Informe definitivo - Informe núm. 393, Marzo 2021

Caso núm. 3089 (Guatemala) - Fecha de presentación de la queja:: 24-MAY-14 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que una serie de disposiciones del Código Penal y del Código del Trabajo afectan el libre ejercicio de la libertad sindical; que no se le ha permitido formar parte de la delegación de Guatemala ante la Conferencia internacional del Trabajo y que, finalmente, se produjeron despidos antisindicales en contra de dirigentes y afiliados de un sindicato de trabajadores municipales

1. 455. El Comité examinó el caso núm. 2967 en su reunión de junio de 2014 y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 372.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 321.ª reunión (junio de 2014), párrafos 297 a 307]. Por su parte, la queja del caso núm. 3089 figura en una comunicación del Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) de fecha 24 de mayo de 2014. En vista de que la organización querellante es idéntica y que ambas quejas se refieren principalmente a cuestiones de carácter legislativo, el Comité ha decidido examinar conjuntamente los casos núms. 2967 y 3089.
2. 456. El Gobierno envió sus observaciones por medio de comunicaciones de 13 de agosto, septiembre y 25 de noviembre de 2014, 2 de mayo, 22 de julio, 13 de agosto y 16 de diciembre de 2019, 31 de enero, 2 y 10 de septiembre de 2020 y 25 de enero de 2021.
3. 457. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso núm. 2967

1. 458. En su reunión de junio de 2014, el Comité formuló las recomendaciones siguientes en relación con el caso núm. 2967 [véase 372.º informe, párrafo 307]:

B. Alegatos de la organización querellante (caso núm. 3089)

1. 459. En su comunicación de 24 de mayo de 2014, la organización querellante denuncia la inefectividad de la protección legislativa y judicial brindada a los dirigentes sindicales en materia de discriminación antisindical. La organización querellante manifiesta que, a pesar de que la Constitución Política y el Código del Trabajo protegen contra el despido antisindical, por medio del reintegro, a aquellos trabajadores que: i) participan en un conflicto colectivo de carácter económico y social (artículo 380 del Código del Trabajo); ii) han participado o participan en la formación de un sindicato (artículo 209 del Código del Trabajo), o iii) son miembros del comité ejecutivo (artículo 223, inciso d), del Código del Trabajo); dichos trabajadores se ven privados, por culpa de las carencias legislativas y judiciales, de una vía de protección rápida y eficaz.
2. 460. La organización querellante alega especialmente que: i) si bien el Código del Trabajo establece que el reintegro de los mencionados trabajadores víctimas de un despido antisindical debe ordenarse y hacerse efectivo en las veinticuatro horas siguientes de haber ingresado la denuncia al Tribunal, el mismo Código omite regular de manera expresa la vía a través de la cual la reinstalación debe tramitarse, y ii) ante dicha omisión, los tribunales de trabajo ventilan, con base en el artículo 96 del Código Procesal y Mercantil, las acciones de reintegro por medio de un juicio ordinario. La organización querellante denuncia adicionalmente la exigencia de los tribunales del trabajo de agotar el planteamiento de recursos, excepciones e incidentes para dictar sentencia ordenando la reinstalación, lo que causaría demoras excesivas. La organización querellante afirma que un procedimiento de reinstalación para un dirigente sindical puede contar con hasta tres audiencias y que la reinstalación puede ser ordenada solamente después de que la decisión se encuentre en firme, es decir, después de que haya sido confirmada por la Corte de Apelaciones, lo que en la práctica podría llevar más de diez años. En estas condiciones, la organización querellante afirma que el Estado guatemalteco, al no proteger de manera efectiva a los miembros directivos de las organizaciones sindicales, sobre quienes recae la representación y la interlocución de los sindicatos, incumple con garantizar la adecuada protección contra el despido antisindical.

C. Respuesta del Gobierno

Caso. núm. 2967: aspectos legislativos

1. 461. Por medio de una comunicación de 2 de mayo de 2019, el Gobierno proporciona sus observaciones en relación con las disposiciones legislativas que, según la organización querellante, plantearían problemas de compatibilidad con la libertad sindical (artículos 256, 292, 294, 390 y 414 del Código Penal; y artículos 220, inciso c), 223, inciso d) y 226 del Código del Trabajo). El Gobierno indica que, en cumplimiento del acuerdo tripartito suscrito ante la OIT en noviembre de 2017 y con miras a dar aplicación a la Hoja de ruta de 2013 adoptada en el contexto de la queja relativa al incumplimiento por Guatemala del Convenio núm. 87 presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, se celebraron reuniones y talleres en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical. El Gobierno señala que, en el seno de dicha comisión se abordó la iniciativa núm. 5199 del Congreso de la República, la cual busca aprobar reformas al Decreto núm. 1441 del Congreso de la República (Código del Trabajo), al Decreto núm. 71-86 del Congreso de la República (Ley de sindicalización y regulación de la huelga de los trabajadores del Estado), y al Decreto núm. 17-73 del Congreso de la República (Código Penal). El Gobierno informa asimismo que, en el marco de dicha instancia tripartita, se llegó a un consenso sobre ciertos temas fundamentales, tales como la definición de servicios esenciales y las reformas de los artículos 390 y 430 del Código Penal. El Gobierno se refiere en particular al artículo 390 del Código Penal relativo a la rebelión o sedición, cuya revisión fue acordada tripartitamente de manera de excluir de su ámbito de aplicación las huelgas legales ejecutadas de conformidad con la legislación vigente. Manifiesta adicionalmente que la Comisión Nacional Tripartita, dirigió una carta al Congreso de la República, en fecha 7 de mayo de 2018, por medio de la cual informa de los temas legislativos sobre los cuales se llegó a un consenso tripartito, y aquellos que aún se encuentran pendientes, requiriendo al órgano legislativo que mantuviera en suspenso la discusión sobre la iniciativa núm. 5199, hasta que se alcance un consenso tripartito sobre los temas pendientes en el seno de la referida comisión.
2. 462. Por medio de una comunicación de 10 de septiembre de 2020, el Gobierno se refiere al seguimiento dado a la decisión GB.334/INS/9 de noviembre de 2018 del Consejo de Administración de la OIT que declaró cerrado el mencionado procedimiento de queja basado en el artículo 26 de la Constitución de la OIT. El Gobierno subraya que, después de haber reconocido los avances alcanzados por el país, el Consejo de Administración: i) señaló la importancia de que se elaboren y adopten las reformas legislativas que se ajustan plenamente al punto 5 de la Hoja de ruta (según el cual el Gobierno debe tomar acciones urgentes, en consulta con las mandantes tripartitos, para proponer enmiendas al Código del Trabajo y a las demás leyes pertinentes que incorporen las enmiendas propuestas desde larga data por los órganos de control de la OIT), y ii) solicitó a la Oficina que ponga en marcha, sin demora, un programa de asistencia técnica sólido y completo para lograr la sostenibilidad del proceso actual de diálogo social e impulsar los avances en la aplicación de la Hoja de ruta.
3. 463. El Gobierno manifiesta que, de conformidad con la referida decisión del Consejo de Administración, los mandantes tripartitos aprobaron en junio de 2020 el proyecto de cooperación técnica «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» elaborado por la Oficina. El Gobierno destaca que el mencionado proyecto tiene entre sus aspectos esenciales el apoyo a la puesta en conformidad de la legislación con los convenios de la OIT en materia de libertad sindical por medio de las labores realizadas en el seno de la Comisión Nacional Tripartita. El Gobierno indica finalmente que la Comisión Nacional Tripartita aprobó el 6 de agosto de 2020 su Plan de Trabajo para el periodo de mayo de 2020 a mayo de 2021, el cual contiene como resultado esperado el haber consensuado reformas legislativas para proponer enmiendas al Código del Trabajo y a las demás leyes pertinentes que incorporen las enmiendas propuestas por los órganos de control de la OIT.

Caso núm. 2967: otros alegatos

1. 464. Por comunicación de 12 de agosto de 2019, el Gobierno transmite sus observaciones relativas al supuesto despido antisindical de 17 directivos y afiliados del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad San Carlos del departamento de Retalhuleu, ocurrido el 14 de mayo de 2012. A este respecto, el Gobierno informa que:
2. 465. En cuanto al alegado nombramiento ilegal de representantes de empleadores y trabajadores ante la Conferencia Internacional del Trabajo, el Gobierno manifiesta en su comunicación de 13 de agosto de 2014 que el Acuerdo Ministerial núm. 126-2012 no fue objeto de impugnación administrativa, judicial o constitucional y que, además, este fue derogado en su totalidad por el Acuerdo Ministerial núm. 181-2013. En cuanto a la negativa de acreditar a los delegados del MSICG, el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social reconoce los movimientos sindicales, sin embargo, se ve imposibilitado de determinar la representatividad de aquellos que no cuentan con padrón que permita cuantificar a sus afiliados, requisito establecido en la Constitución de la OIT, y que de dejar de aplicar este requisito objetivo y verificable, actuaría de forma discriminatoria en contra de las entidades que sí fueron acreditadas de conformidad con la ley nacional vigente.

Caso núm. 3089

1. 466. Por medio de una comunicación de fecha 24 de mayo de 2014, el Gobierno señala que el marco legal guatemalteco protege y garantiza el derecho a la sindicalización y a la negociación colectiva. Asimismo, manifiesta, en relación con los supuestos retrasos injustificados del sistema de justicia laboral, que mediante la creación del Centro de Justicia Laboral en 2011 y la implementación de la reducción del proceso ordinario laboral, se logró en menos de un año una notable reducción de la mora judicial, con una tramitación media que pasó de tres años a ocho meses. En lo que atañe al supuesto incumplimiento de los tribunales de justicia en ordenar las reinstalaciones en las veinticuatro horas en las que fueron solicitadas, el Gobierno manifiesta que la parte patronal puede, en virtud de su derecho de defensa previsto en el artículo 12 de la Constitución Política, impugnar la resolución de reinstalación por medio de los recursos idóneos, lo que implica que la mencionada resolución no quede en firme. Por otra parte, el Gobierno lamenta que los alegatos adelantados por la organización querellante sean de orden general, sin que se identifiquen casos concretos. Manifiesta adicionalmente que las cuestiones adelantadas fueron conocidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco de otros casos y que, además estas vienen siendo examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR).
2. 467. En sus comunicaciones de enero y septiembre de 2020, el Gobierno se refiere al proyecto de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social elaborado por la Corte Suprema de Justicia con miras a agilizar el funcionamiento de la justicia laboral y ofrecer un servicio eficiente a la ciudadanía. Manifiesta a este respecto que: i) el anteproyecto de ley elaborado por la Corte fue sometido en diciembre de 2018 a los interlocutores sociales en el marco de un mesa de diálogo con miras a recabar sus opiniones; ii) aunque no se pudo contar con la participación del sector trabajador en la mencionada mesa, se dejó abierta la posibilidad de que el mismo pudiera remitir sus observaciones respecto del texto; iii) en el primer cuatrimestre de 2019, se contó con la visita de un consultor de la Oficina, el cual participó, junto con representantes del sector gubernamental y empleador, en una reunión con jueces y consultores del organismo judicial a cargo del mencionado anteproyecto; iv) después de haber sido aprobado por el Pleno de la Corte Suprema, el proyecto se encuentra desde el 17 de julio de 2020 ante el Congreso de la República como Iniciativa de Ley núm. 5809; v) el proyecto busca evitar la aplicación de normas procesales de otras ramas del Derecho que pueden resultar inapropiadas a las especificidades de las relaciones laborales; vi) el proyecto establece reglas y plazos específicos para los casos de reinstalación de dirigentes sindicales y trabajadores que forman un sindicato. En una comunicación de 25 de enero de 2021, el Gobierno recuerda nuevamente que el plan de trabajo 2020-2021 de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala incluye la propuesta de reformas legislativas que incorporen las recomendaciones propuestas por los órganos de control de la OIT. El Gobierno se refiere en este contexto a las actividades de la Subcomisión de Legislación y Política Laboral.

D. Conclusiones del Comité

1. 468. El Comité recuerda que el caso núm. 2967 se refiere a: i) alegaciones de que una serie de disposiciones legislativas obstaculizarían el ejercicio de la libertad sindical; ii) el supuesto despido antisindical de los miembros de un sindicato de trabajadores municipales, y iii) la alegada exclusión injustificada del MSCIG de la delegación de Guatemala ante la Conferencia internacional del Trabajo. Ante la ausencia de información por parte del Gobierno, el Comité examinó el mencionado caso en su reunión de junio de 2014 y formuló sus recomendaciones. En cuanto al caso núm. 3089, el Comité observa que se refiere a la alegada ausencia en el Código del Trabajo de disposiciones procesales que permitan una protección efectiva de los dirigentes sindicales frente a los actos de discriminación antisindical. Habida cuenta de que ambas quejas fueron presentadas por la misma organización querellante y que las mismas se refieren principalmente a cuestiones de carácter legislativo, el Comité ha decidido examinar conjuntamente los casos núms. 2967 y 3089.

Caso número 2967: aspectos legislativos

1. 469. El Comité toma nota de los alegatos legislativos de la organización querellante según los cuales una serie de disposiciones del Código del Trabajo y del Código Penal violarían los principios de la OIT en materia de libertad sindical. El Comité toma nota de que la organización querellante alega específicamente que: i) varias disposiciones del Código Penal (artículos 256, 292, 294, 390 y 414) facilitan la penalización de las protestas laborales pacíficas por medio de una tipificación excesivamente general y subjetiva de delitos comunes, y ii) varias disposiciones del Código del Trabajo (artículos 220, inciso c), 223, inciso d), y 226) relativas, entre otros elementos, a los motivos de disolución de las organizaciones sindicales y a la posibilidad de que la administración del trabajo imponga modificaciones a los estatutos sindicales, atentan contra la libertad de las organizaciones sindicales de fijar de manera autónoma sus estatutos, de organizarse y de ejercer sus funciones sociopolíticas.
2. 470. El Comité toma también nota de la respuesta del Gobierno que indica que, en el marco del seguimiento dado a la queja relativa al incumplimiento por Guatemala del Convenio núm. 87 presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT: i) se creó la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en la cual se llevan a cabo discusiones para poner la legislación nacional de conformidad con los convenios de la OIT ratificados por Guatemala en materia de libertad sindical y con los comentarios correspondientes de los órganos de control de la OIT; ii) se alcanzaron en 2018 unos primeros acuerdos tripartitos con miras a enmendar varias disposiciones legislativas, acuerdos que incluyen entre otros la revisión del artículo 390 del Código Penal; iii) a raíz de la decisión GB.334/INS/9 del Consejo de Administración de noviembre de 2018 que declaró cerrado el mencionado procedimiento de queja basado en el artículo 26 de la Constitución de la OIT, los mandantes tripartitos aprobaron en junio de 2020 el proyecto de cooperación técnica «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» elaborado por la Oficina y que tiene entre sus aspectos esenciales el apoyo a la puesta en conformidad de la legislación con los convenios de la OIT en materia de libertad sindical por medio de las labores de la Comisión Nacional Tripartita, y iv) uno de los objetivos fijados por la Comisión Nacional Tripartita en su plan de trabajo 2020-2021 consiste en proponer enmiendas al Código del Trabajo y a las demás leyes pertinentes que incorporen las recomendaciones propuestas por los órganos de control de la OIT.
3. 471. El Comité toma debidamente nota de los elementos proporcionados por las partes. El Comité observa que las cuestiones de conformidad legislativa planteadas por la organización querellante son objeto desde hace numerosos años de un examen detenido de parte de la CEACR y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y que, en el contexto de la aplicación de la decisión GB.334/INS/9 del Consejo de Administración, la Oficina sigue brindando su asistencia técnica a los mandantes tripartitos para que lleven a cabo las reformas legislativas solicitadas por el Consejo de Administración. En este contexto, confiando en que se adoptarán a la brevedad, con la asistencia técnica de la Oficina, las reformas al Código del Trabajo y al Código Penal que permitan dar plena aplicación a los principios de libertad sindical, el Comité remite estos aspectos legislativos del caso a la CEACR.

Caso núm. 3089

1. 472. El Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante según los cuales la ausencia de disposiciones procesales específicas en el Código del Trabajo, aunada a la práctica de las jurisdicciones laborales conduciría a una lentitud excesiva de los procesos de reintegro de los dirigentes sindicales objeto de despidos antisindicales, haciendo inefectiva la protección legislativa y constitucional contra la discriminación antisindical. El Comité toma también nota de la respuesta del Gobierno que indica que se encuentra ante el Congreso de la República un proyecto de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social elaborado por la Corte Suprema de Justicia y que el mencionado proyecto contempla reglas y plazos especiales para los casos de reinstalación de dirigentes sindicales y trabajadores que forman un sindicato.
2. 473. El Comité recuerda el carácter reiterativo de los casos examinados en donde ha tenido que constatar la lentitud de los procedimientos judiciales en materia de discriminación antisindical [véanse 372.º informe, caso núm. 2989, junio de 2014, párrafo 316 y caso núm. 2869, párrafo 296; 382.º informe, caso núm. 2948, junio de 2017, párrafos 375 a 378; 383.er informe, caso núm. 3062, octubre-noviembre de 2017, párrafo 367 y 386.º informe, caso núm. 3188, junio de 2018, párrafo 333]. El Comité subraya que, en este contexto, el Comité instó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, entablara una revisión de fondo de las normas procesales laborales pertinentes de manera que el sistema judicial brinde una protección adecuada y efectiva ante casos de discriminación antisindical [véanse 382.º informe, caso núm. 2948, junio de 2017, párrafo 378; 386.º informe, caso núm. 3188, junio de 2018, párrafo 333].
3. 474. En estas condiciones, el Comité toma especial nota del proceso legislativo en curso dirigido a la adopción de un Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Recordando que las normas de fondo existentes en la legislación nacional que prohíben actos de discriminación antisindical no son suficientes si las mismas no van acompañadas de procedimientos que aseguren una protección eficaz contra tales actos y subrayando la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1140 y 1541], el Comité espera que se adoptará a la brevedad una legislación procesal que cumpla plenamente con los principios de libertad sindical antes mencionados. El Comité remite el seguimiento de este aspecto legislativo a la CEACR.

Caso núm. 2967: otros alegatos

1. 475. En cuanto al alegato relativo al alegado despido antisindical de 17 directivos y afiliados del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Carlos del departamento de Retalhuleu acontecido en 2012, el Comité toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales: i) nueve trabajadores, al haber concluido un acuerdo extrajudicial con la parte demandada, desistieron de sus respectivas demandas; ii) un trabajador fue separado de su proceso por no haber subsanado ciertos defectos; iii) el Tribunal de Segunda Instancia ordenó la inmediata reinstalación de la Sra. Olga Marina de León y León y el Sr. Bernabé Rodas Benedicto, y iv) a petición de la Municipalidad, se llevó a cabo una audiencia conciliatoria el 29 de septiembre de 2017 y, en aquella ocasión, ambos sindicalistas concluyeron un acuerdo de pago con la entidad demandada, encontrándose el proceso fenecido y archivado. El Comité toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de la situación de 12 trabajadores de la municipalidad de San Carlos despedidos en 2012 y, en particular, de la existencia de sentencias de reintegro pronunciadas por una jurisdicción de segunda instancia. Observando que los alegatos de la organización querellante se referían al despido de 17 trabajadores, aunque sin proporcionar datos que permitieran su identificación, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que se hayan respetado los derechos de la totalidad de los trabajadores que podrían haber sido objeto de despidos antisindicales por la mencionada municipalidad. Constatando adicionalmente el carácter reiterativo de los casos de despidos antisindicales en el seno de municipalidades [véase, por ejemplo, 376.º informe del Comité, caso núm. 3042, párrafos 488-568; 382.º informe del Comité, caso núm. 2978, párrafos 380-392], el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para atajar de manera eficaz este fenómeno.
2. 476. El Comité toma nota finalmente de los alegatos de la organización querellante relativos a la negativa del Gobierno, basada en el Acuerdo Ministerial núm. 126-2012, de incluir al MSCIG en la delegación de los trabajadores de Guatemala ante la Conferencia Internacional del Trabajo. El Comité toma también nota de la respuesta del Gobierno que indica, por una parte, que el mencionado acuerdo ministerial ha sido derogado en su totalidad en 2013 y que, por otra, se ve imposibilitado de determinar la representatividad de organizaciones como el MSICG que no cuentan con padrón de afiliados. Al tiempo que toma nota de estos distintos elementos, el Comité observa también que la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia examinó en 2012 varias protestas de distintas organizaciones sindicales de Guatemala, una de ellas promovidas por el MSICG. Recordando que las cuestiones de la representación de una organización en la Conferencia Internacional del Trabajo y la conformación de delegaciones a la Conferencia corresponde a la competencia de la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia [véase Recopilación, párrafo 26], el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.

Recomendaciones del Comité

1. 477. En vista de las conclusiones que preceden, las cuales no requieren de un examen más detenido, el Comité invita al Consejo de Administración a que adopte las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité espera que, con la asistencia técnica de la Oficina, se adoptará a la brevedad reformas al Código del Trabajo y al Código Penal que permitan dar plena aplicación a los principios de libertad sindical. De igual manera, el Comité espera que se adoptará a la brevedad una legislación procesal que cumpla plenamente con los principios de libertad sindical mencionados en las conclusiones del presente caso. El Comité remite el seguimiento de estos aspectos legislativos a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que se asegure de que se hayan respetado los derechos de la totalidad de los trabajadores que podrían haber sido objeto de despidos antisindicales por la municipalidad de San Carlos del departamento de Retalhuleu. Constatando adicionalmente el carácter reiterativo de los casos de despidos antisindicales en el seno de municipalidades, el Comité insta una vez más al Gobierno a que tome las medidas necesarias para atajar de manera eficaz este fenómeno.