RECLAMACIÓN (artículo 24) - MYANMAR - C029 - 1994

1. Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL)

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) por parte de Myanmar

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. Introducción
2. 1. Amparándose en el artículo 24 de la Constitución de la OIT, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó una queja por carta de fecha 25 de enero de 1993, en razón del incumplimiento del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) por parte del Gobierno de Myanmar.
3. 2. Myanmar ratificó el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) el 4 de marzo de 1955, y el instrumento está en vigor en el país.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento revisado que el Consejo de Administración adoptó en marzo de 1980, en la 212.a reunión.
10. 5. De conformidad con el artículo 1 y el párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación formulada, informó de ella al Gobierno de Myanmar y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En la 255.a reunión (marzo de 1993) (Nota 1), por recomendación de su Mesa, el Consejo de Administración decidió que la reclamación era admisible y, a efecto de examinarla, designó un Comité compuesto por los miembros siguientes: Sra. L. Caron (miembro gubernamental, Canadá), presidenta, Sr. B. Noakes (miembro empleador, Australia) y Sr. P.S. Sundaram (miembro trabajador, Sri Lanka). En noviembre de 1993 el Sr. P.S. Sundaram fue reemplazado por el Sr. K. Ahmed (miembro trabajador, Pakistán).
12. 7. Con arreglo a lo dispuesto en los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó a la CIOSL a que presentara antes del 31 de marzo de 1993 toda la información complementaria que desease poner en su conocimiento. El Comité invitó al Gobierno a que presentara sus observaciones sobre la reclamación antes del 30 de abril de 1993.
13. 8. El Gobierno formuló observaciones sobre la reclamación por medio de una declaración escrita transmitida por carta de fecha 10 de mayo de 1993. Dando curso a la solicitud hecha por el Comité de que facilitara información complementaria y detallada en respuesta a las quejas formuladas por la CIOSL, el Gobierno envió, por carta de fecha 26 de octubre de 1993, una "declaración circunstanciada presentada al Comité encargado de examinar los asuntos relacionados con el recurso al trabajo forzoso u obligatorio y la práctica del acarreo obligatorio en Myanmar". El Comité pudo consultar también varios informes presentados por el Gobierno en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación del Convenio, así como también los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, la nota verbal que el Representante Permanente de Myanmar dirigió el 26 de febrero de 1993 al Secretario General de las Naciones Unidas, varias resoluciones adoptadas y las notas e informes publicados por las Naciones Unidas sobre la situación en Myanmar en materia de derechos humanos.
14. 9. El Comité se reunió en los meses de marzo, junio y noviembre de 1993, y en esos mismos meses de 1994.
15. B. Examen de la reclamación
16. I. Alegatos presentados por la organización querellante
17. 10. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) alega que el Gobierno de Myanmar ha violado el Convenio, puesto que comandantes militares han institucionalizado el trabajo forzoso, mediante el reclutamiento forzoso y la explotación de los cargadores.
18. 11. La CIOSL no tiene conocimiento de que existan leyes o reglamentos por los que se rijan las medidas que los militares han adoptado con relación a los cargadores.
19. 12. Según informa la organización querellante, hombres, mujeres y niños son atrapados al azar en las redadas que la policía local o los militares organizan en lugares públicos, como las estaciones de trenes y las salas de cine, o bien en sus propios hogares o lugares de trabajo. En muchos casos, los jefes de las aldeas deben proveer tantos cargadores como lo requieran las cuotas que les fueron asignadas o, en su defecto, entregar fuertes sumas de dinero a los militares. A los cargadores se les obliga a transportar pesados cargamentos de municiones, alimentos y otros suministros de un campamento del ejército a otro, por lo general subiendo y bajando montañas escarpadas en las que no hay caminos transitables para los vehículos. Al llegar, muchas veces tienen que ponerse a construir los campamentos para los militares. No perciben ninguna remuneración por su trabajo, y a cambio sólo se les dan algunos alimentos, un poco de agua y apenas la posibilidad de descansar. Muchas veces pasan las noches hacinados en grupos de 50 a 200 y tampoco reciben ningún tipo de atención médica. Los cargadores están expuestos al fuego enemigo y son víctimas de los abusos que con ellos cometen los soldados a quienes sirven: los hombres son golpeados como cuestión de rutina y las mujeres violadas repetidamente. Aunque andan desarmados, se los obliga a caminar al frente de las columnas para hacer saltar las minas y trampas explosivas, así como para desencadenar las emboscadas. Según informan fuentes fidedignas, muchos de los cargadores mueren como consecuencia de los malos tratos, la carencia de agua y alimentos, o porque se los usa como rastreadores humanos de minas. La mayoría de los casos de acarreo obligatorio están relacionados con el ejército de Myanmar, pero la CIOSL menciona también algunas quejas presentadas por personal del cuerpo diplomático, aunque denegadas por los dirigentes de las minorías étnicas, de que los insurgentes obligan también a los aldeanos a trabajar como cargadores.
20. 13. La CIOSL se refiere a informaciones específicas que sobre distintos casos de acarreo obligatorio reunieron varios grupos conocidos que se dedican a la defensa de los derechos humanos, y que efectuaron misiones de investigación en las regiones limítrofes de Myanmar. En la reclamación figuraban extractos de algunas entrevistas que se habían mantenido con las víctimas.
21. 14. Según informa la organización querellante, la situación del acarreo manual en Myanmar encaja perfectamente en la definición que de "trabajo forzoso u obligatorio" se da en el párrafo 1 del artículo 2 del Convenio. En Myanmar, el acarreo rara vez, o nunca, es voluntario, y los civiles a quienes se obliga a cumplir este servicio se arriesgan a sufrir graves castigos corporales, o a la muerte.
22. 15. La CIOSL añade que el trabajo de acarreo, según se lo practica en Myanmar, no está comprendido en ninguna de las cinco excepciones al ámbito de aplicación del Convenio que se contemplan en el párrafo 2 de su artículo 2:
23. a) La excepción que se refiere al servicio militar obligatorio no se aplica a los cargadores, puesto que éstos prestan un servicio civil, y no militar. Además, no existen leyes a tenor de las cuales se autorice esta práctica como sucedáneo del servicio militar. Los cargadores son civiles, según se los define en el derecho humanitario internacional, es decir, "... personas que acompañan a las fuerzas armadas sin ser miembros de las mismas".
24. b) Es evidente que el trabajo de acarreo en Myanmar no puede ser considerado como un trabajo que forme "parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos de un país que se gobierne plenamente por sí mismo", de modo que ese trabajo no está comprendido en la excepción prevista en el apartado b) del párrafo 2 del artículo 2.
25. c) La excepción prevista en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 2, relativa al trabajo obligatorio, no se aplica al acarreo obligatorio en Myanmar. Si bien se informa que algunos cargadores son efectivamente prisioneros que cumplen sentencias leves o a quienes les queda una condena de menos de un año que cumplir, no existen pruebas de que los servicios de acarreo hayan sido exigidos por un tribunal judicial como parte de la sentencia del prisionero, condición que requiere la excepción prevista en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 2.
26. d) Aunque el Gobierno está empeñado en una lucha contra varios grupos étnicos, el país no se encuentra de ningún modo en la situación de emergencia prevista en el apartado d) del párrafo 2 del artículo 2, que podría justificar una excepción en el caso del trabajo de acarreo. El penetrante aparato de seguridad consiste en luchar contra muchos grupos étnicos insurgentes; pero, en los últimos años, éstos no han entrañado amenaza alguna para los principales centros poblados del país. Los grupos insurgentes están abocados a una lucha en pequeña escala que se desarrolla por lo general en zonas alejadas, con la esperanza de hacer ceder la dominación que impone el grupo étnico mayoritario birmano. Las acciones de los grupos birmanos insurgentes y las escaramuzas que se repiten desde hace cuarenta y tres años en las regiones limítrofes no son "súbitas" ni "imprevistas", ni "requieren medidas de contraataqe instantáneas". A ello cabe añadir que, si bien el Consejo de Restauración de la Ley y el Orden Públicos (SLORC) se rige por la ley marcial y ha emitido algunos decretos, el Gobierno militar no ha declarado el estado de excepción. (A mediados de 1988 se declaró un estado de excepción que afectó a varias zonas del país durante varios meses. Al acercarse la fecha de las elecciones, que se celebraron en mayo de 1990, se impuso la ley marcial en varias localidades, pero fue levantada inmediatamente después.)
27. e) No se aplica al caso del trabajo de acarreo en Myanmar la excepción contemplada en el apartado e) del párrafo 2 del artículo 2 relativa a los pequeños trabajos comunales. Los proyectos relativos a los trabajos obligatorios que deben realizar los habitantes de una aldea en Myanmar no se refieren a los actos generalizados y atroces de acarreo obligatorio que impone el ejército y que son objeto de la reclamación. A ello cabe añadir que el trabajo de acarreo reviste un interés directo para los militares federales, y no para las aldeas a que pertenecen los cargadores. Además, tampoco se consulta a los habitantes de las aldeas en las que se atrapa a los cargadores respecto a la necesidad de efectuar este trabajo.
28. 16. Según informa la organización querellante, el transporte o acarreo de mercancías tal como se lo practica en Myanmar está comprendido en el ámbito de aplicación del Convenio, y el hecho de que perdure esta práctica en Myanmar, casi cuarenta años después de la ratificación de este Convenio, contraviene el requisito exigido en el párrafo 1 del artículo 1, en el sentido de que está obligado "a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas". El Gobierno no sólo no ha logrado eliminar el recurso al trabajo forzoso que se viene practicando en diversos grados desde hace años, sino que ha fomentado incluso su difusión.
29. 17. Por consiguiente, la CIOSL estima que no se aplica al trabajo de transporte o acarreo tal cual se lo practica actualmente en Myanmar la disposición que figura en el párrafo 2 del artículo 1 (en virtud de la cual se autoriza, en determinadas condiciones y con miras a su supresión definitiva, el recurso al trabajo forzoso u obligatorio como medida excepcional durante un período de transición). La CIOSL se refiere al Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la abolición del trabajo forzoso, publicado en 1979, en el que se indica, con relación al trabajo forzoso u obligatorio de carácter transitorio, que "estas disposiciones relativas sobre todo a ciertas prácticas coloniales apenas se invocan hoy en día para justificar el empleo de la coerción en el trabajo". Aun cuando puede considerarse que Myanmar sigue estando en un "período de transición", el acarreo se ha convertido en la norma y no la excepción.
30. 18. Además, la CIOSL señala que esta práctica infringe muchas de las condiciones estipuladas en el Convenio con relación al "período de transición"; la CIOSL pasa revista con detenimiento a las condiciones y garantías establecidas en los artículos 8 a 16, 18, 23 y 24 del Convenio.
31. 19. Según informa la organización querellante, Myanmar no ha cumplido con lo dispuesto en el artículo 25 del Convenio, en virtud del cual "El hecho de exigir ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio será objeto de sanciones penales, y todo Miembro que ratifique el presente Convenio tendrá la obligación de cerciorarse de que las sanciones impuestas por la ley son realmente eficaces y se aplican estrictamente". La CIOSL alega que, en vez de castigar una práctica ilícita, el Gobierno incita a que se incumplan continuamente las obligaciones que la nación contrajo en virtud del Convenio núm. 29.
32. II. Observaciones del Gobierno
33. 20. En la declaración que el Gobierno envió por escrito en mayo de 1993 al Comité encargado de examinar las cuestiones relacionadas con el cumplimiento del Convenio núm. 29, indica que en ciertas esferas se han formulado alegados según los cuales las autoridades de Myanmar están recurriendo al trabajo forzoso para construir caminos, carreteras, puentes y vías férreas. Esta afirmación es falsa y está basada en lo que inventan quienes pretenden denigrar la imagen de las autoridades de Myanmar y no comprenden las tradiciones ni la cultura del pueblo de Myanmar. En Myanmar perdura desde hace milenios la tradición de que el pueblo contribuya voluntariamente a construir santuarios y templos religiosos, caminos, carreteras, y puentes, así como a desobstruir los caminos. El pueblo comparte la creencia de que la contribución de la mano de obra constituye un acto de nobleza, y que el mérito que de él se deriva para quien lo cumple le ayuda a mejorar su bienestar personal y a adquirir mayor fuerza espiritual.
34. 21. En los cuatro últimos años, más o menos, los hombres del Tatmadaw (las fuerzas armadas de Myanmar) y la población local colaboraron por propia voluntad en la construcción de caminos, carreteras y puentes en los pueblos y las zonas limítrofes del país. No se ejerció ningún tipo de coerción. Además, en la historia de Myanmar no se conocieron nunca "los trabajos forzados". Ya en la época en que Myanmar era un reinado, para construir muchas de las represas y lagos, así como para instalar las redes de riego, entre otras cosas, la población de las zonas interesadas aportó la mano de obra. Por consiguiente, quienes acusan a las autoridades de Myanmar de recurrir al trabajo obligatorio revelan una ignorancia patente de la tradición y la cultura del pueblo de Myanmar.
35. 22. En determinadas circunstancias, las fuerzas armadas de Myanmar tienen que emplear cargadores para transportar materiales y diversos objetos por terrenos de difícil acceso en junglas y montañas remotas, cerca de la frontera, desde las que se lanzaban las campañas militares contra los insurgentes armados. Como no hay vías de acceso transitables para los vehículos motorizados, el ejército de Myanmar tiene que emplear cargadores para transportar los suministros, materiales y equipos.
36. 23. Ahora bien, no es verdad que las fuerzas armadas traten a los cargadores en forma violenta e inhumana. Todas estas quejas por el trato que las fuerzas armadas deparan a los cargadores carecen de fundamento y emanan en su mayoría de fuentes foráneas que están movidas por motivos políticos.
37. 24. Las fuerzas armadas contratan y dan trabajo a los cargadores tras consultar a las autoridades locales. Esta ha sido la práctica corrientemente seguida en Myanmar desde que el país recuperó la independencia en 1948. La contratación y el empleo de los cargadores se rigen por lo dispuesto en el apartado n) del párrafo 1 del artículo 8 de la ley de aldeas de 1908, y el apartado m) del párrafo 1 del artículo 7 de la ley de ciudades de 1907. Para contratar cargadores se siguen los tres criterios siguientes:
38. a) deben carecer de empleo;
39. b) deben ser físicamente aptos para trabajar como cargadores;
40. c) deben fijarse y acordarse de antemano salarios razonables.
41. 25. Nunca se pide a los cargadores que acompañen a las tropas hasta el propio campo de batalla, ni se los expone al peligro. Una vez terminado su trabajo, los cargadores son enviados de regreso a sus casas. A cambio, reciben una remuneración equitativa y en el caso improbable de que ocurra un accidente que entrañe la pérdida de un miembro o hasta de la vida, que no esté relacionado con el conflicto armado, el propio interesado o, en su defecto, la familia, reciben una indemnización en virtud de la ley de 1923 sobre la indemnización por accidentes del trabajo. Los cargadores tienen derecho a recibir el mismo tipo de atención médica que la ley sobre las fuerzas armadas depara a los soldados. Durante las operaciones militares se los cobija en lugares seguros.
42. 26. El Gobierno añade que, de hecho, hay cargadores voluntarios, así como otros son profesionales que se ofrecen para trabajar como cargadores para otras personas a fin de ganarse el sustento. Por lo tanto, sólo quienes no conocen la verdadera situación podrían tomar en serio las calumnias malintencionadas que se profieren contra las fuerzas armadas de Myanmar.
43. 27. El Gobierno termina diciendo que las quejas presentadas por malos tratos a los cargadores carecen totalmente de fundamento y son insostenibles por cuanto las fuerzas armadas de Myanmar se caracterizan por su alto nivel de profesionalismo y disciplina.
44. 28. En otra declaración circunstanciada que remitió al Comité en octubre de 1993, el Gobierno señala que no se puede poner en tela de juicio la reputación y el crédito de las personas que habían realizado las dos misiones de investigación de la CIOSL. No obstante, puntualiza el Gobierno, estas dos misiones desarrollaron su labor sólo en la parte de las zonas limítrofes entre Myanmar y Tailandia, sin que el Gobierno de Myanmar tuviera conocimiento de ello. Añade el Gobierno que estas zonas son conocidas como el escondite de los grupos terroristas que viven del contrabando y el tráfico de droga, y que cometen sin descanso actos atroces contra el Gobierno de Myanmar por motivos de adversidad política. Por todas estas razones, es lógico suponer que las personas que habían sido entrevistadas en estas zonas darían una información falsa e inventada, fruto de la influencia y coerción a que las sometían los terroristas.
45. 29. El Gobierno trató de localizar a las personas cuyos nombres se indican en las declaraciones de las misiones de investigación realizadas por la CIOSL. Pero no fue posible identificarlas por falta de datos relativos a los nombres de las familias, los números de las tarjetas de identidad civil o la dirección de su residencia permanente. Dadas las características propias del sistema de nomenclatura de Myanmar, el nombre de la persona no indica su apellido. El Gobierno llega a la conclusión de que, puesto que no se puede establecer ni probar la existencia de las mencionadas personas, pueden considerarse infundadas las alegaciones que ellas presentaron.
46. 30. Por lo que se refiere a la identidad de las personas interesadas, el lugar en que se encuentra su residencia y los incidentes que supuestamente ocurrieron en 1991 y 1992, el Gobierno indica que se formaron tres equipos de observación independientes compuestos por miembros de los comités de supervisión de los trabajadores de los municipios y distinguidos residentes locales. En agosto de 1993 estos equipos se trasladaron a las zonas mencionadas por las misiones de investigación en el estado Mon, el estado Kayin y la división Bago, donde se entrevistaron con las autoridades administrativas locales y los aldeanos con el fin de conocer la verdadera situación.
47. 31. Durante las entrevistas mantenidas con las autoridades administrativas locales (consejos de restablecimiento de la ley y el orden en los municipios y consejos de restablecimiento de la ley y el orden en los distritos y aldeas), se descubrió que se contrata a cargadores locales únicamente cuando existe la necesidad urgente de hacerlo, y que ello no ocurre con frecuencia. Además, el trabajo como cargador también puede ser voluntario, al punto que la selección y contratación se realiza entre quienes están dispuestos a trabajar como tales. La operación se efectúa por lo general de forma sistemática, enviándose a los cargadores directamente a quienes requieren sus servicios, acompañados de los formularios y documentos correspondientes. Una vez cumplido su trabajo, tienen que informar debidamente del mismo a las autoridades locales. No se conoce ningún caso en que una mujer haya trabajado como cargadora.
48. 32. En varias regiones del país viven muchos trabajadores que ganan su sustento efectuando trabajos ocasionales. Están dispuestos a aceptar cualquier tipo de trabajo manual que les proporcione un salario o unos ingresos razonables. Esta es la razón más importante por la cual prefieren trabajar como cargadores, cuando es posible hacerlo.
49. 33. El Gobierno añade que, dado que no fue posible encontrar rastro de las personas mencionadas en las declaraciones de las misiones de investigación de la CIOSL, ni siquiera con ayuda de las autoridades de las circunscripciones y aldeas, los equipos de observación decidieron entrevistarse con algunos aldeanos que habían buscado voluntariamente trabajar como cargadores para ganar algunos ingresos. Ahora bien, la información que facilitaron estas personas es contradictoria con la que proporcionaron las misiones de investigación de la CIOSL. Según la versión dada por los aldeanos, los cargadores tenían que transportar alimentos y suministros sólo hasta una distancia prudente y en ningún caso las cargas eran excesivas. Además, confirmaron que eran tratados correctamente y se les suministraban en forma adecuada cuatro productos de necesidad básica: arroz, aceite para cocinar, frijoles y sal. Se les concedían también momentos de descanso y tiempo suficiente para dormir, y mantenían siempre unas relaciones cordiales y amistosas con los soldados. Los cargadores estaban dispuestos a volver a realizar el mismo trabajo, lo cual es una prueba clara de que no existen casos en que los soldados hayan deparado un trato abusivo a los cargadores.
50. 34. En todo caso, el 1.o de abril de 1992 se suspendieron las ofensivas militares y a partir de esa fecha disminuyó casi completamente el empleo de cargadores. Pero a veces los terroristas se aprovechan de la calma y, entonces, es preciso organizar operaciones de defensa que permitan garantizar la seguridad y el bienestar de la población. En estas circunstancias de extrema urgencia, es imperativamente necesario recurrir a los cargadores. La duración del servicio rara vez supera los treinta días, y los cargadores sólo tienen que servir a lo largo de una distancia determinada, al cabo de la cual deben entregar la carga de víveres y materiales a otro equipo de cargadores que la llevará hasta su destino final, donde se da por concluida la labor del equipo. A este respecto, es preciso aclarar que el personal de las fuerzas armadas también transporta parte de las cargas.
51. 35. En la división Bago están exentos de este trabajo los maestros de escuela, los alumnos y los funcionarios de la administración en general, los cuales nunca han sido empleados como cargadores.
52. 36. Se adjuntan las traducciones de las declaraciones pronunciadas por las personas interesadas, así como sus fotografías.
53. 37. A todo lo anterior cabe añadir que los cargadores deben servir durante un plazo fijo, para una tarea determinada, lo cual les reporta unos ingresos considerables para mantener a sus familias. Nunca están expuestos al peligro. Durante las acciones militares contra los enemigos, siempre han estado cobijados en lugares especiales, del mismo modo que las provisiones.
54. 38. Se han registrado, empero, unos pocos casos de accidentes entre los cargadores, que no están directamente relacionados con los choques de armas. Frente a un caso de lesión o enfermedad, los cargadores tienen derecho a recibir los mismos primeros auxilios que los soldados. En caso de tratarse de una lesión o enfermedad de mayor gravedad, se transporta inmediatamente al enfermo o accidentado al hospital más próximo, por los medios de transporte disponibles. En ciertos casos de lesión, así como en los de muerte, los interesados y sus familiares a cargo tienen derecho a cobrar las indemnizaciones previstas en la ley de 1923 sobre la indemnización por accidentes del trabajo, que aún está vigente.
55. 39. Los cargadores son adultos del sexo masculino, solteros o casados, que se encuentran en buen estado de salud y son suficientemente fuertes para ejercer un trabajo físico o manual. Nunca se emplea a mujeres en este tipo de trabajo.
56. 40. En respuesta a las quejas presentadas por violación del Convenio núm. 29, refiriéndose a los artículos 1 y 2 de dicho Convenio, el Gobierno señala que los términos "trabajo forzoso u obligatorio" no se aplican en el caso de Myanmar, puesto que no puede considerarse necesariamente como tal la colaboración voluntaria de la mano de obra en las actividades de fomento social. El Gobierno no fracasó en suprimir el trabajo forzoso u obligatorio, como se alega, simplemente porque no existe ninguna práctica de este tipo en Myanmar. Al examinar si un país Miembro acata las disposiciones de un convenio, es indispensable tener en cuenta la herencia cultural de ese país. Sólo entonces el espíritu del convenio estará en condiciones de resistir el paso del tiempo.
57. 41. Refiriéndose a las condiciones y garantías previstas en los artículos 8 a 16, 18, 23, 24 y 25 del Convenio, el Gobierno añade lo siguiente:
58. -- El empleo de mano de obra voluntaria, supuestamente confundido con el trabajo forzoso u obligatorio, se limita a los períodos de necesidad urgente y se atiene a lo dispuesto en los apartados g), n) y o) del párrafo 1 del artículo 8 de la ley de aldeas de 1908, y del apartado b) del artículo 9 de la ley de ciudades, de 1907. A tenor de estas disposiciones, únicamente las autoridades civiles supremas de las zonas de que se trate están investidas de la facultad de contratar la mano de obra voluntaria que sea necesaria. Este tipo de empleo responde únicamente al deseo de mejorar a la propia comunidad, bajo la supervisión de las autoridades locales interesadas. Por consiguiente, no resulta práctico desplazar a los trabajadores de sus lugares de residencia habitual.
59. -- La forma en que se practica en Myanmar el trabajo voluntario (supuestamente trabajo forzoso) satisface las condiciones exigidas en el artículo 9.
60. -- No se exige ningún "trabajo forzoso u obligatorio" a título de impuesto. Además, las quejas presentadas no se aplican en ningún caso con relación a las disposiciones del artículo 10.
61. -- Respecto al artículo 11, en los programas de fomento social sólo pueden trabajar como mano de obra los adultos aptos. En ninguna parte del país se practica ningún tipo de trabajo forzoso. Incluso en el caso de los cargadores, se los contrata únicamente para satisfacer una demanda urgente e imprevisible, pero teniendo en cuenta que la contratación es absolutamente voluntaria. Por consiguiente, los cargadores no son conscriptos, sino que ofrecen sus servicio por propia voluntad y porque no tienen otro medio de subsistencia. Por lo demás, mientras trabajan se les proporcionan alimentos y atención médica suficiente, y están amparados por las disposiciones de la ley de 1923 sobre la indemnización por accidentes del trabajo. (El instrumento internacional de referencia es el Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo, 1925 (núm. 17).)
62. -- La contribución de la mano de obra voluntaria no excede en ningún caso de sesenta días. Si no se termina la labor durante ese plazo, se pasa el turno a otros trabajadores que también ofrecieron sus servicios en forma voluntaria. Los cargadores que han trabajado más de una vez son aceptados estrictamente por propia voluntad.
63. -- La mano de obra que trabaja en los proyectos de fomento social y obras públicas recibe una remuneración por pieza, de modo que puede disponer a su conveniencia de los períodos de descanso durante el trabajo.
64. -- La mano de obra voluntaria y los cargadores perciben una remuneración que se calcula según las tasas salariales oficiales.
65. -- La ley de 1923 sobre la indemnización por accidentes del trabajo y otros reglamentos y normas pertinentes se aplican a la mano de obra y a los cargadores voluntarios.
66. -- Según las prácticas existentes, no se aplica el artículo 16.
67. -- No existe el trabajo forzoso u obligatorio para el transporte de personas o de mercancías, por ejemplo, el de los cargadores y el de los barqueros, de modo que no son fundadas las quejas presentadas en virtud del artículo 18.
68. -- En lo tocante a los artículos 23, 24 y 25, se hallan en plena vigencia los instrumentos por los que se regula el trabajo voluntario (supuestamente trabajo forzoso u obligatorio), así como las medidas idóneas que garantizan una indemnización en caso de accidente o muerte. La mano de obra voluntaria recibe un trato similar al que se depara a otros trabajadores que están amparados por sus leyes y normas respectivas.
69. III. Conclusiones del Comité
70. 42. En la declaración que envió por escrito en mayo de 1993, el Gobierno responde, en primer lugar, a las alegaciones "presentadas por algunos en el sentido de que las autoridades de Myanmar están recurriendo al trabajo forzoso para construir caminos, carreteras, vías férreas y puentes". Además, en su declaración circunstanciada de octubre de 1993, el Gobierno se refiere al tema de la "colaboración voluntaria de la mano de obra para la ejecución de actividades de fomento social". El Comité advierte que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya había formulado en 1993 observaciones sobre la aplicación del Convenio núm. 29 en Myanmar, respecto a la cuestión del trabajo forzoso distinto del de transporte o acarreo en dicho país. Ahora bien, la reclamación presentada por la CIOSL en enero de 1993 y sometida al examen de este Comité se refiere exclusivamente al recurso al trabajo forzoso por parte de comandantes militares que obligan a los cargadores a trabajar y abusan de ellos. Por lo tanto, el Comité ha limitado estrictamente sus conclusiones a esta cuestión.
71. 43. El Comité toma nota de que los testimonios sobre el acarreo dados por los testigos que cita la organización querellante contradicen los demás testimonios que aporta el Gobierno. Observa, asimismo, que el Gobierno trató de encontrar a los testigos cuyos nombres cita la organización querellante, recurriendo para ello a la ayuda de las autoridades de las circunscripciones y aldeas, y toma nota del alegato formulado por el Gobierno según el cual estos testigos hablaron bajo presión de los grupos terroristas. El Comité toma asimismo nota de la opinión expresada por el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos, en su Informe de 1993 sobre la situación de los derechos humanos en Myanmar, en el sentido de que "existe en Myanmar una represión y una atmósfera de miedo general" (documento de las Naciones Unidas E/CN.3/1993/37, párrafo 241). El Comité tiene en cuenta la nota verbal que el Representante Permanente de Myanmar ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra dirigió el 26 de febrero de 1993 al Secretario General (documento de las Naciones Unidas E/CN.4/1993/105), en la cual se rebatían varios de los puntos mencionados en el informe del Relator Especial. Contrariamente a lo que puede hacer una comisión de encuesta, el Comité no está en condiciones de organizar su propia investigación basada en el relato directo de los testigos. Habida cuenta de las circunstancias mencionadas anteriormente, para valorar si el Gobierno observó las disposiciones del Convenio, el Comité se abstuvo de recurrir a los testimonios individuales a que se refieren ambas partes.
72. 44. El Gobierno señaló que la contratación de los cargadores se rige por lo dispuesto en los apartados g), n) y o) del párrafo 1 del artículo 8 de la ley de aldeas, de 1908, y el apartado m) del párrafo 1 del artículo 7 y el apartado b) del artículo 9 de la ley de ciudades, de 1907.
73. 45. El Gobierno adjuntó a su declaración circunstanciada de octubre de 1993 el anexo M, en el que se reproducen las disposiciones pertinentes del párrafo 1 del artículo 8 de la ley de aldeas, de 1908:
74. Cada jefe de circunscripción deberá cumplir las funciones públicas que se enumeran a continuación: g) reunir y proporcionar, al cobro de una suma calculada en función de las tasas fijadas por el Subcomisario, guías, mensajeros, cargadores, víveres, carros y medios de transporte para ponerlos a disposición de las tropas o cuerpos policiales apostados en la circunscripción o sus cercanías, o que avancen en su territorio, así como a disposición de los funcionarios del Gobierno que viajen en misión oficial; ningún jefe de circunscripción podrá reclutar para su servicio personal a aquellas personas que residan en su circunscripción y que no pertenezcan a la clase obrera ni estén acostumbradas a realizar los trabajos que sean necesarios; n) en términos generales, ayudar a todos los funcionarios del Gobierno en el desempeño de sus funciones públicas; o) en términos generales, adoptar todas las medidas y ejercer todos los actos que sean necesarios en bien de la aldea.
75. El apartado m) del párrafo 1 del artículo 7 de la ley de ciudades, de 1907, corresponde al apartado n) del párrafo 1 del artículo 8 de la ley de aldeas, de 1908, y en esta disposición también figura la condición de que "ningún jefe de aldea podrá reclutar para su servicio personal a aquellas personas residentes en su circunscripción que no pertenezcan a la clase obrera ni estén acostumbradas a realizar los trabajos que sean necesarios".
76. 46. El Comité toma nota también de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 11 de la ley de ciudades, de 1907:
77. Toda persona que resida en el territorio de una circunscripción deberá desempeñar las funciones públicas que se enumeran a continuación:
78. ...
79. d) a petición del jefe de la circunscripción o de un policía rural, ayudarle a desempeñar las funciones prescritas en los artículos 7 y 8 de la ley, y los reglamentos que la acompañan.
80. Explicación. -- La petición prevista en el apartado d) puede ser de carácter general o estar dirigida a un solo individuo.
81. El texto del artículo 12 de la misma ley reza de la manera siguiente:
82. Toda persona residente en el territorio de una circunscripción que se niegue a desempeñar las funciones públicas o que descuide el cumplimiento de las que le hubieren sido impuestas en virtud de esta ley o de cualquiera de sus reglamentos, y en caso de no poder presentar una excusa razonable, que ella misma deberá invocar, quedará sujeta:
83. i) por orden del jefe de la circunscripción, al pago de una multa de ...; o
84. ii) por orden del comité de la aldea, refiriéndose al caso que le fue remitido por el jefe de la circunscripción, al pago de una multa de ..., o al cumplimiento de una pena de prisión por un plazo que no deberá exceder de cuarenta y ocho horas en el lugar que el Subcomisario designe a tales efectos, o a una y otra sanción, o
85. iii) en cumplimiento de la sentencia dictada por un magistrado, al pago de una multa de ..., o al cumplimiento de una pena de prisión durante un plazo que no deberá exceder de un mes, o a una y otra sanción.
86. 47. Análogamente, en el apartado b) del artículo 9 de la ley de ciudades, de 1907, se dispone que:
87. Las personas que residan en una circunscripción deberán desempeñar las funciones públicas siguientes: ... b) a petición general o individual del jefe de la circunscripción, ayudarle en el cumplimiento de sus funciones públicas.
88. En el artículo 9A de la misma ley se establece lo siguiente:
89. Toda persona residente en el territorio una circunscripción y que se niegue a desempeñar las funciones públicas o que descuide el cumplimiento de las que le hubieren sido impuestas en virtud de esta ley o de cualquiera de sus reglamentos, y en caso de no poder presentar una excusa razonable que ella misma deberá invocar, quedará sujeta al pago de una multa de ..., en cumplimiento de la sentencia dictada por un magistrado.
90. 48. El Comité observa que los citados artículos de la ley de aldeas y la ley de ciudades establecen que, bajo amenaza de sanciones, las personas que residen en las circunscripciones y que no se ofrecen voluntariamente, están obligadas a realizar determinados trabajos y cumplir ciertos servicios, sobre todo los de acarreo o transporte, es decir, el trabajo forzoso u obligatorio que se exige a un individuo según la definición que consta en el párrafo 1 del artículo 2 del Convenio. Por este motivo, desde 1964 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones viene pidiendo regularmente al Gobierno que enmiende o derogue estas disposiciones.
91. 49. Las declaraciones que el Gobierno presentó al Comité no contienen ningún elemento que permita abordar la situación desde otro ángulo. Aunque el Gobierno subraya la necesidad de tener en cuenta el patrimonio cultural de los Estados Miembros, refiriéndose a los artículos 1 y 2 del Convenio, al mismo tiempo no proporciona ninguna indicación que permita considerar al acarreo obligatorio entre las excepciones previstas en el párrafo 2 del artículo 2 del Convenio.
92. 50. Análogamente, el Gobierno tampoco invoca el período de transición a que se alude en el párrafo 2 del artículo 1 del Convenio, y que fue examinado posteriormente en la reclamación presentada por la organización querellante; esto guarda armonía con la postura que el Gobierno adoptó en las memorias presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre la aplicación del Convenio. Efectivamente, en dichas memorias indicaba el Gobierno que a partir de 1967 las autoridades habían dejado de ejercer las facultades que les conferían las disposiciones pertinentes de la ley de aldeas y la ley de ciudades, pues habían sido votadas bajo el régimen colonial y no satisfacían ya las normas ni las necesidades del nuevo orden social del país. Según informaba el Gobierno, estas disposiciones debían ser anuladas a corto plazo, dado su carácter obsoleto. En opinión del Comité ya es hora de hacerlo.
93. 51. No habiendo ya ningún período de transición que respetar, tampoco es necesario que el Comité examine la cuestión del acarreo obligatorio en Myanmar a la luz de las condiciones y garantías establecidas en los artículos 8 a 16, 18, 23 y 24 del Convenio sobre el empleo del trabajo forzoso u obligatorio durante el mencionado período de transición.
94. 52. A tenor del artículo 25 del Convenio, el hecho de exigir ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio será objeto de sanciones penales, y el Gobierno debe cerciorarse de que las sanciones impuestas por ley son realmente eficaces y se aplican estrictamente. La abrogación oficial de las facultades que permiten imponer el trabajo forzoso en virtud de las disposiciones de la ley de aldeas y la ley de ciudades deberá traer como corolario, en la práctica, la persecución penal de quienes sigan recurriendo a medidas coercitivas. Esta cuestión es tanto más importante por cuanto es muy probable que en las contrataciones que sigan haciendo los funcionarios locales o los oficiales del ejército perdure la confusión que se observa en todas las declaraciones que el Gobierno presentó al Comité respecto a la diferencia entre trabajo obligatorio y trabajo voluntario.
95. IV. Recomendaciones del Comité
96. 53. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
97. a) que apruebe el presente informe y, en especial, las conclusiones presentadas en los párrafos 48 a 50, es decir, que la posibilidad prevista en la ley de aldeas y la ley de ciudades de exigir el servicio de acarreo contraviene las disposiciones del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), que el Gobierno de Myanmar ratificó en 1955;
98. b) que, teniendo en cuenta las conclusiones presentadas en los párrafos 50 a 52, inste al Gobierno de Myanmar a adoptar las medidas necesarias para:
99. i) cerciorarse de que los textos legislativos pertinentes, en este caso la ley de aldeas y la ley de ciudades, guardan consonancia con las disposiciones del Convenio sobre el trabajo forzoso, como ya lo ha pedido la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
100. ii) cerciorarse de que se haga efectiva en la práctica la abrogación oficial de las facultades que permiten imponer el trabajo obligatorio, y que sean castigados quienes recurran a medidas coercitivas para contratar mano de obra;
101. c) que pida al Gobierno de Myanmar que, en las memorias que presente en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre la aplicación del Convenio núm. 29, facilite información cabal sobre las medidas que haya adoptado, dando cumplimiento a las recomendaciones formuladas en párrafos anteriores, para cerciorarse de que se acatan las disposiciones del Convenio, lo cual permitirá que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda seguir este asunto de cerca;
102. d) que declare clausurado el procedimiento que se inició al presentarse la reclamación.
103. Nota 1
104. Documento GB.255/12/8.