Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 396, Octubre 2021

Caso núm. 3378 (Ecuador) - Fecha de presentación de la queja:: 05-FEB-20 - En seguimiento

Alegatos: las organizaciones querellantes denuncian la presentación de una acción penal contra el presidente de la CEDOCUT y presidente de turno del FUT posteriormente a su participación en protestas, así como la falta de diálogo social en torno a un proyecto de reformas laborales

1. 274. La queja figura en una comunicación de fecha 5 de febrero de 2020 remitida por la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores (CEDOCUT) y el Frente Unitario de Trabajadores (FUT).
2. 275. El Gobierno del Ecuador envió sus observaciones sobre los alegatos en una comunicación de fecha 24 de abril de 2020.
3. 276. El Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 277. En su comunicación de fecha 5 de febrero de 2020, la CEDOCUT y el FUT denuncian la acción penal presentada contra el Sr. Manuel Mesías Tatamuez Moreno, presidente de la CEDOCUT y presidente de turno del FUT, posteriormente a las protestas que tuvieron lugar en el país entre el 3 y el 13 de octubre de 2019. También denuncian la falta de diálogo social con respecto a un proyecto de reformas laborales elaborado por el Gobierno.
2. 278. Las organizaciones querellantes indican que en octubre de 2019, el Presidente del Ecuador, por medio del Decreto Ejecutivo núm. 883, puso fin a los subsidios a la gasolina, lo que elevó el precio de la gasolina «extra» —la más usada en el país— en poco más de 0,50 dólares de los Estados Unidos por galón.
3. 279. Las organizaciones querellantes manifiestan que el gremio de transportistas convocó un paro, en el que se bloquearon carreteras y calles en todo el país, lo que dio por iniciado una serie de protestas en el Ecuador, durante las cuales se registraron enfrentamientos entre la policía que pretendía guardar el orden público y miles de protestantes indignados por las medidas económicas que afectaban fuertemente su vida cotidiana. Indican que a estas protestas se sumaron cientos de comunidades indígenas y trabajadores que llegaron a Quito con el pasar de los días.
4. 280. Las organizaciones querellantes afirman adicionalmente que: i) anteriormente a las referidas medidas económicas plasmadas en el Decreto Ejecutivo núm. 883, el Gobierno había comunicado en abril de 2019 acerca de la elaboración de un paquete de reformas laborales flexibilizadoras incluyendo la creación de una nueva figura contractual (el contrato de emprendimiento), así como la eliminación de la jubilación patronal para convertirla en una aportación mensual atada al tiempo de trabajo; ii) el Gobierno había establecido un diálogo acerca de este paquete de reformas únicamente con organizaciones aliadas a sus políticas coyunturales, sin respetar a los dirigentes de las principales centrales del país; iii) a este panorama se sumaba la inestabilidad de los funcionarios del sector público a consecuencia del uso de contratos de servicios ocasionales, y iv) ante la falta de diálogo, las centrales sindicales habían previsto, en abril de 2019, una huelga nacional como un mecanismo de presión para lograr la atención del Gobierno.
5. 281. Las organizaciones querellantes afirman que, en el mencionado contexto, y ante las medidas económicas adoptadas por el Gobierno con el apoyo del Fondo Monetario Internacional; sectores sociales, organizaciones de indígenas, organizaciones sindicales y del transporte se manifestaron en el mes de octubre de 2019, generándose una huelga nacional. Refiriéndose a un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que constató un uso excesivo de la fuerza por parte de las fuerzas de seguridad en la contención de las protestas, las organizaciones querellantes afirman que existió mucha represión durante la huelga nacional y que muchos han muerto en enfrentamientos entre los manifestantes y la policía ecuatoriana, mientras centenares de personas resultaron heridas y detenidas.
6. 282. Las organizaciones querellantes manifiestan que el Ecuador pasó por una grave crisis y que el Gobierno declaró el estado de excepción en todo el país en respuesta a las protestas. Alegan que el Presidente de la República, a pesar de haberse negado inicialmente a entablar contactos con las organizaciones, no tuvo más opción que acogerse al diálogo por intermedio de la Organización de las Naciones Unidas y poner fin al conflicto, derogando el Decreto Ejecutivo núm. 883 y estableciendo otras medidas que beneficien a todo el país. A este respecto, se refieren al papel desempeñado por las centrales sindicales en su llamado al diálogo con el Gobierno.
7. 283. Las organizaciones querellantes alegan que, posteriormente al conflicto, el Gobierno desconoció los acuerdos alcanzados por intermedio de las Naciones Unidas y presentó una denuncia penal contra los dirigentes del movimiento de octubre de 2019, tanto líderes sindicales como líderes indígenas, por secuestro de fuerzas públicas dentro de las instalaciones de un lugar público donde se llevaba a cabo una audiencia indígena en la que asistieron miles de personas y a la cual los dirigentes sindicales acudieron en apoyo de los objetivos de la huelga nacional que había sido convocada con anterioridad al mes de octubre.
8. 284. Las organizaciones querellantes denuncian específicamente que el Sr. Manuel Mesías Tatamuez Moreno, presidente de la CEDOCUT y presidente de turno de la FUT, recibió una solicitud de información a instituciones, de fecha 24 de octubre de 2019, en relación con la denuncia penal mencionada. También informan que el 7 de enero de 2020, el Sr. Tatamuez Moreno fue notificado para asistir a la Fiscalía y dar su versión de los hechos. Este último indicó no haber sido parte de un secuestro de nadie ni haber tenido conocimiento de ninguna intención de secuestrar en ese lugar a ningún agente de policía o periodista sino que participó en una manifestación pacífica. Según las organizaciones querellantes, el objetivo de esta acción, por parte del Gobierno, consiste en que los dirigentes sindicales no continúen con su posición de combatir las políticas de reformas laborales en el país, lo cual constituye un acto antisindical que va en contra de lo dispuesto en los artículos 1, 8 y 11 del Convenio núm. 87 y en los artículos 1, 2, y 4 del Convenio núm. 98. Sostienen que el Gobierno incumplió dichos convenios al tener injerencia en el sistema de justicia penal con miras a limitar a través del miedo y la intimidación el ejercicio de los derechos sindicales en general y, de la libertad de expresión de las centrales sindicales en particular.
9. 285. Las organizaciones querellantes alegan adicionalmente que el Gobierno ha incumplido su obligación de ser un agente de comunicación entre actores sociales en relación con el proyecto de reformas laborales mencionado anteriormente. A este respecto, las organizaciones querellantes: i) afirman que el Gobierno realizó reuniones de validación de las políticas del Estado únicamente con organizaciones sindicales afines a las empresas públicas que dependen del Estado sin tener ninguna representación de los trabajadores del sector privado y que, en consecuencia, no existe un ambiente de diálogo social, y ii) solicitan tomar conocimiento del proyecto de reformas laborales antes de su inminente presentación ante la Asamblea Nacional.

B. Respuesta del Gobierno

1. 286. En su comunicación de fecha 24 de abril de 2020, el Gobierno manifiesta que la presente queja basa gran parte de su argumentación en el contexto de la expedición del Decreto Ejecutivo núm. 883 de 1.º de octubre de 2019. Indica que dicho decreto fue emitido en razón a la latente necesidad de reformar el Reglamento sustitutivo para la regulación de los precios de los derivados de los hidrocarburos, conforme a las decisiones económicas adoptadas por el Gobierno del Ecuador, encaminadas a establecer nuevos precios de los combustibles acorde a la realidad económica del país, en aras de salvaguardar los intereses del Estado y evitar el contrabando de combustibles. El Gobierno indica que es un hecho público y notorio que la adopción de esta decisión conllevó a una serie de manifestaciones en contra de tal resolución.
2. 287. El Gobierno informa que, como consecuencia de aquello, el 3 de octubre de 2019, mediante el Decreto Ejecutivo núm. 884, el Presidente del Ecuador declaró el estado de excepción en todo el territorio nacional, en razón de las circunstancias de grave conmoción interna, pues las paralizaciones en diferentes lugares del país alteraron el orden público, impidiendo la normal circulación vehicular, provocando situaciones de manifiesta violencia que pusieron en riesgo la seguridad y la integridad de las personas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de dicho Decreto Ejecutivo, también alertó de una posible radicalización de las movilizaciones en todo el territorio nacional, ya que las diferentes agrupaciones continuaban convocándose para jornadas de protesta continua e indefinida.
3. 288. El Gobierno explica que el artículo 3 del Decreto Ejecutivo núm. 884 suspendió en todo el territorio nacional el ejercicio del derecho a la libertad de asociación y reunión, en estricta relación a los motivos del estado de excepción y a la seguridad del Estado, observándose los principios de proporcionalidad, necesidad e idoneidad y, el estricto apego al respeto de las demás garantías constitucionales. El Gobierno informa que dicha suspensión consistió en limitar la conformación de aglomeraciones en espacios públicos durante las veinticuatro horas del día con el objeto de impedir que se atente contra los derechos del resto de ciudadanos.
4. 289. Asimismo, el Gobierno señala que, como consecuencia de las protestas que mediaron por varios días en el país y del diálogo entre el Gobierno y los dirigentes de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, del Consejo Ecuatoriano de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicos y de la Confederación de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras, el Presidente del Ecuador, mediante el Decreto Ejecutivo núm. 894, de 14 de octubre de 2019, resolvió dejar sin efecto el Decreto Ejecutivo núm. 883, lo cual supuso el cese de las manifestaciones acaecidas en el territorio ecuatoriano.
5. 290. Con respecto a este punto, el Gobierno manifiesta que, de conformidad con sus propias decisiones, el Comité no es competente para tratar alegatos de naturaleza puramente política, y que, en el presente caso, no se evidencia la vulneración a los derechos laborales o sindicales de ningún miembro de la CEDOCUT o del FUT.
6. 291. En cuanto a un supuesto proyecto de precarización laboral mencionado por las organizaciones querellantes, el Gobierno destaca que: i) una de las políticas proyectadas por el Gobierno y, alineada a la promoción del empleo, es incluir una figura de contrato de emprendimiento para negocios de reciente creación, misma que incluiría todos los derechos laborales ya reconocidos a los trabajadores, en aras de dinamizar el empleo en el Ecuador; ii) la jubilación patronal se mantendría, ya que el Estado es garante de derechos, y iii) los contratos de servicios ocasionales son parte del régimen laboral previsto en la Ley Orgánica del Servicio Público desde la publicación de la misma el 6 de octubre de 2010 y, constituye un tipo de contrato para cubrir necesidades institucionales no permanentes en el sector público.
7. 292. El Gobierno indica, a continuación, que el proyecto de reformas laborales mencionado por las organizaciones querellantes no ha sido presentado ante la Asamblea Nacional del Ecuador y que se han realizado de manera continua diálogos sociales con diferentes actores del sector empleador y trabajador, mismos que engloba tanto a representantes de empleadores como de trabajadores y que incluyen a la CEDOCUT y el FUT. Sostiene que las organizaciones querellantes muestran su inconformidad únicamente por cuanto no se ha socializado formalmente el proyecto con sus representantes, lo cual no representa la realidad en razón de que el Ministerio del Trabajo mantuvo mesas de trabajo, incluso con las organizaciones querellantes, así como ha realizado a través de medios de comunicación difusiones a tal proyecto.
8. 293. El Gobierno añade que, dado que los alegatos de las organizaciones querellantes se refieren a un proyecto de ley sin fuerza legal, el Comité no tiene motivo suficiente para pronunciarse al respecto. El Gobierno manifiesta adicionalmente que las afirmaciones de las organizaciones querellantes no reflejan la realidad de las reformas laborales impulsadas por el Ministerio del Trabajo. El Gobierno indica que, tratando de aumentar la promoción del empleo en aras de disminuir la tasa de desempleo y subempleo, analizó ciertas propuestas en su momento. Sin embargo, se vuelve a hacer hincapié en que las mismas no fueron presentadas ante la Asamblea Nacional.
9. 294. En lo que respecta a la investigación fiscal por un presunto delito de secuestro en contra del Sr. Tatamuez Moreno, el Gobierno subraya que, en el marco del Estado constitucional de derechos, las funciones del Estado se encuentran debidamente separadas y gozan de independencia. Consecuentemente, a la Fiscalía General del Estado le corresponde el ejercicio público de la acción, especialmente cuando medie la noticia del delito canalizada a través de denuncia, de conformidad con el artículo 421 del Código Orgánico Integral Penal (COIP).
10. 295. El Gobierno indica que, en base a lo expuesto por las asociaciones querellantes, se puede colegir que la Fiscalía General del Estado en atención a sus competencias y atribuciones se encuentra realizando una investigación previa por los hechos acaecidos en el contexto de las protestas sociales de octubre de 2019 con el fin de reunir los elementos de convicción, de cargo y de descargo, que permitan al fiscal decidir si formula o no la imputación. Según el Gobierno, se desprende que el Sr. Tatamuez Moreno ha sido notificado a fin de que rinda su versión libre, voluntaria y sin juramento, como persona que puede esclarecer los hechos, de conformidad con el artículo 582 del COIP. Informa que, por estas consideraciones y en atención a lo preceptuado en el artículo 584 del COIP, la investigación previa tendrá el carácter de reservada.
11. 296. El Gobierno precisa que rendir una versión ante un fiscal debidamente nombrado no constituye que la persona sea sospechosa o procesada. También afirma que, sin perjuicio de lo anterior, el Gobierno ha sido garante de derechos a la libertad sindical, mismos que son ajenos completamente a una denuncia seguida por el presunto delito de secuestro.
12. 297. En cuanto a los artículos de los Convenios núms. 87 y 98 invocados por las organizaciones querellantes, el Gobierno declara que las organizaciones querellantes erróneamente arguyen que ha existido injerencia por parte del Gobierno en la investigación penal. Sostiene que no existe ningún elemento probatorio que pudiera inferir que haya sucedido alguna actuación que hubiera vulnerado los derechos del Sr. Tatamuez Moreno a causa de su calidad de dirigente sindical. También indica que se colige con meridiana claridad que no ha puesto en detrimento los derechos sindicales a través de la legislación nacional.
13. 298. El Gobierno concluye reiterando que las pretensiones de las organizaciones querellantes no versan sobre violaciones de los derechos sindicales y que, por el contrario, se fundamentan en aspectos meramente políticos ajenos a la competencia del Comité.

C. Conclusiones del Comité

1. 299. El Comité toma nota de que, en el presente caso, las organizaciones querellantes denuncian la presentación de una acción penal contra el presidente de la CEDOCUT y presidente de turno del FUT, posteriormente a su participación en una reunión pública en el contexto de protestas populares, así como la falta de diálogo social con respecto a un proyecto de reformas laborales en el país.
2. 300. El Comité toma nota de la cronología de los hechos proporcionada tanto por el Gobierno como por las organizaciones querellantes, a saber: en abril de 2019, el Ministerio del Trabajo mantuvo conversaciones con ciertos actores del sector empleador y trabajador con respecto a un proyecto de reformas laborales, y el FUT previó en ese momento una huelga nacional como un mecanismo de presión para lograr la atención del Gobierno ante la alegada falta de diálogo social del Ministerio para trabajar en conjunto sobre dichas reformas. El 1.º de octubre de 2019, el Gobierno emitió el Decreto Ejecutivo núm. 883 para reformar el Reglamento sustitutivo para la regulación de los precios de los derivados de los hidrocarburos, generando un aumento de los precios de los combustibles. En respuesta a dicho decreto y otras medidas adoptadas por el Gobierno, se desarrollaron una serie de protestas que tuvieron lugar entre el 3 y el 13 de octubre de 2019. El 3 de octubre de 2019, debido a las circunstancias de grave conmoción interna y las paralizaciones en diferentes lugares del país, el Presidente del Ecuador declaró el estado de excepción en todo el territorio nacional mediante el Decreto Ejecutivo núm. 884, que suspendió el ejercicio del derecho a la libertad de asociación y reunión. El 14 de octubre de 2019, después de un diálogo facilitado por las Naciones Unidas, el Gobierno derogó el Decreto Ejecutivo núm. 883 por medio del Decreto Ejecutivo núm. 894, lo que puso fin a las manifestaciones. Posteriormente al conflicto, se presentó una denuncia penal contra varios dirigentes de organizaciones indígenas y contra el Sr. Tatamuez Moreno, presidente de la CEDOCUT y presidente de turno del FUT por secuestro de fuerzas públicas dentro de las instalaciones de un lugar público. El 24 de octubre de 2019, el Sr. Tatamuez Moreno recibió una solicitud de información como parte de la investigación previa realizada por la Fiscalía General del Estado. El 7 de enero de 2020, fue notificado para acudir a la Fiscalía y dio su versión de los hechos.
3. 301. El Comité toma nota, en primer lugar, de la afirmación del Gobierno de que las pretensiones de las organizaciones querellantes se fundamentan en aspectos meramente políticos que son ajenos a la competencia del Comité y que no se expone en la queja razones que permitan evidenciar la vulneración de los derechos laborales y sindicales de ningún miembro de la CEDOCUT o del FUT. Al tiempo que constata que el texto de queja presentada contiene valoraciones de orden general sobre la política del Gobierno, el Comité observa que: i) las acciones de protesta en las cuales participaron las organizaciones de trabajadores y a raíz de las cuales el Sr. Tatamuez Moreno fue objeto de una denuncia penal tenían como objeto medidas susceptibles de afectar los intereses de los trabajadores del sector del transporte y el nivel de vida de los trabajadores de los demás sectores, y ii) los alegatos específicos del presente caso (denuncia de una acción penal considerada como intimidatoria contra un dirigente sindical y denuncia de una supuesta falta de consulta de las organizaciones querellantes sobre un proyecto de reforma laboral) se refieren al respeto de la libertad sindical. El Comité centrará por lo tanto su atención en el examen de los referidos alegatos.
4. 302. En cuanto a la presentación, el 24 de octubre de 2020, de una denuncia penal contra el presidente de la CEDOCUT y presidente de turno del FUT por secuestro de fuerzas públicas dentro de las instalaciones de un lugar público, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes afirman que: i) el Sr. Tatamuez Moreno no participó en ningún secuestro ni tuvo conocimiento de ninguna intención de secuestrar a ningún agente de policía o periodista, y ii) la acción penal de la cual es objeto el Sr. Tatamuez Moreno está relacionada con su presencia en una reunión que agrupó a numerosos participantes y en la cual las organizaciones sindicales, en defensa de sus reivindicaciones, aportaron su apoyo a las organizaciones indígenas. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan en particular que: i) existe una injerencia del Gobierno en la acción penal de la cual es objeto el Sr. Tatamuez Moreno, y ii) el objetivo de la mencionada injerencia consiste en que los dirigentes sindicales no continúen con su posición de combatir las políticas de reformas laborales en el país. El Comité toma nota de que el Gobierno, por su parte, indica que, en el marco del Estado constitucional de derecho, las funciones del Estado se encuentran debidamente separadas y gozan de independencia, y que no ha existido injerencia por su parte en la investigación penal de la Fiscalía General del Estado sobre los hechos acaecidos en el contexto de las protestas sociales de octubre de 2019. También toma nota de que el Gobierno sostiene que rendir una versión ante un fiscal debidamente nombrado no significa que la persona sea sospechosa o procesada, y que no se ha producido ninguna acción que haya vulnerado los derechos del Sr. Tatamuez Moreno por su condición de dirigente sindical. El Comité toma debidamente nota de estos elementos. El Comité constata que la mencionada denuncia penal está relacionada con la participación del Sr. Tatamuez Moreno en una manifestación en el contexto de las protestas de octubre de 2019. Observando que no se le ha remitido ningún detalle sobre los hechos específicos que motivaron la denuncia, el Comité recuerda que los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en actos de protesta que consistan en acciones de carácter delictivo y que, si bien las personas dedicadas a actividades sindicales, o que desempeñen un cargo sindical, no pueden pretender la inmunidad respecto de las leyes penales ordinarias, el arresto de sindicalistas o la presentación de cargos penales en su contra únicamente podrá basarse en requisitos jurídicos que no infrinjan los principios de la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 224 y 133]. El Comité pide, por lo tanto, al Gobierno que le mantenga informado del resultado del examen de la denuncia penal presentada en contra del Sr. Tatamuez Moreno y confía en que, en el marco del examen de la mencionada denuncia, las autoridades competentes tomarán plenamente en cuenta las decisiones antes mencionadas sobre la libertad sindical.
5. 303. En relación con la alegada falta de diálogo social con respecto a un proyecto de reformas laborales de abril de 2019 relativo a la creación de una nueva figura contractual (el contrato de emprendimiento) y a la jubilación patronal, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes: i) alegan que el Gobierno estableció un diálogo acerca de este paquete de reformas únicamente con organizaciones aliadas a sus políticas coyunturales, sin respetar a los dirigentes de las principales centrales del país, y ii) solicitan tomar conocimiento del proyecto de reformas laborales antes de su inminente presentación ante la Asamblea Nacional. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta que: i) el Ministerio del Trabajo mantuvo mesas de trabajo, incluso con las organizaciones querellantes, y dio a conocer el proyecto a través de los medios de comunicación; ii) los proyectos de reformas no fueron presentados ante la Asamblea Nacional, y iii) el Comité no tiene motivo suficiente para pronunciarse sobre un proyecto de reformas, sin fuerza legal, respecto del cual las organizaciones querellantes no han sometido alegatos precisos y detallados sino argumentaciones que no reflejan la realidad de las reformas laborales impulsadas por el Ministerio del Trabajo.
6. 304. Al tiempo que recuerda que cuando se le someten alegatos precisos y detallados relativos a un proyecto de ley, la circunstancia de que los mismos se refieran a un texto sin fuerza legal no es motivo suficiente para que no se pronuncie sobre el fondo de los alegatos presentados (véase 376.º informe, caso núm. 2970, párrafo 465), el Comité observa que, en el presente caso, las alegaciones específicas de las organizaciones querellantes no se refieren al contenido del proyecto sino a la supuesta falta de diálogo social en torno al mismo.
7. 305. A este respecto, el Comité constata las versiones contradictorias de las organizaciones querellantes y del Gobierno sobre la realización de consultas. El Comité recuerda también que ha señalado a la atención de los Gobiernos la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del derecho del trabajo [véase Recopilación, párrafo 1540]. Observando que los aspectos del proyecto de reformas relativos al contrato de emprendimiento dieron lugar a la creación de un régimen especial de contratación del personal para el trabajo emprendedor por medio de La Ley Orgánica de Emprendimiento e Innovación, publicada el 28 de febrero de 2020, el Comité confía en que el Gobierno se asegurará de que los proyectos de reformas laborales que se elaboren en el futuro serán consultados con todas las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores concernidas.

Recomendaciones del Comité

1. 306. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado del examen de la denuncia penal presentada en contra del Sr. Manuel Mesías Tatamuez Moreno y confía en que, en el marco del examen de la mencionada denuncia, las autoridades competentes tomarán plenamente en cuenta las decisiones sobre la libertad sindical mencionadas en las conclusiones de este caso, y
   • b) el Comité confía en que el Gobierno se asegurará de que los proyectos de reformas laborales que se elaboren en el futuro serán consultados con todas las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores concernidas.