RECLAMACIÓN (artículo 24) - PERÚ - C102 - 1995

1. Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT)

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) por parte del Perú

Decisión

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de queja

1. A. Introducción
2. 1. Invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) presentó una reclamación, por carta de fecha 27 de mayo de 1994, alegando el incumplimiento del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) por parte del Gobierno del Perú. En su comunicación, la CLAT se refirió a una documentación transmitida anteriormente a la OIT por la Federación de Trabajadores Pescadores de Consumo Humano Directo y Artesanal del Perú (FETPCHAP), organización de trabajadores afiliada a la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y a la CLAT.
3. 2. La ratificación del Perú del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) se registró el 23 de agosto de 1961 (Nota 1). De conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 102, el Gobierno del Perú aceptó las obligaciones del Convenio respecto de las siguientes partes: parte II, asistencia médica; parte III, prestaciones monetarias de enfermedad; parte V, prestaciones de vejez; parte VIII, prestaciones de maternidad y IX, prestaciones de invalidez. Asimismo, de conformidad con el artículo 3, párrafo 1, del Convenio núm. 102, el Gobierno del Perú declaró acogerse a las excepciones temporales que figuran en los artículos 9, d); 12, párrafo 2; 15, d); 18, párrafo 2; 27, d); 48, c) y 55, d) del Convenio. En estas condiciones, el Convenio núm. 102 se encuentra en vigencia para el Perú.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a las reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento adoptado por el Consejo de Administración, de marzo de 1980 (212.a reunión) (Nota 2).
10. 5. De conformidad con el artículo 1 y el párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación formulada, informó de ella al Gobierno del Perú y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. Con fecha 11 de agosto de 1994, la CLAT transmitió una documentación que le había hecho llegar la FETPCHAP.
12. 7. En la 261.a reunión (noviembre de 1994) (Nota 3), por recomendación de su Mesa, el Consejo de Administración decidió que la reclamación era admisible y, a efectos de examinarla, designó un Comité compuesto por los miembros siguientes: Sr. M. Vargas Campos (miembro gubernamental, México), presidente, Sr. W. Durling (miembro empleador, Panamá) y Sr. R. Falbr (miembro trabajador, República Checa). En su 264.a reunión (noviembre de 1995), por recomendación de su Mesa, el Consejo de Administración designó al Sr. S. Díaz Infante Méndez (miembro gubernamental, México) en reemplazo del Sr. M. Vargas Campos, quien no era más miembro del Consejo de Administración.
13. 8. El Comité celebró su primera reunión el 17 de noviembre de 1994 y decidió, de conformidad con el artículo 4, párrafo 1, c), del Reglamento, invitar al Gobierno del Perú a que comunique informaciones sobre la reclamación antes del 28 de febrero de 1995. El Comité decidió también solicitarle a la organización reclamante que brinde informaciones complementarias antes del 15 de enero de 1995, precisando en particular el tipo de actividades pesqueras que realizan los pescadores cubiertos por la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) -- objeto de la reclamación, teniendo presente que, en virtud de su artículo 77, párrafo 1, el Convenio núm. 102 no se aplica a la gente de mar ni a los pescadores de alta mar.
14. 9. Mediante una comunicación de fecha 4 de marzo de 1995, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) pusieron en conocimiento de la OIT que hacían suya y apoyaban la reclamación presentada por la CLAT.
15. 10. Con una nueva comunicación de fecha 10 de marzo 1995, la CLAT transmitió informaciones adicionales.
16. 11. . La Oficina hizo llegar copia de todas las comunicaciones y documentación recibidas al Gobierno del Perú para que esté en condiciones de formular sus propias observaciones al Comité.
17. 12. El Gobierno del Perú, en julio y noviembre de 1994, formuló observaciones escritas sobre la reclamación. En junio de 1995 se recibió una nueva comunicación detallada del Gobierno.
18. 13. Además de las comunicaciones del Gobierno y de la organización reclamante, el Comité pudo consultar las memorias presentadas por el Gobierno en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación del Convenio, así como también los comentarios formulados al respecto por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
19. 14. El Comité celebró su primera reunión en noviembre de 1994, y se reunió también en los meses de abril y junio de 1995. En su reunión del 15 de noviembre de 1995, el Comité aprobó el presente informe.
20. B. Examen de la reclamación
21. I. Alegatos presentados por la organización reclamante
22. 15. La organización reclamante alegó que el Gobierno del Perú expidió varios decretos que atentaban directamente contra las normas básicas en materia de seguridad social, tal como están expresadas en el Convenio núm. 102. El 11 de diciembre de 1992, en la resolución suprema núm. 020-92-TR, el Gobierno pidió a la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) que se ajuste a las disposiciones del decreto supremo núm. 162-92-EF, de fecha 9 de octubre de 1992, el cual derogó varias disposiciones vinculadas al mecanismo de financiamiento de esa Caja, a la aplicación de las medidas específicas de recaudación de las aportaciones y a la modificación de su estructura funcional. Como consecuencia de lo anterior, quedaron suspendidos temporalmente varios artículos de los estatutos de la CBSSP, suspensión que fue ulteriormente prorrogada. El 11 de marzo de 1993, mediante resolución suprema núm. 004-93-TR, fue excluida la representación del Estado en la CBSSP. Mediante resolución suprema núm. 011-93-TR, de fecha 21 de julio de 1993, se establecieron los órganos de dirección y fiscalización con participación de los empleadores armadores y trabajadores pescadores en la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador. La resolución suprema núm. 011-93-TR determinó en particular que dos representantes designados por la Asociación de Armadores Pesqueros del Perú y el presidente designado de común acuerdo se incorporarían al consejo directivo en sustitución de los representantes del Estado.
23. 16. La organización reclamante añadió que con fechas 8 y 9 de febrero de 1994, el consejo directivo de la CBSSP aprobó los nuevos estatutos de la Caja, los cuales -- en su opinión -- atentan gravemente contra la seguridad social de los pescadores y contra los fines y objetivos sociales para los cuales fue creada esa Caja. La organización reclamante agregó que la aprobación de los nuevos estatutos se hizo además sin el consentimiento de todos los miembros del consejo directivo, ya que el representante de la Federación de Trabajadores Pescadores de Consumo Humano Directo y Artesanal del Perú (FETPCHAP), en representación de su organización, rechazó el texto. La organización reclamante alegó que bajo esas condiciones, la Caja se convertía en la "caja de beneficios del armador, es decir del empleador". Dicha organización se oponía además a una serie de artículos de los nuevos estatutos de la CBSSP y recalcó la omisión de mencionar en éstos la creación de servicios para los pescadores y sus familiares (fondo de veda, vivienda, educación y capacitación técnica, rehabilitación laboral, reorientación profesional, orientación jurídicolaboral, recreación y esparcimiento, y fondo rotatorio de ayuda mutua).
24. 17. La organización reclamante informó también que el 16 de marzo de 1994, el Vigésimo Juzgado en lo Civil de Lima expidió una resolución en la cual declaró fundado el recurso de amparo interpuesto por la FETPCHAP y dispuso la suspensión de los estatutos de la CBSSP. Dicha decisión judicial notificó al consejo directivo de la Caja de acatar la resolución. Sin embargo, la organización reclamante afirmaba que permanecían en vigencia las resoluciones adoptadas por el Gobierno.
25. 18. Lo antes expuesto explica la reclamación de la CLAT ante la OIT debido a que, en su opinión, el Gobierno del Perú está permitiendo la total distorsión de las cajas de seguridad social, las cuales anteriormente estaban administradas por los mismos interesados. En el caso de la CBSSP, los intereses de los trabajadores y sus aportaciones han sido colocados en manos de los empleadores (armadores). Esa evolución -- en opinión de la organización reclamante -- constituiría una clara contradicción y negación de los fundamentos sociales de la Caja.
26. 19. La organización reclamante presentó al Comité una copiosa documentación relativa a los estatutos de la CBSSP y los recursos judiciales presentados, así como también copia de las comunicaciones enviadas por la FETPCHAP a las reuniones estatutarias de la CBSSP. Se agregaron también informaciones relativas al régimen laboral y de seguridad social específico de los pescadores y a las condiciones de vida y de trabajo de la categoría particular de trabajadores constituida por los pescadores en el Perú.
27. II. Observaciones del Gobierno
28. 20. En un informe de fecha 11 de julio de 1994, el Gobierno evocó la privatización de la seguridad social. Se garantizaba, de conformidad con los artículos 10 y 11 de la Constitución Política del Perú, el derecho a la seguridad social para los trabajadores, tanto por intermedio del Instituto Peruano de Seguridad Social como mediante las administradoras privadas de fondos de pensiones u otra clase de entidades -- tales como la CBSSP -- inclusive supervisando su eficaz funcionamiento. El Gobierno afirma también que no incumplía ninguna de las disposiciones del Convenio.
29. 21. . En su comunicación, el Gobierno aborda sucesivamente las cuestiones relativas al funcionamiento y la exclusión de la representación estatal de la CBSSP, la modificación de los estatutos de la CBSSP y su relación con los fines y objetivos sociales de protección de los pescadores. En cuanto al funcionamiento de la CBSSP, el Gobierno recuerda que si bien se había derogado la obligación para las empresas industriales pesqueras de obtener de la CBSSP una constancia de no adeudo y presentarla a las aduanas para poder exportar, en el nuevo estatuto de la CBSSP se había establecido que las aportaciones podían dar lugar a un cobro coactivo -- sin paralizar las faenas de pesca regulares.
30. 22. El Gobierno también recuerda que el decreto-ley núm. 25897 de 27 de noviembre de 1992, que crea el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, dispone que las entidades que brinden prestaciones de pensiones quedan sujetas al control de la Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. Considerando que la CBSSP se encontraba dentro de los alcances de la precitada norma, se dispuso -- mediante resolución suprema núm. 004-93-TR, de fecha 11 de marzo de 1993, la exclusión de los representantes del Estado del consejo directivo y del consejo de vigilancia de la Caja. El Gobierno afirma que dicha medida no atentó contra la seguridad social sino que obedecía a la política de no intervencionismo estatal.
31. 23. Luego de la exclusión de los representantes del Estado, la CBSSP aprobó sus nuevos estatutos estableciendo una estructura orgánica paritaria, compuesta por el consejo superior, el directorio, el comité de vigilancia y la gerencia general. El consejo superior se encontraba integrado por ocho miembros natos (cuatro representantes de los armadores y cuatro representantes de los pescadores) y el directorio por 13 miembros, seis representantes de los armadores y seis representantes de los trabajadores, siendo su presidente designado por el consejo superior. El Gobierno advierte que la representación de los armadores y de los trabajadores se realiza en forma equitativa, por ende los reclamantes no pueden afirmar que se trata de una "caja del empleador".
32. 24. En una comunicación de fecha 15 de noviembre de 1994, el Gobierno añade que el Estado era ajeno a las decisiones que adopta la entidad incriminada -- la CBSSP. En consecuencia, en caso de existir violación de sus derechos, los trabajadores podían hacerlos valer ante el Poder Judicial.
33. 25. En otro informe de fecha 9 de junio de 1995, el Gobierno reitera que el Estado no debía interferir en el funcionamiento y control de una institución de derecho privado, con personería jurídica y patrimonio propio, distinta al Estado y de afiliación voluntaria -- como era el caso de la CBSSP. Se recuerda que la CBSSP quedó sujeta al control de la Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SAFP) y a las disposiciones que ella imparte.
34. 26. El Gobierno explica que dentro de la actividad pesquera existen dos modalidades de contratación. La primera modalidad la constituían aquellos pescadores en relación de dependencia (asalariados), o sea, quienes celebran un contrato de trabajo con un armador. Estos pescadores debían ser afiliados por el armador al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) por mandato de la ley. La segunda modalidad se denomina "cuota parte" y consistía en que cada pescador (o grupo de ellos) percibía un porcentaje preestablecido de la carga capturada o del producto de la venta de la carga. La CBSSP estaba constituida por agrupaciones de armadores y pescadores que operaban bajo la modalidad de cuota parte. Según el Gobierno, la totalidad de los pescadores en el Perú operaban bajo esta última modalidad. Además, aquellos pescadores que no se encontraban en relación de dependencia podían afiliarse al IPSS, bajo la modalidad del seguro facultativo.
35. 27. El Gobierno afirma que cumple con brindar las prestaciones de seguridad social mínima a su población, siendo la CBSSP un ente privado que no operaba obligatoriamente como sustituto o complemento directo de la seguridad social a cargo del Estado.
36. 28. Subrayando la autonomía del Poder Judicial, el Gobierno recuerda que la FETPCHAP presentó denuncias penales ante los tribunales nacionales competentes en relación con la CBSSP por supuestos delitos contra el patrimonio y fraude en la administración de personas jurídicas.
37. 29. Haciendo referencia a las obligaciones asumidas sobre el campo de aplicación personal del Convenio, el Gobierno indica que la afiliación a la CBSSP constituye 0,99 por ciento de la población aproximadamente con la relación a la población asegurada por el IPSS.
38. III. Conclusiones del Comité
39. 30. El Comité observa que las alegaciones de la organización reclamante sobre el incumplimiento del Convenio son relativamente generales y se sustentan en el hecho de que supuestamente el Gobierno no asumiría su responsabilidad en lo que se refiere a las prestaciones de seguridad social, en particular en el sector de la pesca. La organización reclamante protesta en particular por las modificaciones a los estatutos de la CBSSP, adoptadas sin la aprobación de una organización de trabajadores pescadores; modificaciones que conciernen al financiamiento de la entidad, a la recaudación de los aportes y a la estructura funcional, destacándose la falta de representación del Estado en los órganos directivos de la CBSSP.
40. 31. Los asuntos presentados por la organización reclamante se inscriben en el contexto más general de la privatización del sistema de pensiones establecido en 1992. En su reunión de febrero-marzo de 1995, la Comisión de Expertos examinó el decreto-ley núm. 25897, de 27 de noviembre de 1992, y la legislación complementaria sobre el establecimiento de un sistema privado de pensiones. En este sentido, el Comité ha tomado conocimiento de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos sobre el Convenio núm. 102, quien advirtió que el sistema privado de administración de fondos de pensiones planteaba ciertas cuestiones en lo que se refería a la aplicación del Convenio.
41. 32. A pesar de la importancia de los puntos planteados, el Comité estima que no conviene entrar en un examen más pormenorizado de las alegaciones de la organización reclamante dado que, de acuerdo con las informaciones transmitidas y disponibles, los trabajadores cubiertos por la CBSSP son pescadores marítimos, excluidos expresamente del campo de aplicación del Convenio núm. 102, en aplicación de su artículo 77, párrafo 1.
42. 33. En efecto, la disposición mencionada precisa que el Convenio no se aplica a la gente de mar ni a los pescadores de alta mar (Nota 4); las disposiciones para la protección de la gente de mar y de los pescadores de alta mar fueron adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en el Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar, 1946 (núm. 70) y en el Convenio sobre las pensiones de la gente de mar, 1946 (núm. 71) (Nota 5).
43. C. ecomendaciones del Comité
44. 34. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
45. a) que apruebe el presente informe,
46. b) que declare clausurado el procedimiento que se inició al presentarse la reclamación.
47. Nota 1
48. Boletín Oficial, 1961, vol. XLIV, núm. 8, pág. 597.
49. Nota 2
50. Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, Serie A, núm. 1, págs. 63-65.
51. Nota 3
52. Documento GB.261/14/13.
53. Nota 4
54. El artículo 87 del Convenio núm. 102 indica que las versiones inglesa y francesa del texto son igualmente auténticas. La versión inglesa del artículo 77, párrafo 1, del Convenio núm. 102 se refiere a los seafishermen; y la versión francesa a los marins pêcheurs.
55. Nota 5
56. Los Convenios núms. 70 y 71 fueron ratificados por Perú, con fecha 4 de abril de 1962. El Convenio núm. 70 no entró en vigencia.