RECLAMACIÓN (artículo 24) - CHILE - C001, C002, C024, C029, C030, C035, C037, C038, C111 - 1986

1. La Coordinadora Nacional Sindical de Chile, #ACRONIMO:CNS

Cerrado

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Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 y 111

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 y 111

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por carta de 23 de mayo de 1985, la Coordinadora Nacional Sindical de Chile, invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó una reclamación alegando el no cumplimiento por el Gobierno de Chile del Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm 1); del Convenio sobre el desempleo, 1919 (núm. 2); del Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24); del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); del Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30); del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35); del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37); del Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38); y del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) (Nota 1).
2. Los convenios que, según se alega, no fueron cumplidos, fueron ratificados por Chile y están en vigor para este país (Nota 2).
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
"Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida."
4. El procedimiento que debe seguirse en caso de reclamaciones se rige por el Reglamento del Consejo de Administración revisado en la 212.a reunión, de marzo de 1980 (Nota 3).
5. En virtud de los artículos 1 y 2, párrafo 1, de este Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó de ella al Gobierno de Chile y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 230.a reunión, y por recomendación de su Mesa, el Consejo de Administración admitió la reclamación e instituyó un comité para examinarla, integrado por los señores H. Heldal (miembro gubernamental, Noruega, Presidente), José María Lacasa Aso (miembro empleador, España) y John Svenningsen (miembro trabajador, Dinamarca) (Nota 4).
7. El Comité invitó al Gobierno de Chile a formular una declaración sobre la reclamación antes del 30 de septiembre de 1985.
8. Asimismo, invitó a la Coordinadora Nacional Sindical de Chile a suministrar informaciones complementarias antes del 15 de agosto de 1985.
9. El 18 de octubre de 1985 se recibió la declaración del Gobierno, en la cual dio respuesta a la reclamación y expresó el deseo de ampliar sus informaciones a través de la intervención personal de un representante suyo.
10. La Coordinadora Nacional Sindical de Chile no suministró informaciones complementarias.
11. El Comité se reunió por primera vez el 15 de noviembre de 1985. Luego se reunió nuevamente el 26 de febrero de 1986 para preparar la audiencia del representante gubernamental, y el 7 de marzo de 1986 para oír a dicho representante. Finalmente, el Comité se reunió en noviembre de 1986 para la discusión y adopción del presente informe.
12. El 7 de marzo de 1986, el Comité recibió al representante del Gobierno de Chile, Señor Guillermo Arthur Errázuriz, Subsecretario del Trabajo. Después de haber hecho una declaración, el representante del Gobierno respondió a las preguntas que le formularon los miembros del Comité (Nota 5), a reserva de enviar informaciones complementarias antes del 15 de abril de 1986, fecha fijada por el Comité. El 30 de abril fueron recibidas informaciones complementarias comunicadas por el Gobierno.
Además, con fecha 6 de octubre de 1986 el Gobierno ha comunicado estadísticas complementarias en relación con el PEM y el POJH. El Comité desea subrayar a este respecto que ha recibido del Gobierno informaciones sobre casi todas las cuestiones planteadas.
II. Cuestiones preliminares de procedimiento
1. Observaciones del Gobierno
13. El Gobierno ha solicitado que no se haga lugar a la reclamación de las CNS por las siguientes razones:
a) Falta de legitimidad de la reclamante
14. La CNS carece de legitimidad para actuar como denunciante en la reclamación porque se trata de una entidad de hecho, no obstante existir una legislación que permite amplia y libremente la sindicación (artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República de Chile y artículos 1 y 13, inciso 2, del decreto-ley núm. 2756, de 1979). El artículo 2.o, párrafo 2, del Reglamento relativo al procedimiento para las reclamaciones fundadas en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT señala que para su admisibilidad "deberá proceder de una organización profesional de empleadores o de trabajadores". Ahora bien, tanto el Convenio núm. 87 como la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical señalan que los trabajadores y los empleadores, al ejercer su derecho a constituir una entidad sindical, están obligados a respetar la legalidad.
15. Las formalidades mínimas y fáciles de cumplir que establece la legislación chilena podrían ser satisfechas ampliamente por la CNS si ésta tuviera la voluntad de hacerlo. Al no cumplir con ellas, se aparta de la legalidad y, en consecuencia, de los principios sobre libertad sindical, y no constituye, por ende, una organización profesional de trabajadores.
b) Materias conocidas y resueltas con anterioridad
16. Con ocasión de la reclamación presentada en 1983 fueron abordadas materias que vuelven a ser planteadas, una vez más, por los mismos reclamantes. En efecto, la actual reclamación insiste en el supuesto incumplimiento por parte de Chile de los Convenios núms. 1 y 30 sobre jornada de trabajo; aún más, las materias reclamadas se refieren a los mismos artículos de estos Convenios, sin aportar a su análisis ningún nuevo antecedente que amerite la tramitación de la reclamación sobre estos puntos. Respecto de los Convenios núms. 2, 29 y 111, se repite la misma argumentación referida a la situación de las personas adscritas a los Programas PEM y POJH, todo lo cual también fue contestado oportunamente por Chile.
17. Por todo lo anterior, y en atención a que los procedimientos de control establecidos por la OIT tienen por objeto preciso velar por el correcto cumplimiento que los países Miembros hacen de los convenios ratificados, y no el constituir una herramienta de hostigamiento que haga interminables las materias ya resueltas, es que el Gobierno de Chile viene en solicitar se rechace la tramitación de la reclamación en aquellos aspectos tratados y resueltos con anterioridad. Al hacerlo, el Gobierno se permite recordar que la ley núm. 18372, dictada en diciembre de 1984, introdujo importantes modificaciones a las disposiciones relativas a la jornada de trabajo, recogiendo las observaciones planteadas tanto por la Comisión de Expertos como por la Comisión de la Conferencia y por el Comité tripartito designado por el Consejo de Administración para conocer de la reclamación anterior de la CNS. Se recuerda también que la ley núm. 18391 de la misma fecha creó los comités de trabajadores y empleadores que deben ser consultados sobre el funcionamiento de las oficinas gratuitas de colocación, con lo cual se dio íntegro cumplimiento al Convenio núm. 2.
18. La dictación de dos disposiciones legales con el objeto de enmarcar la legislación nacional a los convenios ratificados por Chile, son una demostración elocuente del respeto que muestra Chile por las obligaciones internacionales que ha contraído. Frente a esta actitud contrasta el permanente ánimo de hostigar al Gobierno con denuncias que carecen de fundamento y que en el caso en análisis, además, inciden en materias ya resueltas.
c) Doble procedimiento de control
19. El Gobierno ve con preocupación el hecho de que existan procedimientos de control que actúan paralelamente y en forma simultánea, tratando las mismas materias. En efecto, tanto la Comisión de Expertos como la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, han examinado in extenso las materias comprendidas en esta reclamación, con ocasión de la celebración de la 71.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. En ambas comisiones se han reconocido expresamente los importantes progresos experimentados por la legislación de Chile, a la vez que se han hecho observaciones que el Gobierno se encuentra analizando con el objeto de adecuar plenamente su legislación a las normas internacionales ratificadas. Así pues, aparece al menos extemporáneo que se presente una nueva reclamación sobre las mismas materias, toda vez que nada nuevo aportan los reclamantes, sino que, a la inversa, sólo el Gobierno de Chile puede exhibir progresos que ya fueron satisfactoriamente recogidos por la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.
20. Por otra parte, el riesgo de que órganos diferentes de la OIT lleguen a conclusiones contradictorias es lo que obliga al Gobierno de Chile a hacer presente su preocupación por este doble procedimiento de control.
21. Finalmente, el Gobierno hace notar que, a su parecer, el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Constitución de la OIT tiene por objeto hacer participar a los estamentos no gubernamentales en el control del cumplimiento de las normas internacionales. Desde que el control ha sido ejercido a través de los procedimientos ordinarios, no se justifica la presentación de reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT.
2. Observaciones del Comité
22. De acuerdo con el Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones, corresponde al Consejo de Administración decidir acerca de la admisibilidad de una reclamación (artículo 2). En su 230.a reunión (junio de 1985), el Consejo de Administración decidió declarar admisible la presente reclamación; el Comité designado para el examen de una reclamación no ha de reexaminar su admisibilidad. Un representante del Gobierno de Chile participó a la discusión de este punto del orden del día y formuló básicamente las mismas objeciones a las que ahora se refiere nuevamente el Gobierno.
23. Sin embargo, el Comité desea formular por su parte los comentarios siguientes en relación con los argumentos presentados por el Gobierno.
24. Conviene recordar que la reclamación iniciada en mayo de 1983 también fue presentada por la CNS y que, como en el caso presente, el hecho de no poseer personería jurídica no fue obstáculo para que se declara admisible su reclamación. Además, el Comité de Libertad Sindical ha admitido quejas presentadas por la CNS (véase, por ejemplo, el 241.er informe del CLS, documento GB.231/10/13, párrafos 156-215).
25. En lo que se refiere a una eventual identidad de materias tratadas en ambas reclamaciones, correspondería que el presente Comité remitiera a las conclusiones de su antecesor en aquellos casos en que no hubieran hechos nuevos que considerar. Este aspecto será examinado en ocasión del tratamiento en cuanto al fondo de la reclamación.
26. Con respecto al riesgo de que un doble procedimiento de control pudiera resultar en la adopción de conclusiones contradictorias - lo que preocupa, y no sin razón, al Gobierno de Chile -, el Comité estima conveniente recordar que los órganos encargados del control regular de la aplicación de convenios ratificados, a saber la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, suspenden el examen de las cuestiones objeto de un procedimiento especial, en virtud del artículo 24 o del artículo 26 de la Constitución, hasta que estos procedimientos especiales lleguen a conclusiones definitivas. En la práctica, este modo de proceder ha evitado toda eventualidad de decisiones contradictorias.
III. Examen de la reclamación
27. El Comité tratará sucesivamente de las cuestiones planteadas en la reclamación concernientes a los Convenios siguientes: horas de trabajo (Convenios núms. 1 y 30); empleo (Convenio núm. 2); trabajo forzoso (Convenio núm. 29); seguridad social (Convenios núms. 24, 35, 37 y 38); igualdad de oportunidades y de trato (Convenio núm. 111).
28. La reclamación se refiere a un informe anual sobre la situación de algunos derechos laborales y sindicales en Chile, elaborado por la CNS. También se comunicó en esta ocasión una copia del Informe central de la Primera Conferencia nacional de la mujer trabajadora (Santiago, 17-19 de mayo de 1985); una copia del Compromiso del Comando Nacional de Trabajadores con Chile y su pueblo (sin fecha); una copia de la Declaración pública del Comando Nacional de Trabajadores, de 13 de mayo de 1985; una copia de la declaración pública de la CNS, de mayo de 1985; y una copia de la declaración pública de la CNS, de 13 de mayo de 1985. Todos estos documentos se comunicaron oportunamente al Gobierno para su consideración y eventuales comentarios.
Sección 1
Cuestiones relativas a las horas de trabajo
Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1); Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30).
1. Alegatos presentados por la CNS
29. Las modificaciones introducidas al decreto-ley núm. 2200, de 1978, por la ley núm. 18372, de 1984, no han puesto la legislación nacional en plena conformidad con los citados Convenios en los siguientes aspectos:
a) En cuanto a la distribución de las horas de trabajo en las empresas industriales y comerciales.
30. El nuevo artículo 39 dispone que "El máximo semanal establecido en el inciso primero del artículo 34 (Nota 6) no podrá distribuirse en más de seis ni en menos de cinco días. En ningún caso la jornada ordinaria podrá exceder de diez horas por día, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso final del artículo 49 (Nota 7)."
31. De este modo, al limitar la reducción de la semana de trabajo a cinco días y la jornada de trabajo a diez horas, manteniendo el límite de las 48 horas semanales, este artículo estaría en armonía con el artículo 4 del Convenio núm. 30. Subsiste, sin embargo, la violación del Convenio núm. 1, artículo 2, apartado b), que fija nueve horas como límite máximo para las jornadas ordinarias de las empresas industriales públicas o privadas, en caso de distribución desigual de las 48 horas semanales de trabajo.
b) En cuanto a las horas extraordinarias de los dependientes de comercio
32. El artículo 36 del decreto-ley núm. 2200, modificado por la ley núm. 18372, establece que "El empleador podrá extender la jornada ordinaria de los dependientes de comercio hasta en dos horas diarias en los períodos inmediatamente anteriores a la Navidad, fiestas patrias u otras festividades; en este caso, las horas que excedan del máximo señalado en el inciso primero del artículo 34, o la jornada convenida si fuere menor, se pagarán como extraordinarias. Cuando el empleador ejerciere la facultad prevista en el inciso anterior, no procederá pactar horas extraordinarias".
33. A juicio de la CNS, esta prolongación de la jornada de trabajo de los trabajadores del comercio, facultada por la ley vigente, constituye una violación de los siguientes artículos del Convenio núm. 30 (Nota 8): i) sobrepasa los límites de horas diarias y semanales establecidos en los artículos 3 y 4, leídos conjuntamente; ii) no se ajusta a las circunstancias y condiciones prescritas para "recuperar las horas de trabajo perdidas", del artículo 5; iii) no corresponde a las condiciones excepcionales que contempla el artículo 6 sobre el cálculo de la duración media del trabajo en un período mayor a una semana; iv) no cumple con lo estipulado en los artículos 7 y 8, que exigen la dictación de reglamentos por la autoridad pública, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que fijen el número de horas extraordinarias que podrán permitir al día y al año.
c) En cuanto a las horas extraordinarias en empresas industriales (manufacturas, construcción, minas y canteras, transporte, etc.)
34. El artículo 42 del decreto-ley núm. 2200 permite que se pacten hasta dos horas extraordinarias de trabajo por día en cualquier faena que, por su naturaleza, no perjudique la salud del trabajador. Esta disposición, al dejar a la sola voluntad de las partes el pacto de horas extraordinarias, permite hacer abuso de ellas, pasando a constituirse en un hecho permanente la prolongación de la jornada ordinaria de trabajo.
35. Se viola, así, el artículo 6 del Convenio núm. 1, que exige que la autoridad pública determine por medio de reglamentos - dictados para cada caso previa consulta a las organizaciones interesadas de empleadores y trabajadores - las excepciones temporales a la duración ordinaria de la jornada de trabajo. Estas excepciones únicamente son admisibles para permitir que las empresas hagan frente a aumentos extraordinarios de trabajo.
2. Observaciones del Gobierno
36. El Gobierno se remite en general a lo dicho al contestar la reclamación de la CNS del año 1983 (respuesta de fechas 20 de octubre de 1983 y 30 de marzo de 1984), y a las alegaciones efectuadas ante el Comité que examinó esa reclamación. Además, reitera lo expresado ante la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, al tratar sobre el examen de los Convenios núms. 1 y 30. En particular, el Gobierno ha formulado las consideraciones que siguen.
a) Distribución de las horas de trabajo en las empresas industriales y comerciales
37. En fecha 17 de diciembre de 1984 se promulgó la ley núm. 18372, con el objeto de adecuar la legislación a los convenios internacionales ratificados por Chile y con el ánimo de afianzar los objetivos con justicia.
38. De la sola lectura de la norma prescrita en el nuevo artículo 39 del decreto-ley núm. 2200 se concluye que la jornada de trabajo es de ocho horas diarias, distribuidas en seis días. Sólo cuando las partes así lo acordaren dicha distribución puede efectuarse en cinco días, en cuyo caso se laborarán 9 horas 36 minutos cada día. Como contrapartida a lo anterior, el trabajador tendrá derecho a un día más de descanso.
39. En efecto, si la jornada semanal se distribuye en la forma indicada, se obtiene un descanso que resulta superior al previsto en el artículo 46 del decreto-ley núm. 2200, que beneficia ampliamente al trabajador, e incluso más beneficioso que el que resulta de aplicar el Convenio núm. 14 sobre descanso semanal en la industria, también ratificado por Chile.
40. La reforma antes citada, que tuvo por especial objeto enmarcarse dentro de los términos de los Convenios núms. 1 y 30, fue posteriormente resistida por organizaciones sindicales que preferían jornadas diarias más largas con descansos semanales más extensos.
41. Sobre esta materia, la CNS aduce que la prolongación de la jornada de trabajo de los dependientes del comercio, prevista en el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200, modificado por la ley núm. 18372, constituye una violación del Convenio núm. 30 (artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8). A este respecto, el Gobierno insiste en que por ser la jornada de trabajo de ocho horas diarias, la extensión a que se refiere el artículo 36 citado no sobrepasa el límite de diez horas de trabajo como máximo, previsto en el Convenio núm. 30.
42. El Gobierno considera necesario puntualizar que los límites de horas diarias y semanales, previstos en los artículos 3 y 4 del Convenio, se refieren a la jornada ordinaria de trabajo, en tanto que la extensión que se contempla en el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200 ha sido considerada por el legislador como jornada extraordinaria, de suerte que con las horas que se laboran en virtud de ello no se vulneran los términos del referido Convenio, máxime si se considera que, extendida la jornada en la forma prevista en este artículo, no es posible laborar más tiempo bajo ninguna circunstancia.
43. En cuanto a la supuesta violación del artículo 5 del Convenio, hay que tener presente que la situación que dicha norma reglamenta es absolutamente diferente a la prevista en el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200, toda vez que aquélla se refiere a la forma de recuperar el tiempo no laborado en los casos de interrupción general del trabajo por fiestas locales o por causas accidentales o de fuerza mayor, en tanto que esta última legisla sobre una extensión de jornada ordinaria de los dependientes del comercio en los períodos inmediatamente anteriores a Navidad, fiestas patrias u otras festividades, de suerte que no existe una posibilidad de contradicción entre ambas normas.
44. Por lo que concierne a la pretendida transgresión al artículo 6 del instrumento, dado que dicha norma se refiere a la forma de proceder en los casos en que no se puede aplicar las disposiciones de los artículos 3 y 4 del Convenio, esto es, las normas sobre jornada ordinaria semanal y diaria de trabajo, y puesto que el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200 reglamenta el número de horas que los dependientes de comercio pueden laborar en ciertos períodos del año, no se divisa la forma en que puede entenderse vulnerado el referido artículo 6 con la aplicación del precepto del artículo 36 del decreto-ley núm. 2200.
45. Sobre la supuesta violación de los artículos 7 y 8 del Convenio, que exigen la dictación de reglamentos por parte de la autoridad pública, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que fijen el número de horas extraordinarias que podrán permitirse al día y al año, se informa que tal reglamento resulta en la especie improcedente puesto que el propio legislador ha determinado específicamente la oportunidad y la duración de la prolongación de jornada que ella prevé y la forma en que puede hacerse efectiva. En todo caso, siempre es necesario el concurso de la voluntad del trabajador para proceder al establecimiento de la jornada extraordinaria de trabajo.
46. Además, el Gobierno considera necesario destacar que en virtud del inciso 2.o del artículo 36, agregado por el artículo 1.o núm. 16 de la ley núm. 18372, cuando el empleador ejerce la facultad de extender la jornada hasta en dos horas diarias, no es posible pactar horas extraordinarias por sobre dicha extensión de jornada.
b) Horas extraordinarias en empresas industriales, (manufacturas, construcción, minas y canteras, transporte, etc.)
47. De conformidad con el artículo 42 del decreto-ley núm. 2200, sólo pueden pactarse horas extraordinarias en las faenas que, por su naturaleza, no perjudiquen la salud del trabajador y hasta un máximo de dos por día, las que, en todo caso, deben pagarse con el recargo del 50 por ciento que señala el artículo 43 del mismo decreto-ley, lo que no vulnera los principios del Convenio.
48. Por el contrario, la reglamentación anterior resulta más adecuada y flexible que la prevista en el Convenio, atendida la circunstancia de que en la práctica las empresas laboran sobretiempo sólo cuando tienen aumentos extraordinarios de trabajo y no en forma constante y habitual; además, las horas extraordinarias se pactan libremente entre empleador y trabajador, esto es, son el producto de un acuerdo de voluntades de las partes interesadas.
49. A mayor abundamiento, el Gobierno recuerda que de conformidad con el inciso 2.o del artículo 42 del decreto-ley núm. 2200, la Inspección del Trabajo respectiva, actuando de oficio o a petición de parte, puede prohibir el trabajo en horas extraordinarias en aquellas faenas que perjudiquen la salud del trabajador, lo que implica un mayor control de este tipo de trabajo.
3. Conclusiones del Comité
50. El Comité recuerda que la aplicación de los Convenios núms. 1 y 30 fueron objeto de una reclamación presentada por la CNS en 1983; el informe del Comité designado por el Consejo de Administración fue adoptado por el Consejo en su 228.a reunión (noviembre de 1984). Las disposiciones a las que se refiere la CNS o bien ya habían sido puestas en tela de juicio (artículos 36 y 39 del decreto-ley núm. 2200), o bien ya habían sido mencionadas por el Comité precedente (artículo 42 del mismo decreto-ley).
51. En lo que concierne a los artículos 36 y 39, en particular, el Comité señala que las disposiciones en su tenor modificado en 1984 fueron comunicadas al Comité precedente, en estado de proyecto, por lo que dicho Comité pudo concluir que:
a) la modificación propuesta al artículo 36 no garantizaría la conformidad con los artículos 7, párrafo 3, y 8 del Convenio núm. 30 (párrafo 26 del informe del Comité; documento GB.228/8/3);
b) la modificación propuesta al artículo 39 no garantizaría la conformidad con el artículo 2, b) del Convenio núm. 1 (párrafo 22 del informe del Comité).
52. El Comité ha tomado nota de que la Comisión de Expertos, en su reunión de marzo de 1985, formuló observaciones en el mismo sentido respecto de las modificaciones adoptadas, sin cambios, en 1984.
53. El Comité estima útil señalar que, si bien la CNS no incriminó expresamente al artículo 42 del decreto-ley núm. 2200 en su primera reclamación, el precedente Comité se refirió a él (véase la primera nota al párrafo 26 de su informe) recordando las observaciones formuladas en 1981 por la Comisión de Expertos - observaciones repetidas por la Comisión en 1985 en el sentido de que la disposición incriminada no está en conformidad con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 30. En cuanto a la referencia que se hace de nuevo en la presente reclamación a los artículos 3, 4, 5 y 6 del Convenio núm. 30 (párrafo 33, más arriba), el Comité precedente observó (párrafo 23 de su informe) que, las prolongaciones de la duración del trabajo permitidas por el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200, tal que modificado, no entran en el marco de las derogaciones previstas por las disposiciones citadas del Convenio.
54. El Comité considera, por tanto, que las cuestiones planteadas por la CNS, como asimismo las disposiciones legales incriminadas, ya han sido examinadas en detalle tanto por el Comité precedente como por la Comisión de Expertos. Las informaciones adicionales proporcionadas por el Gobierno en nada cambian la situación. Por lo tanto, el Comité hace suyas las conclusiones y observaciones de estos dos órganos.
Sección 2
Cuestiones relativas al empleo
Convenio sobre el desempleo, 1919 (núm. 2)
1. Alegatos presentados por la CNS
55. Se alega el incumplimiento del Convenio núm. 2 en relación con el Programa de Empleo Mínimo (PEM) y el Programa de Ocupación para Jefes de Hogar (POJH), sin agregar otros elementos ni dar más precisiones (véase la página 33 del Informe anual de la CNS).
2. Observaciones del Gobierno
Véase bajo el Convenio núm. 29 (más abajo, párrafos 61 a 75).
3. Conclusiones del Comité
56. El Comité recuerda que la cuestión relativa al incumplimiento del artículo 2 del Convenio núm. 2 (nombramiento de comités, en los que deberán figurar representantes de los trabajadores y de los empleadores, que serán consultados en todo lo que concierna al funcionamiento de las agencias de colocación), fue objeto de la reclamación incoada en 1983 y concluida en noviembre de 1984.
57. El Comité comprueba que esta cuestión, planteada por la Comisión de Expertos durante muchos años, ya ha sido solucionada. En su reunión de marzo de 1985, la Comisión de Expertos tomó nota con satisfacción de la adopción de la ley núm. 18391, de 8 de enero de 1985, cuyo artículo único, en su párrafo 17, establece que para supervisar el funcionamiento de las oficinas municipales de colocación, el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo deberá tener en cuenta la información facilitada por comités integrados por representantes de los trabajadores y empleadores.
58. El Comité ha tomado nota con interés de la información proporcionada por el representante del Gobierno en respuesta a una pregunta que le fuera formulada en ocasión de la audiencia del 7 de marzo de 1986, de acuerdo con la cual se ha elaborado un proyecto de nuevo reglamento del decreto ley núm. 1446, de 1976, que fijará la organización y funcionamiento de comités, a nivel regional, integrados por representantes de trabajadores y de empleadores. También ha tomado nota con interés de que, en fecha 24 de octubre de 1985, el Ministerio de Trabajo envió instrucciones a todos los intendentes regionales del país informándoles de la creación de los comités aludidos y disponiendo que funcionen informalmente hasta la entrada en vigencia del nuevo reglamento. El Comité espera que el nuevo reglamento será adoptado en breve, y que el Gobierno continuará proporcionando informaciones sobre la práctica nacional sobre esta cuestión, en el marco del control de aplicación regular del Convenio núm. 2.
59. El Comité constata que en la presente reclamación, la CNS se refiere a los programas de empleo PEM y POJH, sin dar otras precisiones. Las indicaciones contenidas en el informe comunicado por la CNS (páginas 27 a 33) retoman y desarrollan diversos aspectos tratados por el Comité precedente y por la Comisión de Expertos bajo el Convenio núm. 122. Los aspectos considerados no son relevantes para el Convenio núm. 2, salvo en la medida en que el artículo 1 de este Convenio prevé la comunicación a la OIT de informaciones relativas al desempleo y a las medidas para luchar contra el desempleo. En cuanto al fondo, los aspectos relevantes fueron tratados bajo el Convenio núm. 122 en el marco de la reclamación incoada en 1983 por lo que, en ausencia de otros elementos, el Comité estima que no corresponde volver sobre esta cuestión en el marco de la presente reclamación.
Sección 3
Cuestiones relativas al trabajo forzoso u obligatorio
Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
1. Alegatos presentados por la CNS
60. Según la CNS, el Gobierno de Chile no ha adoptado ninguna de las recomendaciones del Comité precedente del Consejo de Administración respecto de la adopción de medidas adecuadas para mejorar las condiciones de trabajo, y especialmente las remuneraciones en los programas oficiales de empleo, y colocar a los participantes de estos programas bajo la protección de la legislación del trabajo y de seguridad social, a fin de evitar que se introduzcan situaciones de presión para aceptar un empleo, que pudiera dar lugar a dudas sobre el cumplimiento del Convenio núm. 29 (pág. 32 del Informe anual de la CNS).
2. Observaciones del Gobierno
61. La CNS solicita, una vez más, que el Gobierno de Chile termine con los programas PEM y POJH por considerarlos un atentado a los derechos humanos y a la dignidad personal de los trabajadores, no aportando nuevos argumentos sino las mismas observaciones presentadas a las 69.a y 70.a reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo, los años 1983 y 1984, respectivamente, y a las que el Gobierno de Chile diera las respuestas correspondientes. El Gobierno remite por tanto a las mismas observaciones efectuadas anteriormente, a saber:
a) Carácter subsidiario y temporal de los programas PEM y POJH
62. Estos programas tienen un carácter subsidiario; el Estado interviene de este modo cuando no se ve que haya alternativas mejores que ayuden a solucionar o paliar el problema de falta de trabajo. El Gobierno es el primero en lamentar la existencia en el mundo del fenómeno del desempleo con todas sus consecuencias sociales y morales, pero no escapa a su conciencia que, dada la gravedad del problema, éste demanda medidas que pudiendo ser consideradas insuficientes son una verdadera ayuda en la materia de que se trata.
63. La situación económica general de América latina, y en particular de Chile, ha generado una situación coyuntural, que se reconoce ha durado ya algunos años, que exige que sea encarada con honestidad. El precio de su principal producto de exportación, el cobre, ha estado muy deteriorado por largos años. A esto se suma el servicio muy oneroso de una elevada deuda externa, en que los acreedores no han demostrado mayor sensibilidad ante las consecuencias de su costo general. Además, la grave recesión internacional, que ha afectado al planeta entero, ha disminuído la potencialidad exportadora del país, con la consiguiente baja en la producción y en la generación del empleo.
64. En el Programa de Empleo Mínimo (PEM) pueden intervenir los miembros de cada familia que, cumpliendo con los requisitos mínimos de edad y situación laboral, así lo soliciten. Además, se ha desarrollado un programa complementario, el Programa Ocupacional para Jefes de Hogar (POJH), que con un subsidio mayor (5 000 pesos por mes y hasta 30 000 pesos para personas muy calificadas) ayuda a paliar en mejor forma la situación en el hogar.
65. Estos programas no pretenden ser fuentes de trabajo propiamente tales, sino que el tiempo y la actividad exigida a los adscritos, por un lado, busca la capacitación de los mismos, y por otro, es una manera eficiente de incentivar la búsqueda de una ocupación autónoma e impedir la repetición de subsidios en un mismo adscrito. En otras palabras, se trata de un subsidio y no de una remuneración adecuada a un trabajo regido por un contrato laboral.
66. Las estadísticas señalan que en agosto de 1983 el 62,8 por ciento de los adscritos al PEM permanecen menos de 12 meses en el programa, lo que resalta el carácter temporal de estos programas; en junio de 1982, el 55,4 por ciento permanecía menos de 12 meses en el PEM (Nota 9).
67. En el caso del POJH (región metropolitana), el mes de agosto de 1984, el 48,2 por ciento de los adscritos permanece menos de doce meses en el programa (Nota 10).
b) Gran parte de los adscritos no forma parte de la fuerza de trabajo
68. Esto se desprende de la Encuesta al Programa de Empleo Mínimo aparecido en Revista de Economía núm. 19, publicada por la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile, diciembre de 1983, de la que se informó en la respuesta a la anterior reclamación sobre esta misma materia. En dicho estudio se señala que los adscritos al PEM que no pertenecen a la fuerza de trabajo alcanzaban al 38,9 por ciento en junio de 1982 y al 39,9 por ciento en agosto de 1983. Este elevado porcentaje indica que existían ciertas deficiencias administrativas que están siendo corregidas.
69. Una evaluación del POJH realizada por la Intendencia de la Región Metropolitana señala que en agosto de 1984 un 13,4 por ciento de los adscritos a dicho programa no forman parte de la fuerza de trabajo; se trata pues de personas que aprovechan las facilidades con que se otorgan estos subsidios.
c) Los programas PEM y POJH son programas que buscan absorber la cesantía
70. Los estudios estadísticos señalan que en el PEM, en el mes de julio de 1982, el 51,3 por ciento era cesante antes de ingresar al programa. Este porcentaje se incrementa al 60 por ciento en agosto de 1983. En el POJH, en el mes de agosto de 1984, el 86,6 por ciento era cesante antes de ingresar al programa.
d) Cumplimiento de horario
71. Con respecto al cumplimiento de un horario para las personas adscritas al PEM, se hace presente que la actividad exigida es mínima y tiene por exclusiva finalidad evitar que este subsidio sea demandado por quienes tienen trabajo. Esto indica que en ningún caso se puede calificar al programa como de "sobreexplotación de la mano de obra". Esto también indica el carácter subsidiario del programa y enfatiza el hecho de que el pago no constituye un salario.
72. Si bien es efectivo que por el subsidio se exige algo a cambio, el mayor costo que para el Estado significaría pagar un salario mínimo de 8 000 pesos al mes a todos los adscritos, sólo durante el primer trimestre de 1985 ascendería a la suma de 4 337 millones de pesos (unos 17 347 millones de pesos al año, más del 2 por ciento del presupuesto nacional), lo que encarecería en un 70 por ciento el costo actual de los programas. O, mejor dicho, sólo permitiría cubrir un 20 por ciento de los adscritos actuales.
73. El Gobierno se encuentra abocado de lleno a estudiar soluciones al problema del desempleo. Creó la Secretaría Ejecutiva Nacional del Empleo, cuyo objeto principal, de acuerdo con su reglamento, es promover el pleno empleo, productivo y libremente elegido, para lo cual deberá, en consulta con organizaciones de empleadores y trabajadores, fijar las políticas conducentes a ese fin (Convenio núm. 122). A través de esta Secretaría, junto con varios otros proyectos que están en etapa de estudio, o desarrollo, se está poniendo en marcha un proyecto piloto de formación de microempresas. En virtud de tal proyecto, en que al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo compete la administración y financiamiento del proceso de capacitación, se pretende que beneficiarios del programa POJH, en una primera instancia, puedan convertirse en pequeños empresarios, en actividades que determinó un estudio de mercado que forma parte del proyecto. El proyecto contempla el estudio de mercado mencionado, la capacitación del personal POJH que participa, una ayuda financiera para la creación de cada microempresa, y asistencia técnica tanto en la etapa de desarrollo como con posterioridad a ésta.
74. Es convicción del Gobierno de Chile que los mencionados programas deberán permanecer hasta tanto las condiciones que los hacen necesarios no varíen fundamentalmente. Ahora bien, se ha insistido que estos programas constituyen el único instrumento con que Chile combate el desempleo, lo que no pasa de ser una falsedad mal intencionada. En efecto, ante distintos órganos de control se ha podido demostrar cómo se han manejado las políticas fiscal, monetaria, crediticia, arancelaria, tributaria de inversiones públicas y cambiaria, para buscar un mejoramiento en los niveles de empleo.
75. Sería largo detallar cada una de las medidas con que el Gobierno se encuentra abordando este problema que, como es de conocimiento general, aflige a todo el mundo y no sólo a Chile.
3. Cuestiones complementarias formuladas por el Comité
76. En ocasión de la audiencia del representante gubernamental, en 7 de marzo de 1986, el Comité formuló varias cuestiones complementarias relacionadas con los temas planteados por la CNS, a las que el Gobierno respondió del siguiente modo en su comunicación de 30 de abril de 1986.
a) Definición de "fuerza de trabajo" y diferencias eventuales con definiciones internacionales
77. El Gobierno informó que el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), organismo técnico oficial encargado de recopilar y procesar las estadísticas del país, utiliza el siguiente concepto de "fuerza de trabajo": la constituyen las personas de 12 años de edad y más que se encuentran en la situación de ocupado o desocupado. a) Ocupados: son las personas que durante la semana de referencia de la encuesta: a.1) trabajaron una hora o más como empleados u obreros por remuneración (sea ésta sueldo, salario, jornal, comisión, pago en especie, etc.); o como empleadores o cuenta propia, por utilidades o ganancias tales como: agricultores, comerciantes, trabajadores independientes y otros trabajadores profesionales; o como familiares no remunerados que trabajan 15 horas o más normalmente a la semana. a.2) tenían un empleo (o negocio), pero no trabajaron en absoluto la semana de referencia; se encontraban temporalmente ausentes de su empleo, por vacaciones, enfermedades de corta duración, permisos u otra razón. b) Desocupados: son las personas que no estaban ocupadas en la semana de referencia, porque: b.1) estaban cesantes, es decir, deseaban trabajar y habían hecho esfuerzos definidos para conseguir trabajo durante los dos meses precedentes a la fecha de la entrevista, habiendo trabajado anteriormente en un empleo regular (tenían experiencia laboral); b.2) buscan trabajo por primera vez: comprende a todas aquellas personas que deseaban trabajar e hicieron esfuerzos definidos para conseguir trabajo durante los dos meses anteriores a la fecha de la encuesta, pero carecían de experiencia laboral, es decir, nunca habían trabajado antes en un empleo regular.
78. El Gobierno considera que esta definición de "fuerza de trabajo" (población corrientemente activa) que utiliza el INE corresponde estrictamente a la definición dada por la OIT tanto en la 8.a Conferencia Internacional de Estadísticas del Trabajo de 1954 como a la dada por la 13.a Conferencia realizada entre el 18 y el 29 de octubre de 1982. En particular, y para los efectos de considerar como integrantes de la fuerza de trabajo a los "trabajadores familiares no remunerados", se asigna como límite inferior 15 horas de trabajo en la semana de referencia.
b) Pérdida eventual del subsidio de desempleo en caso de rechazo a participar en el PEM o en el POJH
79. El Gobierno declara que el subsidio de cesantía es un beneficio previsional al que tienen derecho los imponentes de las diversas instituciones previsionales, que pierden sus empleos y cumplan los requisitos que establece la ley. El beneficio consiste en un monto de dinero que se le entrega mensualmente al trabajador cesante, sin que se le exija la contraprestación de un servicio ni la devolución de las cantidades recibidas durante los períodos de cesantía. Durante los períodos en que el trabajador se encuentra acogido al beneficio de subsidio de cesantía, conserva el derecho a los beneficios previsionales de salud, asignación familiar y pensión, para él, su cónyuge y sus cargas familiares. El subsidio de cesantía es un subsidio fijo y decreciente que requiere que con anterioridad se hayan efectuado cotizaciones continuas o discontinuas en los últimos dos años. Asegura un ingreso por el lapso de un año y puede ser interrumpido, de forma que, si el trabajador encuentra un trabajo ocasional, puede volver a solicitarlo. Hasta los 90 días de cesantía, el subsidio entrega 6 000 pesos mensuales; de los 91 a 180 días, 4 000 pesos y de los 181 a los 360 días, 3 000 pesos. En cambio los Programas PEM y POJH son subsidios que se otorgan a las personas que comprueban estar desocupadas y no requieren que hayan sido imponentes de instituciones de previsión, sino sólo estar sin trabajo. Las personas que entran a los programas sociales transitorios PEM y POJH no pueden cobrar subsidio de cesantía, que es otro subsidio. Aquellos trabajadores cesantes que no desean incorporarse a los Programas PEM y POJH tienen derecho a recibir el subsidio de cesantía.
c) Estadísticas desde agosto de 1984 sobre personas registradas en el PEM y en el POJH, y duración de la permanencia en estos programas
80. En respuesta a este pedido de informaciones, el Gobierno señala que durante 1985 hubo un aumento en la ocupación, de 269 400 empleos, cifra que se obtiene de la creación de 371 000 empleos productivos y una disminución en los programas sociales (PEM y POJH) de aproximadamente 101 600 personas. La evolución de los indicadores de ocupación y desocupación durante 1985, muestra que la disminución en la tasa de desocupación se logró en forma conjunta con una baja en los programas sociales, lo que indica que muchas personas adscritas a ellos se han trasladado a empleos productivos. Lo anterior se puede deducir si se relacionan la tasa de desocupación que incluye PEM y POJH y la razón Programas Sociales sobre Fuerza de Trabajo; ambas experimentaron una caída durante 1985, de 5 por ciento y 2,9 por ciento, respectivamente, de donde se concluye que del 5 por ciento que disminuye la tasa de desocupación que incluye PEM y POJH, aproximadamente un 60 por ciento es producto de la absorción de los programas sociales hacia empleos productivos. En el cuadro estadístico adjunto (Nota 11) sobre fuerza de trabajo, desocupación y ocupados en los programas PEM y POJH, aparecen los adscritos desde enero de 1984 hasta diciembre de 1985. Los adscritos al PEM alcanzaban en enero de 1984 a 250 600, y llegan en diciembre de 1985 a la cantidad de 105 600 personas. En cuanto a los adscritos al POJH, estos eran en el mes de enero de 1984 la cantidad de 201 600 y descienden en diciembre de 1985 a 171 400 personas (Nota 12). En cuanto a la duración de la permanencia de las personas adscritas a estos programas en agosto de 1983 el 62,8 por ciento de los adscritos al PEM permanece menos de 12 meses en el programa; al mes de agosto de 1984 el 48,2 por ciento permanece menos de 12 meses en el programa POJH (Nota 13).
81. En relación con el PEM y el POJH, el Gobierno reitera que estos programas tienen un carácter subsidiario y temporal, y no son fuente de trabajo propiamente tales; el tiempo y la actividad exigida a los adscritos, por un lado, busca la capacitación de los mismos y, por otro, es una manera eficiente de incentivar la búsqueda de una ocupación autónoma e impedir la repetición de subsidios en un mismo adscrito. En otras palabras, se trata de un subsidio y no de una remuneración adecuada a un trabajo regido por un contrato laboral.
d) Grado en que los sindicatos autorizados velan por los intereses de las personas empleadas en los programas PEM y POJH
82. El Gobierno indica que las organizaciones sindicales chilenas están permanentemente preocupadas de las condiciones de las personas beneficiadas con los programas sociales PEM y POJH. Entre las peticiones hechas a la autoridad se encuentra el aumento de los subsidios y el otorgamiento de ayudas en alimentos para dichas personas, como así también la recomendación de que no se les ponga término.
e) Posibilidad de que las personas empleadas en los programas PEM y POJH puedan crear sus propias organizaciones y actuar como sindicatos
83. A este respecto, el Gobierno informa que los trabajadores inscritos en los programas PEM y POJH han formado sus propias organizaciones. Durante el año 1985, se constituyeron tres, todas de carácter independiente, que afilian a 215, 102 y 30 socios, respectivamente. El Gobierno estima necesario recordar que gran parte de los beneficiados no forman parte de la fuerza de trabajo.
f) Participación de las organizaciones profesionales de empleadores y de trabajadores en las reformas legislativas actuales
84. En lo que se refiere a la participación de organizaciones de empleadores y de trabajadores en reformas realizadas, el Gobierno informa que recibió numerosas peticiones de dirigentes sindicales en el sentido de modificar la legislación laboral. En virtud de esto, efectuó un llamamiento público a todas las organizaciones sindicales de trabajadores y de empleadores del país para que dieran a conocer su opinión sobre la legislación laboral vigente. En respuesta a dicho llamamiento se hicieron llegar más de 800 proposiciones escritas con observaciones y sugerencias. Estas propuestas, luego de ser recopiladas y sistematizadas, fueron sometidas a consideración de 450 dirigentes sindicales de todas las actividades del país y 100 asociaciones empresariales, quienes reunidos en unas "jornadas de análisis de la legislación laboral" y divididos en cuatro comisiones analizaron las diversas proposiciones. Todo este quehacer se tradujo en diversos proyectos de ley, algunos de los cuales ya han entrado en vigencia, como la ley núm. 18372 que modificó las normas sobre contrato de trabajo; la ley núm. 18391 que modificó las disposiciones sobre capacitación y empleo; la ley núm. 18462 que modificó las normas sobre trabajo portuario; la ley núm. 18464 que modificó la organización sindical; el proyecto de ley sobre restablecimiento de la judicatura del trabajo, próximo a entrar en vigencia; el proyecto de ley que introduce modificaciones a las normas sobre negociación colectiva, etc. Se adjuntan las observaciones y sugerencias, efectuadas a la legislación laboral en tres tomos que comprenden: las Relaciones Individuales, las Relaciones Colectivas, las Normas Especiales y de Previsión; cada libro contiene el texto de la disposición legal, la observación o propuesta que se hace y la organización sindical que la formula.
85. En lo que concierne a la participación en las reformas actuales, el Gobierno indica que se utilizan los siguientes canales: a) Consejo de Estado: es un órgano asesor del Presidente de la República en aquellas materias de interés nacional que éste le somete, especialmente en proyectos de ley; un representante de los trabajadores, dirigente sindical de vasta trayectoria, forma parte de este órgano asesor en igualdad de condiciones que los demás miembros. b) Consejo Económico y Social: creado en 1984 con el objeto de perfeccionar los sistemas de participación de las organizaciones intermedias. Tiene carácter de órgano asesor del Presidente de la República en materias específicas y está compuesto por 98 consejeros, de los cuales 35 son representantes de los empleadores, 35 de los trabajadores, 25 del sector público y especialistas de reconocida competencia. Se renueva anualmente su composición. El trabajo del Consejo se realiza mediante comisiones a cargo de un coordinador, las que consultan permanentemente a empleadores y sindicatos de trabajadores. En general el Consejo asesora, consulta y propende a la realización de acciones. c) Comisión Tripartita OIT: es una comisión integrada por los representantes del Gobierno, de los empleadores y de los trabajadores, asistentes a la última reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en Ginebra. Tiene por objeto asesorar al Gobierno en aquellas materias relacionadas con la OIT, la participación en la Conferencia, y la legislación relacionada con los convenios y recomendaciones aprobados. d) Consultas a las organizaciones de trabajadores: se efectúa, a lo menos, una vez al año para que las organizaciones de trabajadores propongan candidatos para que representen a los trabajadores del país en la reunión anual de la Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra. Cuando corresponde celebrar reuniones regionales o de comisiones de industria, se procede en la misma forma a efectuar consultas a todas las organizaciones sindicales del país. e) Comités consultivos sobre empleo: mediante una modificación al Estatuto de Capacitación y Empleo se crearon en enero de 1985 unos comités consultivos, integrados por representantes de los empleadores y de los trabajadores, y que tienen por objeto evaluar el funcionamiento de las oficinas municipales de colocación o empleo. Estos comités son regionales y están compuestos por dos representantes de los empleadores y dos representantes de los trabajadores, designados a propuesta de las asociaciones de empleadores y de las organizaciones sindicales más representativas de cada región. La renovación de estos comités se realiza cada dos años y deben sesionar a lo menos trimestralmente, con la asistencia de dos representantes del Gobierno.
4. Conclusiones del Comité
86. El Comité estima necesario recordar que las cuestiones que plantea la aplicación del Convenio núm. 29 en relación con los programas oficiales de empleo (PEM y POJH), fueron examinadas en detalle por el Comité del Consejo de Administración encargado del examen de la reclamación de la misma CNS incoada en 1983. En particular, dicho Comité (párrafos 60 y 62 de su informe) llegó a la conclusión de que "las personas inscritas en esos programas no pueden ser consideradas como beneficiarias de un empleo libremente elegido", y de que "el trabajo de un gran número de personas, retribuido con remuneraciones excesivamente bajas y sin la protección de la legislación del trabajo y de la seguridad social, puede dar lugar a dudas en cuanto a su carácter voluntario, más aún cuando no se trata de una solución de emergencia y provisoria, sino que tiende a durar". El presente Comité considera que esas conclusiones siguen siendo enteramente válidas y que no han recibido ninguna prueba en cuanto al carácter voluntario de este trabajo. Desea además formular ciertas consideraciones sobre algunos puntos particulares a los que se refirió en ocasión de la audiencia del representante gubernamental, en fecha 7 de marzo de 1986.
87. El Comité ha podido constatar que la definición de "fuerza de trabajo" utilizada por el Instituto Nacional de Estadísticas de Chile corresponde, según la información comunicada por el Gobierno, a la definición propuesta por la 13.a Conferencia de la OIT sobre estadísticas del trabajo, 1982 (párrafos 8, 9 y 10). El Comité nota que la proporción de personas que no forman parte de la fuerza de trabajo y que están adscritas al POJH (13,4 por ciento en agosto de 1984), y sobre todo al PEM (39,9 por ciento en agosto de 1983), es por tanto particularmente elevada, que estos programas, según las declaraciones del Gobierno, tienden a absorber y a ayudar.
88. El Comité ha tomado nota de que, según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, en el período de dos años que va desde enero de 1984 a diciembre de 1985, el número de personas registradas en el PEM disminuyó en un 48,63 por ciento (de 205 600 a 105 600), mientras que las registradas en el POJH disminuyó en un 14,98 por ciento. Estas cifras disminuyeron todavía, respectivamente, según las estadísticas comunicadas en relación con la primera mitad de 1986 (véase más arriba el párrafo 80).
89. En cuanto a la duración de la permanencia de los adscritos al PEM y al POJH, el Comité lamenta constatar que el Gobierno no ha comunicado estadísticas a este respecto en relación con ninguno de estos programas, con posterioridad a agosto de 1984. En estas condiciones, el Comité no ha podido comprobar la existencia de una tendencia a la reducción de la permanencia de los adscritos a estos programas, si bien es cierto que, según las cifras comunicadas en la respuesta a las reclamaciones y reiteradas luego (véanse los párrafos 66 y 80, más arriba), el porcentaje de los adscritos al PEM que permanecen menos de 12 meses en el programa pasó de 55,4 por ciento en junio de 1982 a 62,8 por ciento en 1983. Para el POJH sólo se dispone de estadísticas respecto del año 1984 (véanse los párrafos 67 y 80).
90. El Comité ha tomado nota de la respuesta del Gobierno informando que las organizaciones sindicales chilenas están permanentemente preocupadas de las condiciones de las personas beneficiadas con los programas PEM y POJH, y que, entre las peticiones hechas a la autoridad, se encuentran el aumento de los subsidios y el otorgamiento de ayudas en alimentos para dichas personas, como así también la recomendación de que no se les ponga término. También ha tomado nota de que los trabajadores inscritos en el PEM y el POJH han formado sus propias organizaciones; durante el año 1985 se constituyeron tres, todas de carácter independiente, que afilian a 215, 102 y 30 socios, respectivamente. Ha tomado nota, sin embargo, de que el Gobierno no ha indicado si estas organizaciones pueden funcionar en tanto que sindicatos.
91. En relación con esta cuestión, el Comité recuerda que el Comité de Libertad Sindical examinó recientemente (documento GB.231/10/13, 11-15 de noviembre de 1985, caso núm. 1285, párrafo 213), la cuestión relativa a la exclusión del derecho de organizarse sindicalmente y a presentar pliego de peticiones a los trabajadores del PEM y del POJH. El Comité señaló que en base a los principios de libertad sindical todos los trabajadores - con la sola excepción de los miembros de las fuerzas armadas y la policía - deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. En esta ocasión, dicho Comité de Libertad Sindical subrayó que el criterio para determinar las personas cubiertas por este derecho no se funda en la existencia de un vínculo laboral con un empleador, que a menudo no existe (por ejemplo en el caso de los trabajadores de la agricultura, los trabajadores autónomos en general o los que desempeñan profesiones liberales), y que, sin embargo, esas personas deben disfrutar del derecho de organizarse; por consiguiente, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que tome medidas con miras a reconocer el derecho de organizarse a los trabajadores del PEM y del POJH. El presente Comité desea señalar a la atención del Gobierno que la plena vigencia de la libertad sindical de los trabajadores adscritos al PEM y al POJH constituye la mejor protección contra toda imposición de un trabajo que no hayan elegido libremente, de conformidad con lo prescrito por el Convenio núm. 29.
92. En relación con la participación de empleadores y trabajadores en las reformas legislativas, el Comité ha tomado nota de que el Gobierno ha comunicado tres volúmenes de consultas a organizaciones profesionales sobre modificaciones a la legislación laboral en materia de relaciones individuales (decreto-ley núm. 2200, de 1978), relaciones colectivas (decreto-ley núm. 2756, de 1979 y decreto-ley núm. 2758, de 1979, sobre sindicatos y negociación colectiva, respectivamente), y sobre normas especiales y previsión (Código del Trabajo; Código Civil; leyes, decretos-leyes y decretos con fuerza de ley; reglamentos; convenios de la OIT y sugerencias provisionales). Cuatrocientos cincuenta dirigentes sindicales y 100 asociaciones empresariales participaron en esta consulta, que resultó en la adopción de las leyes núms. 18372 (contrato de trabajo); 18391 (capacitación y empleo); 18462 (trabajo portuario); 18464 (organización sindical), y en la elaboración de varios proyectos de leyes (judicatura del trabajo; negociación colectiva). Ha tomado nota asimismo de que empleadores y trabajadores participan en la elaboración de nuevas reformas en el marco de los siguientes mecanismos: Consejo de Estado; Consejo Económico y Social; Comisión Tripartita OIT; Consulta a las organizaciones de trabajadores (para la proposición de candidatos para la reunión anual de la Conferencia Internacional del Trabajo); comités consultivos sobre empleo.
Sección 4
Cuestiones relativas a la seguridad social
A. Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24).
1. Alegatos presentados por la CNS
93. La CNS se refiere al incumplimiento del Convenio núm. 24 en relación con los programas de empleo PEM y POJH; de acuerdo con la CNS, los trabajadores adscritos a estos programas no están protegidos por la seguridad social chilena.
2. Observaciones del Gobierno
94. El Gobierno señala que la legislación nacional contempla la existencia de un seguro de enfermedad obligatorio respecto de los obreros y aprendices de las empresas que operan en la industria, comercio y servicio doméstico, mediante la prevención y curación, otorgando asistencia médica y dental, prestaciones en dinero (subsidios) y la entrega de remedios e implementos terapéuticos.
95. Este seguro se estructura a través de los siguientes cuerpos legales: la ley núm. 6174, que establece un régimen común de medicina preventiva aplicable a todos los trabajadores cualquiera sea la naturaleza de sus labores; la ley núm. 10383, que declara obligatorio el seguro contra el riesgo de enfermedad; la ley núm. 16781, que otorga asistencia médica y dental y un subsidio en dinero para hacer frente a la suspensión del ingreso originado por la enfermedad; el decreto-ley núm. 2575, de 1979, que hace extensiva a los beneficiarios legales del ex Servicio Nacional de Salud la atención médica que establece la ley núm. 16781; y el decreto-ley núm. 3500, de 1980, que hace aplicable a los trabajadores afiliados al nuevo sistema de pensiones las prestaciones de salud establecidas en las leyes núms. 10383, 16781 y 6174.
96. En cuanto al otorgamiento de una indemnización por lo menos durante las primeras 26 semanas de incapacidad (artículo 3 del Convenio), se cumple mediante la entrega a los trabajadores de un subsidio por reposo preventivo y otro por incapacidad laboral derivada de enfermedad común, cuyo monto, en conformidad al decreto con fuerza de ley núm. 44, de 1978, se determina con arreglo a normas generales y uniformes para todos los trabajadores. Dicho subsidio se devenga desde el primer día de la licencia médica, si ésta fuere superior a 10 días o desde el cuarto día, si ella fuere igual o inferior a dicho plazo. El beneficio dura hasta el término de la licencia, no obstante que hubiere terminado el contrato de trabajo. Para gozar del subsidio se requiere un mínimo de seis meses de afiliación y tres de cotización dentro de los seis meses anteriores a la fecha inicial de la licencia médica.
97. En cuanto al derecho del asegurado para obtener gratuitamente tratamiento de un médico debidamente calificado y suministro de medicamentos, desde el principio de la enfermedad y hasta su término (artículo 4 del Convenio), tanto la ley núm. 6174 como las leyes núms. 10383 y 16781 contemplan la asistencia médica desde que empieza la enfermedad y dura mientras subsistan sus efectos. La asistencia médica y farmacéutica para los afiliados al Servicio de Seguro Social, regidos por la ley núm. 10383, es totalmente gratuita. Igual gratuidad rige para los beneficiarios de la ley núm. 6174 sobre medicina preventiva, a cuyas disposiciones se acogen los afectos a las leyes núms. 10383 y 16781.
98. El artículo 4 de la ley núm. 16781 dispone que los interesados participen en los gastos que demandan estas prestaciones, pagando la diferencia de valor que resulta entre la cantidad con que concurre el Fondo Nacional de Salud, de cargo estatal y el valor del beneficio. El Gobierno hace hincapié en que la obligación de financiar tales diferencias sólo rige respecto de los trabajadores de rentas más elevadas. En este sentido, Chile hace pleno uso de la disposición prevista en el párrafo 2 del artículo 4 del Convenio núm. 24.
99. En cuanto a la asistencia médica a los miembros de la familia del asegurado que vivan en su casa y estén a su cargo (artículo 5 del Convenio), las leyes núms. 6174, 10383 y 16781 extienden la asistencia médica a los miembros de la familia del asegurado, cuando tienen el carácter de cargas familiares o el de derechohabientes de pensiones de viudez y orfandad.
100. Respecto de la administración del seguro por instituciones autónomas sin fin de lucro y sujetas al control administrativo y financiero de los poderes públicos, con participación de los asegurados en la administración (artículo 6 del Convenio), el seguro de enfermedad, tanto en sus etapas preventiva como curativa, es administrado por los institutos de previsión correspondientes, los Servicios de Salud y el Fondo Nacional de Salud, dependientes del Ministerio de Salud, y las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los institutos son organismos autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propio. Los servicios de salud son organismos estatales funcionalmente descentralizados, dotados de personalidad jurídica y patrimonio, que se encuentran bajo el control del Ministerio de Salud. El Fondo Nacional de Salud es también un servicio público funcionalmente descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio.
101. La Instituciones de Salud Previsional son personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto social es el otorgamiento de prestaciones y beneficios de salud, ya sea directamente o a través de su financiamiento en favor de los usuarios que se afilien voluntariamente a ellas mediante la celebración de un contrato. Estas instituciones son fiscalizadas por el Fondo Nacional de Salud en los términos señalados en el decreto con fuerza de ley núm. 3, de 1981, del Ministerio de Salud.
102. Respecto a la contribución de los asegurados y sus empleadores a la formación de la caja del seguro de enfermedad (artículo 7 del Convenio), el artículo 1.o del decreto-ley núm. 3051 señala que los dependientes a que se refiere el Convenio núm. 24 cotizan para el financiamiento de los beneficios de salud una tasa que fluctúa entre el 3,15 por ciento y 6,55 por ciento de sus remuneraciones imponibles, según el régimen previsional al que se encuentran afectos.
3. Conclusiones del Comité
103. El Comité observa que la CNS ha alegado el incumplimiento del Convenio núm. 24 en relación con los programas de empleo PEM y POJH, refiriéndose en general a conclusiones de órganos de control de la OIT según los cuales las personas inscritas en estos programas no se benefician del régimen de seguridad social (páginas 27 y 28 del informe adjunto a la reclamación). En efecto, el Comité que trató de la reclamación incoada en 1983 llegó a la conclusión - en el marco del Convenio núm. 29 - de que "el trabajo de un gran número de personas, retribuido con remuneraciones excesivamente bajas y sin la protección de la legislación del trabajo y de la seguridad social, puede dar lugar a dudas en cuanto a su trabajo voluntario, más aún cuando no se trata de una solución de emergencia y provisoria, sino que tiende a durar" (párrafo 62 de su informe).
104. El Comité constata que las informaciones proporcionadas por el Gobierno no muestran que las disposiciones nacionales citadas se aplicarían a los trabajadores del PEM y del POJH. Como la situación no parece haber variado desde que concluyó el procedimiento relativo a la reclamación de 1983, el Comité considera que cabe reiterar las conclusiones y recomendaciones formuladas en el marco de esa reclamación, en general, instando al Gobierno de Chile a que adopte las medidas necesarias a fin de que los trabajadores del PEM y del POJH se beneficien de la protección de la seguridad social, en general, y del seguro de enfermedad en las condiciones previstas por el Convenio núm. 24, en particular.
B. Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35); Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37); Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38).
1. Alegatos presentados por la CNS
105. Según la CNS, el sistema de pensiones vigente en Chile no se compadece con los principios de solidaridad, de reparto y de responsabilidad tripartita, ya que reduce el papel del Estado a sólo garantizar un aporte complementario en el caso que los fondos ahorrados por el imponente fueran inferiores a la pensión mínima. El Estado no participa directamente en la constitución de los fondos de recursos previsionales y menos aún los empleadores a quienes, mediante el decreto-ley núm. 3500, se les permitió transformar su aporte a la previsión en un incremento salarial. Dicho incremento, pasado el tiempo, ha sido largamente absorbido por la inflación y, en todo caso, sólo podría ser considerado aporte a la previsión para los trabajadores que imponían al momento de su aplicación, y en ningún caso para quienes hayan empezado a imponer. En los hechos, entonces, el fondo de recursos previsionales se compone sólo con el ahorro forzoso de los asalariados y está lejos de cumplir la finalidad de redistribución de ingresos que, se supone, es parte principal del principio de solidaridad aludido.
106. Por otra parte, la experiencia práctica de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) pone en duda la afirmación de que se trata de un sistema que resulte más beneficioso para los trabajadores. Si se analiza el Boletín Oficial de la Superintendencia de AFP, núm. 37 del 29 de octubre de 1984, y se comparan la administradora más costosa (SUMMA) y la menos costosa (HABITAT), la cifra que los trabajadores deben pagar por concepto de comisiones operacionales es altísima. En el caso de un trabajador que impone por un sueldo de 10 000 pesos, que es el caso de la gran mayoría de los asalariados (474 551) imponentes, éste debe imponer 1 360 pesos (10 por ciento para el Fondo de Pensiones y 3,6 por ciento por cotización adicional para el seguro de invalidez y sobrevivencia). De esta cifra, los depósitos reales allegados a la cuenta individual de cada trabajador fluctúan entre 734 pesos en el caso de la más costosa, y 828 pesos en el caso de la que cobra un monto menor. Todavía más, al cobrarse comisiones por cuotas fijas y parejas, se produce un efecto regresivo en los depósitos de los trabajadores, pagando proporcionalmente más los que ganan menos.
107. En cuanto a la rentabilidad de los fondos depositados en las AFP, existe una gran disparidad de opiniones. La querellante estima que dicha rentabilidad ha llegado a ser negativa y una remuneración de 10 000 pesos sólo tendría una pensión de vejez nunca superior a 4 000 pesos. El asunto es relevante, ya que el 41,4 por ciento de los afiliados al sistema previsional declaró rentas inferiores a 10 000 pesos en 1984.
108. Las AFP han respondido que el nuevo sistema garantiza pensiones elevadísimas a los imponentes. En todo caso, sea cual sea el resultado, queda en claro el carácter regresivo del sistema que reproduce y amplía privilegios, en lugar de atenuarlos. Es así como en el informe de la Superintendencia de la AFP sobre rentabilidades mensuales promedio en 1984, la mayor alcanzó a 2,74 por ciento y la menor a 1,90 por ciento. Según el mismo informe, el rango mayor correspondió a rentas de un nivel de 60 000 pesos imponibles, mientras el más bajo correspondió a los segmentos de 10 000 pesos de ingreso imponible mensual.
109. Por tanto, se hace tabla rasa de los propios objetivos redistributivos que están en la esencia misma de la seguridad social contemporánea. A ello se ha sumado el hecho de que los trabajadores cotizan mensualmente un 3,6 por ciento de sus remuneraciones para financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia. Las AFP entregan a título de prima a las compañías aseguradoras sólo un 2,5 por ciento. La diferencia queda en poder de las administradoras incrementando su patrimonio. Las organizaciones sindicales, integrantes de la Comisión de Defensa de los Derechos Previsionales, denunciaron esta situación en carta al Ministro del Trabajo de fecha 27 de marzo de 1985. Las AFP respondieron aduciendo que la diferencia retenida tiene el objetivo de prevenir una posible insolvencia futura de la compañía con la que se ha contratado el seguro. Este argumento no es serio, ya que si ese fuera el caso, correspondería constituir un fondo especial para ese fin o un depósito preventivo a nombre del imponente respectivo.
110. La única retención posible que las administradoras pueden realizar, según la ley, es por cobro de comisiones. Los imponentes eran informados que los pagos por operación que debían realizar estaban referidos a: depósitos de las cotizaciones periódicas; manutención del saldo en la cuenta individual; transferencia de dicho saldo desde otra administradora y retiros parciales en conformidad con el artículo 66 del decreto-ley núm. 3500 (que autoriza al afiliado a retirar anualmente una cantidad de dinero por pensión de vejez o sobrevivencia, en el caso que no haya optado por contratar una renta vitalicia con una compañía de seguros). Los dirigentes sindicales solicitaron una investigación acerca de esta apropiación de fondos.
111. Esta situación demuestra la finalidad de lucro que, en la práctica, tienen las Administradoras de Fondos de Pensiones que son, en verdad, una de las variedades del negocio financiero privado en Chile. El carácter lucrativo de las instituciones que administran la previsión es una nueva contravención a las normas internacionales.
112. Lo dicho anteriormente se ha visto confirmado por la promulgación, en 1985, de la ley núm. 18398 que modifica al decreto-ley núm. 3500, el cual instituyó el sistema de capitalización individual. Dicha ley autoriza a las AFP a invertir los fondos previsionales en la adquisición de acciones de empresas estatales y, después de un plazo, en la compra de acciones de sociedades anónimas abiertas. Esta ley pone en peligro el patrimonio previsional de los trabajadores al posibilitar su inversión en instrumentos de empresas privadas, cuya gestión es completamente ajena a la participación y al control de los imponentes. Además, el negocio de inversión es resuelto por la administradora respectiva y en ninguna de ellas tienen participación los trabajadores. Estos, más bien, tienen una relación con la administradora de sus fondos equiparable a la de simples clientes de una institución financiera. La CNS manifiesta una inquietud ante esta nueva modificación del sistema previsional, ya que los trabajadores chilenos han sido víctimas y testigos del derrumbe de instituciones financieras, cuya aparente solidez nadie cuestionaba antes de su caída.
113. La CNS estima, en resumen, que los trabajadores se encuentran obligados a aceptar un sistema de pensiones que es administrado por instituciones privadas, creadas y gestionadas sin su participación; que esas instituciones demuestran claras finalidades de lucro; que los empresarios han sido liberados de la obligación del aporte patronal; que la participación estatal sólo sirve para liberar de gastos a las administradoras privadas, y que los fondos previsionales son utilizados en la reactivación del negocio financiero del país. Por todo ello, la CNS considera que el sistema de pensiones actualmente vigente en Chile viola las siguientes disposiciones de convenios internacionales del trabajo ratificados por Chile: artículo 9, párrafos 1 y 4, y artículo 10, párrafos 1 y 2 del Convenio núm. 35; e idénticas disposiciones de los Convenios núms. 37 y 38 (artículo 10, párrafos 1 y 4, y artículo 11, párrafos 1 y 4).
2. Observaciones del Gobierno
114. En su respuesta de octubre de 1985, y luego en su respuesta complementaria de noviembre del mismo año, el Gobierno se refiere sucesivamente, y en términos muy detallados, tanto a las cuestiones generales planteadas por la CNS como a las cuestiones particulares relativas a la aplicación de los Convenios núms. 35, 37 y 38.
i) Ausencia del principio de solidaridad
115. La reclamación presentada expresa que el nuevo sistema de pensiones no se compadece con el principio de solidaridad. Dicho principio, según se sostiene, tiene como una de sus aplicaciones el régimen de reparto con responsabilidad tripartita del Estado, los empresarios y los trabajadores en la constitución del fondo de recursos necesarios para financiar la previsión. Asimismo, asevera que el régimen de reparto suprimido permitía traspasar ingresos de los empresarios a los asalariados y a éstos contribuir a los beneficios prestados a los asalariados inactivos.
116. El hecho que las imposiciones sean en parte o totalmente de cargo del empleador no permite, y nunca ha permitido, traspasar ingresos de los empresarios a los asalariados. En efecto, al contratar a un trabajador, el empresario compara el desembolso total mensual en que deberá incurrir, con lo que el trabajador va a aportar a la empresa. Así, el empleador no considera el sueldo líquido del trabajador, sino el sueldo bruto, pues esa es la suma que constituirá el costo en que incurrirá. Al trabajador, por su parte, le interesa el sueldo líquido, pues ese es el monto del que dispondrá para afrontar sus gastos mensuales. La diferencia entre el sueldo bruto y el líquido está determinada por las tasas de impuestos y cotizaciones, y es dinero que tiene que pagar el empleador y que el trabajador no recibe sino como un derecho a una pensión futura o salario diferido. De este modo, es irrelevante especificar de cargo de quién son las imposiciones, pues cuando un empleador y un trabajador negocian el salario, el empleador siempre tiene en cuenta el salario bruto y el trabajador el salario líquido. Desde este punto de vista, el hecho que las imposiciones sean de cargo del trabajador o del empleador no afecta el sueldo líquido ni la pensión del trabajador, y tampoco modifica el costo para el empleador. Sólo un cambio en la tasa de impuestos o de cotizaciones puede afectar estas variables.
117. El decreto-ley núm. 3500, estableció que las imposiciones enteradas en las AFP serán de propiedad del trabajador respectivo, de la misma forma que pertenece a él el dinero que puede tener en la cuenta de ahorro de un banco. Esto se estableció con el objeto de que las pensiones sean un derecho adquirido, que no puede ser recortado o congelado por el Estado cuando éste tenga déficit presupuestario. Para reforzar el concepto de propiedad sobre los fondos, se dispuso que los aportes previsionales fueran de cargo del trabajador, aumentándose todas las remuneraciones brutas imponibles de modo de mantener inalterada la remuneración neta. El argumento de que dicho incremento ha sido largamente absorbido por la inflación y, en todo caso, sólo podría ser considerado aporte previsional para los trabajadores que imponían al momento de su aplicación y en ningún caso para quienes han empezado a trabajar y por tanto a imponer, no tiene ninguna validez, por cuanto los aumentos y reajustes salariales otorgados con posterioridad a la reforma se han aplicado sobre la base ampliada, manteniéndose en consecuencia el incremento del salario imponible.
118. Respecto a los trabajadores que comienzan a imponer, desde el punto de vista de los empleadores, es indiferente pagar un salario líquido determinado más las cotizaciones correspondientes, o un salario bruto mayor, equivalente a la suma de ambos conceptos. De este modo, si un empleador estaba dispuesto a contratar a un trabajador con un sueldo líquido determinado antes de la reforma previsional, después de ella seguirá dispuesto a pagar exactamente el mismo salario líquido.
119. El hecho que en el régimen de reparto los salarios contribuían a los beneficios prestados a los inactivos, no significaba solidaridad, sino más bien fue la causa fundamental de la distribución de ingresos absolutamente regresiva que existía en el antiguo sistema. En el sistema de reparto no hay una relación uno a uno entre lo aportado en términos de cotizaciones, con lo recibido en forma de pensiones. Algunos piensan que esto es solidaridad. La palabra solidaridad significa "adhesión circunstancial a la causa o a la empresa de otros", sin embargo, en su uso habitual en el contexto de la previsión, supone que es el apoyo a la causa de los más débiles, de los más desposeídos, de los que no tienen poder de presión. En el antiguo sistema de reparto, sin embargo, sucedía exactamente lo contrario: los más pobres financiaban los privilegios de los más ricos o los más fuertes. Prueba de ello lo constituyen: i) las diferentes Cajas de Previsión: existía una Caja para obreros, otra para empleados y otras aún para grupos especiales como funcionarios bancarios, trabajadores de la marina mercante, etc. De este modo, no se efectuaba ningún "reparto" entre el dinero de los trabajadores más pobres que pertenecían al Servicio de Seguro Social y los trabajadores más pudientes que tenían sus propias Cajas; ii) el número de pensiones mínimas: si se observa el número de pensiones mínimas otorgadas por las diferentes Cajas con respecto al número total de pensiones (Nota 14), se llega a la conclusión que el antiguo sistema de reparto castigaba a los más pobres y premiaba a los más ricos; iii) los distintos requisitos exigidos para jubilar: mientras los obreros en el Servicio de Seguro Social con escasos recursos y frecuentemente deficitario, debían esperar hasta los 65 años para jubilar, otros trabajadores pertenecientes a Cajas privilegiadas jubilaban hasta con 15 años de servicio, y con pensiones mucho mayores a las que les correspondían según los aportes que habían efectuado; iv) distintos regímenes de reajustabilidad de las pensiones: mientras los obreros tenían que esperar a que el presupuesto de la Nación permitiera la dictación de una ley que reajustara las pensiones, otros trabajadores gozaban de reajustabilidad automática conocida como "perseguidora", que no sólo les mantenía el poder adquisitivo de las pensiones, sino que se les aumentaba cada vez que los trabajadores en servicio activo recibían un aumento de sueldo.
120. Las situaciones descritas surgen del hecho que en los sistemas de reparto los recursos no pertenecen a los trabajadores que los aportaron, y que los beneficios concedidos no están en relación directa con lo aportado, de modo que los grupos que tienen poder de presión pueden conseguir tratos especiales, perjudicando al resto de los trabajadores.
121. En el Nuevo Sistema de Pensiones, en cambio, todos los trabajadores pertenecen a las mismas instituciones privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), sin importar su condición social ni la naturaleza de su trabajo, y sin discriminación de ningún tipo ni en cuanto a la afiliación, ni en lo que dice relación con los beneficios que se otorgan. Los requisitos para jubilar son uniformes y no hay privilegios especiales para nadie. Todas las personas pueden optar por pensiones que se reajustan mensualmente, con excepción de las pensiones mínimas garantizadas por el Estado, cuyos reajustes requieren de la dictación de una ley. Finalmente, el capital previsional de cada trabajador depositado en una AFP es individual y no puede de ninguna manera ser usado para conceder beneficios inmerecidos a grupos políticamente poderosos. Esta es la característica que disgusta a quienes han estado acostumbrados a recibir mayores beneficios, financiados con los recursos de los más débiles, y que son los que hoy claman por volver al antiguo sistema.
122. Si se deseara un sistema de pensiones "netamente solidario" se diseñaría, sin duda alguna, un sistema en que todos los trabajadores aportaran un porcentaje de su ingreso a cambio de una pensión universal, de monto fijo e igual para todos, a partir de cierta edad. En este sentido, ni siquiera se justificaría la existencia de un organismo especial de seguridad social, ni de cotizaciones previsionales, puesto que bastaría con un ente pagador y un sistema progresivo de recaudación de impuestos que financiara estas pensiones.
123. Aun cuando existen sistemas con estas características en algunos países (Islandia), no son la generalidad. En efecto, se ha considerado que las pensiones deben guardar algún grado de correspondencia con los ingresos que tenían las personas durante su vida activa a fin de evitar cambios bruscos en el nivel de vida al momento de pensionarse. De este modo, el sistema ideal sería aquel que estableciera una pensión básica, igual para todos, como en el caso de Islandia, más una pensión adicional que guardara relación con las remuneraciones que el trabajador percibió durante su vida activa.
124. En Chile, la pensión básica igualitaria existe en la forma de una pensión mínima, la cual está presente con iguales montos tanto en el antiguo sistema como en el nuevo sistema previsional. Las pensiones mínimas se otorgan por vejez, invalidez, viudez y orfandad. Estas son "netamente solidarias" pues se financian con fondos generales de la Nación, provenientes de recaudaciones de impuestos donde quienes ganan más, pagan más.
125. Sin embargo, la pensión igualitaria no soluciona completamente el problema de seguridad social, puesto que para este objeto se requiere una pensión complementaria, que guarde relación con las remuneraciones que el trabajador percibió durante su vida activa. La mayoría de los países ha optado por instaurar sistemas de aportes obligatorios, los cuales son administrados por instituciones especializadas, cuyo objetivo es proveer a los trabajadores de pensiones "justas" en este sentido. Es así como se puede observar que tanto los sistemas de reparto como los de capitalización individual están concebidos para otorgar pensiones basadas en el nivel de remuneraciones del trabajador y del número de años cotizados.
126. Desde el punto de vista analítico, por lo tanto, es sumamente importante separar los conceptos de pensión mínima igualitaria y de pensión proporcional a las cotizaciones efectuadas. La primera es redistributiva por principio y debe buscar satisfacer en la mejor forma posible el objetivo de asegurar niveles mínimos de ingreso a la población pasiva. La pensión complementaria, en cambio, debe conceder pensiones ajustadas a los ingresos del trabajador, a fin de satisfacer el segundo objetivo, de evitar cambios bruscos en los niveles de vida del grupo familiar en el momento de pensionarse.
127. De lo anterior se concluye que el mecanismo para cumplir con el objetivo de "solidaridad" en el sistema de pensiones chileno ya existe, y que si se deseara aumentar su efecto redistributivo, la forma más apropiada de lograrlo sería por la vía de aumentar el monto de las pensiones mínimas y asistenciales. Además, al comparar el antiguo sistema de reparto con el nuevo sistema previsional, el problema planteado a pretexto de la solidaridad no es en absoluto pertinente, pues en ambos las pensiones mínimas son de igual monto.
128. Por último, en la reclamación, se confunden los términos "seguridad social" con "sistema de pensiones". La seguridad social comprende las medidas tendientes a asegurar a lo menos condiciones de vida de subsistencia a todos los ciudadanos, y se basa en los principios de solidaridad y de redistribución de ingresos, pues busca precisamente ayudar a los que no pueden mantenerse por sus propios medios. Las prestaciones que responden a estos principios son: asignaciones familiares, subsidios de cesantía, pensiones asistenciales, subsidio único familiar, prestaciones de maternidad, alimentos suplementarios o auxilio de lactancia, etc. Se financian con fondos generales de la Nación y cumplen plenamente con el objetivo de redistribuir ingresos.
129. El sistema de pensiones, en cambio, es un programa que busca reemplazar el salario que el trabajador recibe durante su vida activa con una pensión durante la vida pasiva. Así como el Estado fija un salario mínimo que permita afrontar sus responsabilidades a los trabajadores, también garantiza una pensión mínima que es esencialmente redistributiva.
ii) Conveniencia del nuevo sistema de administración y financiamiento de pensiones para los trabajadores
130. En la reclamación se afirma que es dudoso que el nuevo sistema resulte más beneficioso para los trabajadores, puesto que las comisiones operacionales cobradas por las AFP serían altísimas; el sistema de cobro de comisiones sería regresivo; la rentabilidad de los fondos habría sido negativa; las pensiones resultarían bajas y las rentabilidades de las cuentas individuales serían regresivas. Al respecto se sostiene que: "para un ingreso de 10 000 pesos se debe imponer 1 360 pesos (10 por ciento para el Fondo de Pensiones y 3,6 por ciento por cotización adicional para el seguro de invalidez y sobrevivencia)" y sólo se abona a la cuenta individual 828 pesos. Asimismo, se afirma que las pensiones de trabajadores con un ingreso de 10 000 pesos no serán nunca superiores a 4 000 pesos.
131. Sobre el particular el Gobierno observa que es un error establecer que las comisiones del sistema son altas (532 pesos) tomando como base la cotización de 1 360 pesos, pues se mezclan conceptos al considerar como comisiones operacionales el costo de la cotización adicional que financia el seguro de invalidez y sobrevivencia (360 pesos). Por otra parte, la base sobre la que se debe aplicar la comisión es sobre el saldo acumulado en la cuenta individual y no sobre la cotización, ya que el monto que se administra mensualmente y que genera ingresos al afiliado es todo el saldo, y no sólo la cotización de ese mes.
132. De esta manera, el costo previsional para el mes de diciembre de 1984 fue de 172 pesos, lo que representa un 0,2 por ciento del saldo acumulado, que asciende a 79 801 pesos en el caso de un trabajador que ha cotizado 10 000 pesos desde junio de 1981. Es decir, en total menos de un 3 por ciento anual sobre el capital administrado.
133. Las Administradoras de Fondos de Pensiones, así como los bancos, empresas de utilidad pública y otros, tienen costos que solventar. Estos costos, en el caso de las AFP, provienen de recaudar las cotizaciones previsionales, asignarlas a las cuentas que correspondan, mantener respecto de cada afiliado la información necesaria, enviar cártolas con saldos y libretas a los afiliados, mantener oficinas, invertir los fondos, etc.
134. Como puede apreciarse, dichos costos son los mismos, ya sea que se trate de afiliados que cotizan por un monto grande o pequeño. En consecuencia, las comisiones de monto fijo reflejan el costo de administración de los fondos de cada afiliado.
135. El Gobierno ha decidido no introducir subsidios en cada uno de los ítems, sino redistribuir los ingresos por la vía de cobrar más impuestos a los que ganan más, y - por otro lado - de gastar los ingresos impositivos en planes sociales que vayan en beneficio de los más pobres. Se ha estimado que esta es la mejor forma de redistribuir los ingresos. Si, por ejemplo, se deseara redistribuir ingresos obligando a las AFP a cobrar sólo comisiones porcentuales, los trabajadores con altas remuneraciones imponibles no sólo subsidiarían a los trabajadores con bajos ingresos, sino también a aquellos con altos ingresos pero bajas remuneraciones imponibles, lo que sería sumamente injusto.
136. La comisión de monto fijo afecta más a los trabajadores con bajas remuneraciones imponibles y que recién comienzan a cotizar. Sin embargo, en la medida que tienen cierto número de cotizaciones acumuladas y el saldo en su cuenta de ahorro previsional crece, la comisión de monto fijo los afecta cada vez menos. Esto se observa en la rentabilidad que obtiene la cuenta de cada afiliado y que corresponde al efecto combinado de la rentabilidad ganada por cada AFP y las comisiones en esas cuentas.
137. Si se compara la diferencia en la rentabilidad de las cuentas obtenidas por afiliados de distintas rentas imponibles después de seis meses de cotización, con la diferencia en la rentabilidad obtenida al cabo de 43 meses de haber cotizado, se observa que el impacto de las comisiones fijadas sobre las cuentas de trabajadores con rentas imponibles bajas disminuye rápidamente a medida que aumentan los saldos acumulados (la diferencia en las rentabilidades obtenidas disminuye desde 306 por ciento a 8 por ciento en sólo 37 meses, y tiende a cero al cabo de algunos años) (Nota 15).
138. La rentabilidad de los fondos depositados en las cuentas individuales es positiva. Prueba de ello es que un trabajador que tenga 10 000 pesos de remuneración, acumuló a diciembre de 1984 79 801 pesos, lo que equivale a haber invertido 1 000 pesos mensuales en Unidades de Fomento (UF) más 11,5 por ciento anual. Esto es concluyente si se compara con el 8 por ciento de interés real anual promedio que han otorgado las libretas de ahorro a plazo (alternativa más cercana al ahorro previsional).
139. Las pensiones que obtendrán los trabajadores dependen esencialmente de la tasa de interés que exista en el tiempo. Así por ejemplo, si hipotéticamente se mantuviera la rentabilidad obtenida hasta la fecha, un trabajador podrá pensionarse con una pensión igual a su ingreso con sólo 23 años de cotizaciones. Si se considera una rentabilidad real anual del 6 por ciento la pensión de un trabajador con ingresos de 10 000 pesos sería de 11 500 pesos y con una rentabilidad del 3 por ciento sería aproximadamente igual a la mitad del ingreso imponible.
140. Lo anterior demuestra que afirmar que las pensiones de trabajadores con ingresos de 10 000 pesos no serán en ningún caso superior a 4 000 pesos, no tiene ninguna base de sustentación.
141. Además, debe mencionarse como beneficio adicional del trabajador afiliado al nuevo sistema que la capitalización en su cuenta individual se lleva a efecto cotizando entre 5 por ciento a 6 por ciento menos al mes, que si estuviera en el antiguo sistema. Cotizar un 5 por ciento menos al mes equivale a que cada trabajador esté percibiendo mensualmente un equivalente a la mitad de lo que va al Fondo de Pensiones. En otras palabras, con este dinero el trabajador podría construir un segundo Fondo de Pensiones equivalente a la mitad del que está en la AFP lo que serviría para incrementar en un 50 por ciento su pensión o bien pensionarse anticipadamente.
142. La rentabilidad de las cuentas individuales de trabajadores de mayores ingresos es efectivamente mayor que la de ingresos bajos. Esto se debe a que aún los saldos acumulados son bajos y de esta manera la comisión fija afecta proporcionalmente más a las cuentas con saldos inferiores. Este efecto se diluye en la medida que los saldos crecen, pues la comisión fija pasa a ser marginal tanto para las cuentas con ingresos altos como para ingresos bajos.
143. En síntesis, los argumentos que se dan para probar que el sistema no es beneficioso para los trabajadores, no tienen fundamento y adolecen de errores conceptuales, en especial cuando se considera la cotización adicional como parte del costo de operar las cuentas individuales. La finalidad de la cotización adicional es financiar el sistema de pensiones de invalidez y sobrevivencia que nada tiene que ver con la capitalización para obtener pensiones de vejez.
iii) Apropiación ilegítima de fondos
144. En la reclamación se afirma que los trabajadores cotizan mensualmente un 3,6 por ciento de sus remuneraciones para financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia, y que las AFP entregan a título de prima a las compañías aseguradoras sólo un 2,5 por ciento. La diferencia, que queda en poder de las administradoras incrementando su patrimonio, constituiría una apropiación de fondos ilegal e ilegítima. En cuanto a la explicación dada por las AFP en el sentido que la diferencia retenida tiene por objeto prevenir una posible insolvencia futura de la compañía con la que se ha contratado el seguro, la CNS opina que el argumento no es serio, ya que si ese fuera el caso, correspondería constituir un fondo especial para ese fin o un depósito preventivo a nombre del imponente respectivo.
145. Al respecto el Gobierno señala que el artículo 18 del decreto-ley núm. 3500 establece que los trabajadores están obligados a una cotización adicional destinada a "financiar el sistema de pensiones de invalidez y sobrevivencia". El sistema de pensiones involucra otras actividades (recaudación de la cotización adicional, tramitación de las solicitudes de invalidez, registro de antecedentes, archivos, pago de las pensiones, etc.), lo que requiere disponer de locales propios o arrendados. Los costos de estas actividades son independientes de la prima cobrada por las compañías de seguros y deben ser solventadas mensualmente por las AFP. De esta manera, al establecer la ley que la cotización adicional está destinada a financiar el sistema de pensiones de invalidez y sobrevivencia, queda de manifiesto que ésta debe cubrir los costos de todo el sistema. Creer que las comisiones establecidas en el artículo 29 del decreto-ley núm. 3500 son "la única retención posible que las administradoras pueden realizar" demuestra nuevamente el error conceptual de la CNS, que confunde el sistema de capitalización individual, destinado a financiar las pensiones de vejez, con el sistema que cubre los riesgos de invalidez y muerte y establece las modalidades de pago de dichas pensiones. Las comisiones cobradas sobre la cuenta individual corresponden a los costos de operación del sistema de capitalización individual, y la diferencia entre la cotización adicional y la prima pagada no tiene relación alguna con el costo de operar las cuentas individuales, sino con el costo de operar el sistema de pensiones de invalidez y sobrevivencia, el que incluye un seguro de grupo.
146. En relación con la afirmación de que las administradoras deberían constituir un fondo especial para prevenir una posible insolvencia futura, el Gobierno señala que estas entidades se encuentran sujetas a las normas legales y reglamentarias que regulan el sistema y a las normas e instrucciones específicas que imparte la Superintendencia de AFP. Este organismo de control ha ordenado a todas las AFP la inclusión de una nota de contingencia y compromiso en los balances auditivos, que da cuenta de la obligación que recaería sobre ellas en el caso de una eventual quiebra de la compañía de seguros con la que han contratado el seguro a que se refiere el artículo 58 del decreto-ley núm. 3500, de 1980. Dicha obligación debe determinarse bajo el supuesto que no se recupera nada de las inversiones mantenidas por las compañías de seguros, por lo que la nota en cuestión, que es parte integrante de los estados financieros, obliga a las AFP a consignar la peor situación a la que podrían verse enfrentados.
147. En casos específicos en que la compañía de seguros no ha pagado oportunamente las pensiones correspondientes, esta Superintendencia ha ordenado la constitución de reservas a las AFP involucradas. En efecto, la AFP SAN CRISTOBAL, con motivo de la inminente quiebra de la compañía de seguro de vida B.H.C., y de acuerdo al oficio núm. 1244 del 12 de marzo de 1984, debió constituir una provisión con cargo a resultados por los montos que no quedaran cubiertos por la garantía del Estado a que se refiere el artículo 82 del decreto-ley núm. 3500. Con posterioridad a la quiebra de la compañía de seguro, la AFP mencionada ha pagado a los pensionados, con recursos propios, la parte que le corresponde.
148. Las AFP INVIERTA y PLANVITAL, por su parte, han debido provisionar por desconocimiento de siniestros parte de la compañía de seguro de vida "Diego de Almagro", de acuerdo a los oficios núms. 7211 y 7212, ambos de fecha 23 de octubre de 1984, un monto equivalente al capital necesario para pagar la totalidad de las pensiones en litigio. Las pensiones rechazadas o suspendidas por la compañía aseguradora están siendo pagadas íntegramente por las AFP correspondientes.
iv) Cumplimiento de los convenios internacionales del trabajo ratificados por Chile
149. En la reclamación se afirma que el nuevo sistema de pensiones viola disposiciones de convenios ratificados por Chile; ellas son:
a) "Los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la constitución de los recursos del seguro" (artículo 9, párrafo 1, del Convenio núm. 35; artículo 10, párrafo 1, del Convenio núm. 37; artículo 10, párrafo 1, del Convenio núm. 38). No hay incumplimiento de esta disposición puesto que el artículo 9, párrafo 3, del Convenio núm. 35 y el artículo 10, párrafo 3, de los Convenios núms. 37 y 38 establecen que la cotización de los empleadores podrá no estar prevista en las legislaciones sobre seguros nacionales cuyo campo de aplicación no esté limitado a los asalariados. El nuevo sistema de pensiones da la posibilidad de incorporarse a una administradora, a todas las personas naturales, ya sea que estén o no subordinadas a un empleador. Por lo tanto, al no limitar la legislación chilena (artículo 89 del decreto-ley núm. 3500 de 1980) los seguros únicamente a los asalariados, está dando absoluto cumplimiento a dicha disposición de estos Convenios.
b) "Los poderes públicos participarán en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general" (artículo 9, párrafo 4, del Convenio núm. 35; artículo 10, párrafo 4, de los Convenios núms. 37 y 38). El nuevo sistema de pensiones, creado por el decreto-ley núm. 3500 de 1980, cumple plenamente con dicha disposición. En efecto, Chile participa en la constitución de los recursos para solventar las pensiones de aquellos afiliados o beneficiarios que cumplen con los requisitos establecidos en la ley, y cuyas pensiones son inferiores a la mínima garantizada por el Estado, según lo dispuesto en el artículo 73 del decreto-ley núm. 3500 de 1980. Asimismo, participa en el financiamiento de las pensiones en caso de que por declaratoria de quiebra, una compañía de seguros no diere cumplimiento a sus obligaciones, según lo dispuesto en el artículo 82 del citado decreto-ley. En consecuencia, el Estado siempre respaldará y garantizará el pago de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, ya sea mediante la garantía de pensiones mínimas o a través del pago de pensiones en caso de quiebra de una compañía de seguros. Es importante destacar que la acción del Estado está orientada a las personas y sectores que más lo necesitan.
c) "El seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público; sin embargo, la legislación nacional podrá igualmente confiar la administración del seguro a instituciones creadas por iniciativas de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos" (artículo 10, párrafos 1 y 2 del Convenio núm. 35; y artículo 11, párrafos 1 y 2, de los Convenios núms. 37 y 38). La legislación nacional permite que los asegurados organicen sus propias AFP, en la forma prevista en los artículos 130 y siguientes de la ley núm. 18046 sobre sociedades anónimas. De esta manera se garantiza la más amplia participación de los afiliados en la administración de estas sociedades. Actualmente existen tres AFP organizadas por grupos gremiales: una del magisterio (MAGISTER), otra de los supervisores del cobre (CUPRUM) y otra relacionada con la construcción (HABITAT).
150. En consecuencia, el Gobierno considera que el nuevo sistema de pensiones se ajusta a lo dispuesto en el artículo 10, párrafo 2, del Convenio núm. 35 y en el artículo 11, párrafo 2, de los Convenios núms. 37 y 38, y por consiguiente, no le es aplicable la situación prevista en el párrafo 1 de los artículos señalados.
151. No obstante lo anterior, el Gobierno señala que al seguro de que tratan los convenios le es aplicable la garantía estatal que contempla la legislación chilena, que es administrada por una entidad pública autónoma que se relaciona con el Gobierno por intermedio del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y que se denomina Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, y la entidad encargada de su pago es la Tesorería General de la República. El procedimiento para otorgar la garantía estatal consiste en que la Superintendencia aprueba las solicitudes y dicta una resolución para cada beneficiario, la que se envía a la Tesorería. Dicha resolución constituye el antecedente de respaldo para exigir su pago.
3. Cuestiones complementarias formuladas por el Comité
152. En ocasión de la audiencia del representante gubernamental, en 7 de marzo de 1986, el Comité solicitó al Gobierno que informara acerca de cuántas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) existen actualmente, y qué posibilidades tienen las organizaciones gremiales de crear tales administradoras. El Gobierno proporcionó las siguientes informaciones en su comunicación de 30 de abril de 1986.
153. Actualmente existen doce Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). La estructura de propiedad de dichas sociedades administradoras es la siguiente: a) AFP Gremiales: AFP Magister pertenece en un 32 por ciento al Colegio de Profesores de Chile, A.G.; AFP Protección pertenece en un 70 por ciento a la Fundación Asistencial y de Salud de los trabajadores del Banco del Estado, y en un 30 por ciento a diversos trabajadores de dicho Banco; AFP Cuprum, aproximadamente el 30 por ciento de las acciones pertenece a la Asociación Nacional de Supervisores del Cobre (ANSCO), que agrupa a los trabajadores que realizan labores de supervisión en CODELCO-Chile. El 70 por ciento restante está en manos de personas naturales, ligadas en su mayoría a ANSCO o a CODELCO-Chile; AFP Habitat, pertenece en un 53 por ciento a la Sociedad de Inversiones y Rentas de la Construcción, que se creó en torno a la Cámara Chilena de la Construcción, que agrupa a los empleadores y empresas de la construcción. El resto de las acciones pertenece a empresas o personas ligadas a dicho sector. b) AFP con acciones colocadas mediante el capitalismo popular: las dos administradoras más grandes tienen una estructura de propiedad mixta, en que un porcentaje de las acciones fue comprada por personas naturales mediante el sistema de capitalismo popular. El capitalismo popular consiste en el otorgamiento de un crédito con un subsidio implícito de aproximadamente el 50 por ciento del valor total de la compra, con el pago al contado de sólo el 5 por ciento del valor total y sujeto a una compra limitada por persona. El objetivo de la ley denominada capitalismo popular fue el repartir la propiedad accionaria de bancos y de AFP que se encontraban en manos del Estado entre una gran cantidad de personas, otorgando facilidades para que incluso trabajadores sin grandes disponibilidades de recursos pudieran adquirirlas. En el caso de la AFP Provida, el 60 por ciento de las acciones fue vendida mediante dicho procedimiento a aproximadamente 8 200 personas, con un monto promedio de 93 unidades de fomento (279 000 pesos) por persona. El 49 por ciento de las acciones de la AFP Santa María, fue vendida mediante el capitalismo popular a 6 166 personas, de las cuales aproximadamente un 39 por ciento tiene una remuneración menor a 55 000 pesos mensuales. c) AFP empresariales: las seis AFP restantes (Concordia, El Libertador, Invierta, Planvital, Summa y Unión) son sociedades anónimas en que los propietarios son empresas o personas naturales no representativas de los trabajadores. Estas sociedades administradoras tienen incorporadas el 36,7 por ciento del total de afiliados.
154. En cuanto a las posibilidades de las organizaciones gremiales de crear AFP, el Gobierno señala que el capital requerido para formar una administradora es relativamente bajo, pues alcanza a 20 000 unidades de fomento, o 60 000 000 de pesos. No obstante, se realizan estudios destinados a proponer una reforma legislativa que permita la creación de AFP pequeñas con un capital menor, con el objeto de impulsar la creación de más AFP gremiales. La ley permite, además, que las sociedades administradoras celebren convenios con empresas especializadas para subcontratar algunos servicios y disminuir los costos fijos de operación, permitiendo la creación y funcionamiento de AFP pequeñas. Es posible celebrar convenios relativos a la recaudación de cotizaciones previsionales, el manejo computacional de las cuentas de ahorro individuales, el arriendo de oficinas de atención al público, al manejo de las inversiones, etc. Se estima muy probable que se generalice la formación de AFP gremiales en el futuro. Ello se debe a que la incorporación a una AFP es una elección que realiza cada trabajador individual de modo que a cualquier nueva AFP que no esté formada en torno a un gremio específico le será muy caro captar un número suficiente de afiliados para hacer frente a los costos de administración. Mediante estas medidas que contempla la legislación vigente se pretende que los sindicatos puedan crear AFP pequeñas, con base en el sector que afilian, tal como ocurre con la AFP Protección de los trabajadores del Banco del Estado. Hay un proyecto de ley que aclara las dudas que se han presentado sobre la actividad de los sindicatos en las Administradoras de Fondos de Pensiones.
4. Análisis de los documentos comunicados por el Gobierno
155. El Gobierno ha comunicado varios documentos, solicitados por el Comité, relativos al nuevo sistema de pensiones, que el Comité estima necesario analizar antes de formular sus conclusiones.
156. La ley núm. 18046 sobre Sociedades Anónimas, de 21 de octubre de 1981, efectivamente prevé en su artículo 130 que las sociedades administradoras de fondos de pensiones "deberán constituirse como sociedades anónimas especiales ...". Estas sociedades se rigen, en principio, por las disposiciones aplicables a las sociedades anónimas "abiertas " (artículo 131), esto es, aquellas que hacen oferta pública de sus acciones en conformidad a la ley de Mercado de Valores, que tienen 500 o más accionistas y en las que a lo menos el 10 por ciento de su capital suscrito pertenece a un mínimo de cien accionistas (artículo 2). La sociedad anónima es siempre mercantil (artículo 1) y podrá tener por objeto cualquiera actividad lucrativa que no sea contraria a la ley, a la moral, al orden público o la seguridad del Estado (artículo 9). De toda evidencia, pues, las sociedades anónimas persiguen fines lucrativos.
157. La sociedad anónima es administrada por un directorio (artículo 1) elegido por la junta de accionistas (artículo 31). Son considerados accionistas los propietarios o suscriptores de acciones (artículo 17). Los asegurados por una sociedad anónima administradora de fondo de pensiones no son considerados, en cuanto tales, accionistas de la sociedad; por lo tanto, no tienen derecho alguno a participar en su administración en tanto que asegurados.
158. Los estatutos de la Administradora de Fondos de Pensiones MAGISTER Sociedad Anónima indican que los principales accionistas son el Colegio de Profesores de Chile Asociación Gremial (525 000 acciones); la Procesadora de Frutas Prefruta Limitada (344 998 acciones); Inversiones San Felipe, Sociedad Anónima (300 000 acciones); Inversiones Viña del Mar, Limitada (150 000 acciones) y el Banco de Fomento de Valparaíso, Sociedad Anónima bancaria (140 000 acciones) (artículo transitorio). Esta sociedad ha emitido un total de 1 500 000 acciones nominativas. Cada año ha de practicarse un balance y las utilidades se distribuirán como dividendo entre los accionistas a prorrata de sus acciones, a reserva de una cuota destinada al fondo de reserva legal y de la cuota que se destine para fondos especiales (artículo 20). La administración de la sociedad está a cargo de un directorio de 11 miembros titulares y 11 suplentes (artículo 6) elegidos por la junta ordinaria de accionistas (artículo 9). Los estatutos no mencionan a los asegurados; obviamente, el hecho de afiliarse a esta Administradora no le confiere al interesado la calidad de accionista. La participación de los asegurados en la administración de la sociedad no ha sido prevista. Es probable que se produzca por intermedio del Colegio de Profesores de Chile, que al parecer es el único accionista principal de carácter gremial.
159. De la información comunicada sobre la Administradora de Fondos de Pensiones CUPRUM Sociedad Anónima se desprende que los accionistas principales eran, hasta la ampliación de capital decidida en 1983, Inversiones Inmobiliaria Teruel Limitada (16 282 acciones), la Asociación Gremial Nacional de Supervisores del Cobre (16 027 acciones), don Virgilio Perreta Paiva (1 931 acciones en 1982 y 1 700 acciones en 1983; presidente del directorio); Inversiones Inmobiliaria Albacete Limitada (1 650 acciones), Inversiones e Inmobiliaria Belmonte Limitada (1 500 acciones), e Inversiones e Inmobiliaria Terranova Limitada (1 456 acciones). Esta sociedad había emitido 34 480 acciones nominativas hasta la ampliación de capital efectuada en 1983; no se dispone de informaciones acerca de la titularidad de las acciones después de esta ampliación de capital. Cada año ha de practicarse un balance y las utilidades se distribuirán como dividendo entre los accionistas a prorrata de sus acciones, a reserva de una cuota destinada al fondo de reserva legal y de la cuota que se destine para fondos especiales (artículos 16 a 18 de los estatutos). La administración de la sociedad está a cargo de un directorio compuesto de nueve miembros, elegidos por la junta ordinaria de accionistas (artículo 6). Como es el caso de la MAGISTER, los estatutos de la CUPRUM no mencionan a los asegurados; en tanto que tales, éstos no tienen ninguna participación en la administración de la sociedad. Podrían en cambio participar en tanto que propietarios de acciones; a este respecto ha de señalarse la participación de la Asociación Gremial Nacional de Supervisores del Cobre como uno de los principales accionistas.
160. Los estatutos de la Administradora de Fondos de Pensiones HABITAT Sociedad Anónima indican que existe un accionista mayoritario, la Sociedad de Inversiones y Rentas de la Construcción Sociedad Anónima (652 679 acciones), y luego una pluralidad de accionistas relativamente minoritarios como, por ejemplo, Inversiones Mardoñal Limitada (109 250 acciones), la Empresa Constructora Loewe Maldiny Compañía Limitada (12 250 acciones), Germán Molina Morel (11 250 acciones), Devés, Valdés y Compañía Limitada (7 750 acciones), Empresa constructora Raúl Varela Sociedad Anónima (7 500 acciones). Esta sociedad ha emitido un total de 1 000 000 de acciones nominativas. Cada año ha de practicarse un balance y las utilidades se distribuirán como dividendo entre los accionistas a prorrata de sus acciones, a reserva de una cuota destinada al fondo de reserva legal y de la cuota que se destine para fondos especiales (artículos 15, 16, y 17 de los estatutos). La administración de la sociedad está a cargo de un directorio compuesto de nueve miembros, elegidos por la junta ordinaria de accionistas (artículo 6). Como en el caso de MAGISTER y de CUPRUM, los estatutos no reconocen a los asegurados, en tanto que tales, ningún derecho de participación en la administración de la sociedad.
161. En cuanto a la Administradora de Fondos de Pensiones PROTECCION Sociedad Anónima y de acuerdo con la copia del acta notarial respectiva comunicada por el Gobierno, esta AFP fue constituida el 16 de enero de 1986. El capital social es de 90 millones de pesos, divididos en 60 000 acciones sin valor nominal. Este capital fue íntegramente suscrito por el Sr. Lamberto Pérez Navarro (18 000 acciones), en calidad de agente oficioso de dependientes del Banco del Estado de Chile, y por el Sr. Hernán Arze de Souza Ferreira (42 000 acciones), en representación de la Fundación Asistencial y de Salud Trabajadores del Banco del Estado. El Sr. Lamberto Pérez Navarro es el presidente del Sindicato de Trabajadores del Banco del Estado. El Sr. Hernán Arze de Souza Ferreira es el presidente del Banco del Estado y presidente de la Fundación Asistencial citada; la directiva de esta Fundación está integrada por cuatro representantes titulares del Banco del Estado, tres represen- tantes sindicales titulares y un representante sindical suplente. La administración de la sociedad está a cargo de un directorio compuesto de siete miembros. De acuerdo con recortes de prensa comunicados por el Gobierno, el Sr. Hernán Arze de Souza Ferreira fue designado presidente del directorio provisorio, y el Sr. Lamberto Pérez Navarro fue designado vicepresidente del mismo. Como es el caso de las otras administradoras cuyos estatutos se analizaron precedentemente, los estatutos de PROTECCION no mencionan a los asegurados. Es evidente, sin embargo, que estos participan directamente en la administración de la sociedad a través de sus representantes sindicales, por una parte, e indirectamente a través de sus representantes miembros de la directiva de la Fundación Asistencial y de Salud Trabajadores del Bando del Estado, principal accionista de PROTECCION. Como es asimismo el caso de las otras administradoras cuyos estatutos se analizaron precedentemente, PROTECCION es una sociead anónima con fines lucrativos. Sin embargo, esta es la única AFP cuyo capital social es propiedad exclusiva de los trabajadores de un sector - el bancario - sea a través de los representantes de una organización profesional (el Sindicato de Trabajadores del Banco del Estado), sea a través de una fundación (la Fundación Asistencial y de Salud Trabajadores del Banco del Estado). Las utilidades que esta administradora puede distribuir, de conformidad con el artículo 13.o de sus estatutos, sólo podrán beneficiar, en definitiva, a los propios trabajadores del sector bancario.
5. Conclusiones del Comité
162. El Comité ha tomado debida nota de las informaciones detalladas proporcionadas sobre las cuestiones planteadas en la reclamación. En estas conclusiones, el Comité se propone tratar únicamente los aspectos relativos a la aplicación de disposiciones de los convenios en causa. Los comentarios de orden general formulados por la CNS y por el Gobierno sólo se tendrán en cuenta en la medida en que afectan la aplicación de una disposición en particular de dichos convenios.
163. Cabe examinar cuatro cuestiones distintas, a saber: a) la contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro; b) la participación financiera de los poderes públicos; c) la administración del seguro; y d) la participación de los administrados.
a) La contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro
164. El Comité recuerda que de conformidad con lo prescrito por los Convenios núms. 35 (artículo 9, párrafo 1), 37 (artículo 10, párrafo 1), y 38 (artículo 10, párrafo 1), los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la constitución de los recursos del seguro.
165. El Comité ha podido constatar que, como lo sostiene la CNS, una de las características principales del nuevo sistema de pensiones es la abolición de las cotizaciones patronales (artículo 13 del decreto-ley núm. 3500 de 4 de noviembre de 1980, en su texto actualizado).
166. Por su parte, el Gobierno ha alegado que, si bien en el párrafo 1 del artículo 9 del Convenio núm. 35 (como asimismo en el párrafo 1 del artículo 10 de los Convenios núms. 37 y 38) se prescribe que los empleadores deberán contribuir a la constitución de los recursos del seguro, en el párrafo 3 de esos mismos artículos se establece que "la cotización de los empleadores podrá no estar prevista en las legislaciones sobre seguros nacionales cuyo campo de aplicación no esté limitado a los asalariados". Como el artículo 89 del decreto-ley núm. 3500 da a toda persona natural la posibilidad de incorporarse a una administradora, el Gobierno sostiene que la nueva legislación da absoluto cumplimiento a las citadas disposiciones de estos convenios.
167. El Comité observa que, efectivamente, el párrafo 3 del artículo 9 del Convenio núm. 35 (como asimismo el párrafo 3 del artículo 10 de los Convenios núms. 37 y 38), autoriza a un Estado ratificante a no prever la cotización de los empleadores en las legislaciones nacionales cuyo campo de aplicación no esté limitado a los asalariados. Ahora bien, el Comité estima útil recordar que los trabajos preparatorios de estos convenios muestran que esta cláusula de flexibilidad fue incorporada a efectos de tener en cuenta la situación de ciertos seguros nacionales que cubrían obligatoriamente al conjunto de la población (CIT, XVIIa. reunión, 1933, Informes, vol. II, páginas 393-394; ídem, Actas, página 581, artículo 9, párrafo 3). Habida cuenta de que el artículo 89 del decreto-ley núm. 3500 sólo prevé una incorporación meramente facultativa de personas no asalariadas, el Comité estima que, para dar plena aplicación a estos convenios, los empleadores deberían contribuir a la constitución de los recursos del seguro obligatorio (aunque en beneficio únicamente de los asalariados protegidos por estos convenios), de conformidad con lo prescrito por el párrafo 1 del artículo 9 del Convenio núm. 35 y del párrafo 1 del artículo 10 de los Convenios núms. 37 y 38.
b) La participación financiera de los poderes públicos
168. El Comité recuerda que, de acuerdo con lo prescrito por los Convenios núms. 35 (artículo 9, párrafo 4), 37 (artículo 10, párrafo 4), y 38 (artículo 10, párrafo 4), los poderes públicos participarán en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general.
169. El Comité observa que el decreto-ley núm. 3500 prevé únicamente un aporte estatal complementario en caso de que la pensión devengada fuere o llegare a ser inferior a la pensión mínima (artículos 13, b) y 73), lo que no constituye, en principio, una participación financiera en los términos de estos Convenios. Sin embargo, y habida cuenta de que el artículo 74 del decreto-ley núm. 3500 prevé la adopción de un reglamento que regulará la forma de operación y pago de la garantía estatal, la Comisión de Expertos, que examinó este caso en su reunión de marzo de 1983, solicitó al Gobierno que enviara un ejemplar del reglamento correspondiente. El Gobierno comunicó una copia del decreto supremo núm. 50, de 1.o de abril de 1981, en cuyos artículos 73 a 76 se reglamenta la garantía estatal. En virtud de estas disposiciones, la Tesorería General de la República procederá a proveer mensualmente a las administradoras o a la compañía de seguro, en su caso, los fondos necesarios para pagar oportunamente la totalidad de las pensiones - cuando se hubiere agotado la cuenta individual -, o completar las pensiones cuando no alcanzaren el mínimo correspondiente. El Comité ha concluido, por tanto, que se está en presencia de una garantía estatal más bien que de una contribución financiera regular de los poderes públicos.
170. Si bien es cierto que la legislación actual prevé una eventual participación financiera del Estado, bajo la forma de garantía, el Comité estima que el carácter eventual y, por ende, excepcional de la misma no parece corresponder estrictamente a la "participación en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro", prescrita por los Convenios núms. 35 (artículo 9, párrafo 4), 37 (artículo 10, párrafo 4), y 38 (artículo 10, párrafo 4) (Nota 16). Habida cuenta sin embargo de la práctica de los órganos de control sobre este punto (Nota 17), el Comité recomienda que se remita esta cuestión a la Comisión de Expertos para su examen y seguimiento en detalle.
c) La administración de los seguros
171. El Comité recuerda que de conformidad con lo prescrito por los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 1), 37 (artículo 11, párrafo 1), y 38 (artículo 11, párrafo 1), el seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público.
172. El Comité observa que el decreto-ley núm. 3500 confía la gestión de las pensiones a entidades denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Dichas administradoras tienen el carácter de sociedades anónimas, de derecho privado. Las administradoras recaudarán las cotizaciones, las abonarán en las cuentas de capitalización individual de los afiliados, e invertirán esos recursos de acuerdo con lo previsto por la ley (artículos 23 a 50 del decreto-ley núm. 3500). Las administradoras están controladas por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensión, entidad autónoma de carácter público, que se relaciona con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Trabajo y de Previsión Social (artículos 93 a 97 del decreto-ley núm. 3500).
173. El Comité observa asimismo que las Administradoras de Fondos de Pensiones son entidades de carácter privado que persiguen fines de lucro, que no han sido creadas por los poderes públicos ni por cajas de seguros de carácter público; el hecho de que estén bajo el control del Estado no cambia su naturaleza, aunque dicho control pueda disminuir los riesgos inherentes a una gestión privada propia a una sociedad anónima que actúa en una economía de mercado. Por lo tanto, el Comité estima que la nueva legislación en materia de pensiones no está en conformidad con los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 1), 37 (artículo 11, párrafo 1) y 38 (artículo 11, párrafo 1).
174. El Comité ha tomado nota, sin embargo, de que, en el caso particular a la AFP "PROTECCION" (véase el párrafo 161), el capital social fue íntegramente suscrito por representantes de los asegurados. Aunque esta AFP se ha constituido bajo la forma jurídica de una sociedad anónima, sus eventuales utilidades sólo pueden beneficiar a los trabajadores, que son sus únicos propietarios, a través de sus organizaciones gremiales. En tales condiciones, el Comité estima que, en este caso particular, puede considerarse que la práctica nacional se conforma a lo previsto en el párrafo 2 del artículo 10 del Convenio núm. 35 (y párrafos 2 de los artículos 11 de los Convenios núms. 37 y 38), según el cual "la legislación nacional podrá igualmente confiar la administración del seguro a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos".
175. A este respecto, el Comité ha tomado nota con interés de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las posibilidades de las organizaciones gremiales de crear AFP (véase el párrafo 154, más arriba), y, en particular, de que hay un proyecto de ley tendiente a aclarar las dudas que se han presentado sobre la actividad de los sindicatos en las Administradoras de Fondos de Pensiones, estimándose muy probable que se generalice la formación de AFP gremiales en el futuro (véase el párrafo 157, más arriba).
d) Participación de los administrados
176. El Comité recuerda que, de conformidad con lo prescrito por los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 4), 37 (artículo 11, párrafo 4), y 38 (artículo 11, párrafo 4), los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional.
177. El Comité observa que las disposiciones del decreto-ley núm. 3500 relativas a la constitución y funcionamiento de las administradoras de Fondos de Pensiones (artículos 23 a 50) no prevén ningún tipo de participación de los asegurados en tanto que tales; se advertirá a este respecto que un asegurado no es considerado accionista de la sociedad anónima que administra sus fondos.
178. El Comité ha tomado nota de que la legislación nacional permite que los asegurados organicen sus propias administradoras, en la forma prevista en los artículos 130 y siguientes de la ley núm. 18406 sobre sociedades anónimas; de esta manera, declara el Gobierno, se garantiza la más amplia participación de los afiliados en la administración de las AFP. Según el Gobierno, actualmente existen en el país cuatro administradoras organizadas por grupos gremiales: una del magisterio (MAGISTER), otra de los supervisores del cobre (CUPRUM), otra relacionada con la cámara de la construcción (HABITAT), y la de más reciente creación establecida por los trabajadores del Banco del Estado (PROTECCION). El Comité ha procedido al análisis detallado de los estatutos de estas administradoras (véanse los párrafos 158 a 164, más arriba). En lo que se refiere a las AFP MAGISTER, CUPRUM y HABITAT, el Comité ha podido constatar que los asegurados no tienen ningún derecho a participar, en tanto que tales, en la administración de estas sociedades; no es de excluir, sin embargo, que en los hechos participen activamente a través de algún accionista principal, como parece ser el caso en las AFP MAGISTER y CUPRUM. En lo que se refiere a la AFP PROTECCION, el Comité es de opinión que la práctica nacional puede considerarse de conformidad con las disposiciones en causa de los Convenios núms. 35, 37 y 38 desde que la totalidad del capital social pertenece a representantes de los asegurados.
179. El Comité desea destacar, sin embargo, que en los casos referidos en el párrafo anterior, la participación de asegurados en la administración de las AFP no resulta ni de la legislación en vigor, ni de los estatutos de esas sociedades anónimas, que en ningún caso se refieren a ellos, ni a sus eventuales representantes gremiales. Además, el Comité estima necesario destacar también que, aunque de hecho existe una cierta participación de los asegurados en la administración de algunas AFP, subsiste la cuestión de la participación de los asegurados en la administración de las demás Administradoras de Fondos de Pensiones. En tales condiciones, y a reserva de lo señalado en relación con la AFP PROTECCION, y en menor medida respecto de las AFP MAGISTER y CUPRUM, el Comité no puede sino concluir en que la legislación y la práctica nacionales no garantizan la participación de los representantes de los asegurados en la administración de las instituciones de seguros, como lo prevén los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 4), 37 (artículo 11, párrafo 4), y 38 (artículo 11, párrafo 4).
Sección 5
Cuestiones relativas a la igualdad de oportunidades y de trato
Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)
1. Alegatos presentados por la CNS
180. La CNS alega que la situación en cuanto a condiciones de trabajo no ha variado en los programas oficiales de empleo - PEM y POJH -, sino que han seguido empeorando en relación al empleo en el sector formal, aun cuando los trabajadores de los programas gubernamentales de empleo realizan labores similares a los empleados en el sector privado y sector público. Como esta situación no responde a una solución de emergencia y provisoria, sino que tiende a perdurar llegando a constituir una categoría social nueva, la CNS considera que el Gobierno de Chile incurre en una "discriminación" en materia de empleo y ocupación, violando el Convenio núm. 111 en su artículo 1, párrafos 1, b), y 3, y en sus artículos 2 y 3, c).
2. Observaciones del Gobierno
Véase bajo el Convenio núm. 29 (más arriba párrafos 61 a 75).
3. Conclusiones del Comité
181. El Comité se remite en sus consideraciones sobre el PEM y el POJH, formuladas en relación con el Convenio núm. 29, las cuales le han permitido reiterar, siguiendo a la Comisión de Expertos y al Comité precedente encargado de la reclamación de 1983, que las personas inscritas en esos programas no pueden ser consideradas como beneficiarias de un trabajo libremente elegido.
182. El Comité advierte que la aplicación del Convenio núm. 111 no fue objeto de la reclamación de 1983. Por su parte, la Comisión de Expertos examinó la aplicación de este Convenio en sus reuniones de marzo de 1985 y de 1986, formulandose observaciones y solicitudes directas, ambas bastante detalladas, y en el seno de la Comisión de Normas de la Conferencia se volvió a examinar la aplicación de este Convenio en junio de 1985 y de 1986. En ninguna de estas ocasiones se planteó el problema de la discriminación alegada por la CNS en el marco de la presente reclamación.
183. El Comité considera que las diferencias de trato entre los trabajadores empleados en los sectores privado y público, por un lado, y los empleados en los programas de empleo PEM y POJH, por otro lado, para la ejecución de trabajos similares, no parecen basarse en alguno de los motivos de discriminación específicamente enumerados en el artículo 1, párrafo 1, a), del Convenio núm. 111. El Comité estima necesario recordar que este Convenio, a la vez que fija una norma mínima respecto de los motivos enumerados en esa disposición, confía al Miembro interesado, en los términos del párrafo 1, b) del mismo artículo, la posibilidad de extender la política de lucha contra la discriminación a cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que estime útil especificar, previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, y con otros organismos apropiados. El Gobierno de Chile no ha hecho uso de esta facultad de especificar otros motivos de discriminación, que podrían aplicarse eventualmente en este caso.
184. Por tanto, el Comité ha llegado a la conclusión de que las diferencias de trato y de condiciones de trabajo señaladas por la CNS no parecen reunir los elementos necesarios que permitirían afirmar la existencia de una discriminación en el sentido del artículo 1, párrafo 1 a), del Convenio núm. 111.
IV. Recomendaciones del Comité
185. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
Cuestiones relativas a las horas de trabajo
(Convenios núms. 1 y 30)
i) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar el artículo 39 del decreto-ley núm. 2200 de 1978 (en su tenor modificado por la ley núm. 18018, de 10 de agosto de 1981, y por la ley núm. 18372, de 12 de diciembre de 1984) a fin de que, en caso de repartición desigual de la duración semanal del trabajo, la duración normal de la jornada no exceda de nueve horas, de acuerdo con el apartado b) del artículo 2 del Convenio núm. 1.
ii) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar el artículo 36 del decreto-ley núm. 2200, en su tenor modificado, a fin de que las horas extraordinarias de los empleados de comercio sólo se autoricen mediante reglamentos establecidos previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y determinando la duración de la prolongación que puede autorizarse diaria y anualmente, de acuerdo con los artículo 7, párrafo 3 y artículo 8 del Convenio núm. 30.
iii) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar el artículo 42 del decreto-ley núm. 2200, a fin de que, de conformidad con el artículo 6 del Convenio núm. 1 y con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 30, las excepciones a la duración normal del trabajo sólo se permitan en los casos previstos por los Convenios (en virtud del Convenio núm. 30, la cantidad máxima de horas extraordinarias autorizadas deben fijarse no solamente por día o por semana sino también por año), y de que estas excepciones deban decidirse previa con- sulta a las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
Cuestiones relativas al empleo
(Convenio núm. 2)
iv) Las indicaciones presentadas por la CNS respecto de los programas de empleo PEM y POJH se refieren, en cuanto al fondo, al Convenio núm. 122, y han de seguir siendo examinadas en el marco del control regular de la aplicación de este Convenio.
Cuestiones relativas al trabajo forzoso u obligatorio
(Convenio núm. 29)
v) Deberían ser adoptadas, en particular, las medidas apropiadas para mejorar las condiciones de trabajo, y especialmente las remuneraciones, en los programas oficiales de empleo, y colocar a los participantes de esos programas bajo la protección de la legislación del trabajo y de seguridad social, incluido el derecho de organizarse sindicalmente en plena libertad, a fin de evitar que se introduzcan situaciones de presión para aceptar un empleo que pudieran dar lugar a dudas sobre el cumplimiento del Convenio núm. 29.
Cuestiones relativas a la seguridad social: seguro de enfermedad
(Convenio núm. 24)
vi) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar los programas de empleo PEM y POJH a fin de que los trabajadores inscritos en estos programas se beneficien del seguro de enfermedad en las condiciones prescritas por este Convenio (véanse las conclusiones relativas al Convenio núm. 29).
Seguro de pensiones
(Convenios núms. 35, 37 y 38)
vii) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para completar el decreto-ley núm. 3500, de 4 de noviembre de 1980, a efectos de que los empleadores contribuyan a la constitución de los recursos del seguro obligatorio en favor de los asalariados, de conformidad con los Convenios núms. 35 (artículo 9, párrafo 1), 37 (artículo 10, párrafo 1) y 38 (artículo 10, párrafo 1).
viii) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para que se garantice la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro, como lo prescriben los Convenios núms. 35 (artículo 9, párrafo 4), 37 (artículo 10, párrafo 4) y 38 (artículo 10, párrafo 4), habida cuenta de la práctica de los órganos de control sobre este punto.
ix) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500 a fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no perciban ningún fin lucrativo, como lo prescriben los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 1), 37 (artículo 11, párrafo 1) y 38 (artículo 11, párrafo 1), bajo reserva de aquellos casos en que la administración del seguro se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos (Convenios núm. 35, artículo 10, párrafo 2; núms. 37 y 38, artículo 11, párrafo 2).
x) Deberían ser adoptadas medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500 a fin de que los representantes de los asegurados participen en la administración de todas las instituciones de seguros, en las condiciones que determine la legislación nacional, como lo prescriben los Convenios núms. 35 (artículo 10, párrafo 4), 37 (artículo 11, párrafo 4) y 38 (artículo 11, párrafo 4).
Cuestiones relativas a la igualdad de oportunidades y de trato
(Convenio núm. 111)
xi) Las diferencias de trato y de condiciones de trabajo en el PEM y en el POJH señaladas por la CNS no parecen reunir los elementos necesarios que permitirían concluir en la existencia de una discriminación en el sentido del artículo 1, párrafo 1, a), del Convenio núm. 111.
Suministro de informaciones y seguimiento
xii) El Gobierno debería suministrar informaciones detalladas, en el marco de las memorias debidas en virtud del artículo 22 de la Constitución, sobre las medidas adoptadas para poner en aplicación las diversas recomendaciones del Comité, a fin de permitir a la Comisión de Expertos proseguir con el examen de los puntos en cuestión.
b) que declare terminado el actual procedimiento incoado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación de la Coordinadora Nacional Sindical de Chile, relativa a la aplicación por Chile de los Convenios internacionales del trabajo sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1); el desempleo, 1919 (núm. 2); el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24); el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30); el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35); el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37); el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38); y sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
Ginebra, 12 de noviembre de 1986 (Firmado) H. Heldal
Presidente,
José María Lacasa Aso
John Svenningsen.
ANEXO
EMPLEO Y DESOCUPACION(Trimestres móviles terminados el mes indicado)
Fuerza de Trabajo Ocupados
Período Miles Var.% PEM Var.% POJH Var.%
Per Miles Per Miles Per.
Ant Ant Ant.
1984
Enero 3.713,3 - 250,6 - 201,6 -
Febrero 3.706,0 -0,2 175,8 -29,8 178,3 -11,6
Marzo 3.703,7 -0,1 155,2 -11,7 159,3 10,7
Abril 3.691,0 -0,3 150,2 - 3,2 144,8 - 9,1
Mayo 3.702,1 0,3 151,0 0,5 142,9 - 1,3
Junio 3.800,3 2,7 152,7 1,1 139,4 - 2,4
Julio 3.726,1 -2,0 154,0 0,9 142,8 2,4
Agosto 3.737,7 0,3 156,1 1,4 166,1 16,3
Septiembre 3.751,5 0,4 158,1 1,3 165,8 - 0,2
Octubre 3.759,3 0,2 166,4 5,2 179,5 8,3
Noviembre 3.779,1 0,5 170,0 2,2 196,2 9,3
Diciembre 3.798,4 0,5 171,0 0,6 207,6 5,8
1984 Ocupados Tasa de Tasa de
desocu- desocupación
pación incluidos
% PEM Y POJH
Resto Var.%
Miles Per. Ant
liers précéd.)
Enero 2.716,3 - 14,7 26,8
Febrero 2.797,4 3,0 15,0 24,6
Marzo 2.815,9 0,7 15,5 24,0
Abril 2.809,7 -0,2 15,9 23,9
Mayo 2.822,0 0,4 15,8 23,8
Junio 2.891,3 2,5 16,2 23,9
Julio 2.831,3 -2,1 16,0 24,0
Agosto 2.814,6 -0,6 16,1 27,7
Septiembre 2.837,7 0,8 15,7 24,4
Octubre 2.838,5 0,0 15,3 24,5
Noviembre 2.861,8 0,8 14,6 24,3
Diciembre 2.889,4 1,0 14,0 23,9
EMPLEO Y DESOCUPACION(Trimestres móviles terminados el mes indicado)
Fuerza de Trabajo Ocupados
Período Miles Var.% PEM Var.% POJH Var.%
Per Miles Per Miles Per.
Ant Ant Ant.
1985
Enero 3.805,3 0,2 162,8 - 7,9 215,3 3,7
Febrero 3.805,1 0,0 150,0 - 8,9 218,7 1,6
Marzo 3.823,4 0,5 143,0 - 4,7 216,1 - 1,2
Abril 3.837,3 0,4 142,9 - 0,1 202,9 - 6,1
Mayo 3.848,8 0,3 142,0 - 0,6 195,7 - 3,5
Junio 3.840,6 -0,2 143,1 0,8 190,2 - 2,8
Julio 3.841,4 0,0 135,9 - 5,0 184,4 - 3,0
Agosto 3.822,4 -0,5 128,5 - 5,4 174,5 - 5,4
Septiembre 3.789,3 -0,9 126,3 - 1,7 170,2 2,5
Octubre 3.983,2 5,1 117,0 - 7,4 170,5 0,2
Noviembre 4.004,2 5,3 114,5 - 2,1 170,4 - 0,1
Diciembre 4.018,7 0,4 105,6 - 7,8 171,4 0,6
1985 Ocupados Tasa de Tasa de
desocu- desocupación
pación incluidos
% PEM Y POJH
Resto Var.%
Miles Per. Ant
liers précéd.)
Janvier 2.933,2 1,5 13,0 22,9
Février 2.948,0 0,5 12,8 22,5
Mars 2.968,0 0,7 13,0 22,4
Avril 2.991,3 0,8 13,0 22,0
Mai 3.018,9 0,9 12,8 21,6
Juin 3.013,3 -0,2 12,9 21,5
Juillet 3.018,5 0,2 13,1 21,4
Août 3.008,5 -0,3 13,4 21,3
Septembre 2.978,8 -1,0 13,6 21,4
Octobre 3.153,2 5,6 13,6 20,8
Novembre 3.199,3 1,5 12,9 20,1
Décembre 3.260,4 1,9 11,9 18,9
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas.
Nota 1
El texto de dicha reclamación se reproduce en el documento GB.230/19/25.
Nota 2
Convenio núm. 1, ratificado el 15.9.1925; Convenio núm. 2, ratificado el 31.5.1933; Convenio núm. 24, ratificado el 8.10.1931; Convenio núm. 29, ratificado el 31.5.1933; Convenio núm. 30, ratificado el 18.10.1935; Convenio núm. 35, ratificado el 18.10.1935; Convenio núm. 37, ratificado el 18.10.1935; Convenio núm. 38, ratificado el 18.10.1935; Convenio núm. 111, ratificado el 20.9.1971.
En lo que respecta a los Convenios núms. 1, 2, 29 y 30, conviene recordar que en su 228.a reunión (12-16 de noviembre de 1984) el Consejo de Administración aprobó el informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada en mayo de 1983 por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS) alegando el no cumplimiento por Chilpor Chile de los Convenios núms. 1, 2, 29, 30 y 122, declarando terminado ese procedimiento (veáse el documento GB.228/8/3). Aunque las cuestiones evocadas en la nueva reclamación son, en lo que concierne a los Convenios núms. 1, 2, 29 y 30, esencialmente las mismas que fueron examinadas en el marco de la reclamación de 1983, se han puesto en tela de juicio nuevas disposiciones legislativas relativas a los Convenios núms. 1 y 30.
Nota 3
Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63 a 65.
Nota 4
Véase el documento GB.230/19/25 y el documento GB.230/205, párrafo 127.
Nota 5
Sus preguntas versaron en particular sobre la definición en Chile de la "fuerza de trabajo"; si el rechazo a participar en el PEM o en el POJH entraña la pérdida del derecho al subsidio al desempleo; estadísticas desde agosto de 1984 sobre personas registradas en los programas PEM y POJH y duración de su permanencia en esos programas; el grado en que los sindicatos autorizados velan por los intereses de las personas empleadas en el PEM y el POJH y si dichas personas pueden crear sus propias organizaciones y actuar como sindicatos; el número de las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y si las organizaciones gremiales tienen la posibilidad de crearlas; la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en las reformas legislativas actuales; la situación actual de los comités consultivos creados de conformidad con el Convenio núm. 2.
Nota 6
Artículo 34: "La duración de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 48 horas semanales".
Nota 7
Este inciso estipula que el Director del trabajo podrá autorizar sistemas excepcionales de distribución de jornadas de trabajo en casos calificados y mediante resolución fundada.
Nota 8
Los artículos invocados del Convenio núm. 30 establecen:
Artículo 3
Las horas de trabajo del personal al que se aplique el presente Convenio no podrán exceder de cuarenta y ocho por semana y ocho por día, a reserva de las disposiciones de los artículos siguientes.
Artículo 4
Las horas de trabajo por semana previstas en el artículo 3 podrán ser distribuidas de suerte que el trabajo de cada día no exceda de diez horas.
Artículo 5
1. En caso de interrupción general del trabajo motivada por: a) fiestas locales, o b) causas accidentales o de fuerza mayor (averías en las instalaciones, interrupción de la fuerza motriz, del alumbrado, de la calefacción o del agua, siniestros), podrá prolongarse la jornada de trabajo para recuperar las horas de trabajo perdidas, en las condiciones siguientes:
a) las recuperaciones no podrán ser autorizadas más que durante treinta días al año y deberán efectuarse dentro de un plazo razonable;
b) la jornada de trabajo no podrá ser aumentada más de una hora;
c) la jornada de trabajo no podrá exceder de diez horas.
2. Deberá notificarse a la autoridad competente la naturaleza, causa y fecha de la interrupción general del trabajo, el número de horas de trabajo perdidas y las modificaciones temporales previstas en el horario.
Artículo 6
Cuando excepcionalmente deba efectuarse el trabajo en condiciones que hagan inaplicables las disposiciones de los artículos 3 y 4, los reglamentos de la autoridad pública podrán autorizar la distribución de las horas de trabajo en un período mayor de una semana, a condición de que la duración media del trabajo, calculada sobre el número de semanas consideradas, no exceda de cuarenta y ocho horas por semana y de que en ningún caso las horas diarias de trabajo excedan de diez.
Artículo 7
Los reglamentos de la autoridad pública determinarán:
1. Las excepciones permanentes que puedan concederse para:
a) ciertas clases de personas cuyo trabajo sea intermitente, a causa de la naturaleza del mismo, como, por ejemplo, los conserjes y las personas empleadas en trabajos de vigilancia y conservación de locales y depósitos;
b) las personas directamente empleadas en trabajos preparatorios o complementarios que deban realizarse necesariamente fuera de los límites previstos para las horas de trabajo del resto de las personas empleadas en el establecimiento;
c) los almacenes u otros establecimientos, cuando la naturaleza del trabajo, la importancia de la población o el número de personas empleadas hagan inaplicables las horas de trabajo fijadas en los artículos 3 y 4.
2. Las excepciones temporales que puedan concederse en los casos siguientes:
a) en caso de accidente o grave peligro de accidente, en caso de fuerza mayor o de trabajos urgentes que deban efectuarse en las máquinas o en las instalaciones, pero solamente en lo indispensable para evitar una grave perturbación en la marcha normal del establecimiento;
b) para prevenir la pérdida de materias perecederas o evitar que se comprometa el resultado técnico del trabajo;
c) para permitir trabajos especiales tales como inventarios y balances, vencimientos, liquidaciones y cierres de cuentas de todas clases;
d) para permitir que los establecimientos hagan frente a los aumentos de trabajo extraordinarios, debidos a circunstancias especiales, siempre que no se pueda normalmente esperar del empleador que recurra a otras medidas.
3. Salvo en lo que respecta al apartado a) del párrafo 2, los reglamentos establecidos de conformidad con el presente artículo deberán determinar el número de horas de trabajo extraordinarias que podrán permitirse al día, y para las excepciones temporales, al año.
4. La tasa aplicada al pago de las horas de trabajo adicionales permitidas en virtud de los apartados b), c) y d) del párrafo 2 de este artículo estará aumentada en un veintico por ciento en relación con el salario normal.
Artículo 8
Los reglamentos previstos por los artículos 6 y 7 deberán ser dictados previa consulta a las organizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores y habida cuenta, especialmente, de los contratos colectivos que puedan existir entre esas organizaciones.
Nota 9
Distribución de los adscritos según tiempo de permanencia en el PEM.
Tiempo de permanencia Junio 1982 Agosto 1983
meses porcentaje porcentaje
0 - 6 37,2 27,2
7 - 12 18,2 35,6
13 - 14 17,7 16,2
25 - 36 8,9 7,3
37 - 48 4,8 5,3
48 y más 11,8 8,1
Sin dato 1,4 0,3
TOTAL 100,0 100,0
Nota 10
Distribución de los adscritos según tiempo de permanencia en el POJH.
Tiempo de permanencia Agosto 1984
meses porcentaje
0 - 6 21,2
7 - 12 27,0
13 - 18 19,2
19 - 24 26,7
más de 25 5,9
TOTAL 100,0
Nota 11
Véase este cuadro en anexo.
Nota 12
Estadísticas trimestrales comunidas posteriormente por el Gobierno indican, para el período abril-junio de 1986, la cifra de 86 015 personas inscritas en el PEM y 141 949 personas inscritas en el POJH.
Nota 13
Veánse los cuadros sobre distribución de los adscritos según tiempo de permanencia en el PEM y el POJH, bajo los párrafos 66 y 67, respectivamente.
Nota 14
El Gobierno ha comunicado el cuadro siguiente:
Vejez y antigüedad Invalidez
Caja Núm. Núm. % Núm. Núm. %
pensiones total pensiones total
mínimas pensiones mínimas pensiones
Servicio Seguro
Social 256.693 266.001 97 92.590 98.364 94
Caja Previsión
Empleados
Particulares 13.908 52.018 27 7.141 17.485 41
Caja Nacional
Empleados Publicos
y Periodista 193 4.632 4 145 423 34
Caja Nacional
Empleados
Publicos 2.760 52.416 5 2.406 13.261 18
Caja Marina
Mercante 210 4.064 5 82 1.009 8
Caja Bancaria
de Pensiones 44 850 5 4 152 3
Nota: Estas cifras excluyen las pensiones asistenciales y corresponden
al mes de agosto de 1984.
Nota 15
El Gobierno ha comunicado el cuadro siguiente:
Período Rentabilidad Rentabilidad De la Diferencia
de la cuota Renta impon cuenta (2)/(1)-1
(promedio 10 000 pesos Renta
Número simple) impon
de meses (1) 60 000 pesos
cotizados (2)
Sep. 1981Nov. 1981 6 2,53 0,52% 2,11% 306%
Dic. 1984Feb. 1985 43 3,58 3,11% 3,36% 8%
Fuente: Boletines Estadísticos núms. 5, 6 y 42 de la Superintendencia de AFP.
Nota 16
El Comité considera útil recordar que las diferentes modalidades de participación financiera de los poderes públicos que se tuvieron en cuenta durante la elaboración de los Convenios núms. 35 a 40 fueron el pago total o parcial de las cotizaciones, el pago de un aumento general de las pensiones, el pago de una subvención global sin afectación especial, y la participación a los gastos administrativos (CIT, XVIa. reunión, 1932, Informes, vol. II, págs. 170 a 174; ídem, Actas, XVIa. reunión, 1932, pág. 718, 4)).
Nota 17
El Comité fue informado de que esta cuestión ha sido objeto de largas discusiones en el marco de la aplicación del Convenio núm. 35 por Francia. En 1951, la Comisión de Expertos renunció a seguir planteándola. Desde entonces, no se la ha planteado respecto de los territorios no metropolitanos de este país, y ha sido planteada en términos muy flexibles respecto de otros países (por ejemplo, Argentina y Perú). Esta práctica de los órganos de control tiene en cuenta, en particular, el hecho de que los trabajadores cubiertos por regímenes nacionales obligatorios de pensiones se encuentran relativamente mejor protegidos que el conjunto de la población, especialmente en países en desarrollo. Se ha tenido en cuenta, además, que la participación financiera de los poderes públicos no se exige en convenios más recientes y modernos de seguridad social (núms. 102 y 128, en particular).

RECLAMACIÓN (artículo 24) - CHILE - C001, C002, C024, C029, C030, C035, C037, C038, C111 - 1986

1. La Coordinadora Nacional Sindical de Chile, #ACRONIMO&#58;CNS

Cerrado

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 y 111

Decision

Procedimiento de Quejas

1. La Coordinadora Nacional Sindical de Chile, #ACRONIMO:CNS