RECLAMACIÓN (artículo 24) - COSTA RICA - C122 - 1996

1. Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT)

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Costa Rica del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. Por carta de 24 de septiembre de 1994, la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, dirigió al Director General de la OIT una reclamación en la que se alega el incumplimiento por Costa Rica del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).
3. 2. El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), fue ratificado por Costa Rica el 27 de enero de 1966 y se encuentra en vigor en dicho país.
4. 3. En lo que se refiere a la presentación de reclamaciones, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo dispone lo siguiente:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento aplicado respecto de las reclamaciones se rige por el Reglamento revisado adoptado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980).
10. 5. De conformidad con los artículos 1 y 2 de dicho Reglamento, el Director General acusó recibo de esta reclamación, informó sobre el particular al Gobierno de Costa Rica, y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 261.a reunión (noviembre de 1994), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó a un Comité encargado de examinarla integrado por el Sr. F. Rosales Argüello (miembro gubernamental, Nicaragua, Presidente), el Sr. W. Durling (miembro empleador, Panamá) y el Sr. O. Martines Bargas (miembro trabajador, Brasil).
12. 7. La CLAT envió información complementaria por carta de fecha 22 de noviembre de 1994 y una copia de la misma se transmitió al Gobierno. Este último fue invitado a presentar sus observaciones respecto del conjunto de los alegatos antes del 28 de febrero de 1995.
13. 8. El Comité celebró su primera reunión en Ginebra el 5 de abril de 1995. Como no había recibido respuesta a su solicitud, decidió conceder al Gobierno un nuevo plazo para que tuviera a bien enviar sus observaciones.
14. 9. El Gobierno presentó observaciones en una comunicación de fecha 9 de junio de 1995.
15. 10. El Comité celebró su segunda reunión en Ginebra el 10 de noviembre de 1995. Comprobó que si bien la comunicación del Gobierno contenía una respuesta a los alegatos formulados inicialmente, no se refería a la información complementaria presentada por la CLAT y decidió conceder un nuevo plazo al Gobierno para que tuviera la posibilidad de enviar sus observaciones sobre el conjunto de los alegatos.
16. 11. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 20 de noviembre de 1995.
17. 12. La CLAT envió más información complementaria por carta de fecha 26 de enero de 1996 y una copia de la misma se transmitió al Gobierno al que se invitó a presentar sus observaciones.
18. 13. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 21 de febrero de 1996.
19. 14. El Comité se reunió en Ginebra el 14 de junio de 1996 para examinar y adoptar el presente informe.
20. II. Examen de la reclamación
21. 1. Alegatos formulados por la organización querellante
22. 15. En su carta de 24 de septiembre de 1994, la CLAT alega que los despidos de trabajadores del sector público, ya efectivos en los meses de agosto y septiembre de 1994 o inminentes, vulneran el artículo 1 del Convenio núm. 122. La organización señala que el Gobierno decidió despedir a 420 trabajadores del Servicio Nacional de Aduanas alegando la necesidad de poner término a la corrupción en este Servicio y proponiendo a estos trabajadores que crearan empresas de autogestión aduanera; alega asimismo que 1.700 trabajadores del Banco Anglo Costarricense perdieron su empleo sin que se respetara el procedimiento normal y que fueron objeto de presiones por parte del Ministerio de Trabajo para que presentaran su renuncia; señala que se ha anunciado el despido de 460 trabajadores del Consejo Nacional de Producción dentro del marco de un plan de reestructuración del personal y que se presenta una situación idéntica en el Ministerio de Agricultura y Ganadería. La organización querellante pide que se garantice el reintegro de los trabajadores despedidos, el derecho al trabajo y la participación activa de los trabajadores en la toma de decisiones para la solución de estos conflictos.
23. 16. En su comunicación complementaria de 22 de noviembre de 1994, la CLAT estima que la ola masiva de despidos en la administración pública conduce a un deterioro de la situación del empleo. Un plan de reducción drástica del empleo en el sector público ha significado la revocación de 255 funcionarios del Consejo Nacional de Producción, el despido de 588 trabajadores del Ministerio de Agricultura y Ganadería, de 100 trabajadores en el Ministerio de Recursos, Energía y Minas y de 317 trabajadores en la Refinería Costarricense de Petróleo. La organización declara disponer de informaciones con arreglo a las cuales la meta del Gobierno sería despedir un total de 25.000 servidores públicos dentro del marco de la ejecución del Tercer Programa de Ajuste Estructural (PAE III) que ha suscrito. Indica las instituciones consideradas en el plan de recortes de personal, a saber: el Banco Hipotecario de la Vivienda; el Instituto Mixto de Ayuda Social; el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas, y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.
24. 17. A juicio de la organización querellante, los despidos ya efectivos o previstos por el Gobierno dentro del marco de su plan de reestructuración del Estado vulneran las disposiciones del artículo 1 del Convenio puesto que el despido de miles de trabajadores no puede "estimular el crecimiento y el desarrollo económicos", ni "elevar el nivel de vida". En lugar de "fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido" para "resolver el problema del desempleo y del subempleo", las medidas adoptadas por la autoridad conducen al desempleo y la no productividad de los trabajadores cesantes, a los que resulta prácticamente imposible encontrar otro empleo debido a la escasa capacidad de absorción del mercado de trabajo. Como no se ha previsto acompañar estas medidas con un plan de reinserción para una reintegración en el empleo, miles de trabajadores del sector público se encuentran así marginados y virtualmente condenados al desempleo.
25. 18. La CLAT recalca que el sector agropecuario es uno de los más afectados por el proceso de reestructuración y que, pese a los esfuerzos del Frente de Organizaciones Laborales del Sector Agropecuario (FOLSA) y de otras organizaciones para buscar soluciones democráticas los trabajadores de dicho sector han sido excluidos de la negociación. La CLAT se refiere a ese respecto a una carta de fecha 24 de octubre de 1994 dirigida por el FOLSA al Presidente de la República en la que se exige una verdadera participación de los trabajadores en la elaboración de la política agropecuaria, así como en la reestructuración de las instituciones competentes, y en la que se pregunta además si se ha previsto la intervención directa en dicho proceso de las organizaciones representativas de trabajadores y usuarios y si se toma en cuenta el impacto social, político y económico de las medidas adoptadas.
26. 19. En otra comunicación complementaria de fecha 26 de enero de 1996, la CLAT señala que, dentro del marco del Proyecto para la Modernización Estructural y Operativa del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), adoptado el 10 de octubre de 1995, se despidieron a 92 trabajadores el 2 de enero de 1996, entre los que figura el secretario general del Sindicato Unión de Empleados del IDA (UNEIDA). El Frente Agrario de Organizaciones Sociales (FAOS) presentó una contrapropuesta, pero se le negó su derecho de negociación y de participación en el proceso de reforma. Por otra parte, en cumplimiento de las exigencias del Gobierno, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) no prorrogó 275 contratos de trabajo ocasional y se ha propuesto terminar progresivamente el empleo de los 1.728 asalariados que se rigen por dicha categoría de contratos.
27. 2. Declaraciones del Gobierno
28. 20. En su comunicación de fecha 9 de junio de 1995, el Gobierno declara que las acciones de reestructuración en el Servicio Nacional de Aduanas y en el Consejo Nacional de Producción, así como el cese y renuncia de los trabajadores del Banco Anglo Costarricense (que se benefician de las garantías de estabilidad del sector público) se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, sin que se hayan lesionado los derechos de los funcionarios. El Gobierno se refiere a ese respecto a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la relación de trabajo en el servicio civil y autorizan al Estado a que despida a funcionarios públicos por falta de recursos o para mejorar la organización de los servicios públicos, y establecen el procedimiento aplicable en este caso (decisión previa del Tribunal de Servicio Civil e indemnización de los funcionarios despedidos) (Nota 1). Dentro del marco del ajuste estructural, el saneamiento de las arcas estatales es una de las condiciones a las que debe ajustarse el país para ser sujeto de créditos, los cuales serán destinados al desarrollo social, a la creación y fomento de fuentes de empleo privadas y al crecimiento a mediano plazo de la economía. Habida cuenta de la necesidad de reducir el gasto público y de ofrecer un servicio óptimo al menor coste, ha sido necesario proceder a cambios estructurales y de organización en cada uno de los componentes de la administración pública. Con ese fin, el Servicio Nacional de Aduanas se ha reestructurado y se ha promulgado una nueva legislación aduanera para controlar mejor su gestión y mejorar su eficiencia. Esta reestructuración ha entrañado la supresión de un número determinado de plazas ajustándose a lo dispuesto por la ley y sin perjudicar los derechos de los funcionarios. En lo que se refiere al Consejo Nacional de Producción, la denuncia se fundamenta en una posible acción administrativa del Gobierno sin que ésta se concretice en actos determinados. En lo que atañe al Banco Anglo Costarricense, éste ha sufrido pérdidas equivalentes a varias veces su capital y la Asamblea Legislativa ha de pronunciarse sobre el proyecto de ley de reforma al sistema financiero que tiende a la disolución de dicha institución. Mientras tanto, el acuerdo concertado el 23 de septiembre de 1994 entre el Interventor y el sindicato de este Banco, con la mediación del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, prevé el otorgamiento al personal de los mismos beneficios que los que obtendrían los servidores públicos amparados por el Estatuto de Servicio Civil. Por otra parte, el decreto núm. 23693-T de 30 de septiembre de 1994 dispone que los empleados del Banco Anglo Costarricense que hayan sido cesados o hayan presentado su renuncia tienen derecho a ser recontratados en el sector público durante el período que cubre el auxilio de cesantía sin perder en su nuevo empleo los beneficios de su antigüedad en el Banco. Por consiguiente, se hace todo lo posible para que puedan encontrar un empleo en las entidades públicas o las empresas privadas.
29. 21. En su comunicación de fecha 20 de noviembre de 1995, el Gobierno estima que los alegatos complementarios de la CLAT carecen de fundamento de hecho y derecho y facilita sus propios datos sobre el número de "retiros voluntarios" y de "retiros forzosos" en varios establecimientos públicos (Nota 2). La organización querellante acusa sin razón al Gobierno actual de haberse señalado el objetivo de suprimir 25.000 empleos públicos ya que éste era el de la Presidencia anterior. No es el de la política de la actual Presidencia que ha conseguido del Banco Mundial que se levante esta condición inicial del Programa de Ajuste Estructural (PAE III). La meta mucho más realista concertada con el Fondo Monetario Internacional es acorde con la capacidad de absorción de la economía: se trata de suprimir 5.000 empleos públicos de un total de 150.000, o sea una reducción inferior a 3,4 por ciento. El Gobierno recalca además que el proyecto de reforma del Estado no tiene por objeto disminuir el empleo sino mejorar los servicios públicos.
30. 22. A juicio del Gobierno, conviene rechazar los alegatos relativos a la violación del artículo 1 del Convenio y la afirmación con arreglo a la cual no se ha previsto ningún plan para la reinserción de los trabajadores del sector público. El Plan de Reinserción Laboral (PREL), publicado el 26 de junio de 1995, persigue objetivos que son precisamente los del artículo 1 del Convenio. Se inscribe claramente en el marco de las "medidas generales y selectivas" que la Recomendación sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) propone para luchar contra "la recesión, la inflación u otros factores de desequilibrio" (párrafo 11 de la Recomendación), para evitar "la aparición y la extensión del desempleo o del subempleo causado por cambios estructurales, así como para promover y facilitar la adaptación de la producción y del empleo a los citados cambios" (párrafo 13). El Gobierno estima que las medidas de colocación y de formación profesional previstas en este programa y que describe en su comunicación corresponden a las medidas previstas en el párrafo 14 de la Recomendación. El Gobierno facilita el contenido del Programa de Formación y Reconversión para Movilizados (PROFOREM) que el Instituto Nacional de Aprendizaje adoptó en octubre de 1995.
31. 23. En términos más generales, el Gobierno hace resaltar que el Convenio no se refiere al empleo público en particular y que, a su juicio, la corrección de los desequilibrios que elevan artificialmente las tasas de interés ha de ser el primer objetivo de una política encaminada a promover un pleno empleo productivo y libremente elegido. La racionalización del gasto de los servicios prestados por el Estado requiere reducciones de personal en algunos establecimientos, sin menoscabo de la calidad y cobertura de dichos servicios; por el contrario, se está ampliando la cobertura de programas sociales básicos, como los de educación, salud y seguridad ciudadana.
32. 24. Por último, el alegato relativo a la falta de participación de los trabajadores en el proceso de reestructuración se ha superado con creces en el sector agropecuario y en el Estado en general, como lo demuestran el acuerdo concluido con el FOLSA el 27 de octubre de 1994 por el que se crea una comisión bipartita, y el acuerdo parcial de 5 de diciembre de 1994, o los acuerdos suscritos en la Comisión de Alto Nivel. Se han concertado otros acuerdos con los trabajadores de las diversas instituciones afectadas por la reestructuración, como el Banco Anglo Costarricense.
33. 25. En respuesta a los últimos alegatos de la CLAT, el Gobierno subraya que el proyecto de modernización del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) fue adoptado como consecuencia de una concertación efectuada con las organizaciones interesadas, tal como fuera previsto por el acuerdo del 17 de abril de 1995. El cese de las relaciones laborales en el IDA se realizó de conformidad con el derecho aplicable, tal como lo confirmó la Sala Constitucional en su voto del día 10 de enero de 1996: fueron motivos de índole exclusivamente técnica y objetiva que provocaron que dirigentes sindicales se hayan visto afectados por el proyecto de modernización. De todos modos, cuando la Federación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos solicitó la anulación de los despidos el Ministro del Trabajo y de la Seguridad Social intervino en calidad de mediador. En el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), no se trató de despidos sino de la no renovación de contratos de duración determinada al término normal de vencer su plazo. Por otra parte, los trabajadores interesados estaban en condiciones de prevalerse de las disposiciones de la ley núm. 7407, de 3 de mayo de 1994, sobre sociedades anónimas laborales que tiene como finalidad transferir a la esfera privada aquellas actividades auxiliares no consustanciales con el servicio público que está llamado a prestar la institución.
34. Conclusiones del Comité
35. 26. El Comité comprueba que se han suprimido empleos en servicios y establecimientos públicos. Aunque su número sea relativamente limitado, los empleos suprimidos forman parte de un proceso continuado, que no ha terminado todavía, de reducción del empleo público dentro del marco de la reestructuración del sector público decidida por el Gobierno, que se ha señalado el objetivo de suprimir 5.000 empleos públicos de un total de unos 150.000.
36. 27. Las supresiones de empleo ya realizadas han conducido ya sea al despido o a la renuncia negociada del trabajador que ocupaba el puesto suprimido. Si bien toma nota de los alegatos de la organización querellante y de las aclaraciones del Gobierno respecto de la forma en que estos empleos se han suprimido, el Comité advierte que el Convenio no contiene disposiciones relativas a la terminación de la relación de empleo, cuestión que se rige por otras normas internacionales del trabajo (Nota 3).
37. 28. El Convenio tampoco contiene una disposición que imponga al Gobierno obligaciones especiales respecto de la conservación o expansión del empleo que depende de su control directo. Sin embargo, incumbe al Comité considerar sí, y en qué condiciones, la ejecución de un programa de reducción del empleo público es compatible con la obligación de formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido (artículo 1 del Convenio), y determinar y revisar regularmente las medidas que habrá de adoptar, como parte integrante de una política económica y social coordinada (artículo 2), consultando con los representantes de las personas interesadas (artículo 3).
38. 29. El Gobierno declara que la reducción del empleo responde a la necesidad de equilibrar el gasto público como condición indispensable para el crecimiento de la economía y la creación de empleo. A ese respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno presenta la supresión inmediata de algunos empleos públicos como un elemento de su política a más largo plazo de promoción del empleo en la economía en su conjunto. El Comité toma nota de que, para justificar esta prioridad atribuida al restablecimiento del equilibrio presupuestario, el Gobierno se refiere a las disposiciones del párrafo 11, 1) de la Recomendación núm. 122 en el que se propone, entre las medidas generales a corto plazo que conviene adoptar dentro del marco de la política del empleo, reducir los gastos gubernamentales corrientes o de inversiones. El Comité aprecia estas declaraciones del Gobierno. Sin embargo, el Comité no dispone de elementos que le hayan permitido evaluar que la política presupuestaria restrictiva del Gobierno sea parte integrante de una política económica y social coordinada cuyo "objetivo de mayor importancia" sea promover el empleo (Nota 4).
39. 30. El Comité advierte en la materia que en su observación de 1994 sobre la aplicación del Convenio, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones recordó que venía pidiendo informaciones desde hacía varios años sobre las medidas adoptadas en particular para compensar las políticas macroeconómicas restrictivas y la reducción del sector público, e invitó al Gobierno a señalar en su próxima memoria presentada con arreglo al artículo 22 de la Constitución de la OIT los procedimientos adoptados para garantizar que se tengan en cuenta los efectos en el empleo de los programas de estabilización y ajuste estructural.
40. 31. Por otra parte, el Comité toma nota de que el Gobierno facilita una descripción de las medidas adoptadas en materia de formación y de colocación con el fin de promover la reinserción en el sector privado de los trabajadores que han perdido su empleo en el sector público. El Comité advierte que los programas descritos por el Gobierno se adoptaron después de que se hubiera presentado la reclamación, en la que se alegaba precisamente que la falta de medidas de reinserción vulneraba la consecución de los objetivos del empleo señalados en el Convenio. El Comité toma nota de que el Gobierno reconoce en sus declaraciones la necesidad de estas medidas indicando que se aplican ahora paralelamente con la supresión de empleos.
41. 32. El Comité también toma nota de las indicaciones facilitadas sobre los procedimientos que se han adoptado desde la presentación de la reclamación para asociar a la toma de decisiones a los trabajadores afectados por la reestructuración del sector público. Observando que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones comprobaba en su observación de 1994, que la memoria del Gobierno no contenía referencias a las consultas con representantes de los medios interesados previstas en el artículo 3 del Convenio, el Comité confía en que el Gobierno velará por cumplir plenamente esta disposición esencial del Convenio, que reviste especial importancia en un marco de reformas estructurales.
42. 33. En vista de las observaciones que preceden, el Comité considera que para cumplir plenamente las obligaciones previstas en el Convenio, corresponde al Gobierno velar por la compatibilidad de su programa de reducción del empleo público con la ejecución de una política de promoción del empleo en general, en especial mediante la aplicación de medidas compensatorias eficaces y asociando a la toma de decisiones a los representantes de las personas interesadas.
43. III. Recomendaciones del Comité
44. 34. El Comité recomienda que el Consejo de Administración:
45. a) apruebe el presente informe;
46. b) invite al Gobierno a facilitar, en la próxima memoria que deberá presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución, informaciones completas sobre la aplicación del Convenio, precisando en particular:
47. i) el efecto en el empleo, comprobado o previsto, de las políticas macroeconómicas ejecutadas en el marco del ajuste estructural para reducir el gasto público;
48. ii) el número de trabajadores afectados por el programa de reducción del empleo público, las medidas adoptadas con el fin de promover su reinserción en el sector privado y los resultados conseguidos con estas medidas;
49. iii) la forma en que los representantes de las personas interesadas en las medidas que conviene adoptar, y en especial los representantes de los empleadores y de los trabajadores, se consultan sobre las políticas del empleo;
50. para que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda continuar su examen de estas cuestiones;
51. c) declare terminado el procedimiento incoado en el Consejo de Administración con base en la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT).
52. Nota 1
53. Artículos 191 y 192 de la Constitución; artículo 47 de la ley núm. 1581 de 30 de mayo de 1953 sobre el Estatuto de Servicio Civil; artículo 27 del decreto ejecutivo núm. 21 del 14 de diciembre de 1954 sobre el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.
54. Nota 2
55. Los datos facilitados por el Gobierno son los siguientes:
56. Retiros Retiros
57. voluntarios forzosos
58. Ministerio de la Agricultura
59. y de la Ganadería 37 451(a)
60. Ministerio de Recursos Naturales,
61. Energía y Minas 141 23
62. Consejo Nacional de la Producción 87 259
63. Comisión Nacional de Emergencias 54 51
64. Instituto Costarricense de Ferrocarriles 362 800(b)
65. Banco Hipotecario de la Vivienda 64 0
66. Instituto Mixto de Ayuda Social 57 0
67. Consejo Nacional de Investigaciones
68. Científicas y Tecnológicas 15 0
69. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal 27 0
70. Refinadora Costarricense de Petróleo 62 0
71. (a) El acuerdo establecido con el FOLSA contempla la posibilidad por parte de los empleados de ser incluidos en forma voluntaria en las listas de supresión, por lo que la cifra real de supresión forzosa es de 69 funcionarios.
72. (b) La cifra de supresiones forzosas obedece al cierre técnico de las operaciones del ferrocarril.
73. Nota 3
74. Respecto de la cuestión específica relativa al despido de responsables sindicales, el Comité fue informado de que se había llamado la atención del Gobierno al respecto en el marco de los procedimientos relativos a la libertad sindical.
75. Nota 4
76. A ese respecto, el Comité señala a la atención del Gobierno la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), en cuyo párrafo 6 se prevé que las políticas económicas y financieras deberían reflejar la prelación que haya de darse a las metas del empleo.