Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 393, Marzo 2021

Caso núm. 3347 (Ecuador) - Fecha de presentación de la queja:: 29-ENE-19 - En seguimiento

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que, tras la constitución de la Asociación Nacional de Empleados del Registro Civil, Identificación y Cedulación (ANERCIC), las autoridades públicas procedieron al despido antisindical de 36 afiliados y directivos de dicha organización

1. 416. La queja figura en una comunicación de 29 de enero de 2019, presentada por la Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Nacional de Servidores Públicos del Ecuador (CONASEP).
2. 417. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 10 de mayo de 2019, 10 de marzo de 2020 y 2 de febrero de 2021.
3. 418. El Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 419. Por medio de una comunicación de 29 de enero de 2019, las organizaciones querellantes alegan que, tras la constitución de la Asociación Nacional de Empleados del Registro Civil, Identificación y Cedulación (ANERCIC), las autoridades públicas procedieron al despido antisindical de 36 afiliados y directivos de dicha organización. Las organizaciones querellantes afirman específicamente que: i) la ANERCIC, organización de ámbito nacional afiliada a la CONASEP, que agrupa a los funcionarios de nombramiento permanente del Registro Civil, Identificación y Cedulación, fue constituida el 16 de agosto de 2018 y reconocida por un acuerdo ministerial de 12 de octubre de 2018; ii) la primera acción de la ANERCIC consistió en solicitar a las autoridades del Registro Civil (en adelante la institución pública) la reclasificación de los puestos de trabajo de todo el personal para cumplir con las normas de optimización y austeridad del gasto público, promulgadas por la Presidencia de la República en 2018; iii) el 6 de diciembre de 2018, la directora de recursos humanos de la institución pública solicitó, por medio de un memorando escrito, los detalles de las actividades permanentes que venían realizando 37 servidores públicos, requiriendo una absoluta reserva respecto del mencionado proceso; iv) el 28 de diciembre de 2018, a través de la resolución núm. 0134-DIGERCIC-CGAJ-DPyN-2018, el director general de la institución resolvió suprimir 36 puestos de carrera de los 37 cuyo informe se había solicitado previamente (no se suprimió el puesto del Sr. José Luis Játiva Medina por tener a su cargo a una hija con discapacidad), y v) la totalidad de los 36 cargos suprimidos corresponden a afiliados de la ANERCIC, incluyendo a su presidente, el Sr. Marco Antonio Martínez Jiménez, así como a otros cuatro miembros de la directiva del sindicato.
2. 420. Las organizaciones querellantes consideran que la supresión de 36 cargos permanentes, todos ocupados por miembros de la ANERCIC y el despido de cinco dirigentes de la organización, entre los cuales su presidente, tuvieron como objetivo el desmembramiento de la mencionada organización y que, de esta manera, se violaron los artículos 3 y 4 del Convenio núm. 87, así como los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98 ratificados por el Ecuador. Las organizaciones querellantes subrayan a este respecto que: i) los despidos se dieron pocos meses después de la creación de la organización y de su petitorio por mejoras laborales; ii) los 36 servidores públicos fueron despedidos de manera unilateral y sumaria, tan solo 23 días después de que la directora de recursos humanos de la entidad solicitara un informe sobre las funciones de los puestos en cuestión; iii) no se comunicó y no se ha comunicado hasta la fecha los fundamentos técnicos u otros motivos objetivos de la cesación, y iv) la supresión de los mencionados puestos no fue precedida de ninguna consulta con la organización sindical.
3. 421. Las organizaciones querellantes manifiestan adicionalmente que el Gobierno volvió a utilizar en esta ocasión el Decreto Ejecutivo núm. 813 de 2011 que permite, por medio de la figura de la «compra de la renuncia obligatoria», el cese unilateral e inmotivado de los funcionarios públicos. Afirman que dicha figura, que fue objeto de recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2926, no había sido utilizada de manera masiva por parte del Gobierno desde 2012. Manifiestan finalmente que lo sucedido es contrario a lo establecido por la Ley orgánica reformatoria a las leyes que rigen el sector público de 2017 que prohíbe la discriminación antisindical y que establece que «se considerará ineficaz la supresión de puestos y la compra de renuncias obligatorias a los servidores miembros de la directiva del comité de las y los servidores públicos». Con base en todo lo anterior, las organizaciones querellantes solicitan el reintegro de los 36 servidores públicos despedidos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 422. Por medio de una comunicación de 10 de mayo de 2019, el Gobierno proporciona sus observaciones a las alegaciones de las organizaciones querellantes, negando la comisión de cualquier acto de discriminación antisindical. El Gobierno manifiesta que la institución pública está llevando a cabo desde agosto de 2013 un proceso de modernización de sus servicios a la ciudadanía y optimización de sus recursos que, tomando en consideración los desarrollos tecnológicos aplicables a las actividades de registro civil, ha conducido a una reducción significativa del número de agencias de la entidad presentes en el territorio (de 755 en agosto de 2013 a 220 en diciembre de 2017 y 207 en diciembre de 2018) y a una disminución de su plantilla de personal (de 3 341 servidores nacionales en 2013 a 2 074 en 2018).
2. 423. El Gobierno añade que, en el marco de la política de optimización antes mencionada y de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) y de su reglamento general, se derivó la necesidad de ejecutar un estudio de optimización del personal de la institución pública para el año 2018. El Gobierno manifiesta a este respecto que: i) el mencionado proceso de planificación del talento humano de la institución pública para el año 2018 se inició el 5 de febrero de 2018 por medio de un requerimiento del Ministerio de Trabajo; ii) por medio del oficio núm. DIGERCIC-DIGERCIC-2018-042-O, de 31 de octubre de 2018, dirigido al Ministro de Trabajo, se estableció la necesidad de determinar la cantidad de puestos de trabajo a suprimirse para el año fiscal 2018; iii) de acuerdo con el oficio núm. MDT-SFSP-2018-2011, de 29 de noviembre de 2018, se estableció la existencia de un excedente de servidores públicos en la institución pública cuyos puestos de trabajo no eran necesarios en la estructura institucional ya que las actividades que realizaban se duplicaban con otros puestos de trabajo; iv) por medio del informe técnico núm. DIGERCIC-CGAF-DARH-0243-I, de 13 de diciembre de 2018, se establecen los 36 puestos fijos de la entidad que deben ser suprimidos, tomándose en cuenta la situación personal de cada uno de los trabajadores afectados, verificándose en particular, de conformidad con la legislación, que no sean personas con discapacidad severa ni que tengan a su cargo a personas con dicha característica; v) por medio de la resolución núm. MDT-SFSP-2018-0000078, de 28 de diciembre de 2018, el Ministerio de Trabajo aprueba la supresión de 36 puestos fijos de la entidad; vi) por medio del memorando núm. DIGERCIC-CGAF-DF-2019-001-M, de 8 de enero de 2019, se notifica a las 36 personas afectadas su desvinculación, pagándoles la indemnización definida por el Ministerio de Trabajo, la cual corresponde a un monto global, para las 36 personas, de 1 525 297 dólares de los Estados Unidos, y vii) todo el procedimiento anteriormente descrito se ha realizado de conformidad con las reglas establecidas por la LOSEP y su reglamento general en materia de supresión de puestos en la administración pública.
3. 424. En relación con la mención por parte de las organizaciones querellantes de que las 36 supresiones de puestos señaladas incumplieron las disposiciones en materia de discriminación antisindical de la Ley orgánica reformatoria a las leyes que rigen el sector público de 2017, el Gobierno manifiesta lo siguiente: i) la ANERCIC obtuvo su personería jurídica el 12 de octubre de 2018 por medio del acuerdo ministerial núm. MDT-089-2018; ii) la ANERCIC es una organización social sin fines de lucro regulada por las disposiciones del Código Civil y el Decreto Ejecutivo núm. 193, de 23 de octubre de 2017; iii) lo confirma el artículo 3 de sus estatutos que indican que «… será una organización social, sin fines de lucro que tiene por objeto la defensa de los derechos de sus asociados y el mejoramiento económico y social de los mismos…»; iv) en consecuencia, la ANERCIC no constituye una organización sindical, las cuales son regidas por el Código del Trabajo sino una organización social sin fines de lucro regida por el Código Civil, y v) con base en lo anterior, no se puede configurar en este caso una violación al derecho de sindicación y de negociación colectiva establecidos en el Convenio núm. 98 de la OIT y no puede por lo tanto existir la discriminación antisindical alegada por la ANERCIC.
4. 425. Por medio de una comunicación de 10 de marzo de 2020, después de manifestar que la Ley orgánica reformatoria a las leyes que rigen el sector público de 2017 reconoce y protege el derecho de organización de los servidores públicos, el Gobierno reitera que la ANERCIC no se encuentra registrada como un sindicato sino como una organización social y que, por lo tanto, no podría existir la alegada discriminación antisindical. El Gobierno añade que: i) la LOSEP contempla varias figuras de cesación definitiva del servidor público tales como la supresión de puestos con indemnización o la compra de renuncia con indemnización; ii) si bien en ambos casos las cesaciones deben estar debidamente argumentadas con sus respectivos informes técnicos y jurídicos, la supresión de puestos y la compra de renuncia con indemnización son dos figuras distintas con finalidades diferentes, cada una siendo por lo tanto sometida a requisitos especiales; iii) en el presente caso, se aplicó la figura de la supresión de puestos con indemnización; iv) en plena conformidad con el artículo 60 de la LOSEP y la Constitución del Ecuador, las supresiones fueron sustentadas por informes técnicos y precedidas de un proceso fundado en razones técnicas, funcionales y económicas, basado en los principios de racionalización, priorización, optimización y funcionalidad, por lo cual no existió ninguna discriminación en contra de la ANERCIC y de sus miembros.
5. 426. En una comunicación de fecha 2 de febrero de 2021, el Gobierno reitera que: i) la supresión de puestos se ha realizado de conformidad con el debido proceso y de acuerdo a la normativa legal vigente, y ii) la ANERCIC, por su naturaleza jurídica que la aparta de ser un sindicato, u organización laboral como tal, es una organización netamente social regulada por el Código Civil. El Gobierno informa adicionalmente que: i) los denunciantes no han solicitado diálogo alguno ni han emitido una queja ante la institución pública o el Ministerio de Trabajo, por lo cual se entiende que los denunciantes han aceptado los términos de la terminación de sus contratos que han sido legalmente sustentados y que han dado lugar al pago de indemnizaciones calculadas de conformidad con lo establecido en la legislación, y ii) una vez efectuado el proceso de desvinculación de los servidores públicos de carrera, no se han realizado diálogos y/o acuerdos a fin de atender la queja presentada ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 427. El Comité observa que el presente caso se refiere al despido de 36 miembros de la ANERCIC, entre los cuales se encuentran su presidente y otros cuatro miembros de su junta directiva, pocos meses después de la creación de dicha organización. A este respecto, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan específicamente que: i) la ANERCIC fue creada en agosto de 2018 para defender los intereses de los funcionarios de carrera de la mencionada institución pública y fue reconocida oficialmente en octubre de 2018; ii) la primera iniciativa de la ANERCIC consistió en solicitar la reclasificación de los puestos de trabajo de todo el personal de la institución pública para cumplir con las normas vigentes; iii) el 6 de diciembre de 2018, la directora de recursos humanos de la institución pública solicitó los detalles de las actividades permanentes que venían realizando 37 servidores públicos, requiriendo una absoluta reserva respecto del mencionado proceso; iv) el 28 de diciembre de 2018, el director general de la institución pública resolvió suprimir 36 puestos de carrera de los 37 cuyo informe se había solicitado previamente (no se suprimió un puesto de trabajo ocupado por un trabajador teniendo a su cargo a una hija con discapacidad), y v) la totalidad de los 36 cargos suprimidos corresponden a afiliados de la ANERCIC, incluyendo a su presidente, Sr. Marco Antonio Jiménez, así como a otros cuatro miembros de la directiva del sindicato. El Comité toma nota de que, respecto de los hechos alegados, las organizaciones querellantes afirman que: i) la supresión, pocos meses después de la creación de la ANERCIC, de 36 cargos permanentes ocupados en su totalidad por miembros de dicha organización, incluyendo el despido de cinco de sus dirigentes, entre los cuales se encontraba su presidente, tuvo como objetivo el desmembramiento de la ANERCIC; ii) los despidos tuvieron lugar de manera sumaria, sin consulta previa con la organización sindical y sin que se comunicaran los fundamentos técnicos u otros motivos objetivos de las cesaciones; iii) se aplicó en esta ocasión el Decreto Ejecutivo núm. 813 de 2011 que permite al Gobierno, por medio de la denominada figura de la «compra de la renuncia obligatoria» despedir a servidores públicos sin tener que motivar su decisión, decreto que fue objeto de recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2926, y iv) se desconocieron las nuevas disposiciones de la Ley orgánica reformatoria a las leyes que rigen el sector público de 2017 que prohíbe la discriminación antisindical en general y el uso del Decreto Ejecutivo núm. 813 a los directivos de los comités de servidores públicos en particular.
2. 428. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta que no se ha producido ninguna discriminación antisindical sino una reducción de personal realizada en el marco de un proceso de optimización y racionalización de las actividades de la institución pública. El Comité toma nota de que el Gobierno indica especialmente que: i) el mencionado proceso de optimización, en curso desde el año 2013 y relacionado, entre otros aspectos, con los importantes cambios tecnológicos aplicables a las operaciones de registro civil, ha conducido a una reducción importante de los centros de atención y del personal de la institución pública desde 2013; ii) dicho proceso continuó durante el año 2018 y se evaluó en octubre-noviembre la necesidad de suprimir 36 puestos de trabajo que se habían vuelto redundantes; iii) después de haber comprobado que los servidores públicos identificados no sufrían de una discapacidad severa ni cuidaban a personas con dicha característica, se procedió a su desvinculación a cambio de una sustancial indemnización económica, cumpliéndose en todo momento con la legislación vigente; iv) se dio en particular plena aplicación al artículo 60 de la LOSEP relativo a la supresión de puestos con indemnización que prevé que las supresiones sean sustentadas por informes técnicos que evidencien las razones técnicas, funcionales y económicas de dichas decisiones; v) los denunciantes no han solicitado diálogo alguno ni han emitido una queja ante la institución pública o el Ministerio de Trabajo en relación con el proceso de desvinculación, y vi) de conformidad con la legislación vigente y con sus propios estatutos, la ANERCIC no es un sindicato sino una organización social sin ánimo de lucro regida por el Código Civil, por lo cual no puede existir en el presente caso una discriminación antisindical violatoria del Convenio núm. 98 de la OIT.
3. 429. En relación con la afirmación del Gobierno de que la ANERCIC no constituye una organización sindical sino una organización social y que, por lo tanto, no pudo haber sido objeto de una discriminación antisindical, el Comité observa que : i) en virtud de las leyes nacionales vigentes en el Ecuador, se agrupan en organizaciones sindicales los trabajadores abarcados por el Código del Trabajo —o sea los trabajadores del sector privado y los obreros del sector público— mientras que los servidores públicos pueden ejercer su libertad de asociación por medio de la creación de organizaciones de servidores públicos regidas por la normativa relativa a las organizaciones sociales, y ii) los estatutos de la ANERCIC citados por el Gobierno establecen que «será una organización social, sin fines de lucro que tiene por objeto la defensa de los derechos de sus asociados y el mejoramiento económico y social de los mismos».
4. 430. A este respecto, el Comité recuerda que, en un caso anterior, el Comité había llamado la atención del Gobierno «sobre la plena aplicabilidad del principio de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical a los trabajadores del sector público en general […], sea cual sea la denominación de las organizaciones que los servidores y trabajadores públicos pueden crear en virtud de la legislación nacional vigente» [véase caso núm. 2926, 370.º informe del Comité de Libertad Sindical, octubre de 2013, párrafo 386]. A la luz de los elementos del presente caso, el Comité lamenta tener que subrayar nuevamente que, en la medida en que las organizaciones de servidores públicos tienen el objeto de fomentar los intereses económicos y sociales de sus miembros, las mismas están plenamente amparadas por los principios de la libertad sindical en general y por la protección contra la discriminación antisindical en particular, sea cual sea su denominación o regulación jurídica en virtud del derecho interno. Observando que la legislación aplicable al sector público reformada en 2017 prevé una protección especial contra el despido que se aplica únicamente a los directivos de los comités de servidores públicos (que constituyen una modalidad específica de representación de los trabajadores del sector público establecida por dicha ley), el Comité confía en que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para asegurar que las mencionadas disposiciones legislativas protejan contra posibles actos de discriminación antisindical a los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos en su conjunto.
5. 431. En relación con el alegado carácter antisindical del despido de 36 servidores públicos afiliados a la ANERCIC, el Comité toma especial nota, por una parte, de la indicación del Gobierno de que, de conformidad con el artículo 60 de la LOSEP, la supresión de los 36 puestos de trabajo se ha basado en elementos objetivos y que forma parte de un proceso de optimización y racionalización que la institución pública lleva a cabo desde el año 2013, la cual ha supuesto una disminución significativa del personal desde aquella fecha. El Comité toma nota también, por otra parte, de la indicación de las organizaciones querellantes que la totalidad de los trabajadores despedidos eran miembros de la ANERCIC, de los cuales cinco eran miembros de su directiva, y de sus alegatos según los cuales los despidos no fueron precedidos de una consulta con la organización sindical ni acompañados de una indicación de los motivos técnicos sobre los cuales se basaron. Con base en lo anterior, el Comité pide al Gobierno que asegure que el alegado carácter antisindical del despido de los 36 miembros de la ANERCIC sea examinado a la brevedad por un órgano independiente. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de dicho examen, así como de los resultados del mismo. Por otra parte, tomando nota de la indicación del Gobierno de que ni la institución pública concernida ni el Ministerio de Trabajo habrían recibido quejas sobre el proceso de desvinculación en cuestión, el Comité pide a las organizaciones querellantes que proporcionen informaciones sobre las eventuales acciones administrativas o judiciales entabladas al respecto.
6. 432. Tomando nota finalmente de que el presente caso se refiere a alegatos de discriminación antisindical en el marco de un proceso de reestructuración, el Comité recuerda que, en repetidas ocasiones, ha subrayado la importancia de que los gobiernos consulten a las organizaciones sindicales, con objeto de discutir sobre las consecuencias de los programas de reestructuración en el empleo y en las condiciones de trabajo de los asalariados [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1555]. A este respecto, el Comité observa que, en su respuesta, el Gobierno no se ha referido a contactos de la institución pública con las organizaciones de servidores públicos interesadas antes de la supresión de los mencionados puestos de trabajo. Reiterando sus recomendaciones emitidas en el marco del caso núm. 2926 [véase 370.º informe del Comité de Libertad Sindical, párrafo 389], el Comité pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que las organizaciones de servidores públicos interesadas sean consultadas sobre planes de reducción del personal con miras, entre otros, a prevenir eventuales episodios de discriminación antisindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendaciones del Comité

1. 433. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité confía en que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para asegurar que las disposiciones legislativas aplicables al sector público, actualmente enfocadas en la tutela de los directivos de los comités de servidores públicos, protejan contra posibles actos de discriminación antisindical a los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos en su conjunto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que asegure que el alegado carácter antisindical del despido de 36 miembros de la Asociación Nacional de Empleados del Registro Civil, Identificación y Cedulación (ANERCIC) sea examinado a la brevedad por un órgano independiente. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de dicho examen, así como de los resultados del mismo; tomando nota al mismo tiempo de la indicación del Gobierno de que ni la institución pública concernida ni el Ministerio de Trabajo habrían recibido quejas sobre el proceso de desvinculación en cuestión, el Comité pide a las organizaciones querellantes que proporcionen informaciones sobre las eventuales acciones administrativas o judiciales entabladas al respecto, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que las organizaciones de servidores públicos interesadas sean consultadas sobre planes de reducción del personal con miras, entre otros, a prevenir eventuales episodios de discriminación antisindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.