Informe definitivo - Informe núm. 392, Octubre 2020

Caso núm. 3303 (Guatemala) - Fecha de presentación de la queja:: 18-SEP-17 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que tanto la Oficina Nacional de Servicio Civil como el Ministerio de Trabajo y Previsión Social se injirieron en el proceso de negociación colectiva del Pacto colectivo de condiciones de trabajo del Instituto Guatemalteco de Turismo

1. 633. La queja figura en dos comunicaciones de fechas 18 de septiembre de 2017 y 30 de octubre de 2019 del Sindicato de Trabajadores de Turismo (STIGT).
2. 634. El Gobierno envió sus observaciones por medio de comunicaciones de fechas 28 y 29 de mayo de 2018, 24 de septiembre de 2018, 12 diciembre de 2019,31 de enero y 11 de septiembre de 2020.
3. 635. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 636. En su comunicación de fecha 18 de septiembre de 2017, la organización querellante denuncia en primer lugar la injerencia de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) durante la negociación, iniciada el 30 de agosto de 2016 del pacto colectivo de condiciones de trabajo suscrito entre el Instituto Guatemalteco de Turismo (en adelante, la institución pública de turismo) y el STIGT para el período 2016 2018. A este respecto, alega que, tras haberse emitido el análisis económico-financiero del Departamento Financiero de la institución pública de turismo y el dictamen de la Dirección Técnica de Presupuesto, se procedió a la negociación por vía directa entre la administración de dicha institución y el STIGT del proyecto de pacto colectivo 2016 2018, habiéndose llegado a un consenso final el 3 de noviembre de 2016. La organización querellante señala que posteriormente se procedió a solicitar a la ONSEC el dictamen correspondiente en relación con su ámbito de competencia (la no contravención de las escalas salariales establecidas y la modificación de puestos o funciones) y que dicha oficina emitió el 13 de junio de 2017 el dictamen DTJL-01248 en el cual solicitaba a la institución pública de turismo la modificación de 24 artículos del pacto colectivo.
2. 637. De acuerdo con la organización querellante, la ONSEC, al emitir dichas recomendaciones, abusó, incumplió y se extralimitó en sus funciones, así como contribuyó a retrasar significativamente la entrada en vigencia del mencionado pacto. La organización querellante considera asimismo que la institución pública de turismo funge como entidad estatal descentralizada, con personalidad jurídica propia para adquirir derechos y contraer obligaciones, con patrimonio y leyes y reglamentos propios, así como una fuente interna de financiamiento que le permite administrar su propio presupuesto, de modo que las autoridades competentes deberían utilizar un razonamiento diferente al utilizado con instituciones centralizadas. Adicionalmente, estima que el dictamen de fecha 13 de junio de 2017, estaría en contravención con el principio de los derechos adquiridos e irrenunciables, siendo que la mayoría de las cláusulas del pacto colectivo en cuestión se habrían limitado a recoger las cláusulas de los pactos anteriores.
3. 638. Por comunicación de fecha 30 de octubre de 2019, la organización querellante denuncia, en segundo lugar, que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), por medio de su consejo técnico y asesoría jurídica, se ha injerido y ha retardado maliciosamente la homologación de un segundo pacto colectivo de condiciones de trabajo, suscrito entre la institución pública de turismo y el STIGT en 2019. A este respecto, la organización querellante señala que: i) tras la denuncia del pacto colectivo de condiciones de trabajo 2016 2018 y la subsecuente negociación que se dio por vía directa, las partes acordaron el 25 de septiembre de 2018 un nuevo proyecto de pacto; ii) tanto el dictamen económico financiero del Departamento Financiero de la institución pública de turismo, como el de Recursos Humanos y el de la ONSEC expresaron una opinión favorable con respecto a este nuevo pacto; iii) el 29 de julio de 2019, el pacto en cuestión fue enviado al MTPS para su homologación, el cual solicitó la puesta en conformidad de 17 puntos, suponiendo la supresión de varios derechos adquiridos, y iv) hasta el 30 de octubre de 2019, el pacto no habría sido homologado.
4. 639. La organización querellante considera que la intervención por parte de la autoridad administrativa del trabajo estaría encaminada a retrasar las negociaciones y que la misma carece de justificación legal. Asimismo, estima que la autoridad administrativa del trabajo, al emitir dicha providencia desconoció la autoridad nominadora que ejerce el director general de la institución pública de turismo, atentó contra la libertad y dirigencia sindical, desconoció los derechos adquiridos vía negociación colectiva y amenazó a los suscriptores del pacto colectivo con la posible ocurrencia de delitos.
5. 640. La organización querellante expresa su preocupación en cuanto a la injerencia recurrente de la autoridad administrativa del trabajo en la negociación colectiva, entidad encargada de velar y promover la negociación colectiva. Asimismo, resalta que en la negociación de los dos pactos colectivos referidos (el primero referido al período 2016 2018 y el segundo para el período 2019-2021), la institución pública de turismo aceptó libremente las cláusulas y los términos suscritos en los pactos colectivos, y señala que, de conformidad con la libertad sindical, el rol de la autoridad administrativa del trabajo debería limitarse a asegurarse que los pactos colectivos satisfagan los criterios de forma y las normas mínimas. Adicionalmente, indica que de conformidad con el artículo 106 de la Constitución de Guatemala, los derechos laborales consignados en la Constitución y en otras leyes laborales son irrenunciables para los trabajadores y susceptibles de ser superados a través de los pactos colectivos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 641. Por medio de sus comunicaciones de fechas 28 y 29 de mayo de 2018, el Gobierno presenta sus observaciones en cuanto al primer alegato adelantado por la organización querellante relativo a supuestos actos de injerencia durante la negociación del pacto colectivo de condiciones de trabajo de 2016-2018. El Gobierno explica que el 22 de noviembre de 2017, fue presentada ante el MTPS una solicitud de homologación del pacto antes referido y que, en fecha 6 de diciembre de 2017, el consejo técnico y asesoría jurídica del MTPS emitió la providencia núm. 126-2017 en la cual solicitaba, previo a su homologación, la adecuación de las disposiciones siguientes: i) el artículo 14 del pacto, con motivo de que éste otorgaría una inamovilidad sindical superior a la prevista en el artículo 223, literal d), del Código del Trabajo; ii) los artículos 17 y 18 del pacto, con motivo de que estas disposiciones serían contrarias a los literales n) y ñ) del artículo 61 (que, según el Gobierno, establecen que la licencia sindical con goce de sueldo se limita a los miembros del Comité ejecutivo y que la misma no debe exceder seis días mensuales), y iii) el artículo 40 del pacto sobre la adjudicación de plazas o puestos vacantes con motivo de que, en virtud del artículo 154 de la Constitución, no se puede limitar la libertad de contratación por parte de las entidades del Estado, siendo ésta una función propia a la función pública administrativa, y por lo tanto indelegable. El Gobierno señala que, no habiéndose cumplido en su totalidad la providencia núm. 126-2017, el mencionado pacto fue homologado en fecha 8 de febrero de 2018 (resolución administrativa núm. 45-2018) y que, al mes de septiembre de 2018, el mismo se encontraba vigente con reserva de sus artículos 17 y 40. A este respecto, el Gobierno manifiesta que el artículo 5 del acuerdo gubernativo núm. 221-94 (Reglamento para el trámite de negociación, homologación y denuncia de los pactos colectivos de condiciones de trabajo de empresa o centro de producción determinado) prevé que «en caso de que los documentos no reúnan los requisitos legales o que el pacto contenga alguna violación a las disposiciones legales, fijará a las partes negociadoras y suscriptoras el plazo de diez días para que se ajusten a la ley». Además, resalta el Gobierno que el artículo 52 del Código del Trabajo otorga la facultad al MTPS, a través del consejo técnico y asesoría jurídica, de evaluar los convenios y pactos colectivos, y en caso de violaciones a las disposiciones legales pertinentes, de ordenar a las partes suscriptoras del pacto de ajustar sus cláusulas y, en caso contrario, homologar el pacto haciendo reserva de las cláusulas incompatibles.
2. 642. En cuanto a la supuesta injerencia del MTPS en la negociación del pacto colectivo suscrito en 2019 entre el STIGT y la institución pública de turismo, el Gobierno indica en su comunicación de 12 de diciembre de 2019 que el MTPS resolvió el 31 de octubre de 2019 (resolución núm. 715-2019) la homologación de dicho pacto colectivo con reserva de sus artículos 17 (licencias para secretarios sindicales y apoyo secretarial) y 40 (adjudicación de plazas y puestos vacantes definitivos). El Gobierno indica que una vez notificada la resolución en cuestión, la organización querellante promovió un recurso de reposición en contra de las reservas.
3. 643. Por último, mediante sus comunicaciones de fechas 31 de enero y 11 de septiembre de 2020, el Gobierno informa que el MTPS resolvió sin lugar el recurso de reposición promovido por la organización querellante. A este respecto, el Comité toma nota de que en su resolución núm. 35-2020 de fecha 20 de enero de 2020, el MTPS estimó: i) con respecto a la reserva efectuada al artículo 17 del pacto colectivo que, si bien es cierto que el artículo 106 de la Constitución establece derechos irrenunciables y susceptibles de ser superados a través de la contratación individual y colectiva, dicho artículo también establece que dicha superación debe ser en la forma en la que fija la ley, por lo que el MTPS no puede proceder a homologar sin ninguna reserva un artículo contrario a la ley, y ii) en cuanto a la reserva efectuada al artículo 40 del pacto, que dicha disposición establece una interferencia directa en la administración de la institución pública de turismo; siendo que en virtud de tal disposición, el sindicato podría elaborar un examen, sellar y firmar una convocatoria, así como revisar el procedimiento de adjudicación de plazas y puestos, limitando de tal manera la libertad de contratación por parte del Estado en contravención con la legislación en vigor (artículos 42, 4), 49 y 50 de la Ley del Servicio Civil, decreto núm. 1748 del Congreso de la República).

C. Conclusiones del Comité

1. 644. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega la obstaculización y la injerencia del Gobierno en la negociación de dos pactos colectivos de condiciones de trabajo, suscritos entre el STIGT y la institución pública de turismo.
2. 645. El Comité observa que, en una primera comunicación, la organización querellante alega actos de injerencia por parte de la Oficina Nacional de Servicio Civil, la cual habría solicitado la modificación y la abrogación de numerosas disposiciones del pacto colectivo (2016-2018) de la institución pública de turismo antes de poder expresar una opinión favorable para su homologación, retrasando de esta manera de forma indebida la entrada en vigor del pacto. En un segundo tiempo, la organización querellante denuncia la injerencia y la demora del MTPS, específicamente por parte de su consejo técnico y asesoría jurídica, el cual también solicitó la modificación y abrogación de ciertas disposiciones del pacto colectivo (2019) antes de proceder a la homologación del mismo. El Comité toma nota de las afirmaciones de la organización querellante según los cuales: i) la institución pública de turismo es una entidad descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio, leyes y reglamentos propios, que cuenta con una fuente interna de financiamiento que le permite administrar su propio presupuesto; ii) el rol del consejo técnico y asesoría jurídica del MTPS consiste en asegurarse que los pactos colectivos cumplen con los criterios de forma y las normas mínimas; iii) el Código del Trabajo establece normas mínimas, sin embargo éstas pueden ser superadas a través de la negociación colectiva (artículo 106 de la Constitución de Guatemala); iv) en ambas ocasiones, tanto el empleador como el sindicato acordaron libremente los términos de los pactos colectivos; v) en ambas ocasiones, el Departamento Financiero de la institución pública de turismo autorizó los compromisos adoptados mediante los pactos colectivos, asegurando la disponibilidad de fondos, y vi) las reservas aportadas a los pactos colectivos son contrarias al principio de los derechos adquiridos.
3. 646. El Comité toma nota de que el Gobierno, por su parte señala, en cuanto a los supuestos actos de injerencia en la negociación del primer pacto colectivo, que: i) el 22 de noviembre de 2017 el sindicato presentó su solicitud de homologación; ii) el 6 de diciembre de 2017, el consejo técnico y asesoría jurídica del MTPS solicitó la adecuación de ciertas disposiciones del pacto por ser incompatibles con el Código del Trabajo, y iii) el pacto fue homologado el 8 de febrero de 2018 (resolución administrativa núm. 45-2018), con reserva de sus artículos 17 (licencias para secretarios sindicales y apoyo sindical) y 40 (adjudicación de plazas y puestos vacantes definitivos) por ser contrarios al Código del Trabajo y la Constitución de Guatemala. En cuanto al segundo pacto colectivo, el Gobierno señala que: i) éste fue homologado el 31 de octubre de 2019 con reserva nuevamente de sus artículos 17 y 40 (resolución núm. 715 2019) por las razones anteriormente mencionadas; ii) el sindicato interpuso el 25 de noviembre de 2019 un recurso de reposición, y iii) el 20 de enero de 2020, el MTPS resolvió declarar sin lugar el recurso antes mencionado (resolución núm. 35-2020).
4. 647. En relación con la alegación relativa a la demora en la homologación de los pactos colectivos firmados por el STIGT, el Comité observa que: i) en el primer pacto colectivo, pese a que las partes llegaron a un consenso final el 3 de noviembre de 2016, éste fue homologado el 8 de febrero de 2018; ii) en el segundo pacto colectivo, las partes llegaron a un consenso el 25 de septiembre de 2018, sin embargo la homologación tuvo lugar el 31 de octubre de 2019, y iii) en ambas ocasiones, consecutivamente a la firma de los pactos y previo a la solicitud de homologación del pacto colectivo ante el MTPS, las partes debieron solicitar el dictamen y aprobación de varias autoridades gubernamentales, incluyendo la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas y de la ONSEC, dándose adicionalmente cuestionamientos sobre la extensión de la competencia de esta última institución. El Comité recuerda que, en un caso anterior de Guatemala [véase caso núm. 3094, 384.º informe, marzo de 2018, párrafo 343], había pedido al Gobierno que tomara, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, las medidas necesarias para garantizar que los procesos de negociación colectiva en el sector público siguieran pautas claras que cumpliesen a la vez con los requisitos de sostenibilidad financiera y el principio de negociación de buena fe. El Comité toma nota también de que, en el marco del seguimiento efectuado por el Consejo de Administración a su decisión de apoyar el acuerdo nacional tripartito de Guatemala de noviembre de 2017 relativo a la aplicación de la Hoja de ruta, el Gobierno informó de la sumisión, a finales de 2018, a los interlocutores sociales de un borrador de acuerdo gubernativo que busca establecer y agilizar los requisitos formales para la homologación de pactos colectivos en la administración pública. Tomando debida nota del proyecto de acuerdo gubernativo antes mencionado, el Comité insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para agilizar significativamente los trámites aplicables en materia de homologación de los pactos colectivos en el sector público con miras a promover la negociación colectiva libre y voluntaria.
5. 648. En cuanto a los alegatos específicos relativos a los actos de injerencia por parte de la autoridad administrativa acerca del contenido de los pactos colectivos firmados por el STIGT, el Comité observa que, en ambas ocasiones, la autoridad administrativa del trabajo emitió una resolución previa a la homologación de los pactos colectivos solicitando la puesta en conformidad de varias disposiciones del pacto colectivo, y que posteriormente, dictaminando que las resoluciones no habrían sido cumplidas en su totalidad, homologó los pactos colectivos de condiciones de trabajo con reserva de sus artículos 17 (licencias para secretarios sindicales y apoyo sindical) y 40 (adjudicación de plazas y puestos vacantes definitivos).
6. 649. Con respecto a la exclusión por parte del MTPS del artículo 17 del pacto concluido en 2019, mediante el cual se buscaba otorgar una licencia sindical de tiempo pleno con goce de salario al secretario general y de medio tiempo a los secretarios de conflictos y de asuntos técnicos, el Comité observa, por una parte, que surge de la documentación proporcionada por la organización querellante que dicha cláusula tenía como finalidad el proporcionar una debida representación sindical en las 14 sedes de trabajo de la institución en el país. El Comité toma también nota de que, según la organización querellante, la cláusula encontraba cabida en el artículo 61, literal ñ), numeral 7), del Código del Trabajo que prevé la posibilidad de conceder licencia con goce de sueldo en todos los casos específicamente previstos en los pactos colectivos de condiciones de trabajo. El Comité observa, por otra parte, que el Gobierno considera que: i) dicha disposición del pacto es incompatible con el artículo 61, literal ñ), numeral 6), del Código del Trabajo, que establece para el empleador la obligación de otorgar una licencia sindical con sueldo siempre que esté limitada a los miembros del Comité Ejecutivo y que no exceda los seis días al mes, y ii) de no respetarse este límite, no existiría ninguna garantía que los trabajadores cumplan con su obligación de trabajar y asegurar la prestación de servicios, requisito elemental de una relación de trabajo. A este respecto, al tiempo que toma nota de las interpretaciones divergentes del artículo 61 del Código del Trabajo de parte del Gobierno y la organización querellante, el Comité recuerda que en casos anteriores estimó que el requisito de que los dirigentes sindicales mantengan su ocupación durante todo su mandato impide la existencia de dirigentes sindicales a tiempo pleno, y que esa condición puede perjudicar considerablemente los intereses de los sindicatos, en especial de los que, por su tamaño o extensión geográfica, necesitan que sus dirigentes les dediquen gran parte de su tiempo. Por consiguiente, esas disposiciones dificultan el libre funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y no se ajustan a lo dispuesto por el artículo 3 del Convenio núm. 87 [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 614]. El Comité observa también que Guatemala ha ratificado el Convenio núm. 154, aplicable tanto al sector privado como público y de cuyos artículos 2, c), y 5, c), se desprende que se extenderá progresivamente la negociación colectiva a la regulación de las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores. Con base en lo anterior y sin perjuicio de que la disponibilidad de los fondos públicos, así como los imperativos de funcionamiento eficaz del servicio sean debidamente examinados por las autoridades competentes antes de la firma de los pactos colectivos correspondientes, el Comité pide al Gobierno que no censure las cláusulas de pactos colectivos del sector público que prevén licencias sindicales más favorables que los mínimos establecidos por el Código del Trabajo.
7. 650. En cuanto a la exclusión por el MTPS del artículo 40 del pacto colectivo concluido en 2019, denominado adjudicación de plazas o puestos vacantes definitivos, el Comité observa que, según lo afirmado por la organización querellante en el recurso de reposición promovido por la misma, dicha cláusula no tendría como finalidad otorgar poderes de intervención o de decisión alguna al sindicato en la adjudicación de plazas de trabajo. De acuerdo con la organización querellante, la disposición otorgaría al sindicato un poder de vigilancia destinado a cerciorarse de que los procedimientos de adjudicación de plazas o puestos vacantes fuesen llevados a cabo de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. El Comité observa, por otra parte, que, según el Gobierno, en virtud del artículo 154 de la Constitución, así como de los artículos 42, 4), 49 y 50 de la Ley del Servicio Civil, la adjudicación de plazas o puestos es una atribución exclusiva del instituto público del turismo, y que por lo tanto no debería existir participación, intervención o incluso supervisión por parte del sindicato.
8. 651. El Comité subraya que, a propósito de una denuncia relativa a la negativa de celebrar negociaciones colectivas en el sector público sobre ciertas cuestiones, recordó la siguiente opinión, expresada por la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical: «Existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación». Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo y no se deberían considerar excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas llevadas a cabo en una atmósfera de buena fe y confianza mutua [véase Recopilación, párrafo 1300].
9. 652. A este respecto, el Comité toma debida nota de la indicación del Gobierno de que, en virtud de la Constitución y de la legislación de Guatemala, las tomas de decisión en materia de contratación en el sector público constituyen una prerrogativa indelegable de las autoridades públicas. En relación con la posibilidad de que se pueda establecer, por medio de la negociación colectiva, mecanismos que atribuyan a las organizaciones de trabajadores del sector público un papel de observador en los procesos de contratación, el Comité considera que dicha temática podría ser objeto de consultas entre el Gobierno y las organizaciones sindicales en el marco de la elaboración del acuerdo gubernativo sobre la negociación colectiva en el sector público anteriormente mencionada.

Recomendaciones del Comité

1. 653. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) tomando debida nota del proyecto de acuerdo gubernativo elaborado a finales del año 2018, el Comité pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para agilizar significativamente los trámites aplicables en materia de homologación de los pactos colectivos en el sector público con miras a promover la negociación colectiva libre y voluntaria, y
   • b) sin perjuicio de que la disponibilidad de los fondos públicos, así como los imperativos de funcionamiento eficaz del servicio sean debidamente examinados por las autoridades competentes antes de la firma de los pactos colectivos correspondientes, el Comité pide al Gobierno que no censure las cláusulas de pactos colectivos del sector público que prevén licencias sindicales más favorables que los mínimos establecidos por el Código del Trabajo.