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Alegatos: fijación indebida por vía de Reglamento del nivel de negociación
colectiva y de la autoridad sindical facultada para designar los representantes que gozan de
licencia sindical en la educación
- 377. La queja figura en una comunicación del Sindicato Unitario de
Trabajadores en la Educación de Lima (SUTE Lima) y el Comité Nacional de Lucha de las
Bases Sindicales del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP)
de 13 de agosto de 2016, así como en una comunicación del Sindicato Unitario de
Trabajadores en la Educación de la Región Ayacucho (SUTE Ayacucho) y el Sindicato
Unitario de Trabajadores en la Educación de la Provincia de Huamanga (SUTE Huamanga) de
18 de agosto de 2016. El Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación de la Región
de Tacna (SUTEP Tacna) envió comunicaciones relativas a la queja el 1.º de mayo y el
26 de noviembre de 2019 y la Federación Nacional de Trabajadores en la Educación del
Perú (FENATE PERÚ) envió una comunicación de fecha 25 de mayo de 2020 en la que suscribe
y apoya las informaciones enviadas por el SUTEP Tacna.
- 378. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de
6 de julio de 2017.
- 379. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las
relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 380. En sus comunicaciones, las organizaciones querellantes SUTE Lima,
SUTE Ayacucho, SUTE Huamanga y SUTEP Tacna, que son cuatro organizaciones regionales
pertenecientes al SUTEP cuestionan dos disposiciones del Reglamento de la Ley de Reforma
Magisterial (RLRM), que fueron modificadas por el Decreto Supremo núm. 13-2016 MINEDU y
que, según los querellantes, vulneran la libertad sindical y el derecho de negociación
colectiva de las organizaciones regionales del sector de la educación por los siguientes
motivos:
- El artículo 194.2 del RLRM, al atribuir al secretario general del
sindicato de trabajadores docentes nacional o federación magisterial nacional según
corresponda la facultad de acreditar a los representantes regionales para el
otorgamiento de licencias remuneradas. La misma disposición establece que por cada
Dirección Regional de Educación corresponde otorgar licencia con goce de haber a dos
representantes de la base del sindicato magisterial o sindicato de profesores
debidamente inscrito en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores
Públicos (ROSSP). Los querellantes consideran que esta asignación de atribuciones
que hace el RLRM al secretario general del SUTEP es excesiva y colisiona con los
derechos de representación sindical que ostentan los SUTEs regionales debidamente
inscritos en el ROSSP. Los querellantes añaden que para la inscripción de sus
direcciones regionales no se requirió la autorización del comité ejecutivo nacional
– lo que demostraría que, amparados en la libertad sindical, la acreditación a nivel
nacional no es necesaria. Estiman que esta disposición reglamentaria monopoliza el
sindicato en el comité ejecutivo nacional del SUTEP, con el cual puede haber
importantes discrepancias, por lo que de ninguna manera le debería corresponder
dicha acreditación.
- El artículo 207-A b) del RLRM, al solo permitir la
negociación colectiva entre el sindicato de ámbito nacional y el Ministerio de
Educación. Esta disposición define el convenio colectivo como el acuerdo que
celebran el Ministerio y el sindicato de docentes nacional o federación magisterial
nacional con representación mayoritaria (esto es, el SUTEP). Con esta definición se
excluye a los sindicatos regionales (los SUTEs regionales) de la posibilidad de
representar a sus afiliados negociando con los gobiernos regionales. Los
querellantes consideran que reservar esta facultad al sindicato nacional ocasiona un
serio perjuicio a los SUTEs regionales, quienes no necesariamente están de acuerdo
con los pliegos de reclamos presentados por el SUTEP. Los SUTEs regionales estiman
que sus dirigentes fueron elegidos precisamente para participar en la negociación
colectiva con el Ministerio de Educación o con otras autoridades nacionales o
regionales concernidas.
- 381. Las organizaciones querellantes destacan que estos sindicatos
regionales tienen legitimidad para representar a sus afiliados ante las autoridades y
recuerdan al respecto que en el país se han constituido numerosos sindicatos regionales,
los cuales ostentan personería jurídica e inscripción en el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo. Consideran que estas disposiciones restringen sus derechos de
representación y su libertad sindical. Alegan que deberían poder negociar colectivamente
y determinar cuáles son sus representantes que gozan de licencia sindical.
- 382. El SUTEP Tacna alega además que la práctica antisindical del SUTEP
contra los sindicatos regionales es feroz y que ello quedó evidenciado con una demanda
contenciosa administrativa interpuesta en el año 2014 mediante la cual se solicitó la
nulidad del registro del SUTEP Tacna. El SUTEP Tacna se refiere asimismo a la solicitud
de anulación del registro de otros sindicatos regionales.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 383. En su comunicación de 13 de julio de 2017, el Gobierno proporciona
las siguientes observaciones de las autoridades concernidas, en aras de dar respuesta a
los alegatos vertidos:
- La Ley de Reforma Magisterial (LRM) y su Reglamento
reconocen al sindicato de trabajadores docentes a nivel nacional, representación que
ostenta el SUTEP (inscrito en el ROSSP), si bien el mismo cuenta con sindicatos de
base o regionales.
- Según establece el artículo 194 del RLRM (en su versión
modificada por el Decreto Supremo núm. 13-2016 MINEDU, que cuestionan los
querellantes), la licencia por representación sindical se otorga a: a) ocho miembros
de la junta directiva del sindicato o federación magisterial constituido para la
defensa de los derechos e intereses del magisterio nacional, y b) a dos
representantes de la base del sindicato por cada dirección regional de educación del
ámbito nacional. El secretario general del sindicato de ámbito nacional es el que
acredita a los representantes regionales para el otorgamiento de la licencia con
goce de remuneraciones. Por consiguiente, las entidades del sector de la educación
están obligadas a conceder licencia por representación sindical tanto a los
dirigentes nacionales del SUTEP como a los de sus bases sindicales (regionales,
provinciales, etc.) y en ambos casos deben encontrarse debidamente inscritos en el
ROSSP.
- En cuanto a la negociación colectiva, el Ministerio de Educación no
negocia con sindicatos de base o sindicatos de profesores regionales. En aras de
garantizar la defensa de los intereses de los profesores, el mencionado Decreto
Supremo dispone que la negociación colectiva se realiza entre el Ministerio de
Educación y el sindicato o federación que afilie a la mayoría absoluta de los
docentes (el cincuenta por ciento más uno de los docentes afiliados del ámbito
nacional). Esta disposición concuerda con el «sistema de mayor representatividad
sindical» y supone una solución intermedia respecto a la pluralidad sindical: igual
tratamiento de los sindicatos y fortalecimiento de la efectividad en la protección
de los intereses de los trabajadores.
- Este sistema no significa una
discriminación de los sindicatos minoritarios, sino más bien uniformizar y canalizar
de manera activa las peticiones, reclamos o propuestas que puedan representar los
sindicatos minoritarios a través de un sindicato mayoritario. El SUTEP se encuentra
constituido por diferentes secciones o bases sindicales, entre los que se encuentran
los SUTEs regionales. Estas bases sindicales, en virtud del principio de dirección
sindical, se sujetan a las disposiciones de las autoridades del SUTEP y a las normas
de su Estatuto. Por otra parte, corresponde a cada SUTE regional elegir a sus
representantes y acreditarlos como tal ante las autoridades. Dichos SUTEs son parte
de la estructura orgánica del SUTEP, por lo tanto se encontrarían representados por
este último en los procesos de negociación colectiva, pudiendo así canalizar sus
reclamos.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 384. El Comité observa que en la presente queja, inicialmente presentada
por cuatro sindicatos regionales del sector de la educación pertenecientes al sindicato
nacional SUTEP, se alega como contraria a la libertad sindical y la negociación
colectiva la determinación por vía de Reglamento de qué autoridad sindical designa a los
representantes regionales del sindicato magisterial o sindicato de profesores que gozan
de licencia remunerada y de qué nivel de la estructura sindical está habilitado para
negociar colectivamente en el sector de la educación pública.
- 385. Las organizaciones querellantes, del sector de la educación, SUTE
Lima, SUTE Ayacucho, SUTE Huamanga y SUTEP Tacna consideran que los artículos 194.2 y
207-A b) del RLRM, modificados por el Decreto Supremo núm. 13-2016, coartan la libertad
sindical: i) al atribuir al secretario general del SUTEP la facultad de determinar qué
representantes de los SUTEs regionales gozarán de licencia remunerada, a pesar de que
estos disponen de sus propios líderes y autonomía, y ii) al limitar la posibilidad de
negociación colectiva al ámbito nacional (con el SUTEP como sindicato mayoritario),
excluyendo de la capacidad de negociar colectivamente a los sindicatos de base, como los
SUTEs regionales. El Comité toma nota adicionalmente de que la queja se refiere también
a situaciones concretas de conflictividad entre el SUTEP y varios de sus sindicatos
regionales en la medida en que el sindicato de ámbito nacional habría solicitado la
anulación del registro de varias de sus organizaciones regionales.
- 386. El Comité toma nota por otra parte de la respuesta del Gobierno a
los alegatos relativos al contenido del RLRM. El Comité toma nota de que el Gobierno
manifiesta a este respecto que: i) el secretario general del sindicato de ámbito
nacional es el que acredita a los representantes regionales para el otorgamiento de la
licencia con goce de remuneraciones y por consiguiente, las entidades del sector de la
educación están obligadas a conceder licencia por representación sindical tanto a los
dirigentes nacionales del SUTEP como a los de sus bases sindicales (regionales,
provinciales, etc.); ii) el sistema existente, al tiempo que permite el pluralismo
sindical, atribuye la capacidad de negociar al sindicato más representativo de ámbito
nacional (SUTEP) y ello fortalece la defensa de los intereses de los trabajadores; iii)
por este motivo el Ministerio de Educación no negocia con sindicatos de base o
sindicatos de profesores regionales, y iv) los sindicatos de base, como los SUTEs
regionales, forman parte de la estructura orgánica del SUTEP, por lo que este último
puede canalizar sus peticiones y designaciones, y puede representarlos en los procesos
de negociación colectiva.
- 387. Observando que distintos aspectos de la presente queja denotan la
existencia de controversias entre varias de las bases regionales del SUTEP y la cúpula
nacional del mismo, el Comité quiere recordar en primer lugar que los conflictos en el
seno de un sindicato escapan a su competencia y deben ser resueltos por las partes entre
sí o acudiendo a la autoridad judicial o a un mediador independiente [véase Recopilación
de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1622].
- 388. En cuanto a las licencias sindicales, el Comité reconoce que
dependiendo de la cultura jurídica y de relaciones laborales de cada país pueden
establecerse distintos procedimientos para hacer efectivas las facilidades que se
otorgan a los representantes sindicales. En lo que respecta al caso concreto, el Comité
toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales la
reglamentación atribuye a la autoridad central del sindicato de docentes la designación
de los representantes regionales beneficiarios de licencias, a pesar de que las bases
regionales de dicho sindicato están inscritas como tales en el registro de sindicatos,
de que tienen personalidad jurídica propia y de que, por lo tanto, las mismas deberían
de estar en condiciones de designar de manera autónoma cuáles de sus miembros se
beneficiarán de licencias sindicales. El Comité toma nota asimismo de la respuesta del
Gobierno según la cual la reglamentación permite la concesión de licencias sindicales
tanto a las estructuras centrales como a las regionales de los sindicatos de
docentes.
- 389. El Comité observa que, desde la presentación de la queja, se emitió
el Decreto Supremo núm. 1-2020, que modificó el artículo 194.2 del RLRM relativo a la
licencia por representación sindical. El Comité observa a este respecto que la versión
revisada del artículo 194.2 del RLRM: i) contempla, por una parte, la posibilidad, tanto
a nivel central como regional, de la existencia de varias organizaciones sindicales
representativas en el sector de la educación y, por otra, la posibilidad de que los
sindicatos regionales del sector pertenezcan o no a una organización de carácter
nacional, y ii) dispone que se otorgará un máximo de tres licencias sindicales por
región en lugar de dos licencias sindicales, tal como establecía el Decreto Supremo núm.
13-2016. El Comité observa sin embargo que la normativa revisada sigue atribuyendo a la
autoridad central de los sindicatos representativos en el ámbito de la educación la
acreditación de los representantes de los sindicatos regionales beneficiarios de
licencias sindicales regionales ante la Dirección Regional de Educación cuando estos
sindicatos regionales forman parte de una organización de carácter nacional.
- 390. El Comité recuerda que en casos anteriores ha estimado que la
reglamentación de los procedimientos y modalidades de la elección de dirigentes
sindicales debe corresponder prioritariamente a los estatutos sindicales. En efecto, la
idea fundamental del artículo 3 del Convenio núm. 87 es que los trabajadores y los
empleadores puedan decidir por sí mismos las reglas que deberán observar para la
administración de sus organizaciones y para las elecciones que llevarán a cabo [véase
Recopilación párrafo 592]. En consonancia con lo anterior, el Comité invita al Gobierno
a que, en plena consulta con las organizaciones sindicales representativas del sector,
considere cómo revisar la normativa vigente de manera que sean las propias
organizaciones de trabajadores de la educación las que determinen los mecanismos
internos de designación de sus representantes que se beneficiarán de la licencia
sindical. El Comité remite los aspectos legislativos de este caso a la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
- 391. En cuanto al nivel de negociación colectiva, el Comité recuerda en
primer lugar que ha considerado que, si bien las administraciones públicas tienen
derecho a decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional,
cualquiera que sea el ámbito en que se realice la negociación, los trabajadores deberían
tener derecho a elegir la organización que los representará en las negociaciones [véase
Recopilación, párrafo 1370]. El Comité observa en segundo lugar que, desde el momento de
presentación de la queja, las reglas aplicables a la negociación colectiva en la
administración pública han sido modificadas por la adopción en 2021 de la Ley núm. 31188
de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y por la adopción en 2022 del Decreto
Supremo núm. 008-2022-PCM que establece los lineamientos para la aplicación de la
Ley núm. 31188 y que dichas normas abarcan también la negociación colectiva en el sector
de la educación pública. El Comité observa a este respecto que: i) el artículo 5.b de la
Ley núm. 31188 define el nivel descentralizado de negociación colectiva en el sector
estatal como el que se lleva a cabo en el ámbito sectorial, territorial y por entidad
pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente, y ii) la segunda
disposición complementaria derogatoria del Decreto Supremo núm. 008-2022-PCM deroga
expresamente los artículos 207-A y 207-B del RLRM objeto de la presente queja. Con base
en lo anterior, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 392. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el
Comité invita al Gobierno a que, en plena consulta con las organizaciones sindicales
representativas del sector, considere cómo revisar la normativa vigente de manera
que sean las propias organizaciones de trabajadores de la educación las que
determinen los mecanismos internos de designación de sus representantes que se
beneficiarán de la licencia sindical, y
- b) el Comité considera que este caso
no requiere un examen más detenido y queda cerrado y remite los aspectos
legislativos del mismo a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones.
