RECLAMACIÓN (artículo 24) - REPÚBLICA CHECA - C111 - 1995

1. Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Silesia (OS-CMS)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Silesia (OS-CMS), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), por la República Checa

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Silesia (OS-CMS), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), por la República Checa

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por carta de 13 de abril de 1994, la Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Silesia (OS-CMS) presentó a la Oficina Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 24 de la Constitución de este organismo, una reclamación en la que alega el incumplimiento del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) por la República Checa.
2. La República Checa ha ratificado el Convenio núm. 111, que está en vigor en el país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual sería presentada la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento revisado que el Consejo de Administración adoptó en su 212.a reunión, en marzo de 1980.
5. De conformidad con el artículo 1 y el párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, que puso en conocimiento del Gobierno de la República Checa y transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 260.a reunión (junio de 1994), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó para examinarla un Comité integrado por el Sr. D. Willers (Presidente, miembro gubernamental, Alemania), la Srta. C. Hak (miembro empleador, Países Bajos) y el Sr. R. Briesch (miembro trabajador, Francia).
7. Con arreglo a los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité decidió: a) invitar a la organización querellante a facilitar toda información adicional antes del 15 de septiembre de 1994; y b) invitar al Gobierno a formular una declaración sobre la reclamación antes del 15 de septiembre de 1994, en el bien entendido de que toda información adicional comunicada por la organización querellante se pondría en conocimiento del Gobierno.
8. La organización querellante comunicó datos adicionales por carta de fecha 9 de septiembre de 1994, de la cual y de cuyos anexos se remitió copia al Gobierno. El Comité decidió posponer al 17 de octubre de 1994 la fecha límite para que el Gobierno enviase sus comentarios.
9. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 1.o de noviembre de 1994.
10. El Comité celebró su primera reunión en noviembre de 1994 y se reunió por segunda vez en marzo de 1995. En esta última ocasión, decidió solicitar datos adicionales del Gobierno y de la organización querellante, a fin de tener a su disposición toda la información pertinente. Pidió dicha información en una carta fechada el 13 de abril de 1995, y rogó se enviara de suerte que se recibiese el 2 de mayo de 1995, a más tardar. Así, se recibió información adicional de la organización querellante el 2 de mayo de 1995 y el 4 de octubre de 1995. Se envió una carta recordatoria al Gobierno el 10 de mayo, junto con los datos adicionales recibidos del querellante el 2 de mayo de 1995. A falta de respuesta del Gobierno, el Comité se reunió por tercera vez en junio de 1995 y, entonces, decidió acordar un nuevo aplazamiento de la fecha límite al 15 de agosto de 1995. Se recibió una respuesta del Gobierno el 15 de septiembre de 1995.
II. Examen de la reclamación
1. Observaciones preliminares
11. Teniendo en cuenta los notorios cambios políticos e institucionales que se produjeron en la República Federativa Checa y Eslovaca antes de su disolución y, tras ésta, los acaecidos en fechas recientes en la República Checa, así como su incidencia en el examen de la presente reclamación, el Comité estima conveniente formular las siguientes observaciones preliminares para facilitar la comprensión del problema, antes de pasar a examinar con detenimiento la reclamación y las observaciones del Gobierno.
12. La presente reclamación sigue a otras dos formuladas esencialmente sobre el mismo tema, y presentadas respectivamente en octubre de 1991 por la Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Eslovaquia, y en noviembre de 1991 por la Confederación Checa y Eslovaca de Sindicatos, ambas en virtud del artículo 24 de la Constitución, acerca del incumplimiento del Convenio núm. 111 por la República Federativa Checa y Eslovaca. En noviembre de 1991, el Consejo de Administración creó, para que se examinasen las quejas, un comité tripartito cuyo informe, con sus conclusiones y recomendaciones correspondientes, fue aprobado por el Consejo de Administración en su 252.a reunión (febrero de 1992). El Comité considera útil facilitar en los párrafos siguientes un breve resumen de dicho informe, pues el presente caso se basa en muchos de los hechos que motivaron la reclamación anterior.
13. El Comité, que se constituyó en 1991 en virtud del artículo 24 de la Constitución, examinó la compatibilidad de la ley núm. 451/1991 de 4 de octubre de 1991, conocida como "ley de selección política" (véase anexo), con el Convenio respecto a la exclusión de determinadas categorías de personas de una nutrida gama de empleos y ocupaciones, especialmente de las instituciones públicas pero también del sector privado. Estas exclusiones afectaron más en particular a personas que habían desempeñado funciones en ciertos grupos o entidades del antiguo régimen político, o habían estado afiliadas o asociadas a las mismas durante más de 40 años, es decir, del 25 de febrero de 1945 al 12 de noviembre de 1989.
14. El Comité estimó que las exclusiones prescritas en la ley núm. 451/1991 podían considerarse justificadas atendiendo a las exigencias inherentes a determinados empleos, y por consiguiente permisibles a tenor de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 1 del Convenio, pero sólo en un número limitado de casos. También estimó que estas exclusiones no podían considerarse como medidas vinculadas a actividades perjudiciales a la seguridad del Estado de conformidad con el artículo 4 del Convenio. El Comité se vio por tanto obligado a concluir que, en la medida de lo indicado, las exclusiones impuestas con arreglo a la ley núm. 451/1991 eran de índole discriminatoria por razones de opinión política en virtud del propio Convenio. También concluyó que los procedimientos de recurso establecidos al amparo de la ley núm. 451/1991 no se ajustaban exactamente a lo dispuesto en el Convenio.
15. El Comité confiaba en que a la larga se llegaría a una solución satisfactoria, por cuanto los elementos necesarios para alcanzarla ya existían. Recomendó al Consejo de Administración que invitase al Gobierno a:
-- poner este tema en conocimiento del Tribunal Constitucional de la RFCE a la mayor brevedad, a fin de que fallare sobre la ley núm. 451/1991, atendiendo debidamente a lo dispuesto en el Convenio núm. 111;
-- tomar las medidas necesarias, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, para que se derogara o se modificara la ley núm. 451/1991, de conformidad con lo preceptuado en el Convenio;
-- adoptar las medidas apropiadas para permitir a las personas injustamente afectadas por la ley obtener reparación;
-- evacuar las consultas oportunas con la Organización Internacional del Trabajo y, de ser necesario, recurrir a la cooperación de esta última para dar cumplimiento a las citadas recomendaciones.
16. El Comité recomendó asimismo que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones siguiera el examen de esta cuestión. Así pues, en 1992 esta Comisión dirigió una observación al Gobierno exhortándolo a que diese cumplimiento al informe del Comité, en el cual se le rogaba indicase las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración a fin de dar pleno efecto al Convenio. El mismo año se disolvió la RFCE, por lo que la Comisión de Expertos ya no pudo examinar de qué manera se habían aplicado estas recomendaciones.
17. Con la creación de un Estado checo independiente, el 16 de diciembre de 1992 el Parlamento provisional aprobó, mediante la ley constitucional núm. 1/1993, la nueva Constitución de la República Checa que entró en vigor el 1.o de enero de 1993. En virtud del artículo 3 de dicha ley, la Carta de derechos y libertades fundamentales, aprobada en 1991 por la antigua Asamblea federal de la RFCE, pasó a formar parte integrante de la nueva Constitución. Conforme al artículo 10 de la misma ley, las disposiciones de los convenios internacionales relativos a los derechos humanos y a las libertades fundamentales ratificados por la República Checa son directamente aplicables en el marco del ordenamiento jurídico nacional, sobre el que priman jurídicamente. En lo que atañe a la reclamación, el Comité considera que esta medida se relaciona en particular con el Convenio núm. 111, ratificado por la RFCE y cuyo articulado la República Checa decidió aceptar oficialmente al adherirse a la OIT en febrero de 1993.
18. El Comité observa que en virtud de la ley constitucional núm. 4/1993 relativa a las medidas que deben adoptarse respecto a la disolución de la RFCE, la ley núm. 415/1991, a la que se refiere la resolución de 26 de noviembre de 1992 del Tribunal Constitucional de la RFCE, permanece en vigor en la República Checa después de la disolución de la RFCE.
2. Alegatos de la organización querellante
19. En su carta de 13 de abril de 1994, la organización querellante se refiere a las conclusiones y a las recomendaciones formuladas por el Comité del Consejo de Administración de la OIT que examinó las reclamaciones que ella misma presentara en octubre de 1991, y que la Confederación Checa y Eslovaca de Sindicatos sometiera en noviembre del mismo año en relación con el incumplimiento del Convenio núm. 111 por el Gobierno de la República Federativa Checa y Eslovaca. La OS-CMS recuerda que el Comité llegó a la conclusión de que las exclusiones impuestas por virtud de la ley núm. 451/1991 (ley de selección política) constituyen un acto de discriminación por razones de opinión política a tenor del Convenio núm. 111. Asimismo, recuerda que en marzo de 1992 el Consejo de Administración de la OIT invitó al Gobierno de la RFCE a tomar las medidas indicadas anteriormente en el párrafo 15. La OS-CMS declara que el Gobierno de la RFCE no ha cumplido dichas recomendaciones.
20. La OS-CMS destaca que en marzo de 1992 un grupo de 99 diputados de la Asamblea Federal de la RFCE presentó al Tribunal Constitucional una solicitud de derogación de la ley núm. 451/1991, por considerar que ésta no se ajustaba a lo dispuesto en los instrumentos internacionales sobre los derechos humanos, y especialmente al Convenio núm. 111 y a la Constitución. El Tribunal, por resolución de 26 de noviembre de 1992, declaró inconstitucionales algunas de las disposiciones de la ley de selección política que, según la OS-CMS, revisten escasa importancia, y dejó intacto lo esencial de su articulado. Por lo tanto, esta ley seguía siendo fuente permanente de actos discriminatorios por razones de opinión política e ideológica contra un elevado número de personas.
21. El querellante se refiere a la ley constitucional núm. 4/1993, relativa a las medidas que deben adoptarse respecto a la disolución de la RFCE, y recalca que el Gobierno de la República Checa aceptó los derechos y las obligaciones amparados por el derecho internacional, especialmente los compromisos dimanantes de la Constitución de la OIT, a la que se adhirió el 5 de febrero de 1993. La OS-CMS declara que también en cumplimiento de la ley núm. 4/1993, la ley núm. 451/1991, enmendada por resolución del Tribunal Constitucional, permanece en vigor en el territorio de la República Checa, y que el Gobierno no ha tomado medida alguna para poner coto a los efectos discriminatorios que de ella se derivan. Antes bien, sigue restringiendo y coartando los derechos protegidos por los convenios de la OIT, y concretamente por el Convenio núm. 111.
22. La OS-CMS también pone de relieve la ley núm. 216/1993, aprobada por el Parlamento checo el 10 de julio de 1993 y por la cual se enmienda y se complementa la ley núm. 172/1990 sobre enseñanza superior. Esta ley se invocó supuestamente para suspender los contratos de trabajo permanentes del personal docente y de los investigadores científicos de las instituciones correspondientes, y para transformarlos en contratos de duración determinada que expiraban el 30 de septiembre de 1994. Al parecer, afectó a 11.400 trabajadores empleados en instituciones de estudios superiores. El querellante también menciona que el Parlamento de la República Checa adoptó el 23 de marzo de 1994 una ley por la que se derogaban las disposiciones del Código de Trabajo relativas a los derechos adquiridos, al derecho de trabajo, incluso nocturno, de las mujeres, y a los contratos permanentes. Según el querellante, aquel día se celebró una manifestación en la que participaron unas 50.000 personas para solicitar que se mantuviesen aquellos derechos adquiridos y protestar contra las normas jurídicas que empeoraban la situación de los trabajadores.
23. Por último, la organización querellante destaca que la ley de selección política se aplica principalmente no sólo a los supuestos enumerados en la sección 1 (lista de los empleos para cuyo desempeño se exigían unas condiciones más rigurosas), sino también a otros casos. Por ejemplo, en varias comunas los candidatos a las elecciones municipales deben presentar, en virtud de la ley de selección política, un certificado acreditativo de su "puridad". Además, según informa la prensa, el Ministerio del Interior está elaborando una directiva sobre la selección arbitraria de los candidatos a las elecciones comunales.
24. La OS-CMS pide al Consejo de Administración que examine si la República Checa vela de manera satisfactoria por el cumplimiento del Convenio núm. 111 y si ha dado cumplimiento a las recomendaciones formuladas sobre la ley núm. 451/1991.
25. En su carta de 9 de septiembre de 1994, el querellante facilita información adicional y presenta una serie de documentos para corroborar su reclamación. La OS-CMS se refiere a la antedicha resolución del Tribunal Constitucional, de 26 de noviembre de 1992, y más concretamente a la parte en que el Tribunal declara el articulado de la ley de selección política conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 111, y observa que, a su modo de ver, la ley no contiene disposición alguna susceptible de afectar a personas hoy día comprometidas, supuestamente o no, en alguna actividad dirigida actualmente contra el Estado y silenciada en la ley. La OS-CMS pone de relieve que esta ley se utiliza pública e impunemente para desacreditar en el plano político a personas a quienes no ampara, como por ejemplo al presidente de la Cámara Sindical Checo-Moravia, el Sr. Richard Falber.
26. Por último, la OS-CMS indica que el Tribunal Constitucional de la República Checa, por resolución de 17 de mayo de 1994, desestimó la propuesta formulada por un grupo de parlamentarios para que se enmendasen las disposiciones de la ley núm. 172/1990 sobre enseñanza superior, modificada y complementada por la ley núm. 216/1993. Según el Tribunal, dicha ley no conculca el tenor del Convenio núm. 111.
3. Documentación aportada por la OS-CMS
27. Para apoyar su reclamación, la OS-CMS aportó los importantes documentos que se citan a continuación y que se resumen en los párrafos siguientes:
i) la demanda, presentada ante el Tribunal Constitucional el 10 de marzo de 1992 por un grupo de 99 diputados del Parlamento Federal de la República Federativa Checa y Eslovaca, relativa a la derogación de la ley núm. 451/1991;
ii) la sentencia pronunciada el 26 de noviembre de 1992 por el Tribunal Constitucional en relación con la citada demanda;
iii) la solicitud de anulación de las disposiciones de la ley núm. 172/1990 sobre escuelas superiores, modificada y completada por la ley núm. 216/1993 de 10 de julio de 1993, presentada el 3 de noviembre de 1993 al Tribunal Constitucional por un grupo de 43 diputados del Parlamento de la República Checa.
i) Demanda presentada ante el Tribunal Constitucional de la República Federativa Checa y Eslovaca el 10 de marzo de 1992 por un grupo de 99 diputados relativa a la ley núm. 451/1991
28. En la demanda presentada ante el Tribunal Constitucional en 1992 por un grupo de 99 diputados, se solicitaba la derogación de la ley núm. 451/1991 que establece requisitos adicionales para el acceso a determinados empleos en las organizaciones y organismos estatales. Según los demandantes, esta ley no se ajusta a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, y en especial tampoco al Convenio núm. 111, ni a la Constitución, ni a la ley constitucional núm. 23/1991 de la República Federativa Checa y Eslovaca que promulga la Carta de derechos y libertades fundamentales. Al exponer sus argumentos, los diputados señalaron en primer lugar que la ley constitucional núm. 23/1991 que promulga la Carta dispone, en el párrafo 6 de su artículo 1, la armonización con la Carta de todas las leyes y demás actos legislativos, a más tardar el 31 de diciembre de 1991. Consideraban además que los requisitos y limitaciones que se establecen en la ley núm. 451/1991 para el desempeño de ciertas funciones en los órganos estatales y en los medios de comunicación, incluidos los editores privados y los empresarios y empleados de los medios de comunicación social, rebasaban con mucho las limitaciones autorizadas en el párrafo 2 del artículo 26 de la Carta de derechos y libertades fundamentales, así como las limitaciones generales previstas por la ley antes de la adopción de la ley núm. 451/1991. En la demanda se resumía una serie de disposiciones de la ley que, en opinión de los demandantes, vulneraban ciertas disposiciones de los instrumentos internacionales antes citados, la Constitución y la Carta de derechos y libertades fundamentales; este es el caso del párrafo 1 del artículo 21 de la ley que, en opinión de los demandantes, vulneraba el artículo 17 de la Carta de derechos y libertades fundamentales relativo a la libertad de expresión y al derecho a la información.
29. En lo que atañe más específicamente a la inadecuación de la ley respecto del Convenio núm. 111, los diputados se refirieron al artículo 4 del mismo, al señalar que no cabía hablar de discriminación contra un individuo al que se excluía del ejercicio de una ocupación en aplicación de la ley si se sospechaba legítimamente que dicha persona había participado en actividades perjudiciales a la seguridad del Estado, y ello podía demostrarse. También se refirieron al Estudio general de 1988 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en relación con el Convenio núm. 111, al señalar que la propagación de doctrinas que persigan el logro de cambios fundamentales en las instituciones del Estado no es motivo suficiente para considerar que dicha propagación cae fuera de la protección del Convenio, mientras no se empleen métodos violentos. Además, los diputados consideraron que los cambios introducidos de manera indirecta por la ley en las disposiciones de otras leyes, como por ejemplo en ciertos artículos del Código del Trabajo, del Código Penal y de la ley núm. 172/1990 sobre las escuelas superiores eran ilegales con arreglo al artículo 37 de la Carta de derechos y libertades fundamentales. Los diputados criticaron la naturaleza discriminatoria de la ley respecto de un gran número de ciudadanos, y en especial las disposiciones relativas a las declaraciones juradas (artículo 5), las comisiones independientes (artículos 11 a 13) y la autorización administrativa de las excepciones (párrafo 2 del artículo 3).
30. En conclusión, los diputados recordaron los compromisos adquiridos por la República Federativa Checa y Eslovaca con arreglo a los distintos instrumentos internacionales y regionales ratificados, así como la obligación de respetar y aplicar la Carta de derechos y libertades fundamentales y la Constitución de la República Federativa Checa y Eslovaca. Propusieron al Tribunal que fallara que la ley núm. 451/1991 había dejado de estar en vigor con carácter retroactivo a partir del 31 de diciembre de 1991.
ii) Sentencia del 26 de noviembre de 1992, pronunciada por el Tribunal Constitucional de la República Federativa Checa y Eslovaca, relativa a la ley núm. 451/1991
31. En sentencia del 26 de noviembre de 1992, el Tribunal decidió que los párrafos 2 y 3 del artículo 2, 1), c), el artículo 3, 2) y los párrafos 2 y 4 del artículo 4, 2), los artículos 11, 12, 13, 18, 1) y 20 de la ley núm. 451/1991 vulneraban ciertas disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Constitución de la República Federativa Checa y Eslovaca y de la ley núm. 326/1991 que promulga la Carta de derechos y libertades fundamentales de la República Checa. El Tribunal consideró que, aparte de las disposiciones de la ley antes mencionadas, el resto de las disposiciones de la misma eran conformes a la Constitución y a los instrumentos internacionales ratificados, incluido el Convenio núm. 111. En consecuencia, el Tribunal rechazó la demanda presentada por un grupo de parlamentarios al Parlamento Federal de la República Federativa Checa y Eslovaca el 10 de marzo de 1992 con el fin de anular esta ley.
32. En su razonamiento, el Tribunal facilitó una extensa descripción de la situación en el país entre 1948 y 1989, período que se describe en la ley núm. 480/1991 como una fase carente de libertad, durante la cual el régimen totalitario, dominado por el Partido Comunista Checoslovaco, violó los derechos humanos y su propia legislación y arrebató a ciento de miles de personas no sólo su libertad, sino también sus empleos y sus vidas. Según el Tribunal, este régimen descansaba sobre un sistema represivo, cuyo principal componente era el servicio de la Seguridad del Estado y una red de agentes y colaboradores secretos.
33. El Tribunal escribió que un Estado no sólo tiene el derecho, sino también el deber de aplicar y respetar los principios sobre los que se basa, y que no debería permanecer inactivo cuando los puestos dirigentes de todos los niveles del gobierno estatal, de la gestión económica, etc., han sido provistos con arreglo a criterios fijados por un sistema totalitario inaceptable. El Tribunal siguió afirmando que el Estado democrático también se ve obligado a poner fin a los privilegios que se concedieron de una manera ilegal y discriminatoria, sobre la base de la pertenencia a un partido político totalitario. Los agentes del Estado, y en especial sus servicios de seguridad deben respetar los criterios de conciencia cívica y de lealtad hacia los principios democráticos. El Tribunal se mostró convencido de que no podía negarse al Estado el derecho a fijar los requisitos para el nombramiento a los puestos superiores de la administración y otras funciones de importancia decisiva, y ello en interés de su propia seguridad, de la seguridad de los ciudadanos y del desarrollo democrático. A este respecto, el Tribunal se refirió a las disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales relativas a las características y vías para el establecimiento de requisitos especiales en relación con el acceso a ciertos empleos.
34. El Tribunal consideró que no cabía entender que la ley núm. 451/1991 vulnerara el Convenio núm. 111, y en especial el párrafo 2 de su artículo 1, que establece que: "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación".
35. El Tribunal señaló que, con arreglo a las estadísticas facilitadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, al 7 de septiembre de 1992 se habían emitido 168.928 certificados, ya fuera a organizaciones o a individuos, de los cuales 152.504 fueron negativos y 15.424 positivos, incluyendo 4.061 certificados positivos emitidos sobre la base del artículo 2, 1), c) de la ley núm. 451/1991, que se refiere a quienes colaboraron de forma deliberada con la seguridad del Estado. El Tribunal mencionó las enormes dificultades que se planteaban a la hora de demostrar una colaboración deliberada que, a menudo, tuvo lugar algún tiempo antes de la fecha de elaboración de los certificados, las dificultades vinculadas al fallecimiento de los testigos, la destrucción deliberada de los archivos personales (el 90 por ciento de los archivos fueron destruidos), el incumplimiento de los plazos fijados en el artículo 13, 2) de la ley de selección política para que la Comisión Independiente adopte sus decisiones, e incluso, en ciertos casos, la imposibilidad de alcanzar una solución objetiva (de las 2.650 solicitudes presentadas por ciudadanos ante la Comisión, se han tratado 300 y se han declarado culpables a 13 personas). Esta situación había creado un clima de inseguridad jurídica en las relaciones de empleo y en las relaciones entre los ciudadanos, y había perjudicado a las categorías de ciudadanos enumeradas en el artículo 1 de la ley, y en especial a los candidatos a las elecciones o para ocupar un empleo.
36. Habida cuenta de estas circunstancias, el Tribunal llegó a la conclusión de que el artículo 2, 1), c) y algunas disposiciones de la ley, en especial aquellas que se refieren a la Comisión Independiente antes mencionada, no se conformaban a la Declaración Universal de Derechos Humanos, y que, en consecuencia, la Comisión no tenía razón de existir. El Tribunal también aprobó la objeción recogida en la demanda de los 99 diputados, según la cual la Comisión Independiente no podía aplicar ciertas disposiciones del Código Penal puesto que el artículo 20 de la ley (perjurio y sanciones conexas) debería haber incluido una referencia al Código Penal (artículo 175), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Carta de derechos y libertades fundamentales, que establece que un acto sólo puede considerarse delito con arreglo a una ley. Lo mismo se aplica a las sanciones destinadas a castigar el delito. El Tribunal consideró, en consecuencia, que el artículo 20 de la ley núm. 451/1991 era asimismo inconstitucional.
iii) Demanda presentada por un grupo de diputados de la República Checa en relación con la cancelación de las disposiciones de la ley núm. 172/1990 sobre escuelas superiores, modificada y completada por la ley núm. 216/1993
37. En virtud del párrafo 8 del artículo 1 y del artículo 2 de la ley núm. 216/1993, se suspendieron los contratos permanentes del personal docente y de los investigadores científicos de las instituciones de enseñanza superior y se transformaron en contratos de duración determinada, que expiraban el 30 de septiembre de 1994. Dichos contratos habían de negociarse por períodos que oscilaban entre dos y cinco años. En su demanda, los diputados destacaron que la introducción de contratos de duración determinada para un grupo relativamente numeroso del personal de las escuelas superiores (en torno a 11.400 docentes e investigadores) se entendía como parte de la situación desfavorable en que se había colocado a dicho personal, al poner fin a su seguridad en el empleo y abrir la posibilidad de disturbios en los citados establecimientos.
38. Los demandantes recordaron que las condiciones de empleo de esta categoría de trabajadores se regían en el plano internacional, concretamente a través de las recomendaciones de la UNESCO y del Convenio núm. 111. En el plano nacional, disfrutaban, al igual que otros trabajadores, de la protección de la Constitución y del Código del Trabajo, excepto en aquellas áreas especificadas en una legislación especial, como son la relativa a la edad de jubilación y al nombramiento de profesores, que se regulaban por decreto presidencial. Las disposiciones generales del Código del Trabajo determinan los demás aspectos de sus condiciones de empleo, y en especial la duración del contrato, que en principio ha de negociarse de duración indeterminada (artículo 30, 1) del Código) o, de manera opcional, de duración determinada de hasta tres años (artículo 30, 2)) con posibilidad de prórroga de acuerdo con los criterios establecidos en la orden núm. 223/1988 (artículo 30, 3)). La transformación unilateral de un contrato permanente en un contrato de duración determinada es contraria al principio de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, consagrado tanto en la Constitución, como en la Carta de derechos y libertades fundamentales y en distintos instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, así como el principio de la no discriminación en el empleo y la ocupación, consagrado en el Convenio núm. 111. Por todos estos motivos, los demandantes proponían que el Tribunal Constitucional declarara inconstitucionales las disposiciones de las dos leyes antes citadas a partir del 20 de septiembre de 1993. En una decisión de fecha 17 de mayo de 1994, el Tribunal Constitucional rechazó la demanda sobre la base de que dichas leyes no suponían una vulneración del Convenio núm. 111.
4. Observaciones del Gobierno
39. En una carta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 1.o de noviembre de 1994, el Gobierno de la República Checa presenta sus observaciones en relación con la citada reclamación. Dichas observaciones se resumen en los párrafos siguientes.
40. El Gobierno señala, en primer lugar, que sus observaciones se refieren exclusivamente a las cuestiones relativas a la ley núm. 451/1991, y no se detienen a considerar las alegaciones que no se refieren a la aplicación del Convenio núm. 111.
41. El Gobierno afirma que las alegaciones de la OS-CMS según las cuales el Gobierno de la República Federativa Checa y Eslovaca no se atuvo a las recomendaciones del Consejo de Administración de la OIT no se corresponden con la verdad. El Gobierno examinó detenidamente el informe de la Comisión del Consejo de Administración y, en mayo de 1992, inició un procedimiento ante el Tribunal Constitucional para que éste se pronunciara acerca de la conformidad de la ley núm. 451/1991 respecto de la Carta de derechos y libertades fundamentales y de los convenios internacionales ratificados, incluido el Convenio núm. 111. Al mismo tiempo, el Gobierno envió el informe a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores que formaban parte del Consejo de Acuerdo Económico y Social de la República Federativa Checa y Eslovaca, órgano de carácter tripartito. Dichas organizaciones decidieron que no formularían observaciones hasta que finalizara el procedimiento iniciado ante el Tribunal Constitucional en relación con esta ley.
42. En su sentencia de fecha 26 de noviembre de 1992, el Tribunal falló que ciertas disposiciones de la ley núm. 451/1991 se consideraban nulas y sin efecto. El Gobierno ha facilitado una copia de la sentencia para respaldar sus observaciones. Señala que, al contrario de lo que alega la OS-CMS, el Tribunal no se limitó a anular disposiciones secundarias de la ley mientras conservaba las más importantes, que seguían siendo una fuente de discriminación sobre la base de la opinión política, sino que anuló cerca de la tercera parte de las disposiciones de la ley (siete de las 23 originales). Añade que los artículos que se consideró vulneraban el Convenio núm. 111 han dejado de estar en vigor, y en especial los artículos 11 a 13 y los párrafos 2) y 3) del artículo 2. El Gobierno de la República Checa afirma que acata la sentencia del Tribunal Constitucional de la República Federativa Checa y Eslovaca en lo que atañe a la adopción y validez de la ley.
43. El Gobierno considera que, en principio, la ley núm. 451/1991 no perseguía en modo alguno fomentar la discriminación contra nadie, y que sólo se refería a los principales dirigentes de la administración y de las organizaciones estatales cuyas funciones están relacionadas con la aplicación de la política gubernamental, incluidas la policía y las fuerzas armadas. Según el Gobierno, el informe de la Comisión del Consejo de Administración que examinó la reclamación anterior admite, en la mayor parte de los casos, la validez de la política fijada en el artículo 1 de la ley.
44. En lo que atañe a la obligación de obtener certificados de no pertenencia a algunas de las categorías previstas en la ley de selección política para poder ejercer algunas de las funciones antes citadas, el Gobierno declara que varios partidos políticos, movimientos y asociaciones de ciudadanos, incluidas las organizaciones sindicales, exigen un certificado emitido por el Ministerio del Interior sobre las cuestiones a las que se refieren el artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 21 de la ley. Además, los candidatos a la elección pueden ser objeto de la selección política a petición propia. El Gobierno añade que, en contra de lo que alega la OS-CMS, el Ministerio del Interior no ha preparado ninguna instrucción relativa a la selección política obligatoria de los candidatos a las elecciones comunales.
45. El Gobierno facilita estadísticas (más recientes que las que se citan en el anterior párrafo 35) en relación con la emisión de certificados de selección política: al 31 de julio de 1994, se habían emitido 225.084 certificados en la República Checa, de los cuales 211.235 fueron negativos y 13.849 positivos. Los certificados positivos se emitieron sobre la base de los apartados a) a c) del párrafo 1 del artículo 2 de la ley, con arreglo a la siguiente distribución: 4.089 en virtud del artículo 2, 1), a) (miembros del Cuerpo Nacional de Seguridad); 4.741 en virtud del artículo 2, 1), b) (personas que figuran en las listas de la Seguridad del Estado); 4.828 en virtud del artículo 2, 1), c) (colaboradores de la Seguridad del Estado); 26 en virtud de los apartados a) y b) del párrafo 1 del artículo 2; 27 en virtud de los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 2; y 138 en virtud de los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 2.
46. En lo que atañe al derecho de apelación, el Gobierno afirma que las personas que fueron despedidas a raíz de la emisión de un certificado de selección positivo pueden, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 18 de la ley, apelar ante el tribunal de distrito de su lugar de residencia. Además, aun cuando el párrafo 2 del artículo 13 (que ha dejado de estar en vigor) impedía cualquier apelación a las personas que se especificaban en los apartados a) y b) del párrafo 1 del artículo 2, el Gobierno señala que un tribunal superior de Praga falló, con fecha 11 de febrero de 1993, que dichas personas podían apelar no obstante al Tribunal amparándose en el párrafo 2 del artículo 36 de la Carta de derechos y libertades fundamentales. A este respecto, el Gobierno añade que, aunque no dispone de estadísticas concretas en relación con la sentencias judiciales relativas a la ley núm. 451/1991, cree que son tan sólo 500 los casos tramitados sobre la base de apelaciones planteadas por ciudadanos. Ninguno de estos casos se refería a una discriminación en el empleo por razón de su despido a raíz de la emisión de un certificado de selección positivo. En todos los casos se ha tratado de querellas por difamación. En cerca de 130 casos, los tribunales fallaron a favor de los ciudadanos implicados.
5. Conclusiones del Comité
47. Para examinar las reclamaciones presentadas, el Comité tuvo a su disposición las observaciones formuladas por la organización querellante y el Gobierno, la decisión pronunciada por el Tribunal Constitucional de la República Federativa Checa y Eslovaca con fecha 26 de noviembre de 1992, y el informe del Comité constituido con el fin de analizar las primeras reclamaciones, informe que fue aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1992.
48. En opinión del Comité, conviene hacer una recapitulación del caso para situar los problemas en su contexto antes de examinarlos con mayor detenimiento. Los alegatos presentados por la OS-CMS se resumen de la manera siguiente:
a) según informa la OS-CMS, el Gobierno de la República Checa no adoptó las medidas que el Consejo de Administración de la OIT había recomendado en marzo de 1992 al Gobierno de la RFCHE, y cuya finalidad era hacer concordar la ley núm. 451/1991 con las disposiciones del Convenio núm. 111 y reparar el daño causado a las personas que se habían visto injustamente afectadas por esta normativa;
b) la OS-CMS estima que, en su decisión de 26 de noviembre de 1992 sobre la conformidad de la ley núm. 451/1991 con varios instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en especial el Convenio núm. 111, y la Constitución de la República Federativa Checa y Eslovaca, el Tribunal Constitucional declaró nulas tan sólo las disposiciones subsidiarias, pero no modificó las disposiciones sustanciales, que siguen siendo una fuente permanente de discriminaciones fundadas en motivos ideológicos y de opinión política;
c) la OS-CMS declara que el Gobierno de la República Checa, Estado Miembro de la OIT desde el mes de febrero de 1993, no está cumpliendo satisfactoriamente con la aplicación del Convenio núm. 111. La OS-CMS piensa que el Gobierno ha promulgado leyes que no concuerdan con el Convenio, como, por ejemplo, la ley núm. 216/1993, de 10 de julio de 1993, en virtud de la cual se suspendieron los contratos permanentes que el personal docente y los investigadores científicos de los institutos de enseñanza superior habían firmado bajo el régimen de la República Federativa Checa y Eslovaca, para transformarlos en contratos de duración determinada, válidos hasta el 30 de septiembre de 1994;
d) con fecha 23 de marzo de 1994, el Parlamento de la República Checa adoptó también enmiendas al Código de Trabajo que, a juicio de la OS-CMS, violan los derechos adquiridos y la protección de las mujeres respecto al trabajo nocturno. Sin embargo, la Asociación Sindical no proporciona detalles que habrían permitido examinar este aspecto de la reclamación relacionada con las leyes y enmiendas antedichas. A ello cabe añadir que, en sus observaciones, el Gobierno nada comenta sobre el particular.
49. Por su parte, el Gobierno fundamenta sus observaciones en los argumentos siguientes:
a) sus observaciones se refieren únicamente a los hechos relacionados con la ley núm. 451/1991 y con el Convenio núm. 111. El Gobierno no formula ningún comentario sobre los alegatos presentados por la OS-CMS respecto a las leyes mencionadas en los párrafos anteriores y a los contratos del personal docente y de los investigadores de los institutos de enseñanza superior, y tampoco se pronuncia sobre las enmiendas introducidas en el Código de Trabajo en marzo de 1994;
b) el Gobierno recalca que, dando cumplimiento a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración de la OIT, el Gobierno de la RFCHE entabló rápidamente un procedimiento ante el Tribunal Constitucional de la RFCHE y consultó a las organizaciones de empleadores y de trabajadores que estaban representadas en el acuerdo tripartito del Consejo Económico y Social de la República Federativa Checa y Eslovaca;
c) por lo que respecta a la decisión pronunciada por el Tribunal Constitucional de la RFCHE con fecha 26 de noviembre de 1992, el Gobierno está en desacuerdo con los alegatos que formula la OS-CMS, pues estima que las disposiciones de la ley núm. 451/1991 que se declararon nulas no eran secundarias y que las disposiciones que, a juicio del Consejo de Administración, son incompatibles con el Convenio núm. 111 ya no están vigentes;
d) el Gobierno puntualiza que la ley no fomenta la discriminación y que sólo rige para los altos ejecutivos encargados de aplicar la política oficial. De todos modos, el Gobierno debe respetar la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional de la RFCHE sobre la validez de la ley núm. 451/1991;
e) refiriéndose a las disposiciones de la ley núm. 451/1991, el Gobierno afirma que pueden interponer un recurso ante los tribunales las personas que hayan sido despedidas por poseer un certificado en el que conste que habían sido seleccionadas por razones políticas para ocupar un puesto determinado.
Efecto de la ley núm. 451/1991 sobre la aplicación del Convenio núm. 111 y el cumplimiento de las obligaciones dimanantes en materia de discriminación fundada en motivos de opinión política
50. A este respecto, el Comité remite al lector a los párrafos 52 a 59 del informe antes citado, que fue aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1992, y en el que se reproducen las disposiciones del Convenio y las conclusiones que sacaron los órganos de control competentes de la OIT sobre la ley núm. 451/1991.
Evaluación de la ley núm. 451/1991 en función de las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 111
51. El Comité advierte que en la reclamación se plantea la cuestión de saber si el Gobierno de la RFCHE, antes de ser disuelto en 1992 y, posteriormente, el Gobierno de la República Checa, tras su creación en 1993, dieron cumplimiento de manera satisfactoria a las distintas recomendaciones que el Consejo de Administración había adoptado en marzo de 1992 con respecto a la ley núm. 451/1991.
52. Al examinar este asunto, el Comité se orientó por las conclusiones del informe que había preparado el Comité constituido con el fin de examinar las reclamaciones que habían presentado en 1991 la OS-CMS y la CS-KOS por el supuesto incumplimiento del Convenio núm. 111 por parte de la RFCHE. La presente reclamación es una continuación de las anteriores, aunque se sitúa en un contexto político y jurídico diferente.
53. El Comité toma nota con satisfacción de que, a raíz de la recomendación que el Comité formuló con anterioridad, el 22 de mayo de 1992, el Gobierno de la RFCHE entabló una acción ante el Tribunal Constitucional de la RFCHE para que éste estatuyera sobre la ley núm. 451/1991 y su relación con las disposiciones del Convenio núm. 111. El Comité constata que, en su decisión de fecha 26 de noviembre de 1992 sobre el particular, el Tribunal declaró nulas y sin efecto varias disposiciones de la ley (siete de veintitrés artículos) porque, a su entender, no estaban en consonancia con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (incluido el Convenio núm. 111), la Constitución de la República Federativa Checa y Eslovaca y la Carta de derechos y libertades fundamentales.
54. El Comité hace observar que las disposiciones de la ley que fueron declaradas nulas y sin efecto son las siguientes:
-- las que se refieren a la exclusión de determinados puestos de trabajo de las personas que colaboraron deliberadamente con el Servicio de Seguridad del Estado (apartado c) del párrafo 1 y párrafo 2 del artículo 2);
-- las que conceden al Gobierno y a las autoridades administrativas facultades discrecionales para autorizar excepciones en ciertos casos (párrafo 3 del artículo 2 y párrafo 2 del artículo 3);
-- las que se refieren a la constitución de una comisión independiente encargada de verificar las razones que motivan la exclusión (artículo 11) y el funcionamiento de la comisión (artículo 12, y párrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 13);
-- las que confieren a las personas que desean impugnar los hechos alegados por la comisión el derecho de interponer un recurso ante el tribunal de distrito que tenga jurisdicción sobre el domicilio del interesado (párrafo 1 del artículo 18); y
-- las que se refieren a las sanciones previstas en caso de juramento en falso sobre cuestiones que revistan una importancia trascendental (artículo 20).
55. El Comité recuerda que las disposiciones de la ley que el Tribunal consideró nulas y sin efecto no estaban en consonancia con las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 111. La declaración de nulidad de dichas disposiciones hace efectivas algunas de las recomendaciones que formuló el Consejo de Administración sobre la armonización de la ley con el Convenio núm. 111.
56. Ahora bien, advierte el Comité, en su decisión, el Tribunal Constitucional no tuvo en cuenta todas las demás consideraciones y opiniones que expresó el Comité anterior y que habían sido aprobadas por el Consejo de Administración en marzo de 1992 sobre la incompatibilidad de otras disposiciones de la ley núm. 451/1991 con el Convenio núm. 111. A entender del Comité, entre las consideraciones de que se hizo caso omiso en la decisión del Tribunal cabe mencionar las exclusiones basadas en las calificaciones exigidas para un empleado determinado que autoriza la ley (párrafo 2 del artículo 1 del Convenio núm. 111), las medidas que pueden adoptarse con arreglo al artículo 4 (actividades perjudiciales para la seguridad del Estado) y, en cierto grado, los procedimientos de recurso, aunque la decisión de noviembre de 1992 ya citada mejoró, en realidad, las disposiciones de la ley en este sentido. Por consiguiente, el Comité señala a la atención del Gobierno de la República Checa las opiniones y consideraciones aprobadas por el Consejo de Administración en 1992, la recomendación formulada por el Comité (que se reproduce en el párrafo 57) y la necesidad de revisar la ley núm. 451/1991 a la luz de estas opiniones y consideraciones basadas en las obligaciones que impone el Convenio núm. 111 y las conclusiones de los órganos de control de la OIT. El Comité se ve, entonces, obligado a repetir a continuación las conclusiones que había formulado el Comité en 1992, a las cuales no se había dado curso y que, a juzgar por la información disponible, siguen siendo pertinentes en el contexto actual.
Calificaciones exigidas para un empleo determinado
57. En 1992 el Comité consideró (párrafos 67 a 81 de su informe) lo siguiente:
67. Por lo que respecta, para empezar, a los tipos de exclusiones que parecerían estar en conformidad con los criterios mencionados, puede considerarse que, entre las funciones a que se refiere el artículo 1 de la ley núm. 451/1991, las que requieren el establecimiento de requisitos particularmente estrictos en materia de seguridad del Estado y de confidencialidad pueden lógicamente ser objeto de exclusiones basadas en las opiniones políticas, especialmente si se toman en consideración los acontecimientos que se están produciendo últimamente en Checoslovaquia. No obstante, dichas exclusiones deberían guardar proporción con las calificaciones exigidas para los empleos de que se trate.
68. En consecuencia, puede considerarse que las exclusiones establecidas en la ley núm. 451/1991 están en general justificadas por lo que respecta a los cargos militares con rango de coronel y de general en el ejército y en el Ministerio de Defensa, así como a los agregados militares, al Servicio Federal de Información para la Seguridad, a la Guardia de Palacio y a la mayoría o la totalidad de las funciones desempeñadas en el Ministerio Federal del Interior (párrafo 1, apartados b) y c), y párrafo 2 del artículo 1 y artículo 3 de la ley). Estas exclusiones también pueden considerarse aceptables en lo que se refiere a la Policía Federal, si bien su aplicación en este servicio público debería limitarse a determinadas funciones y guardar proporción con las mismas, como en el caso de las funciones militares mencionadas anteriormente, y no extenderse de forma general a todas las funciones del servicio.
69. Tocante a las funciones que son objeto del artículo 1, párrafo 1, apartado d), de la ley, debería examinarse si cada motivo de exclusión guarda proporción con las calificaciones exigidas en materia de seguridad y confidencialidad para un empleo determinado en las diferentes categorías de funciones de que se trate, en la Oficina del Presidente de la República Federativa y en las oficinas de las asambleas federales y nacionales, y en las Oficinas del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.
70. En lo tocante a las funciones desempeñadas en el Presidium de las Academias de Ciencias, el principio de proporcionalidad debería observarse con todo rigor en lo que se refiere a la aplicación de cualesquiera de las exclusiones establecidas en la ley en relación con las condiciones exigidas para estas funciones que son, al parecer, en la mayoría de los casos de índole diferente que las condiciones correspondientes a las demás categorías de funciones examinadas más arriba.
71. Tocante a las funciones que son objeto del artículo 1, párrafo 1, apartado f), y del párrafo 3 de la ley, la consideración de las opiniones políticas estaría justificada para el desempeño de los cargos de jefe y de directivo principal de empresas e instituciones industriales, comerciales y financieras, a nivel estatal, cuando tales funciones implican la ejecución de medidas de política en esferas importantes y delicadas, especialmente en las circunstancias por las que atraviesa actualmente el país.
72. El Comité no tiene una idea cabal de la índole y de las exigencias de las funciones propias de funcionarios docentes elegidos, ni de las funciones que requieren la aprobación del senado universitario en los institutos de enseñanza superior; tampoco tiene una idea cabal de los campos que abarcan los estudios en dichos institutos. Por regla general, el Comité estima que sólo se justifica tener en cuenta la opinión política cuando dicha opinión está en conflicto con los deberes que normalmente incumben al ejercicio de la docencia (tal como la objetividad y el respeto de la verdad) o contradice o menoscaba los objetivos y principios propugnados por los institutos a que pertenecen esos funcionarios (como en el caso de una institución de estudios religiosos).
73. En lo que concierne a las funciones en otras "organizaciones estatales" que pueden estar cubiertas por las mismas disposiciones del artículo 1, párrafo 1, apartado f), de la ley, las exclusiones sólo deberían aplicarse mediante rigurosa observancia de los criterios pertinentes definidos por los órganos de control de la OIT de conformidad con los requisitos del Convenio núm. 111.
74. Las exclusiones relativas a las funciones desempeñadas en la administración estatal en general (artículo 1, párrafo 1, apartado a) de la ley) son demasiado amplias como para poderlas considerar como calificaciones exigidas para un empleo determinado y tales exclusiones deberían limitarse a los puestos superiores o de carácter delicado relacionados con la ejecución de las políticas gubernamentales o para los que se exigen requisitos de confidencialidad.
75. Debería aplicarse el mismo enfoque restrictivo en lo que se refiere a las exclusiones por razones políticas del desempeño de funciones en los medios estatales de información (artículo 1, párrafo 1, apartado e), de la ley).
76. En lo que concierne a las profesiones judiciales y jurídicas (artículo 1, párrafo 4, de la ley), las exclusiones sólo deberían admitirse en virtud de la ley en aquellos casos en que los antecedentes políticos de las personas de que se trate puedan repercutir o repercutan adversamente en la práctica en su integridad moral y en su reputación, o pongan en peligro la confidencialidad e imparcialidad de las acciones y fallos judiciales y, tal vez, la solvencia jurídica de los notarios estatales.
77. Por último, con respecto a las "condiciones de solvencia" exigidas para el ejercicio de determinadas actividades profesionales en régimen de concesión (artículo 1, párrafo 5, de la ley, en el que se hace referencia al apéndice 3 de la ley núm. 455/1991), las exclusiones tales como las previstas en el artículo 2 de la ley deberían aplicarse únicamente a tales actividades enumeradas en el apéndice 3 de la ley núm. 455/1991 (por ejemplo, las fábricas de armas y municiones o de explosivos, y los empleos en fuentes de radiación o con equipo médico), en las cuales puede considerarse que los requisitos de seguridad pública podrían verse comprometidos por los antecedentes políticos de las personas de que se trata, y en cambio no deberían aplicarse a aquellas actividades también enumeradas en la ley, en las que no se vean afectados tales requisitos (por ejemplo, las de las casas de subastas y los anticuarios).
Medidas relativas a actividades perjudiciales para la seguridad del Estado
78. De acuerdo con los criterios de fondo establecidos por los órganos de control de la OIT (véase el párrafo 59 supra), las medidas relativas a actividades perjudiciales para la seguridad del Estado que se adopten con arreglo al artículo 4 del Convenio deben referirse a actividades individuales -- probadas o sobre las que recaiga una sospecha legítima -- y no serán motivadas por la pertenencia a un grupo o a una colectividad determinadas ni por la expresión o manifestación de opiniones opuestas a los principios e instituciones políticos establecidos, sin emplear o preconizar métodos violentos para cambiarlos. Tales medidas deben estar suficientemente definidas y delimitadas y se aplicarán teniendo en cuenta los efectos que determinadas actividades pueden tener sobre el ejercicio del empleo, de la función o de la ocupación de las personas de que se trate.
79. Al aplicar los criterios precedentes a las exclusiones establecidas en la ley núm. 451/1991, el Comité ha llegado a la conclusión de que esas exclusiones, que abarcan una gama muy amplia de funciones y se basan en la actuación pasada -- por reprensible que pueda ser -- de una persona a causa de su asociación o colaboración con el régimen político anterior, no se pueden considerar ipso facto como medidas comprendidas en el ámbito del artículo 4 del Convenio. Tales medidas deben aplicarse sólo a personas que realmente se dedican o sobre las que recae sospecha legítima de que se dedican para actividades perjudiciales para la seguridad del Estado, cuya definición ha de estar en consonancia con los criterios anteriormente recordados (por ejemplo, colaboración con un servicio de inteligencia o espionaje extranjero, según lo estipulado en el párrafo 4 del artículo 4 de la ley).
Duración de las medidas de exclusión
80. El Comité toma debida nota de que las exclusiones establecidas en la ley núm. 451/1991 dejarán de aplicarse después del 31 de diciembre de 1996, fecha en que la ley misma quedará sin efecto. En opinión del Comité, la duración de las exclusiones no tendrá consecuencia decisiva sobre los perjuicios en materia de empleo y ocupación para las personas afectadas. Los efectos de las exclusiones -- independientemente de que estén o no estén justificadas con arreglo al Convenio núm. 111 -- es probable que duren mucho tiempo después de las propias exclusiones, y tal vez permanentemente. La duración de las exclusiones, en consecuencia, no es un elemento significativo para evaluar su conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 111.
Conclusión general sobre las exclusiones
81. De las consideraciones que anteceden se desprende que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, párrafo 2, del Convenio, cabe considerar que las exclusiones establecidas en la ley núm. 451/1991 están basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado tan solo en ciertos casos que se examinan en los párrafos 67 a 77 supra. Las exclusiones, como tales, no pueden considerarse como medidas relacionadas con actividades perjudiciales para la seguridad del Estado con arreglo al artículo 4 del Convenio. Por consiguiente, el Comité se ve obligado a concluir que, en la medida que se indica, las exclusiones impuestas en virtud de la ley núm. 451/1991 constituyen medidas de discriminación por motivos de opinión política, en virtud de las disposiciones del Convenio núm. 111.
Procedimiento de recurso
58. El Comité advierte con satisfacción que, como consecuencia de las conclusiones formuladas por el Comité en 1992 con respecto a los procedimientos de recurso, el Tribunal Constitucional de la RFCHE declaró nulas y sin efecto varias disposiciones de la ley núm. 451/1991 (artículos 11 y 12, párrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 13 y artículos 18 y 20) referentes a la composición y al funcionamiento de la comisión independiente, así como a los procedimientos de recurso que pueden interponerse con respecto a la misma. Esta comisión fue instituida conjuntamente con el Ministerio Federal del Interior con el fin de verificar los hechos que se mencionan en los apartados c) a h) del párrafo 1 del artículo 2 de la citada ley con relación a los motivos de exclusión.
59. No obstante, advirtiendo que siguen estando vigentes otras disposiciones de la ley relativas a los procedimientos de recurso que son incompatibles con el Convenio núm. 111, el Comité se ve obligado a reiterar las observaciones pertinentes que formuló el Comité reunido en 1992 (párrafos 87 a 91 de su informe):
87. El Comité observa además que, en virtud del artículo 13 de la ley, si bien las declaraciones juradas que los interesados presentan con respecto a su propia situación pueden ser impugnadas en la comisión por otras personas u organizaciones, los certificados expedidos por el Ministerio Federal del Interior sólo pueden impugnarlos las personas comprendidas en el caso especificado en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 2 de la ley (colaboración deliberada con la Seguridad del Estado). De ello se desprende que los certificados referentes a los casos enumerados en los apartados a) y b) del párrafo 1 del artículo 2 de la ley (pertenencia al Cuerpo Nacional de Seguridad y servicio en la Seguridad del Estado) y tal vez, aunque la ley no es clara a este respecto, también al caso mencionado en el apartado e), del párrafo 1 del artículo 2 (funcionario del Partido Comunista en el sector de la consejería política del Cuerpo Nacional de Seguridad), no son recurribles por los interesados.
88. El Comité estima que la falta de un derecho de recurso en los casos mencionados anteriormente constituye una violación de las disposiciones pertinentes del Convenio. Recuerda que las organizaciones querellantes han destacado la arbitrariedad de esos certificados, que se fundan en una confianza absoluta en los registros llevados por la Seguridad del Estado sin tener en cuenta para nada las circunstancias particulares de cada caso, especialmente de las personas sometidas a amenazas y presiones. El propio Presidente Vaclav Havel prestó atención a este problema y sugirió que se revisara la legislación a fin de otorgar a las personas afectadas el derecho de recurrir a los tribunales en relación con los certificados que se les hubiesen expedido.
89. Por último, el Comité recuerda que, como lo señalaron los órganos de control de la OIT, el derecho de recurso no puede considerarse como garantía sino en la medida en que se satisfagan las condiciones de fondo. En consecuencia, unos procedimientos de recurso apropiados sólo contribuirán a la observancia del Convenio en la medida en que las disposiciones de protección contra la discriminación sean suficientes o que el tribunal de recurso, por ejemplo un tribunal constitucional, esté habilitado a dejar sin efecto las disposiciones contrarias a tal protección.
90. El Comité observa que, en virtud del párrafo 3 del artículo 13 de la ley, la persona sujeta a alguna de las exclusiones enumeradas en los apartados d) a h) del párrafo 1 del artículo 2 (miembros y funcionarios de órganos del aparato político e ideológico del régimen anterior) puede presentar pruebas de que, habiendo dejado de estar en las condiciones que daban lugar a tal exclusión, fue sancionada por actos especificados en la ley núm. 119/1990 relativa a la rehabilitación judicial y ha sido rehabilitada conforme a esa ley y, en consecuencia, puede obtener una declaración de la comisión de examen mencionada anteriormente de que la exclusión le ha sido levantada.
91. El Comité observa que los actos por los que las personas sancionadas pueden ser rehabilitadas en virtud de la ley núm. 119/1990 consisten principalmente en delitos de opinión u otras manifestaciones de oposición al Estado y a los principios políticos e ideológicos establecidos. Considera que este procedimiento para el levantamiento de las exclusiones es conforme a las disposiciones del Convenio relativas a la protección contra la discriminación basada en la opinión política, sin olvidar de ninguna manera la necesidad de que también las exclusiones establecidas por la ley núm. 451/1991 se conformen a esas disposiciones.
60. Recordando las consideraciones y conclusiones anteriores que el Consejo de Administración aprobó en 1992 por recomendación de su Comité, y que fueron transmitidas al Gobierno de la antigua República Federativa Checa y Eslovaca, el Comité confía en que el Gobierno de la República Checa adoptará las medidas necesarias para que, en el marco de la revisión de los textos adoptados antes de que fuera disuelta la RFCHE y que siguen estando temporalmente vigentes en el territorio checo, las disposiciones de la ley núm. 451/1991 se armonicen con la nueva Constitución, con la Carta de derechos y libertades fundamentales y con el Convenio núm. 111.
61. A este respecto, el Comité toma nota de que en una carta posterior, de fecha 4 de octubre de 1995, el querellante informaba a la Oficina que el Parlamento había promulgado con fecha 27 de septiembre de 1995 una ley por la que se prolongaba la vigencia de la ley núm. 451/1991 hasta el 31 de diciembre de 2000, aunque su expiración hubiera estado inicialmente prevista para el 31 de diciembre de 1996.
62. En su reunión de marzo de 1995, el Comité constató que, según se infería de las estadísticas facilitadas por el Gobierno, a partir del 31 de julio de 1994 se habían expedido en la República Checa 13.849 certificados de selección política del personal, con arreglo a la ley núm. 451/1991. El Comité advirtió también que las personas que habían sido despedidas por ser titulares de estos certificados podían apelar de esta decisión ante el tribunal de distrito que les correspondiese por su domicilio, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 18 de la ley. En su carta fechada el 13 de abril de 1995, el Comité pedía más información sobre el fundamento jurídico en que se habían basado estos tribunales para entender en los recursos interpuestos por los trabajadores que habían sido despedidos tras la entrega de los certificados mencionados. El Comité pidió también información sobre las medidas que se habían adoptado con el fin de reintegrar en sus puestos o dar una indemnización suficiente a los trabajadores que, según indicaban estos recursos, habían sido víctimas de despidos sin causa justificada.
63. En su respuesta, comunicada por carta de fecha 15 de septiembre de 1995, el Gobierno puntualizó que, en su gran mayoría, las personas que habían interpuesto un recurso ante el tribunal de distrito competente se habían acogido a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 18 de la ley núm. 451/1991, y lo habían hecho exclusivamente para salvar su honor. Por añadidura, en opinión del Gobierno, los procedimientos judiciales entablados al amparo de esta disposición se asimilan a los procedimientos relativos a la protección de la personalidad, de conformidad con los artículos 11 y 13 del Código Civil y con el apartado a) del párrafo 2 del artículo 9 del Código de Procedimiento Civil. Además de este expediente, las personas a quienes se haya extendido un certificado de selección política del personal sobre la base de datos infundados extraídos del archivo del antiguo Servicio de Seguridad del Estado pueden también intentar una acción judicial al amparo del apartado c) del artículo 80 del Código de Procedimiento Civil, con vistas a determinar que el hecho de que su nombre figurara erróneamente en dicho Servicio de Seguridad constituye una injerencia indebida en su vida privada. En el marco de esta acción, las personas interesadas pueden reclamar el pago de una indemnización en metálico por el perjuicio de índole no material infligido. En el caso de los trabajadores que habían sido despedidos por ser titulares de certificados de selección política del personal y que posteriormente obtuvieron la decisión judicial de que no se justificaba el registro de su nombre en los archivos del desaparecido Servicio de Seguridad del Estado, el acto del despido queda anulado y el empleador está obligado a volver a emplearlos, dándoles una indemnización salarial, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 61 y en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 242 del Código de Trabajo.
64. En respuesta a la solicitud de información sobre las medidas adoptadas con el fin de reincorporar en sus puestos de trabajo o de pagar una indemnización suficiente a los trabajadores que habían sido despedidos sin causa justificada, el Gobierno informó que, hasta ese momento, cuatro tribunales de distrito de la República Checa habían entendido tan sólo en nueve casos referentes a la nulidad de la terminación del empleo, con arreglo al párrafo 2 del artículo 18 de la ley núm. 451/1991. En cinco de estos casos los tribunales fallaron a favor de los ciudadanos interesados, y en cuatro casos debió interrumpirse el juicio por cuestiones de procedimiento. En varios casos se interpusieron recursos ante los tribunales supremos.
Otros aspectos de la reclamación
El personal docente y científico de los institutos de enseñanza superior
65. El Comité advirtió también, basándose en la información facilitada por la OS-CMS, que en virtud de la ley núm. 216/1993, de 10 de julio de 1993, por la que se enmienda y complementa la ley núm. 172/1992 relativa a la educación superior, los contratos de trabajo de unos 11.400 docentes e investigadores de institutos de enseñanza superior, que habían sido firmados sin límite de tiempo, quedaron suspendidos y transformados en contratos de duración determinada, cuya fecha de expiración se fijó el 30 de septiembre de 1994. En la respuesta que el Gobierno dio por carta de 1.o de noviembre de 1994 a los alegatos formulados por la OS--CMS, hace observar el Comité, el Gobierno había decidido no proporcionar información a este respecto. No obstante, dirigiéndose al Gobierno por carta fechada el 13 de abril de 1995, el Comité le pidió que le informara acerca de la situación de estos docentes e investigadores a partir del 30 de septiembre de 1994, es decir, cuando sus contratos hubieran expirado. El Comité pidió también que se le informara sobre la forma como se seleccionaba a los trabajadores cuyos contratos se habían modificado, así como sobre la práctica habitual, pasada y presente, que se seguía en materia de contratos de trabajo del personal docente y de los investigadores de los institutos de enseñanza superior. El Comité pidió al Gobierno que le enviara esta información antes del 2 de mayo de 1995, a más tardar, para que el Consejo de Administración pudiera examinar nuevamente esta reclamación en su 263.a reunión (junio de 1995).
66. En su respuesta de 15 de septiembre de 1995, el Gobierno mantuvo su opinión de que los alegatos que formulaba la OS-CMS sobre los docentes y los investigadores de los institutos de enseñanza superior con relación a la ley núm. 216/1993 no guardaban relación con la aplicación del Convenio núm. 111. El Gobierno sostenía, además, que estos alegatos no cumplen con los requisitos oficiales en materia de presentación de reclamaciones, en especial en lo que atañe a la condición establecida en el apartado f) del párrafo 2 del artículo 2 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. No obstante, el Gobierno hizo saber que comunicaría la información solicitada en el transcurso de este año, en la memoria periódica que presenta en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT para su examen en la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
67. Por carta de fecha 13 de abril de 1995, el Comité pidió también a la organización querellante que le facilitara más información antes del 2 de mayo de 1995, a más tardar, para poder evaluar la ley núm. 216/1993 por la que se enmienda y complementa la ley núm. 172/1990 relativa a la educación superior, con relación a las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 111. En particular, el Comité pidió a dicha organización que le indicara todo cuanto pudiese serle útil para saber si los trabajadores afectados por estas leyes habían sido escogidos en función de los motivos enumerados en el artículo 1 del Convenio. El Comité pidió también información sobre la situación de estos docentes e investigadores después del 30 de septiembre de 1994, fecha de vencimiento de sus contratos. En su carta de 12 de mayo de 1995, la organización querellante informaba que no tenía posibilidades de consultar la información oficial sobre los docentes e investigadores de los institutos de enseñanza superior cuyos derechos habían sido vulnerados por la ley núm. 216, de 15 de julio de 1993. La organización querellante señaló nuevamente a la atención del Comité un punto al que ya se había referido en sus comentarios anteriores, o sea, la solicitud presentada por cuarenta y tres parlamentarios checos para que se derogara dicha normativa, y la decisión pronunciada por el tribunal constitucional con fecha 17 de mayo de 1994 por la que se rechazó esta solicitud. El tribunal estimó que la ley núm. 216/1993 no contradice la Constitución, la Carta de derechos y libertades fundamentales ni los instrumentos pertinentes, en particular, el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
68. El Comité considera que no posee suficiente información para evaluar estas leyes con relación a las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 111. En particular, el Comité advierte que ni la solicitud presentada por cuarenta y tres parlamentarios al tribunal para que se derogara la ley núm. 172/1990 ni la información proporcionada por la OS-CMS el 2 de mayo de 1995 contienen indicaciones que hagan pensar que los docentes afectados por estas leyes fueron escogidos en función de uno de los motivos que se enumeran en el artículo 1 del Convenio. Al mismo tiempo, el Comité recuerda que la reclamación que se presentó en 1991 se refería al personal docente, entre otras cosas, amparado por la ley núm. 451/1991, y propone que se transmita más información al respecto a la Comisión de Expertos para que ésta pueda examinar la situación más a fondo.
69. Por las razones expuestas en párrafos anteriores, el Comité estima que el Gobierno de la República Checa, que promulgó la ley núm. 4/1993 con el fin de prolongar la vigencia de la ley núm. 451/1991 en el territorio nacional tras la disolución de la República Federativa Checa y Eslovaca, no cumplió satisfactoriamente con todas las recomendaciones que el Consejo de Administración de la OIT había formulado en 1992, sobre la base de las conclusiones a que había llegado el Comité encargado de examinar las reclamaciones presentadas por las organizaciones querellantes.
70. Al dar por terminado su examen de esta reclamación, el Comité está firmemente convencido que deben potenciarse los pequeños adelantos logrados en la aplicación de las recomendaciones del Consejo de Administración, y que se los debe extender para que dejen de aplicarse las exclusiones injustificadas que prevé la ley núm. 451/1991 y para que se reparen los daños causados a las víctimas de los efectos discriminatorios de esta normativa. El Comité lamenta profundamente que se haya prolongado el plazo de vigencia de la citada ley hasta el 31 de diciembre de 2000, haciéndose caso omiso de los comentarios que el Consejo de Administración había formulado al examinar la reclamación anterior.
71. El Comité fundamenta su convicción en la transformación que se ha operado en la vida política de la República Checa y que ha quedado plasmada en la promulgación de una nueva Constitución en diciembre de 1992, en la cual se establece el respeto de los derechos y libertades de todos los ciudadanos tal como se enuncian en la Carta de derechos y libertades fundamentales y en las normas internacionales ratificadas que forman parte integrante de la Constitución.
72. El Comité confía en que, al consolidarse definitivamente las instituciones democráticas en la nueva República Checa y las leyes por las cuales ésta será gobernada, el Gobierno adoptará las medidas necesarias con el fin de derogar o enmendar las disposiciones legislativas y las prácticas administrativas que sean incompatibles con las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 111, en particular las disposiciones de la ley núm. 451/1991 relativas a las exclusiones basadas en motivos de opinión política. El Comité confía también en que el Gobierno no dejará de proporcionar una indemnización suficiente a los trabajadores que hayan sido víctimas de un trato discriminatorio en el sentido del Convenio.
73. En vista de las consideraciones anteriores, el Comité formula las recomendaciones que figuran en el párrafo siguiente.
III. Recomendaciones del Comité
74. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones y recomendaciones que en él se formulan;
b) que invite al Gobierno de la República Checa:
i) a derogar o modificar todas las disposiciones legales que sean incompatibles con el Convenio núm. 111, en especial algunas de las disposiciones de la ley núm. 451/1991 que aún tienen vigencia;
ii) a adoptar las medidas necesarias, incluidos los procedimientos de recurso apropiados, para que los trabajadores que fueron víctimas de un trato discriminatorio en el sentido del Convenio núm. 111 obtengan una reparación adecuada, incluida la reincorporación al puesto de trabajo en los casos apropiados, cualquiera que sea su sector de actividad;
iii) a tratar de obtener la colaboración de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de otros órganos pertinentes, de conformidad con el apartado a) del artículo 3 del Convenio núm. 111, con miras a la adopción y aplicación de las medidas que se recomiendan más arriba y, en términos más generales, a fomentar la aceptación y puesta en marcha de una política nacional destinada a eliminar todas las discriminaciones en el sentido del Convenio;
iv) a celebrar las consultas que vengan al caso con la Oficina Internacional del Trabajo y a recurrir a su colaboración para poner en práctica las recomendaciones anteriores;
v) a suministrar una completa información en las memorias que deben presentarse en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre las medidas adoptadas con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones anteriores, para que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda seguir de cerca la situación, y
c) que declare clausurado el procedimiento iniciado para examinar la reclamación presentada por la OS-CMS.