alegado por la organización querellante, las solicitudes de exención se siguen evaluando de la misma manera. La evaluación se basa en el reglamento actual, el marco de políticas, la jurisprudencia y los posibles avances, según el caso, de la industria o sector en cuestión. También indica que, a lo largo del proceso de evaluación, se comprueba que los solicitantes hayan celebrado su propio convenio colectivo legalmente vinculante y sean independientes con respecto a las demás partes. También se verifica que las características específicas de la empresa, grupo de empresas o subsector que hayan solicitado una exención difieran en aspectos esenciales de las de aquellas empresas comprendidas en el campo de aplicación del convenio colectivo, de tal modo que no se les pueda exigir que apliquen las disposiciones universalmente vinculantes. El Gobierno destaca además que se examinan las objeciones formuladas a raíz de una solicitud de exención, aunque no son determinantes en sí mismas. Es decir, la decisión del Ministerio no queda supeditada a las objeciones. Asimismo, el Gobierno señala que, en el proceso de evaluación, no se comparan los contenidos de los convenios colectivos. Las exenciones concedidas permanecen vigentes hasta la fecha de vencimiento de la ordenanza AVV pertinente. Además, siempre que se expida una nueva ordenanza AVV, es necesario presentar una nueva solicitud de exención. Por consiguiente, el hecho de haber obtenido una exención con anterioridad no resulta determinante para el examen de una solicitud de exención posterior.
6. 467. En lo que respecta a la evaluación de las solicitudes de exención presentadas por LBV y mencionadas en la queja, el Gobierno indica que se han registrado varios avances significativos en la jurisprudencia nacional y el segmento del mercado de trabajo en el que se enmarcan las actividades de LBV. El Gobierno se refiere a la aparición, a principios del siglo xxi, de empresas que prestan servicios de gestión de nóminas, denominadas payroll companies o proveedores de servicios de gestión de nóminas. Dichas empresas se encargan de cuestiones relacionadas con los recursos humanos por cuenta de un empleador. Para ello, celebran contratos de trabajo con los asalariados vinculados al empleador y desempeñan todas las funciones conexas, como el pago de los salarios. Los asalariados trabajan bajo la supervisión y dirección del empleador, al que el proveedor factura los servicios prestados en materia de recursos humanos. El Gobierno manifiesta que en un principio se estableció una distinción entre dichas empresas y el sector de la externalización de recursos humanos (staffing) porque las primeras no intervenían en la contratación y selección y no recurrían a intermediarios. Esta distinción se plasmó tácitamente en el establecimiento, por parte del grupo de interés especial para proveedores de servicios de gestión de nóminas Vereniging voor Payrollondernemingen (VPO), de su propio convenio colectivo en 2006. Por aquel entonces, las partes en el convenio del sector de la externalización de recursos humanos eximieron a las partes en el convenio concertado por el VPO de las posteriores ordenanzas AVV relativas a su convenio colectivo. En ese momento, el Ministro también concedió exenciones a otros proveedores de servicios de gestión de nóminas que así lo habían solicitado habida cuenta de que sus características específicas diferían de las de aquellas empresas generalmente comprendidas en el campo de aplicación del convenio colectivo del sector de la externalización de recursos humanos, en concreto las agencias de trabajo temporal. No obstante, según el Gobierno, con el tiempo fue cambiando la percepción sobre las diferencias significativas entre las actividades de los proveedores de servicios de gestión de nóminas y las agencias de trabajo temporal. Tanto es así que el último convenio colectivo en el que era parte el VPO venció en 2012 y el grupo de interés se disolvió en 2016. Sus afiliados se integraron en la mayor organización de empleadores del sector de la externalización de recursos humanos, que asumió la responsabilidad de velar por los intereses de los empleadores que prestan servicios relacionados con los recursos humanos pero no ejercen actividades en el ámbito de contratación y selección.
7. 468. En cuanto a la jurisprudencia nacional, el Gobierno indica que, en una sentencia de fecha 4 de noviembre de 2016, el Tribunal Supremo de los Países Bajos falló que es necesario definir todas las relaciones triangulares sujetas al derecho laboral, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7:690 y 7:691 del Código Civil de los Países Bajos, con independencia de que el trabajo desempeñado por un tercero sea de carácter temporal o implique una participación activa en la colocación de los trabajadores. Esto significa que deben considerarse contratos de externalización todos aquellos contratos de trabajo en virtud de los cuales el empleador, en el marco de un contrato que le ha sido adjudicado, pone al asalariado bajo la supervisión y dirección de un tercero. El Gobierno manifiesta que se ha confirmado pues que no existen diferencias sustanciales entre las actividades de una agencia de trabajo temporal y las de un proveedor de servicios de gestión de nóminas.
8. 469. El Gobierno afirma que la situación del mercado de trabajo y los cambios legislativos mencionados anteriormente motivaron la modificación, por parte del Ministerio, de la política sobre las solicitudes de exención en el sector de la externalización de recursos humanos. Señala que, a fin de evitar realizar cambios repentinos sin previo aviso, se concedió una exención temporal a las empresas que la habían obtenido en el pasado a raíz de la percepción de que sus características específicas diferían de las de aquellas empresas comprendidas en el campo de aplicación del convenio colectivo del sector de la externalización de recursos humanos. Además, se comunicó a dichas empresas que, en el futuro, las decisiones sobre las exenciones tendrían en cuenta los avances legislativos y de otra índole.
9. 470. Con respecto a la interpretación de las estadísticas que reflejan una clara disminución del número de solicitudes de exención en los últimos años — reducción que la organización querellante atribuye a negativas categóricas durante el mismo período —, el Gobierno considera que no se pueden sacar conclusiones acerca de la política de concesión de dispensa basándose únicamente en las cifras. El Gobierno declara que el descenso también puede justificarse por otros motivos. En primer lugar, la mayoría de las solicitudes de exención presentadas en el período 2007-2018 guardaban relación con el sector de los servicios empresariales y, en particular, el sector de la externalización de recursos humanos. En segundo lugar, la redefinición de las actividades de los proveedores de servicios de gestión de nóminas y la jurisprudencia conexa provocaron que muchas partes consideraran que ya no necesitaban solicitar una exención. Asimismo, el Gobierno indica que el descenso también puede imputarse al hecho de que, si no se solicita una ordenanza AVV para un convenio colectivo sectorial, se reduce automáticamente el número de solicitudes de exención. Por último, el Gobierno recuerda que también pueden denegarse solicitudes por motivos de forma. En relación con el alegato de la organización querellante sobre la inexactitud de los datos proporcionados por el Ministerio, el Gobierno hace constar que es posible que las solicitudes no se resuelvan en el término del año en el que se hayan presentado, por lo que el número de solicitudes puede diferir del número de decisiones. Además, el Gobierno señala que el «Informe de objeciones 2018» muestra que algunas decisiones inicialmente desfavorables fueron revocadas después de que se proporcionó información adicional sobre las características específicas de la empresa durante el procedimiento de objeción, lo cual condujo a otra sentencia. El Gobierno finalmente indica que en 2019 (hasta julio) se otorgaron tres solicitudes de dispensación y una se rechazó (por presentación tardía).
10. 471. El Gobierno afirma que el reglamento relativo a las ordenanzas AVV y las exenciones a estas últimas, así como la forma en que se aplica en los Países Bajos, no son contrarios a los Convenios núms. 87, 98 y 154 de la OIT. Remite, en este sentido, a la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), que permite extender el campo de aplicación de los convenios colectivos a reserva de cumplir ciertas condiciones. Según el Gobierno, los Países Bajos respetan todos los convenios colectivos, puesto que las partes en un convenio colectivo son quienes solicitan que se expida una ordenanza AVV y el Ministerio no puede iniciar el proceso de forma unilateral. Además, el Gobierno explica que las disposiciones de un convenio colectivo sobre determinadas condiciones de empleo que hayan sido declaradas universalmente vinculantes mediante una ordenanza AVV no pueden modificarse a posteriori en detrimento de los trabajadores. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores elaboran conjuntamente estas disposiciones y determinan qué empresas deben considerarse parte del sector amparado por ese convenio colectivo y quedan comprendidas en su campo de aplicación. Al definir el campo de aplicación, pueden excluir a determinadas empresas y subsectores aunque, si no lo hacen, el Ministro está facultado para conceder una exención, teniendo en cuenta que, si bien en general la declaración AVV cumple su propósito de prevenir la competencia en cuanto a las condiciones de empleo, en algunos casos determinadas empresas pueden formular objeciones fundadas porque su situación es sustancialmente diferente. El Gobierno sólo prevé la posibilidad de que se conceda una exención en los casos en que las empresas o subsectores a los que no es justo exigir el cumplimiento de las disposiciones que hayan sido declaradas universalmente vinculantes.
11. 472. Además, el Gobierno señala que las partes en un convenio de empresa o subsectorial gozan de plena libertad para definir sus propias condiciones de empleo e incluir cláusulas más favorables en un convenio de empresa o subsectorial, que no suelen verse afectadas por una declaración AVV. Por consiguiente, el Gobierno concluye que la afirmación según la cual sus actuaciones están obstaculizando la celebración de convenios colectivos carece de fundamento y que la política de concesión de exenciones a una ordenanza AVV que ha venido aplicando de manera invariable es conforme con los convenios de la OIT citados por la organización querellante.
12. 473. Finalmente, el Gobierno reseña las causas sobre denegación de exenciones que la organización querellante tiene abiertas en los Países Bajos. Se refiere a un total de 11, de las cuales nueve afectan a proveedores de servicios de gestión de nóminas y están pendientes de resolución ante los tribunales (tres causas en fase de apelación) o ante la Sala de lo Administrativo del Consejo de Estado de los Países Bajos (seis causas en última instancia). En el Ministerio se están sometiendo a examen otros dos procedimientos, en los que se formulan objeciones a la denegación de exenciones para empresas que procesan piedra natural. En concreto, se examina si las características de las empresas en cuestión difieren en aspectos esenciales de las de aquellas que se rigen por el convenio colectivo de los contratistas de la construcción (trabajos de acabado), puesto que las primeras procesan la piedra natural en un taller, mientras que quienes se dedican a los trabajos de acabado desempeñan sus funciones en una obra. El Gobierno añade que aún no ha tomado ninguna decisión con respecto a las objeciones formuladas.

C. Conclusiones del Comité

1. 474. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a la práctica del Ministerio de los Países Bajos mediante la cual concede a determinadas empresas o subsectores exenciones respecto de la extensión de determinadas disposiciones de convenios colectivos sectoriales. El Comité recuerda que en un caso anterior presentado por la organización querellante y una organización de empleadores ya examinó el marco jurídico que rige la concesión de exenciones desde enero de 2007 [véase caso núm. 2628, 351.er informe, párrafos 1135 1161] y concluyó, en aquella ocasión, que dicho marco jurídico no vulneraba los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. A este respecto, el Comité toma nota de que la organización querellante subraya que la presente queja es distinta de la anterior en la medida en que no sólo afecta a la legislación, sino también a la aplicación práctica por parte del Ministerio.
2. 475. El Comité constata en particular que la organización querellante alega que la política del Ministerio a este respecto ha cambiado con el tiempo: si bien inicialmente estimaba que, de conformidad con los convenios de la OIT, no podían restringirse los convenios colectivos de empresa, ha optado progresivamente por limitar el derecho efectivo de disponer de convenios de empresa en la medida en que no sean conformes con las disposiciones de un convenio sectorial declarado universalmente aplicable. El Comité toma nota de que el Gobierno admite que la enmienda al marco de evaluación de enero de 2007 — en virtud de la cual debían tomarse en consideración las circunstancias específicas en el proceso de decisión — supuso el fin de la situación en que se concedía la exención de forma más o menos automática cuando los solicitantes cumplían los requisitos formales, pero afirma que no ha modificado su política en materia de concesión de exenciones desde entonces.
3. 476. El Comité toma nota en particular de que la organización querellante alega que, desde marzo de 2016, el Ministerio rechaza sistemáticamente la concesión de una exención cuando las partes en un convenio sectorial que han solicitado que determinadas disposiciones del convenio sean declaradas universalmente vinculantes formulan una objeción a una solicitud de exención, dando así lugar a un examen de fondo de la solicitud para evaluar si la empresa reúne determinadas características específicas. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que el número de solicitudes presentadas y de exenciones concedidas ha disminuido con los años en diversos sectores, aunque el descenso se apreció en primer lugar en el sector de las agencias de empleo. Según la organización querellante, de las 206 solicitudes de exención presentadas entre 2007 y 2016, se resolvieron 170 solicitudes. Se concedieron 39 como consecuencia de un examen de fondo, lo que constituye el 19 por ciento de las solicitudes presentadas y el 23 por ciento de las resueltas. Desde marzo de 2016 no se han vuelto a conceder exenciones como resultado de un examen de fondo. El Comité toma nota de que, basándose en las cifras, la organización querellante alega que mediante el rechazo sistemático a las solicitudes de exención cuando las partes en el convenio sectorial formulan objeciones, el Ministerio está prácticamente confiriendo a dichas partes la facultad exclusiva de decidir cuándo se concede una exención a favor de un convenio colectivo de empresa o subsectorial y está desincentivando la celebración de convenios de empresa.
4. 477. El Comité toma nota de que el Gobierno no cuestiona las cifras presentadas por la organización querellante, aunque rechaza el alegato de que la disminución de solicitudes de exención y de respuestas positivas pueda atribuirse a una nueva política consistente en denegar las solicitudes de forma categórica. En concreto, el Comité toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales el menor número de solicitudes de exención también puede justificarse porque la mayoría de las solicitudes presentadas en el período 2007-2018 guardaban relación con el sector de los servicios empresariales y, en particular, el de la externalización de recursos humanos, donde el cambio en la definición de las actividades de los proveedores de servicios de gestión de nóminas y la jurisprudencia conexa han motivado que las partes interesadas consideren que ya no necesitan una exención. En cuanto a la denegación de las solicitudes presentadas por la organización querellante, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno con respecto a los cambios en el mercado de trabajo y la jurisprudencia nacional, a raíz de los cuales la distinción inicial entre proveedores de servicios de gestión de nóminas y agencias de trabajo temporal ha dejado de ser pertinente. También constata que los cambios mencionados han influido en las decisiones del Ministerio, que ha rechazado solicitudes presentadas por empresas que anteriormente habían obtenido exenciones. El Comité toma nota asimismo del alegato de la organización querellante de que el Ministerio también rechazó una solicitud de exención que había presentado en relación con los contratistas de la construcción (trabajos de acabado), así como de la respuesta del Gobierno, según la cual el Ministerio está examinando el recurso interpuesto al respecto por la organización querellante.
5. 478. El Comité recuerda que su mandato consiste en determinar si la legislación nacional o la práctica se ajustan a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, mientras que la adecuada aplicación de la legislación nacional en circunstancias específicas es competencia de las autoridades nacionales y, en último término, de los tribunales. Por ello, se limitará a examinar si la práctica del Ministerio, según se desprende de los escritos de las partes, es compatible con los principios de la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.
6. 479. El Comité recuerda que ya examinó la cuestión de la extensión de los convenios colectivos en los Países Bajos en el caso núm. 2628. En esa ocasión [véase 351.er informe, párrafo 1158], el Comité recordó que en el párrafo 5 de la Recomendación núm. 91 se dispone lo siguiente:
   • 1) Cuando ello fuere pertinente — y habida cuenta a este respecto del sistema de contratos colectivos en vigor —, se deberían adoptar las medidas que determine la legislación nacional y que se adapten a las circunstancias propias de cada país, para extender la aplicación de todas o ciertas disposiciones de un contrato colectivo a todos los empleadores y trabajadores comprendidos en el campo de aplicación profesional y territorial del contrato.
   • 2) La legislación nacional podrá supeditar la extensión de un contrato colectivo, entre otras, a las condiciones siguientes:
     • a) el contrato colectivo debería comprender desde un principio un número de empleadores y de trabajadores interesados que, según la opinión de la autoridad competente, sea suficientemente representativo;
     • b) la solicitud de extensión del contrato colectivo debería, por regla general, formularse por una o varias organizaciones de trabajadores o de empleadores que sean parte en el contrato colectivo, y
     • c) debería darse una oportunidad a los empleadores y a los trabajadores a quienes vaya a aplicarse el contrato colectivo para que presenten previamente sus observaciones.
7. 480. Recordando que anteriormente ya había llegado a la conclusión de que el marco jurídico por el que se establece un sistema para la extensión de los convenios colectivos en los Países Bajos se ajusta a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, el Comité subraya que este sistema permite extender la aplicación de determinadas disposiciones de los convenios colectivos que comprenden a una gran mayoría de las personas activas en un sector determinado al conjunto de dicho sector, pero también permite tener en cuenta las objeciones fundadas de determinadas empresas cuyas características específicas difieren en aspectos esenciales de las de aquellas para las que se concertó el convenio colectivo en un principio.
8. 481. Basándose en los escritos concordantes de la organización querellante y el Gobierno, el Comité entiende que, si bien el marco jurídico no ha evolucionado desde 2007, ha disminuido el número de respuestas positivas a las solicitudes de exención ante las que las partes en un convenio declarado universalmente vinculante habían formulado objeciones y, en particular, no se han concedido exenciones de ese tipo desde marzo de 2016. Sin embargo, el Comité observa que la organización querellante y el Gobierno discrepan en cuanto a las causas del descenso: mientras que la organización querellante alega que el Gobierno ha cambiado repentinamente de política y, en lugar de cumplir con su función de garante de los derechos de todas las partes, se somete de manera sistemática a las objeciones que formulan las partes en el convenio universalmente vinculante, el Gobierno explica sus recientes decisiones negativas por la evolución de la jurisprudencia nacional y el mercado de trabajo y, en particular, por el cambio de la percepción general sobre lo que puede considerarse «características específicas de la empresa» en el sector de la externalización de recursos humanos. El Comité toma nota además de que el Gobierno destaca que, en lo relativo a la declaración de carácter universalmente vinculante de un convenio colectivo o a las exenciones, la legislación no contempla ninguna obligación por parte del Ministro ni tampoco reconoce ningún derecho a quienes solicitan una exención. El Ministro goza de facultades discrecionales a este respecto y, si bien se toman en consideración las objeciones formuladas contra una solicitud de exención, estas no son determinantes y la decisión de exención no queda supeditada a las mismas.
9. 482. El Comité toma nota del alegato de la organización querellante de que, si bien se le brinda la oportunidad de presentar solicitudes de exención, parece que en la práctica la autoridad competente, es decir el Ministerio, hace caso omiso a la solicitud cuando las partes en un convenio colectivo universalmente vinculante formulan objeciones. El Comité toma nota además de lo manifestado por el Gobierno en cuanto a que las solicitudes de declaración AVV se publican en el Boletín Oficial y que las partes interesadas tienen derecho a formular objeciones. Por regla general, las objeciones se notifican a las partes que solicitan la ordenanza. También pueden comunicarse a la Fundación del Trabajo, que es un órgano consultivo sobre asuntos sociales integrado por representantes de las principales organizaciones de trabajadores y de empleadores. En el proceso de decisión, el Ministerio tiene en cuenta las objeciones y respuestas de las partes en el convenio colectivo, así como de la opinión de la Fundación del Trabajo. Además, el Comité observa que las decisiones negativas del Ministerio con respecto a las solicitudes de exención presentadas por la organización querellante son objeto de revisión judicial en estos momentos.
10. 483. El Comité toma nota de que la organización querellante no sustenta su alegato de que el Ministerio deniega las solicitudes de exención por deferencia con las partes que formulan objeciones y en violación del derecho de negociación colectiva, ya que la organización querellante se limita a señalar que, desde 2016, no se han concedido exenciones en los casos en que las partes en el convenio universalmente vinculante habían formulado una objeción. Asimismo, constata que el Gobierno no sólo rechaza el alegato, sino que también presenta una serie de factores que han motivado la decisión del Ministerio de dejar de conceder exenciones a LBV en los casos concretos de los proveedores de servicios de gestión de nóminas y el sector de la externalización de recursos humanos.
11. 484. Recordando que no corresponde al Comité ocupar el lugar de las autoridades nacionales competentes en lo relativo al tratamiento dado a las solicitudes de exención con arreglo a la legislación nacional, y habida cuenta de que anteriormente ya había llegado a la conclusión de que el marco jurídico que rige la concesión de exenciones se ajusta a los principios de la libertad sindical, el Comité considera que el presente caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 485. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.