RECLAMACIÓN (artículo 24) - CONGO - C095 - 1996

1. Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM)

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por el Congo del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. A. Introducción
2. 1. Por comunicación de fecha 5 de septiembre de 1994, la Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM) presentó una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la que se alega el incumplimiento por el Congo del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) (Nota 1). El Congo ratificó dicho Convenio el 10 de noviembre de 1960.
3. 2. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
4. Artículo 24
5. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
6. Artículo 25
7. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
8. 3. El procedimiento que ha de aplicarse para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento en su tenor revisado que adoptó el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980).
9. 4. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 de dicho Reglamento, el Director General transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
10. 5. En su 261.a reunión, el Consejo de Administración, fundándose en el informe que presentó su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó un Comité encargado de examinarla, que estuvo compuesto por la Sra. Lucille Caron (miembro gubernamental, Canadá, Presidenta), el Sr. Jean-Jacques Oechslin (miembro empleador, Francia) y el Sr. Ibrahim Mayaki (miembro trabajador, Níger). De conformidad con las disposiciones del artículo 4, párrafo 1, subpárrafos a) y c) del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a que presentara, antes del 28 de febrero de 1995, las observaciones que estimara oportunas respecto de la reclamación. El Gobierno envió sus observaciones en una carta de fecha 19 de octubre de 1995.
11. 6. El Consejo de Administración, en su 264.a reunión (noviembre de 1995) procedió al nombramiento del Sr. Kachem Baccar, miembro gubernamental de Túnez, en reemplazo de la Sra. L. Caron. El Comité se reunió en Ginebra el día 22 de marzo de 1996, a fin de examinar la reclamación y las observaciones recibidas.
12. B. Examen de la reclamación
13. 1. Alegatos presentados por la Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM)
14. 7. La Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM) alega que el Gobierno del Congo no ha aplicado el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), en el caso del conflicto que enfrenta a la Compañía Minera de Ogooué (COMILOG) con sus 955 asalariados, a quienes despidió al cesar ésta sus actividades en el territorio congoleño, el 23 de octubre de 1992, sin pagarles los salarios y las distintas primas que les debía. Para apoyar su reclamación comunicó un expediente que constituyó la Federación de los Trabajadores de las Minas, del Petróleo e Industrias Conexas (FETRAMIP), organización congoleña afiliada a la OIEM.
15. 8. Según la reclamación, los hechos ocurrieron de la manera siguiente: la COMILOG es una sociedad de derecho gabonés que transportaba minerales, utilizando para ello su propio parque de vehículos rodantes y su personal, recurriendo también a una parte de la red de la empresa Chemin de Fer Congo-Océan (CFCO) en el territorio de la República del Congo. Desde 1990, la dirección de la empresa y el sindicato afiliado a la Federación de Trabajadores de las Minas, del Petróleo e Industrias Conexas (FETRAMIP) celebraban negociaciones acerca del reajuste del costo de la vida, el pago de una prima extraordinaria y el pago de los días de huelga. En el contexto de esta tensa situación laboral ocurrió el accidente de Mvougouti (Congo). El 5 de septiembre de 1991, se produjo una colisión entre un tren cargado de mineral (que remolcaba una locomotora de la COMILOG) y un tren de pasajeros de la CFCO, que se saldó con la muerte de varias personas. Siguiendo instrucciones del Ministerio de Transportes del Gabón, la COMILOG suspendió sus actividades de transporte de minerales en la red congoleña, el 24 de septiembre de 1991, y las cesó definitivamente el 26 de octubre de 1992 (Nota 2). Todos los asalariados de la COMILOG en el Congo recibieron, el 23 de septiembre de 1992, una carta en que se les notificaba su despido precisando que "como la situación financiera de la COMILOG no le permite abonar de manera inmediata las indemnizaciones que corresponden al conjunto de su personal, ésta se verá obligada a escalonar su pago". Las indemnizaciones debían escalonarse a lo largo de cinco años con un interés anual del 8 por ciento.
16. 9. A tenor de los alegatos presentados, no se han pagado las indemnizaciones por ruptura de contrato, incluidas una prima convencional por separación del puesto y la parte de los salarios correspondiente al período de desempleo técnico. La FETRAMIP indica que tampoco se han pagado: el reajuste de los salarios en relación con el costo de la vida entre octubre de 1990 y octubre de 1992, la remuneración correspondiente a 14 días de huelga en octubre de 1990, que no se pagó a algunos de los ex trabajadores, la prima extraordinaria correspondiente a 1992, que sí se pago al personal gabonés desde el 15 de febrero de 1991, y los daños y perjuicios por ruptura abusiva y vejatoria de los contratos y por no haberse extendido los correspondientes certificados de trabajo. Según la COMILOG, en 1993, el monto de las sumas adeudadas era de 2.500.000.000 de francos CFA.
17. 10. El Gobierno del Congo ha efectuado diversas diligencias ante el Gobierno del Gabón, que es el principal accionista de la COMILOG, a fin de encontrar una solución que permita garantizar sobre todo los derechos de los trabajadores y mantener las relaciones entre los dos países. Hasta la fecha, esas diligencias no han prosperado, ya que la COMILOG condiciona el pago de los créditos de los trabajadores a una transacción con respecto a su patrimonio en el Congo, según lo indicado en una carta de fecha 24 de mayo de 1993 que dirigió al Ministerio de Relaciones Exteriores del Congo. Según la COMILOG, debe considerarse que la empresa Chemin de Fer Congo-Océan, que utiliza el material de la COMILOG, ha de asumir una parte del pago de las indemnizaciones adeudadas a dichos ex trabajadores, correspondiente al valor del material que utiliza. De los documentos que comunicó la organización que presenta la reclamación se desprende que esta propuesta de la COMILOG no es aceptable porque equivaldría a transmitir las deudas de la empresa a terceros. Este conflicto, que se refiere al impago de los salarios y de las indemnizaciones a los trabajadores de la COMILOG, debe solucionarse de conformidad con el derecho del trabajo vigente y mediante cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos de trabajo entre la COMILOG y sus antiguos asalariados, y de los convenios colectivos vigentes entre las partes.
18. 11. De los elementos que se adjuntan a la reclamación de la OIEM se desprende que la FETRAMIP reprocha a la administración del trabajo el no haber hecho comparecer a los representantes de la dirección de la COMILOG ante las instancias judiciales competentes, por infracción de la legislación del trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 154 del Código de Trabajo. Mediante carta de 1.o de febrero de 1992, la FETRAMIP pidió al mediador ante el Consejo Superior de la República, en virtud del artículo 77 del Acta fundamental (Nota 3), que elevara el asunto a los tribunales a fin de solucionar el conflicto entre la COMILOG y su personal. No se ha comunicado ninguna información sobre el curso dado a dicha solicitud.
19. 12. De los documentos que comunicó la OIEM se desprende asimismo que el Gobierno del Congo prefirió solucionar el conflicto mediante discusiones bilaterales con el Gobierno del Gabón en detrimento de la utilización de los recursos y medios de cumplimiento previstos en la legislación congoleña en casos similares (Nota 4).
20. 2. Observaciones presentadas por el Gobierno del Congo
21. 13. En una carta que la Oficina recibió el 27 de octubre de 1995, el Gobierno del Congo presentó sus observaciones acerca de la reclamación. Indica que en cuanto cesaron las actividades de la COMILOG en el territorio congoleño, inició numerosas gestiones de carácter político y diplomático ante el Gobierno gabonés, que es el accionista principal de la COMILOG, a fin de encontrar una solución que permitiese garantizar sobre todo los derechos de los trabajadores y mantener las buenas relaciones entre los dos países. Al mismo tiempo, el Ministerio de Trabajo, actuando en calidad de árbitro y de conciliador, invitó repetidas veces a la dirección de la empresa a que pagara las sumas por ella adeudadas por concepto de despido de los asalariados de la COMILOG en el Congo y a que se reuniese con el sindicato, a fin de encontrar una solución concertada para el conflicto. El Gobierno indica que ninguna de esas gestiones ha podido prosperar debido a la intransigencia de la COMILOG, la cual condiciona el pago de las sumas adeudadas por concepto de despido a una transacción con respecto a su patrimonio en el Congo.
22. 14. El Gobierno puntualiza que en espera de que se consiga solventar este conflicto, ha aportado su apoyo financiero a los antiguos asalariados de la COMILOG y a sus familias.
23. 15. A juicio del Gobierno, la decisión de la COMILOG de cesar sus actividades en el Congo y de no pagar las sumas adeudadas por concepto de despido de los trabajadores es abusiva por las razones siguientes:
24. -- en los convenios que vinculan a la COMILOG con el Estado congoleño y con el Estado gabonés se proscribe toda injerencia de las autoridades nacionales en la gestión de la empresa. La COMILOG no ha respetado esos convenios al aducir que había decidido suspender, y luego cesar completamente, sus actividades en el Congo a instancias del Ministro de Transportes del Gabón;
25. -- las relaciones entre la COMILOG y sus trabajadores se rigen por la legislación congoleña, los convenios colectivos vigentes y los contratos de trabajo. La COMILOG no cumplió sus obligaciones legales al negarse a pagar, desde el momento de la ruptura de los contratos, las sumas resultantes del despido de los trabajadores. A la COMILOG le corresponde cumplir sus obligaciones con sus ex asalariados. Habida cuenta de que la empresa no cerró por quiebra ni por liquidación, la misma no puede poner como condición para el pago de las sumas adeudadas a los asalariados el recurso a otro procedimiento;
26. -- la fuerza mayor que invoca la COMILOG para sustraerse a sus obligaciones no es más que un pretexto, ya que la COMILOG manifestó, sobre todo una vez que concluyeron las obras del ferrocarril transgabonés, Ferrocarril Nacional del Territorio Gabonés, su intención de cesar sus actividades en el Congo.
27. 16. El Gobierno, en su comunicación del 19 de octubre de 1995, estima que no se le puede considerar responsable de esta situación y no puede ser objeto de una subrogación respecto de los derechos de los trabajadores despedidos. Fue imposible recurrir a los procedimientos de arbitraje y conciliación que incumbían al Ministerio de Trabajo por haber fracasado las gestiones diplomáticas y porque la COMILOG se negó a acudir a las convocatorias y a aceptar los emplazamientos de dicho Ministerio. Además, las gestiones efectuadas ante el Gobierno gabonés no prosperaron. El Gobierno indica que "ante la intransigencia de la dirección de la COMILOG y, en particular, su obstinación en vincular todo pago de los créditos laborales con el conjunto del contencioso que la enfrenta con el Estado congoleño y con la Agence Transcongolaise de Communication", "finalmente terminó por invitar a los representantes de los trabajadores a que recurran a la justicia a fin de obtener reparación" y por prestarles ayuda a esos efectos, ya que un alto funcionario del Estado se está ocupando del seguimiento del expediente. El Gobierno añade que sólo la interposición de un recurso ante la jurisdicción competente puede permitir que los ex trabajadores hagan valer sus derechos y obtengan reparación por el daño causado.
28. 17. En conclusión, el Gobierno estima que no ha vulnerado el espíritu ni la letra del Convenio núm. 95.
29. C. Conclusiones del Comité
30. 18. El Comité recuerda que tiene competencias limitadas, en derecho y en la práctica, respecto de la aplicación del Convenio núm. 95 por parte del Gobierno del Congo. Por consiguiente, los únicos puntos que corresponden a su ámbito de competencia, respecto del texto del Convenio núm. 95, son los que se refieren a la liquidación de las sumas adeudadas a los antiguos asalariados de la COMILOG en el momento en que se rescindió el contrato de trabajo de los mismos, el día 24 de octubre de 1992. La organización querellante y el Gobierno coinciden en que las sumas adeudadas por concepto del pago de los salarios y de las indemnizaciones no fueron pagadas, ya que la COMILOG no abonó ninguna de las sumas escalonadas que propuso pagar en la carta de 23 de octubre de 1992 que dirigió a los asalariados despedidos.
31. 19. De los elementos de que dispone el Comité se desprende que las sumas adeudadas a los trabajadores despedidos corresponden, por una parte, a los complementos de salarios que tendrían que haber sido abonados durante el período del 24 de septiembre de 1991 al 24 de octubre de 1992 y, por otra parte, a las indemnizaciones y primas que tendrían que haber sido abonadas en el momento del despido de los trabajadores. En efecto, en un primer momento, la COMILOG pidió que se reunieran las comisiones de litigios de Kouilou y de Niari en sendas cartas de 26 de septiembre de 1991, a fin de que se pronunciaran acerca de las medidas de desempleo técnico de que fueron objeto los trabajadores, que se previó inicialmente por un período de tres meses. Según el Gobierno, esta medida de desempleo técnico fue autorizada por las comisiones de litigios competentes rationae loci en las reuniones que tuvieron lugar los días 10, 11, 12 y 14 de octubre de 1991 (Nota 5). Ulteriormente, la COMILOG comunicó una declaración de cierre, de conformidad con el artículo 181 del Código de Trabajo, a las direcciones regionales de trabajo de Kouilou y de Niari, en sendas cartas de fecha 26 de octubre de 1992. El Comité toma nota de que: i) las sumas adeudadas a los trabajadores despedidos no han sido abonadas; ii) la situación a que se refiere la reclamación está relacionada con la aplicación de los artículos 8, párrafo 1, y 12, párrafo 1, del Convenio núm. 95. Esas disposiciones, que se refieren al pago a intervalos regulares y sin descuentos no permitidos del salario, rezan así:
32. Artículo 8, párrafo 1
33. ... 1. Los descuentos de los salarios solamente se deberán permitir de acuerdo con las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación nacional, un contrato colectivo o un laudo arbitral.
34. Artículo 12, párrafo 1
35. ... 1. El salario se deberá pagar a intervalos regulares. A menos que existan otros arreglos satisfactorios que garanticen el pago del salario a intervalos regulares, los intervalos a los que el salario deba pagarse se establecerán por la legislación nacional o se fijarán por un contrato colectivo o un laudo arbitral.
36. 20. El Comité toma nota de que los artículos 88, párrafo 6, 96 y 102, párrafo 2, del Código de Trabajo (Nota 6), que no fueron objeto de comentarios por parte de los órganos de control de la OIT, hacen efectivas en derecho las disposiciones del Convenio. El Comité recuerda que, en virtud del artículo 19, párrafo 5, d), de la Constitución de la OIT, todo Miembro que haya ratificado un Convenio, "adoptará las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio". La conformidad de la ley con las exigencias del convenio no basta por sí sola para garantizar la aplicación satisfactoria del convenio, a menos que la ley no sea aplicada de manera efectiva y estricta.
37. 21. En opinión del Comité, la aplicación efectiva del Convenio, mediante las disposiciones de la legislación nacional correspondientes, tiene dos aspectos: las medidas particulares para prevenir y reprimir las infracciones y las medidas destinadas a reparar el perjuicio que hayan sufrido eventualmente los trabajadores.
38. 22. El Comité señala que no se han puesto en aplicación las medidas particulares para prevenir y reprimir las infracciones. Del informe de la Comisión Interministerial encargada de examinar el caso COMILOG tras la cesación de sus actividades en el Congo, Comisión que se reunió bajo la égida del Ministerio de Transportes, se desprende que "el Estado congoleño tenía los medios jurídicos para obligar a COMILOG a respetar la legislación vigente y dar satisfacción por medios jurídicos a las pretensiones legítimas de los trabajadores. Sin embargo, al dar preferencia a las medidas de orden político y diplomático para solucionar el caso, el Estado, involuntariamente, propició la actitud de negligencia de la COMILOG y limitó desde el primer momento las probabilidades de obtener una solución favorable para los trabajadores". El Comité recuerda que corresponde a las autoridades competentes adoptar las medidas del caso cuando no se respeta la legislación y ello puede atentar contra el orden público. El Comité también señala que la invitación hecha a los representantes de los trabajadores para que recurrieran a los tribunales, tardó en formularse.
39. 23. En cuanto a las medidas destinadas a reparar los perjuicios ocasionados a los antiguos trabajadores de la COMILOG, el Comité hace constar que de los documentos que le fueron comunicados se desprende que no se adoptó ninguna medida concreta a tales efectos, ya que la COMILOG sostiene que, habida cuenta de que la CFCO utiliza su material, a dicha empresa le corresponde pagar un monto de las indemnizaciones hasta por el valor indicado. El Comité toma nota de que ninguno de los elementos examinados le permite concluir que la CFCO haya tomado el lugar de la COMILOG en lo que respecta al pago de los salarios y de las indemnizaciones adeudadas.
40. 24. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Comité, si bien toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno, y en particular de la asistencia financiera que prestó a los antiguos trabajadores y a sus familias en espera de la solución del caso, concluye que el Gobierno no ha velado por la aplicación efectiva de las disposiciones pertinentes del Convenio. Toma nota con interés de la voluntad del Gobierno de ayudar a los trabajadores a recurrir a los tribunales, mediante la designación de un alto funcionario encargado del seguimiento del caso, a fin de que puedan hacer valer sus derechos y obtener una reparación por los daños de que han sido objeto.
41. Recomendaciones del Comite
42. 25. A la luz de las conclusiones anteriores, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
43. 1) que apruebe el presente informe y, en particular:
44. a) que el Gobierno adopte todas las medidas apropiadas para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones de la legislación nacional que dan efecto a los artículos 8, párrafo 1, y 12, párrafo 1, del Convenio, y en particular:
45. i) la adopción de medidas destinadas a permitir que los antiguos trabajadores de la COMILOG recuperen rápidamente la totalidad de las sumas que se les deben, ya sea por concepto de los complementos de los salarios correspondientes al período comprendido entre el 24 de septiembre de 1991 y el 24 de octubre de 1992, incluidas las indemnizaciones y primas adeudadas en virtud de la legislación y de los convenios colectivos en vigor en el momento de su despido, ya sea por concepto de las indemnizaciones de despido y de rescisión de contrato;
46. ii) en defecto de lo anterior, la aplicación de sanciones adecuadas según lo dispuesto en el artículo 15, apartado c), del Convenio;
47. b) que el Gobierno aporte, en las memorias que ha de presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para resolver el problema del pago de las sumas adeudadas a los antiguos trabajadores de la COMILOG y sobre los resultados obtenidos con la aplicación de esas medidas. En las memorias deberían incluirse, en particular, informaciones relativas al número de trabajadores afectados, al monto de las sumas que quedan por pagar y a las decisiones administrativas o judiciales relativas a la aplicación de las disposiciones que dan efecto a los artículos 8, párrafo 1, y 12, párrafo 1, del Convenio;
48. c) que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones prosiga el examen de esta cuestión sobre la base de tales informaciones;
49. 2) que declare cerrado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración tras la reclamación de la Organización Internacional de la Energía y de las Minas (OIEM), relativa a la aplicación por el Congo del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95).
50. 26. Al concluir el presente examen, el Comité consideró que el pago de los salarios e indemnizaciones adeudados a los antiguos asalariados de la COMILOG podría quedar facilitado, en la práctica mediante un cambio de actitud de los diversos actores en el conflicto, cuyo punto de partida y numerosos elementos resultan de decisiones tomadas fuera de la jurisdicción del Gobierno del Congo. El Comité sugiere al Consejo de Administración que pida al Director General proponer sus buenos oficios a los países interesados de una manera u otra en la situación descrita en los párrafos 7 a 17 del presente informe, a fin de explorar las modalidades de una solución equitativa.
51. Nota 1
52. En la misma comunicación, la OIEM presentó una reclamación en la que se alegaba el incumplimiento por el Gobierno del Gabón del Convenio núm. 95. El Consejo de Administración decidió que dicha reclamación no era admisible debido a que los hechos alegados eran el resultado de actividades que no se llevaron a cabo dentro de los límites de la jurisdicción del Gabón (documento GB.261/14/10).
53. Nota 2
54. Esta solución fue posible por la puesta en servicio definitiva del ferrocarril transgabonés.
55. Nota 3
56. "Durante el período de transición, toda persona física o moral que estime, en relación con un caso que la afecta, que un organismo público no ha funcionado de conformidad con la misión de servicio público que se le atribuye, está capacitada, mediante una demanda individual, para recurrir al Consejo Superior de la República."
57. Nota 4
58. Informe de la Comisión Interministerial encargada de examinar el caso COMILOG tras el cese de sus actividades en el Congo, pág. 36.
59. Nota 5
60. Las actas de esas reuniones no han sido publicadas y no están disponibles.
61. Nota 6
62. Dichas disposiciones tienen el siguiente tenor:
63. Artículo 88, párrafo 6. En caso de rescisión o ruptura del contrato, el salario y las indemnizaciones se abonarán en el momento de la cesación del servicio.
64. Artículo 96. El trabajador alojado por el empleador antes de la liquidación o de la quiebra continuará alojado hasta la fecha del pago de su último crédito.
65. Artículo 102, párrafo 2. Las sumas descontadas al trabajador en infracción a lo dispuesto anteriormente devengarán interés en su favor al tipo legal desde la fecha en que deberían haberse pagado.