RECLAMACIÓN (artículo 24) - URUGUAY - C062, C081, C150, C155, C161 - 1996

1. Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), 2. Sindicato Unico Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA)

Cerrado

Informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y su organización afiliada, el Sindicato Unico Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT alegando la inobservancia por Uruguay de los Convenios sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62), sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), y sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. A. Introducción
2. 1. Por comunicación de fecha 17 de junio de 1994, el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y su organización afiliada, el Sindicato Unico Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA), presentaron una reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la que se alega el incumplimiento por el Gobierno de Uruguay de los Convenios sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62), sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), y sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161).
3. 2. Los Convenios sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62), sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), y sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161) fueron ratificados por Uruguay, respectivamente, los días 18 de marzo de 1954, 28 de junio de 1973, 19 de junio de 1989, 5 de septiembre de 1988 y 5 de septiembre de 1988, entrando en vigor para este país un año después de dicha fecha, es decir, respectivamente, los días 18 de marzo de 1955, 28 de junio de 1974, 19 de junio de 1990, 5 de septiembre de 1989 y 5 de septiembre de 1989.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de las reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en las que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al Gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho Gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del Gobierno contra el cual se hay presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento que sigue en caso de reclamación se basa en el Reglamento tal como fue revisado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo 1980).
10. 5. En virtud del párrafo 1 de artículo 2 del Reglamento citado, el Director General transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 261.a reunión (noviembre de 1994), el Consejo de Administración, basándose en el informe presentado por su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y, con el fin de que fuera examinada, designó un comité compuesto por el Sr. Ilabaca (miembro gubernamental Chile); el Sr. Walter Durling (miembro empleador) y el Sr. Martínez Bargas (miembro trabajador). En su 267.a reunión el Consejo de Administración designó al Sr. Baldassini para reemplazar al Sr. Martínez Bargas.
12. 7. De conformidad con las disposiciones que figuran en los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a que presentará las informaciones que considerare oportunas sobre la reclamación.
13. 8. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 27 de febrero de 1995. El Comité se reunió en Ginebra, con el fin de examinar la reclamación, así como las observaciones recibidas. El Comité dispuso también, para su examen, de las informaciones presentadas por el Gobierno de Uruguay en sus memorias anuales según lo previsto en el artículo 22 de la Constitución de la OIT, en relación a los convenios objeto de la reclamación.
14. B. Examen de la reclamación
15. I. Alegatos presentados por el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y su organización afiliada, el Sindicato Unico Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA)
16. 9. En la presente reclamación, el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y su organización afiliada, el Sindicato Unico Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA), alegan que el Gobierno de Uruguay ha vulnerado la aplicación de la legislación interna y no ha asegurado el cumplimiento de las obligaciones contenidas en cinco Convenios ratificados, a saber, el Convenio sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62), sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), y sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161), en razón del incremento del número de accidentes de trabajo, entre los cuales una serie de accidentes mortales, que han tenido lugar en el sector de la construcción.
17. 10. De acuerdo con la reclamación, la industria de la construcción es uno de los más importantes sectores productivos, y absorbe el mayor porcentaje de mano de obra ocupada del país. Con el fin de reducir costos y aumentar la competitividad, las empresas privadas a cargo del sector (un 70 por ciento del total, según lo expuesto) restringen al mínimo las partidas destinadas a cubrir los gastos de prevención en materia de seguridad e higiene. Según las organizaciones querellantes, el resultado ha sido un recrudecimiento importante de las infracciones de la legislación vigente en relación a la salud y la seguridad, que han motivado la acción de los sindicatos para reclamar, ante los órganos de control nacionales, el cumplimiento de las obligaciones prescritas por la ley. En los alegatos figuran 14 accidentes mortales ocurridos entre octubre de 1993 hasta mayo de 1994, todos ellos, debido a incumplimientos de las normas de seguridad vigentes, tal y como consta en las actas respectivas de la inspección del trabajo. De lo anterior se deduce, a juicio de las mencionadas organizaciones, la existencia de una administración de trabajo ineficaz e ineficiente, que es incapaz de velar por los cometidos que tiene asignados en materia de prevención de accidentes y enfermedades profesionales, especialmente en lo que respecta al cumplimiento por parte de los empleadores de las disposiciones legales pertinentes. En su opinión el problema reside en que el Gobierno no ha dotado a la inspección del trabajo del capital humano y del material necesario para cumplir dichos propósitos. Estas circunstancias permiten señalar no sólo un incumplimiento de las normas sustantivas sino también de los convenios mencionados.
18. II. Observaciones del Gobierno
19. 11. En su comunicación de 27 de febrero, el Gobierno señala que entre 1991 y 1994 la industria de la construcción ha mantenido un aumento sostenido, ocupando un número creciente de mano de obra. De hecho, en 1993 el número de trabajadores en el sector casi llegaba a doblar las cifras de 1991. A su juicio, si bien es cierto el ascenso de la siniestrabilidad, éste responde al mayor número de trabajadores ingresados. En efecto, de la comparación de las cifras de siniestrabilidad relativas a 1993 y 1994, se deduce que ha habido un aumento del 4 por ciento en el total de accidentes del país, constatándose sin embargo, en relación a la industria de la construcción, un descenso del 4,5 por ciento. Por otra parte, en conexión con las cifras de 1992 se observa, en 1994, un leve ascenso de 0,9 por ciento en el total de accidentes del sector que, según el Gobierno, se explicaría por el crecimiento del personal ocupado en más de un 18 por ciento. En este sentido, el Gobierno indica que, en relación con la mano de obra ocupada, se advierte una disminución del 22,23 por ciento en el conjunto de accidentes de esta rama (en 1992 fue de 0,051 por ciento y en 1994 de 0,033 por ciento).
20. 12. Del análisis de estas cifras de siniestrabilidad se desprende que, el factor desencadenante ha sido el crecimiento acelerado de la industria, situación que ha generado el ingreso de personal no calificado. La existencia de subcontratas desprovistas de coordinación con la empresa principal y el crecimiento de la informalidad dentro de la industria de la construcción han sido otros factores coadyuvantes.
21. 13. Según la comunicación del Gobierno, la inspección del trabajo tiene a su cargo en el Uruguay la protección legal de los trabajadores y en general de las condiciones de higiene, seguridad y medio ambiente de trabajo. Desde 1993, la Inspección General cuenta en el Departamento de Condiciones Ambientales de Trabajo con una unidad especializada en el sector de la construcción, integrada por un grupo de siete inspectores especialmente capacitados en la materia. Un 70 por ciento del total de las visitas realizadas en materia de seguridad e higiene se han realizado en el sector de la construcción. El Gobierno indicó además que ha existido un aumento considerable, en relación a 1992, del conjunto de los controles inspectivos y en especial de los relativos al área de seguridad e higiene.
22. 14. El Gobierno declaró igualmente que con el fin de consolidar las funciones preventivas y en el marco de lo previsto en el Convenio núm. 150, entre 1993 y 1994 la Inspección General de Trabajo realizó una serie de convenios con gobiernos locales para radicar inspectores en el interior del país. Con el mismo fin se creó una comisión de coordinación y asesoramiento de carácter tripartito dedicada a mejorar la cooperación y negociación de las partes en este tema. De forma paralela y dentro del marco de los programas de cooperación técnica bilateral hispano-uruguayos se han comenzado desde 1986 programas formativos para el sector de la construcción. Dichos programas han sido desarrollados no sólo en el marco del Ministerio de Trabajo para los funcionarios, sino con carácter general, también para empleadores y trabajadores. Diversas acciones publicitarias y de divulgación han igualmente acompañado estas campañas.
23. 15. El Gobierno señaló, por último, la creación de la comisión tripartita en el área de seguridad e higiene en la industria de la construcción, que, con fecha 23 de febrero de 1995, adoptó una nueva normativa de seguridad e higiene para este sector. Dicha norma establece una determinación más precisa de las responsabilidades, una ampliación y especificación de las normas técnicas sobre andamios, la incorporación obligatoria de los servicios de seguridad en el trabajo y en general, nuevas disposiciones en materia de condiciones laborales generales y de protección.
24. 16. De acuerdo a lo expuesto, el Gobierno considera que ha cumplido los convenios objeto de la reclamación, ya que su actividad en los últimos años ha sido encaminada a mejorar las condiciones de trabajo y la seguridad y salud en el sector de la construcción. En tal sentido considera infundada la reclamación.
25. III. Conclusiones del Comité
26. Convenio sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62)
27. 17. En virtud de los artículos 1 y 4 del Convenio sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62), todo Miembro que lo ratifique se obliga a mantener en vigor una legislación que garantice la aplicación de las disposiciones de las partes II, III y IV del Convenio (relativas a andamiajes, aparatos elevadores y equipo de protección y primeros auxilios), así como a facultar a una autoridad competente para dictar reglamentos en este sentido, debiendo también mantener en vigor, o cerciorarse de que existe, un sistema de inspección de trabajo que garantice la aplicación efectiva de la legislación referente a las disposiciones de la industria de la edificación.
28. 18. El Comité toma nota de que han sido promulgadas en los últimos años normas técnicas relativas a la seguridad e higiene de los trabajadores para el sector de la construcción que culminan con la adopción del decreto núm. 89/995 de 21 de febrero de 1995, en conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 62, y de las diferentes indicaciones del Gobierno en cuanto a la política de formación y concienciación que el Ministerio de Trabajo realiza a través de la Inspección General, que ha tenido por objeto, en los últimos años, el cumplimiento efectivo de la legislación interna y a través de ella del Convenio núm. 62. El Comité toma nota igualmente de que dicha política culminó en la creación de una comisión tripartita para adecuar la normativa cuyos trabajos desembocaron en la publicación del mencionado decreto núm. 89/995, y en la puesta en marcha de distintos programas de cooperación técnica bilateral destinados a mejorar el conjunto de las actividades de la inspección.
29. 19. No obstante estos esfuerzos el Comité considera que la alta tasa de siniestrabilidad y el alto número de accidentes mortales en el sector de la construcción cuestiona, en la práctica la aplicación del Convenio. En efecto, en los casos presentados en los alegatos por la organización querellante, ésta señala las disposiciones del decreto núm. 111/90, cuyo incumplimiento tuvo por consecuencia el fallecimiento de varios trabajadores. Por lo tanto, considera que el Gobierno deberá incrementar los esfuerzos emprendidos de manera que se garantice, en la práctica, la protección que otorga el Convenio a los trabajadores de la industria de la construcción.
30. Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150)
31. 20. En virtud de los artículos 4 y 5 del Convenio núm. 150, el Estado que los ratifica se obliga a garantizar en forma apropiada a las condiciones nacionales "la organización y el funcionamiento eficaces en su territorio de un sistema de administración del trabajo, cuyas funciones y responsabilidades estén adecuadamente coordinadas", así como establecer procedimientos apropiados a las condiciones nacionales para garantizar "la consulta, la cooperación y la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores, o -- cuando fuere apropiado -- los representantes de los empleadores y de los trabajadores".
32. 21. El Comité toma nota de las medidas tomadas por el Gobierno en el marco de las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 150 con el fin de consolidar las funciones de prevención en materia de seguridad e higiene, entre las cuales figuran convenios con los gobiernos locales, campañas de formación y publicitarias y la cooperación técnica internacional. El Comité toma nota igualmente de la composición tripartita de la Comisión de Seguridad e Higiene en la Construcción (decreto núm. 89/995), cuyas actividades prevén asegurar la consulta, la cooperación y la negociación previstas en el artículo 5 del Convenio en este sector de actividad.
33. 22. El Comité toma nota de las diferentes medidas que han sido tomadas por el Gobierno para mejorar la administración del trabajo; sin embargo, en la medida en que ha podido observarse el incremento del número de accidentes, incluso mortales, en el sector de la construcción, se hace evidente el hecho de que, en la práctica, no se han obtenido los resultados esperados en relación con los objetivos de la inspección. Se impone entonces el tomar medidas que garanticen, en la práctica, la eficacia del sistema de inspección en dicho sector.
34. Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155)
35. 23. En virtud del artículo 4 del Convenio núm. 155 todo Miembro que lo ratifique deberá: "formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo" que tendrá por objeto "prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo ... reduciendo al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo".
36. 24. El Comité, sin desestimar las diferentes medidas, mencionadas anteriormente, tomadas por el Gobierno con miras a asegurar la prevención de los accidentes y la disminución de los riesgos observa que los alegatos presentados por la organización querellante relativos todos a accidentes de trabajo en el sector de la construcción ponen en tela de juicio los resultados de la política de prevención de accidentes y daños y la prevención de riesgos. El Comité advierte la necesidad de que el Gobierno tome las medidas que se imponen para reducir el número de accidentes del trabajo, en el marco de una política nacional coherente en materia de higiene y salud de los trabajadores.
37. Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161)
38. 25. En virtud del artículo 2 del Convenio núm. 161 todo Miembro que lo ratifica se obliga a "formular, aplicar y reexaminar periódicamente una política nacional coherente sobre servicios de salud en el trabajo" y a "establecer dichos servicios para todos los trabajadores de forma progresiva" (artículo 3).
39. 26. El Comité toma nota de que el decreto núm. 89/995 sobre seguridad e higiene en la construcción, contiene en su capítulo VIII disposiciones relativas a los servicios de seguridad e higiene en el sector de la construcción. La fecha de presentación de la reclamación es anterior a la adopción del decreto mencionado y por lo demás no contiene indicaciones acerca del incumplimiento alegado en relación con el Convenio núm. 161. El Comité no considera pertinente examinar esta cuestión.
40. Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81)
41. 27. En virtud del artículo 1 del Convenio núm. 81, todo Miembro que lo ratifique se obliga a mantener un sistema de inspección para la industria, en el cual los inspectores de trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas, entre otras a las "condiciones de trabajo" y "de seguridad e higiene y bienestar" (artículo 3, párrafo 1, a)).
42. 28. El Comité toma nota de que en su comunicación el Gobierno se refiere a los esfuerzos que ha emprendido en especial desde 1993 para mejorar el alcance y la cobertura de la inspección del trabajo, esfuerzos que se plasman no sólo en la creación de una unidad especializada para el sector de la construcción y en el aumento del número de efectivos destinados a la vigilancia de esta industria, sino también en la puesta en práctica de cursos de formación de seguridad e higiene y en el desarrollo de nuevos programas de mejora de la inspección basados en los diagnósticos realizados por expertos internacionales, que colaboran con la inspección uruguaya en el marco de programas de cooperación bilateral. El Gobierno indicó que además, desde 1994 comenzó a ejecutar un nuevo programa de renovación de la inspección, en el que se hace especial hincapié en la seguridad e higiene en general y en el sector de la construcción en particular, con el que intenta completar los planes realizados en los dos últimos años.
43. 29. El Comité observa que en sus alegatos la organización querellante atribuye los accidentes mencionados al incumplimiento de las disposiciones nacionales pertinentes principalmente del decreto núm. 111/90. El Comité se remite al párrafo 253 del Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de 1985 sobre el Convenio núm. 81, en el cual indicó que "si un servicio de inspección, aun bien organizado no puede apoyarse en un sistema de sanciones apropiado en caso de infracción a la legislación laboral, corre el riesgo de perder toda credibilidad. Por eso el Convenio núm. 81 contiene disposiciones destinadas a garantizar la aplicación efectiva de las sanciones por violación a las disposiciones legales cuya ejecución incumbe a los inspectores del trabajo".
44. 30. El Comité observa que si bien el Gobierno ha comunicado informaciones que permiten considerar los esfuerzos que ha realizado para mejorar el sistema de inspección, la situación presentada en los alegatos de las organizaciones querellantes cuestiona la plena aplicación del Convenio en la práctica.
45. IV. Recomendaciones del Comité
46. 31. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
47. a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones formuladas en los párrafos 17 a 31, en los cuales se observa que si bien se ha dado efecto a los convenios en la legislación nacional y que el Gobierno ha emprendido esfuerzos encaminados a mejorar el sistema de inspección y de prevención de accidentes en el sector de la construcción, el elevado número de accidentes de trabajo, entre los cuales se evidencian muchos accidentes mortales, en el sector de la construcción, como consecuencia del incumplimiento de la legislación nacional vigente en la materia permite afirmar que en la práctica no se garantiza la aplicación de los Convenios núms. 62, 81, 150 y 155;
48. b) que inste al Gobierno de Uruguay a tomar las medidas necesarias para:
49. i) garantizar que la legislación en materia de seguridad e higiene en el sector de la construcción sea aplicada a todos los trabajadores empleados en la industria de la construcción;
50. ii) asegurar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de higiene y seguridad por parte de todas las empresas del sector de la construcción, prestando particular atención a las empresas en régimen de subcontratación;
51. iii) asegurar que los trabajadores ocasionales reciban la formación necesaria para desempeñar sus labores con seguridad;
52. iv) reforzar el sistema de inspección del trabajo y los demás órganos de la administración encargados de supervisar el cumplimiento de las normas relativas a la seguridad y salud y garantizar la investigación sistemática y diligente de las denuncias recibidas, así como también la imposición de las sanciones previstas en la legislación nacional en los casos en que se comprueben infracciones a las normas de seguridad;
53. c) pedir al Gobierno que en las memorias que presente en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre la aplicación de los Convenios núms. 62, 81,150, 155 y 161, comunique informaciones sobre las medidas que haya adoptado para obtener el cumplimiento efectivo de las recomendaciones formuladas en los párrafos anteriores para que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda examinar el seguimiento de estas cuestiones, y
54. d) que declare clausurado el procedimiento iniciado como resultado de la presente reclamación.