RECLAMACIÓN (artículo 24) - SENEGAL - C105, C111 - 1997

1. Sindicato Unico y Democrático de Docentes de Senegal (SUDES)

Cerrado

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Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Sindicato Unico y Democrático de Docentes de Senegal (SUDES), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Senegal del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Sindicato Unico y Democrático de Docentes de Senegal (SUDES), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Senegal del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)

Decision

Convenio núm. 105: El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado. Convenio núm. 111: Reclamación no admisible.

Procedimiento de Quejas

A. Introducción
1. Por carta de 28 de agosto de 1995, el Sindicato Unico y Democrático de Docentes de Senegal (SUDES), invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó una reclamación ante la Oficina alegando el no cumplimiento por el Gobierno de Senegal del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), y del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).
2. Los Convenios mencionados han sido ratificados por Senegal el 13 de noviembre de 1967, el primero, y el 28 de julio de 1961, el segundo, y ambos están en vigor para ese país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte, podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno por el cual se presenta la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que debe seguirse en caso de reclamaciones se rige por el Reglamento del Consejo de Administración revisado en la 212.a reunión, de marzo de 1980.
5. En virtud del artículo 2, párrafo 1, de este Reglamento, el Director General transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 265.a reunión (marzo de 1996), el Consejo de Administración, basándose en el informe de su Mesa, admitió la reclamación únicamente en cuanto al Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), e instituyó un Comité para examinarla, integrado por los Sres. M. Baccar (miembro gubernamental), M. Aka-Anghui (miembro empleador) y M. Mayaki (miembro trabajador). En su 267.a reunión (noviembre de 1996), el Consejo de Administración designó al Sr. M. Baichoo (miembro gubernamental) en reemplazo del Sr. M. Baccar.
7. De conformidad con las disposiciones del artículo 4, párrafo 1, apartado a) y c), del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a presentar acerca de esta reclamación las informaciones que estime oportuno proporcionar. El Gobierno presentó sus observaciones y comentarios por comunicación de fecha 23 de enero de 1997.
8. El Comité se reunió por primera vez en noviembre de 1996, y nuevamente el 11 de noviembre de 1997 para la adopción de su informe.
B. Examen de la reclamación
I. Alegatos presentados por el SUDES
9. El SUDES alega el incumplimiento por el Gobierno de Senegal del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), con motivo del reclutamiento, sobre la base de un llamamiento por conducto de la prensa, de "1.200 voluntarios de la educación".
10. En cuanto a los hechos, el SUDES alega que el llamamiento del Gobierno por conducto de la prensa para reclutar "1.200 voluntarios de la educación" precisa que el mismo está dirigido a los jóvenes (de uno y otro sexo) con un diploma equivalente o superior al BFEM y "sin perspectivas de empleo a corto plazo". Con el reclutamiento de maestros, se busca entre otras cosas "reanudar los cursos de más de 500 clases que están suspendidos por falta de maestros", "frenar la tendencia a la baja" de la tasa de escolaridad, "pero también luchar contra el desempleo y el subempleo de los jóvenes". A título de explicación de la estrategia gubernamental en este campo, en el llamamiento se indica que "ante las limitaciones del Estado, hay que movilizar a los jóvenes" en un movimiento de voluntarios de la educación e incorporar en el servicio cada año, durante un período de cuatro años, a "1.200 voluntarios de la educación, principalmente en las clases de enseñanza elemental, para escolarizar a los niños de las zonas más desfavorecidas de Senegal". Según el llamamiento, esos jóvenes "encontrarán un trabajo que valorice sus capacidades intelectuales, morales y físicas", aprenderán el oficio de "docentes", "gozarán de una beca mensual de 50.000 francos SFA y de alojamiento gratuito en el lugar de servicio en las zonas desfavorecidas".
11. El SUDES agrega que el Gobierno, que en ningún momento dio participación en esta empresa a las organizaciones de docentes, convocó a un seminario en Gorée sobre la política del Ministerio Delegado de la Alfabetización y de la Educación Básica. En una respuesta unánime, los sindicatos de docentes boicotearon el punto del orden del día relativo al "reclutamiento de voluntarios". Los docentes rechazaron la opción gubernamental que "acelera el proceso de destrucción de la calidad de la educación y de la formación, de desvalorización de la función docente y de precarización del empleo en la función pública".
12. Además, el SUDES indica que el Gobierno, aunque reconoce que no ha dado participación a los docentes ni a su sindicato en la elaboración del sistema de "voluntarios", decidió, en el Consejo de Ministros del 11 de julio de 1995, proseguir la aplicación del sistema de "voluntarios"; que los sindicatos de docentes reaccionaron e hicieron un llamamiento a sus miembros para que se nieguen a participar en la organización de las modalidades de reclutamiento, a fin de obligar al Gobierno a interrumpir este sistema autoritario; y que el Gobierno hará caso omiso de esta reacción y procederá a elegir "sus voluntarios" sirviéndose de métodos clientelistas que suscitaron fuertes críticas en la opinión pública.
13. En cuanto al respeto del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), el SUDES señala que, en virtud del artículo 1, párrafo b), del Convenio, todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a suprimir y a no hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio "como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico". Para el SUDES, el Gobierno del Senegal no ha respetado esta disposición, pues precisa en su "llamamiento" de reclutamiento de "voluntarios de la educación" que se trata de "movilizar" el potencial de participación de los jóvenes "sin perspectivas de empleo" en un "movimiento" para contribuir al desarrollo del país. Según el SUDES, la población a quien está dirigido el reclutamiento (diplomados desempleados, jóvenes sin perspectivas de empleo) denota claramente que la necesidad económica y de contar con un trabajo a como dé lugar constituyen la "motivación" principal de los "voluntarios". No tienen opción alguna. En una situación como ésta queda excluida toda utilización adecuada de la idea de voluntario. La necesidad económica obliga a aceptar.
14. El SUDES señala que en la historia colonial de Africa se recurría a procedimientos de este tipo cuando la administración colonial, con el pretexto de "reclutar voluntarios" obligaba, de hecho, a los "indígenas" a los llamados trabajos de interés y fomento. El Gobierno de Senegal, por su política de "voluntarios" que hace caso omiso de los convenios internacionales citados y que pisotea la legislación del trabajo vigente en Senegal, mantiene como una realidad el trabajo forzoso.
15. El SUDES agrega que el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos estipula que "toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo". El SUDES subraya que en la política de los voluntarios no se considera en absoluto obligatorio este principio universal de "libre elección" del trabajo. Para el SUDES, el Gobierno de Senegal reanuda aquí, en forma distinta, con su política de "voluntariedad forzosa" que ya aplicó cuando hubo que reducir la plantilla en la administración pública. Varios trabajadores, denominados entonces "voluntarios" en lo que respecta a su dimisión de la administración pública, se vieron obligados entonces a aceptar ese despido encubierto.
II. Observaciones y comentarios del Gobierno
16. En cuanto a los hechos, el Gobierno indica que los alegatos que figuran en el párrafo 10 no requieren comentarios, puesto que se trata de extractos de textos publicados en la época de la puesta en marcha del proyecto por el Gobierno y la dirección del proyecto.
17. En cuanto a los extractos que figuran en el párrafo 11, el Gobierno observa que el país está sometido a importantes presiones vinculadas al contexto económico muy difícil en el momento en que debe enfrentar la exigencia de una educación para todos de aquí al año 2000, de conformidad con los compromisos tomados en Jomtien. Estos compromisos tomados en 1990 le obligan, así como a otros gobiernos de países del tercer mundo, a adoptar decisiones sumamente difíciles y soluciones alternativas fuera de los esquemas clásicos ya experimentados. En la reunión de los "Etats généraux de l'education et de la formation" (EGEF) de 1981, ya hubo un consenso sobre varios puntos: 1) las tareas de educación son hoy inmensas; pero son imprescindibles para el desarrollo de Senegal; 2) el Estado por sí solo no tiene los recursos suficientes para lograr la educación universal en Senegal; 3) es necesario fomentar la solidaridad nacional en favor de la escuela para enfrentar los retos mediante la movilización de los padres de los alumnos, los maestros, los intelectuales, y los empleadores (el Estado y los empresarios).
18. El Gobierno agrega que, en 1994, durante las discusiones entre los sindicatos de maestros y el Gobierno habían llegado todos a la conclusión de que hacía falta una solución alternativa para encontrar una respuesta al déficit estructural de personal. Esta cuestión no podía seguirse postergando dada la presión de la demanda de educación y los últimos compromisos tomados conjuntamente por el Estado, los sindicatos de maestros, los padres de alumnos, los movimientos de jóvenes, las asociaciones femeninas, las autoridades religiosas y los copartícipes en el desarrollo, en el foro sobre la escolarización de las niñas presidido por el Presidente de la República el 21 y 22 de abril de 1995. Varios interrogantes se plantean entonces:
-- ¿cómo concretizar esta exigencia de solidaridad nacional en torno a la educación que en 1981 expresaron los EGEF?;
-- las asociaciones de padres de alumnos y las colectividades locales que construyen y equipan entre 700 y 800 clases por año, están muy comprometidas en este esfuerzo solidario para apoyar el esfuerzo del Estado. ¿Qué puede hacerse para que esta movilización no disminuya?;
-- los maestros, al aceptar enseñar en clases con varios grados y clases de doble turno, ¿no manifiestan también solidaridad?;
-- los copartícipes en el desarrollo, al comprometerse a construir y equipar 3.500 clases como mínimo de aquí a 1998, ¿no se asocian también a este movimiento de solidaridad que debe extenderse?;
-- el Estado, que ha dedicado más del 30 por ciento de su presupuesto a la educación ¿puede aumentarlo aún más?;
-- ¿cómo debe concretizarse ahora la solidaridad de estos miles de jóvenes intelectuales que han terminado sus estudios cuando jóvenes de la misma edad que vienen de los Estados Unidos, de Francia, del Japón, etc., enfrentan las difíciles condiciones de vida de nuestros países trabajando como voluntarios para ayudar a nuestros países?
19. El Gobierno observa que dio inicio al proyecto de voluntarios de la educación en ese contexto. El 15 de junio de 1995, antes de hacerlo público, el Gobierno se reunió con las organizaciones sindicales de maestros a fin de presentarles el proyecto dándoles la mayor cantidad posible de informaciones. Las discusiones en torno al proyecto debían proseguir en un seminario organizado por el Ministro delegado encargado de la Educación Básica y de las Lenguas Nacionales en el marco de la preparación de la concertación nacional en torno a la política sectorial del Gobierno, prevista del 10 al 13 de agosto de 1995. Para el Gobierno, era necesario entablar discusiones sobre el proyecto y proceder a las mejoras necesarias, puesto que los sindicatos estaban de acuerdo con la necesidad de encontrar soluciones alternativas. Al día siguiente de la reunión del 15 de junio de 1995, antes del seminario de Gorée del 16 y el 17 de junio de 1995, durante el cual iban a estudiar en profundidad el documento del proyecto, los sindicatos manifestaron su oposición a dicho proyecto sin proponer nada a cambio. Así fue como boicotearon el estudio del punto relativo al proyecto cuando deberían haberlo exigido. Por consiguiente, no fue el Gobierno el que se negó a que los sindicatos participaran en la reflexión. Ellos mismos eligieron "boicotear" la discusión sobre la cuestión. Pero a pesar de la agitación que existió en torno a ese proyecto la opinión pública lo ha apoyado con firmeza.
20. El Gobierno señala que un debate contradictorio organizado por la radio televisión de Senegal reunió a representantes de los sindicatos de docentes, los docentes retirados, los padres de alumnos, la sociedad civil y el Estado. El efecto producido por ese debate tiende más bien a la movilización de la opinión pública a favor del proyecto y es contrario a la posición de los sindicatos. Mientras que, por lo general, el número de candidatos que se presentaba a los concursos de reclutamiento de los futuros maestros variaba entre 15.000 y 16.000, hubo 32.595 candidatos, todos ellos jóvenes senegaleses ansiosos de encontrarse en las zonas rurales con jóvenes voluntarios franceses, japoneses o americanos. Todos estaban impacientes por ayudar a su país a enfrentar el reto de educación para todos de aquí al año 2000. En su gran mayoría son bachilleres o ex universitarios y, por consiguiente, no pueden contribuir a "destruir la calidad de la educación y de la formación", como alega el SUDES.
21. En cuanto a los alegatos que figuran en el párrafo 12, el Gobierno señala que el llamamiento de los sindicatos de docentes dirigido a sus militantes de negarse a participar en la organización de las modalidades de reclutamiento no tuvo eco entre los docentes pues las pruebas escritas trascurrieron normalmente en 24 de las 31 circunscripciones abarcadas por la operación de reclutamiento. En lo que respecta al alegato según el cual "el Gobierno habría elegido "sus voluntarios" sirviéndose de métodos clientelistas que suscitaron fuertes críticas en la opinión pública", esta versión está muy lejos de la realidad. Contrariamente a lo que siempre ha ocurrido, la selección de los 1.200 voluntarios no ha sido realizada por el Ministerio. La operación ha sido descentralizada con una total responsabilización de las inspecciones departamentales de la educación nacional. Se ha fijado una cuota de voluntarios que cada inspección debe reclutar en función del déficit de maestros registrado a ese nivel. Así es como, a partir del 11 de julio de 1995, tuvo lugar, en las 31 circunscripciones escolares del país la prueba de selección de los 1.200 voluntarios. En cada circunscripción escolar abarcada por esta selección, el inspector instituyó, por instrucción del Ministro, un jurado compuesto por profesores; representantes de los sindicatos de los docentes; de los representantes de las asociaciones de padres de alumnos (como observadores); de los representantes de las autoridades administrativas y de dos observadores enviados por el inspector de academia y el Ministerio para velar por la regularidad de las operaciones. Los jurados, totalmente autónomos y responsabilizados, realizaron todas las operaciones y proclamaron ellos mismos los resultados definitivos. Por consiguiente, no hubo ningún clientelismo, ya que se procedió al reclutamiento en forma rigurosa y con la mayor transparencia, y esto a pesar de la orden de boicot que no impidió el buen desarrollo de la prueba de selección. La prueba empezó el 11 de julio de 1995, y concluyó el 22 de julio de 1995 en todo el territorio. Entre los 32.595 candidatos que se presentaron, fueron seleccionados 1.200 que empezaron inmediatamente su formación pedagógica y práctica el 24 de julio de 1995.
22. Por otra parte, el Comité observa que en las observaciones que el Gobierno ha formulado en relación con el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), precisa que los voluntarios no son funcionarios, y como el SUDES ya lo ha citado en su informe en la página 1, se trata de "jóvenes que quieren aprender la profesión de maestro". Hasta una fecha reciente (1994), la formación de los maestros duraba cuatro años en las escuelas normales de maestros. En estas escuelas normales (cuatro en total), los alumnos-maestros tenían teóricamente el nivel de BFEM. Seguían una formación teórica y práctica de cuatro años predominantemente académica, durante los tres primeros años. Recibían una beca de estudios de 17.500 francos por mes durante los tres primeros años y de 28.000 francos durante el cuarto año. Así aprendían durante cuatro años la profesión de maestro. Por consiguiente, el proyecto de los voluntarios de la educación retomó la duración inicial de cuatro años de formación en las escuelas normales de maestros, si bien colocó a los alumnos-maestros voluntarios en una situación real de aprendizaje durante cuatro años después de una formación inicial de cuatro meses. El Gobierno agrega que los 1.200 voluntarios de la educación, que son pues alumnos-maestros y no funcionarios, reciben una beca mensual de 50.000 francos y alojamiento gratuito en las escuelas rurales para "aprender durante cuatro años la profesión de maestro".
23. El Gobierno también señala a este respecto que durante la formación inicial de cuatro meses (tres meses de formación teórica y práctica y un mes de práctica de responsabilidad completa), los alumnos-maestros voluntarios de la educación han recibido diversas publicaciones que deben acompañar a esta formación inicial. Esta formación será reforzada durante los cuatro años de voluntariado en tres niveles: los alumnos-maestros voluntarios de la educación no sólo son tomados a su cargo por los equipos pedagógicos de sus escuelas respectivas sino que también participan en las actividades de los grupos de animación pedagógica (varias escuelas) que se reúnen cada 15 días para tratar temas pedagógicos; el voluntario recibe al menos una vez por mes la visita de un inspector que, después de su inspección, elabora un informe; una pasantía de actualización de conocimientos de una duración de 15 días se organiza una vez por año para subsanar las lagunas comprobadas en los distintos informes. Esta pasantía puede ser dividida en dos o tres seminarios organizados durante el año escolar. Para perfeccionar su formación, los voluntarios están autorizados a presentarse a los exámenes profesionales de los docentes: a) el certificado elemental de aptitud pedagógica (CEAP para el nivel del certificado de fin de estudios medios); b) el certificado de aptitud pedagógica (CAP para el nivel del bachillerato). El alumno-maestro voluntario puede aspirar a la función pública sólo después de cuatro años. En efecto, se ha previsto que los mejores de los 1.200 voluntarios serán reclutados para la función pública. Antes de esos cuatro años, los voluntarios no son ni pasantes ni funcionarios, están en la situación de aprender el oficio de maestros, por consiguiente, no puede haber confusión entre el estatuto actual del voluntario que es un alumno-maestro que quiere ser docente y el del docente-funcionario. Por lo tanto, no puede compararse la beca del primero con el salario del segundo. Se debería haber comparado la beca de 17.500 francos mensuales del alumno-maestro de las escuelas de formación de maestros con la beca del voluntario que es de 50.000 francos mensuales.
24. En cuanto al respeto del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), el Gobierno indica que no hay violación alguna de este Convenio. No se trata de trabajo forzoso, y menos aún de trabajo obligatorio. El voluntario de la educación está en situación de espera: consigue un empleo, y en ese caso es liberado a su pedido; o quiere hacer carrera en la enseñanza y en ese caso sigue una formación continua de cuatro años, y termina su voluntariado antes de ser reclutado por la función pública o por las colectividades locales.
25. El Gobierno explica que esta movilización de los jóvenes ha sido posible en parte a raíz de una tradición que existe en ese ámbito. Desde hace aproximadamente 30 años, se ha desarrollado en el país una forma de voluntariado en el sector de la educación. En todas las grandes ciudades, jóvenes profesores, universitarios o simples ciudadanos han creado centros de apoyo escolar que reciben niños de familias desfavorecidas, o niños excluidos del sistema escolar. Estos centros han prosperado en todas partes gracias a esta forma de solidaridad que ha salvado a miles de niños. Durante las vacaciones de verano, el movimiento asociativo también organiza cursos de vacaciones. En los pueblos en donde faltan maestros, los padres toman iniciativas encaminadas a confiar la educación de sus hijos a jóvenes diplomados. En las zonas rurales, jóvenes franceses, japoneses, americanos, entre 18 y 30 años recorren el campo para ayudar a los campesinos a mejorar sus condiciones de vida. Por consiguiente, existe un gran movimiento de solidaridad al que hay que dar forma. Este es el sentido de las iniciativas similares de las ONG que han reclutado voluntarios para apoyar al Estado (la ONG "Aide et action" y la fundación "Paul Gerin La Joie").
26. El Gobierno agrega que, cuando el SUDES escribe: "la población a quien está dirigido el reclutamiento (...) denota claramente que la necesidad económica y de contar con un trabajo a como dé lugar constituyen la motivación principal de los voluntarios. No tienen opción alguna. En una situación como ésta queda excluida toda utilización adecuada de la idea de voluntario. La necesidad económica obliga a aceptar", pasa por alto las realidades profundas del país. ¿Qué joven diplomado senegalés es docente por vocación? ¿Quién no es docente sólo porque no ha encontrado otra cosa? ¿Quién no lo es debido a la necesidad económica? En nuestros países, los jóvenes diplomados están acostumbrados a presentarse a todos los concursos para multiplicar las posibilidades de éxito pues no se puede elegir, hay que encontrar un empleo. A tal punto que hoy los diplomados de la universidad han desplazado a los titulares de certificados de los concursos destinados a estos últimos. Si una necesidad económica obligó a 32.595 jóvenes diplomados a presentarse a la prueba de selección de voluntarios, será necesario explicar por qué miles de jóvenes han aceptado participar en las operaciones de limpieza de nuestras ciudades y nuestros pueblos sin reclamar salarios y han abierto centros de apoyo escolar sin contraparte financiera significativa. El llamamiento ha sido dirigido a esos jóvenes diplomados que, en la espera de un empleo, han aceptado proseguir el mismo trabajo de los centros de apoyo escolar concentrados en las ciudades, pero trabajando en las zonas rurales junto con otros voluntarios de su misma edad y de otras nacionalidades. Contrariamente a los alegatos del SUDES, han entendido el significado del llamamiento y todas las oportunidades que les brinda el proyecto para ser útiles al tiempo que se preparan para una carrera que podrán elegir en cualquier momento durante su voluntariado.
III. Conclusiones del Comité
27. Definición del trabajo forzoso u obligatorio. El SUDES alega el incumplimiento por el Gobierno de Senegal del artículo 1, b) del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), ratificado por Senegal. De conformidad con esta disposición, el Gobierno se ha comprometido a no hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico. El Convenio no define la noción de trabajo forzoso u obligatorio. Según la práctica constante de los órganos de control de la OIT (Nota 1), la definición de la noción de trabajo forzoso que figura en el artículo 2, párrafo 1, del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), es válida de manera general y por lo tanto puede también servir para determinar lo que representa el "trabajo forzoso u obligatorio" en el sentido del Convenio de 1957, a saber "todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente". En ocasión del examen del proyecto de convenio por la Conferencia en 1930, se estipuló que la sanción de la que se trata no debe forzosamente adoptar la forma de una sanción penal, sino que puede consistir también en la privación de un cierto derecho o una cierta ventaja (Nota 2). En cuanto al "trabajo o servicio" que figura en la definición, los órganos de control han hecho una distinción entre el trabajo y la formación profesional, y han admitido que un programa de formación profesional obligatorio, por analogía con la instrucción general obligatoria, y considerado como una prolongación de ésta no constituye trabajo o servicio obligatorio en el sentido de los convenios sobre el trabajo forzoso. No obstante, dado que la formación profesional comprende generalmente una cierta cantidad de trabajos prácticos, la distinción entre formación y empleo no siempre es fácil de hacer (Nota 3).
28. Necesidad económica. La noción de trabajo forzoso u obligatorio implica que el trabajador "no se ofrece voluntariamente" para el trabajo o el servicio considerado. En el caso de la presente reclamación, los trabajadores afectados respondieron a un llamamiento público dirigido a voluntarios con ciertas calificaciones. Entre los 32.595 candidatos que se presentaron, fueron seleccionados 1.200, de conformidad con el llamamiento antes mencionado. Sin objetar la forma voluntaria del ofrecimiento de servicios hecho por los candidatos que responden al llamamiento, el SUDES señala que no tenían libertad para decidir: "La población a quien está dirigido el reclutamiento (diplomados desempleados, jóvenes sin perspectivas de empleo) denota claramente que la necesidad económica y de contar con un trabajo a como dé lugar constituye la "motivación" principal de los "voluntarios". No tienen opción alguna. En una situación como ésta queda excluida toda utilización adecuada de la idea de voluntariedad. La necesidad económica obliga a aceptar" (Nota 4). El Comité observa que la noción de necesidad económica ha sido un elemento central de las conclusiones que los órganos de la OIT formularan en reclamaciones anteriores que alegaban el incumplimiento del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), de las cuales convendría analizar los criterios utilizados.
29. Precedentes. El Comité del Consejo de Administración encargado de examinar la reclamación presentada en 1983 por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS) en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que alegaba el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 1, 2, 29, 30 y 122, estudió la incidencia de los programas oficiales de empleo, el "Programa de Empleo Mínimo" (PEM) y el "Programa de Ocupación para Jefes de Hogar" (POJH), sobre el respeto del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29). El Comité llegó a la conclusión según la cual las personas asignadas a esos programas "no pueden ser consideradas como beneficiarias de un empleo libremente elegido". El Comité estimó, en particular, "que el trabajo de un gran número de personas, retribuido con remuneraciones excesivamente bajas y sin la protección de la legislación del trabajo y de la seguridad social, puede dar lugar a dudas en cuanto a su carácter voluntario, más aún cuando no se trata de una solución de emergencia y provisoria, sino que tiende a durar. Aun teniendo en cuenta las indicaciones dadas por el Gobierno sobre las personas inscritas en el PEM que no pueden ser consideradas como parte de la fuerza de trabajo, parece razonable pensar que las personas desocupadas y aptas para el trabajo, que se inscriben en el PEM o en el POJH, lo hacen compelidas por la falta de alternativas más favorables, a fin de tener algún ingreso, cualquiera que sea. Por otra parte, ello podía mejorar sus posibilidades de conseguir empleo estable pues, para beneficiarse de la asignación prevista en la ley núm. 18206 de 1983, los empleadores tenían que contratar a quienes estuviesen devengando el subsidio de cesantía o estuviesen inscritos en algunos de los programas de absorción de cesantía. Además, en la medida en que las personas realizan actividades productivas, o actividades normales de los servicios públicos, de esa situación de apremio resulta una desproporción entre las remuneraciones pagadas y el valor de los trabajos efectuados por cuenta del Gobierno" (Nota 5). Un comité del Consejo de Administración designado para examinar una segunda reclamación presentada por la CNS en 1985 llegó a conclusiones idénticas (Nota 6).
30. Criterios para determinar que una necesidad es imputable o no al Gobierno. Si bien el caso sometido al examen del Comité presenta ciertas analogías con los casos antes mencionados -- inexistencia de la posibilidad de una mejor elección para los candidatos, esperanza de obtener un empleo estable --, éste se diferencia de ellos en relación con varios puntos importantes, considerados por los comités anteriores, a saber el nivel de remuneración y otras ventajas ofrecidas y el número de personas afectadas. En el caso en el que existe una situación objetiva de necesidad económica que, sin embargo, no ha sido creada por el Gobierno, sólo se podría imputar al Gobierno en cierta medida una situación no creada por él, si se considera que ha aprovechado la situación para ofrecer un nivel de remuneración excesivamente bajo. Además, el Gobierno podría ser considerado responsable de haber organizado o fomentado él mismo la necesidad económica puesto que el gran número de personas contratadas por el Gobierno con remuneración excesivamente baja y el volumen de trabajo efectuado por esas personas tendrían, por un efecto de sustitución progresiva, incidencia en la situación de otras personas, las que perderían su empleo normal y caerían a su vez en la necesidad económica.
31. Esto no ocurre en el presente caso: en vez de un "gran número de personas retribuido con remuneraciones excesivamente bajas", se trata de 1.200 personas elegidas entre más de 30.000 candidatos para el período que comenzó en 1995, cuya retribución, según las indicaciones del Gobierno (Nota 7), es superior a la de los alumnos-maestros de las escuelas de formación de maestros, que ocupan funciones permanentes comparables. Por otra parte, el reproche de clientelismo formulado por el SUDES en relación con la selección de los candidatos elegidos, y refutado por el Gobierno (Nota 8), está en contradicción con el alegato según el cual se trata de trabajo forzoso u obligatorio. Por último, el Comité estima que la necesidad económica puede configurar una realidad relacionada con la definición del trabajo forzoso; sin embargo, en el presente caso, el Gobierno no puede ser considerado responsable de haber creado o fomentado la necesidad económica, como tampoco de haberse aprovechado de ella al ofrecer a las personas que no tenían otra alternativa, condiciones de trabajo que normalmente no habrían aceptado.
32. Conclusión. En vista de lo que precede, el Comité concluye que la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Senegal del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) no está fundada.
C. Recomendaciones del Comité
33. El Comité recomienda al Consejo de Administración que:
a) apruebe el presente informe, y en particular la conclusión que figura en el párrafo 32;
b) declare terminado el actual procedimiento incoado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación presentada por el Sindicato Unico y Democrático de Docentes de Senegal (SUDES) en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Senegal del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).
Nota 1
Véanse en particular los informes de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones; los Estudios generales de los informes sobre el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), y el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105); Conferencia Internacional del Trabajo, 65.a reunión, 1979, Informe III (Parte 4B), párrafos 39 y siguientes, y 52.a reunión, 1968, Informe III (Parte 4), párrafos 42 y siguientes.
Nota 2
Conferencia Internacional del Trabajo, 14.a reunión, Ginebra, 1930: Compte rendu des travaux, troisième partie (Genève, BIT, 1930), pág. 691.
Nota 3
Véase en particular el párrafo 20 del Estudio general de 1979 mencionado en la primera nota de pie de página.
Nota 4
Véase párrafo 13.
Nota 5
Véanse en particular los párrafos 60 y 62 de su informe (Boletín Oficial, suplemento especial 27/1985, vol. LXVIII, 1985, serie B, informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 2, 29, 30 y 122).
Nota 6
Párrafo 86 del informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS) en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 y 111 (documento GB.234/23/28, noviembre de 1986).
Nota 7
Párrafos 22 y 23.
Nota 8
Párrafos 12 y 21.