RECLAMACIÓN (artículo 24) - BOSNIA Y HERZEGOVINA - C111 - 1999

La Unión de Sindicatos Autónomos de Bosnia y Herzegovina

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Bosnia y Herzegovina del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Unión de Sindicatos Autónomos de Bosnia y Herzegovina

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. En una carta con fecha 9 de octubre de 1998, los presidentes de la Unión de Sindicatos Autónomos de Bosnia y Herzegovina (USIBH) y del Sindicato de Obreros Metalúrgicos (SM), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), presentaron una reclamación en la que alegan el incumplimiento por parte del Gobierno de Bosnia y Herzegovina del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
3. 2. El Convenio núm. 111 fue ratificado por Bosnia y Herzegovina el 2 de junio de 1993 y está en vigor en dicho país.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la OIT relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El examen de las reclamaciones en virtud de los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT se rige por el Reglamento aplicable a estos casos, que fue revisado por el Consejo de Administración en su 212.ª reunión (marzo de 1980). De conformidad con los artículos 1 y 2, párrafo 1 de este Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, la comunicó al Gobierno de Bosnia y Herzegovina, en una carta fechada el 23 de octubre de 1998, y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
10. 5. En su 273.ª reunión (noviembre de 1993), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, declaró que la reclamación era admisible y designó al Comité encargado de examinarla, que componen el Sr. Konstantin F. Shakhmuradov (miembro gubernamental, Federación de Rusia), la Sra. Lucia Sasso Mazzufferi (miembro empleador, Italia), y el Sr. Richard Falbr (miembro trabajador, República Checa).
11. 6. El Comité invitó al Gobierno a que presentara sus observaciones sobre los alegatos de la USIBH y el SM antes del 16 de febrero de 1999. El 18 de febrero de 1999, la OIT recibió una solicitud de prórroga de ese plazo presentada por el representante permanente de Bosnia y Herzegovina ante la oficina de las Naciones Unidas en Ginebra, con motivo de que el Gobierno se acababa de constituir. El Comité aceptó prorrogar ese plazo hasta el 15 de mayo de 1999.
12. 7. Hasta el momento, el Gobierno no ha presentado ninguna observación en respuesta a los alegatos de la USIBH y del SM.
13. 8. Por consiguiente, el Comité se reunió durante la 276.ª reunión (noviembre de 1999) del Consejo de Administración, para examinar las informaciones presentadas por la USIBH y por el SM en su reclamación y para adoptar su informe.
14. II. Examen de la reclamación
15. A.Alegatos de las organizaciones querellantes
16. 9. En su reclamación común, la USIBH y el SM afirman que el despido de 600 obreros de la fábrica "Aluminium" y de 950 obreros de la fábrica "Soko" - ambas están situadas en Mostar (Federación de Bosnia y Herzegovina)(Nota 1) - se basa únicamente en la nacionalidad de los obreros. Según la USIBH y el SM, todos los obreros despedidos son, en efecto, de origen serbio y bosnio y fueron reemplazados por obreros de origen croata. Las organizaciones mencionadas afirman que después de la guerra, cuando esos obreros acudieron a su puesto de trabajo, se les impidió físicamente la entrada y, desde entonces, la dirección de esas dos fábricas no les han dado ningún documento escrito que indique una decisión de despido y además los reemplazó por obreros de origen croata. Según la USIBH y el SM, el Sr. Mijo Brajkovic, director de la fábrica "Aluminium", declaró "esta fábrica pertenece a la gente que trabaja en ella actualmente". Ahora bien, la mayor parte de los obreros presentes en la fábrica en el momento en que hizo esa declaración eran de origen croata, y no habían trabajado ni vivido nunca antes en Mostar. Los obreros de origen serbio y bosnio de la fábrica "Soko" también fueron despedidos, y se les impidió entrar en su fábrica y fueron reemplazados por obreros de origen croata. Esta situación continúa y no ha sido resuelta aún.
17. 10. La USIBH y el SM declaran que antes de apelar a la OIT, agotaron, sin éxito, distintas instancias internas, tanto a nivel del Estado, de la Federación de Bosnia y Herzegovina, como de los cantones, etc., y describen algunas de las diligencias que efectuaron:
18. a) en primer lugar, esas organizaciones solicitaron a los Sres. Mijo Brajkovic y Dragan Covic, directores de las dos fábricas de que se trata, que las recibiera, pero éstos se negaron y no autorizaron a los representantes sindicales a entrar en las fábricas;
19. b) ulteriormente, la USIBH se dirigió a la Inspección Federal y a la Inspección Cantonal del Trabajo, las cuales nunca obtuvieron la autorización del Viceministro Cantonal del Trabajo, de la Política Social, de las Personas Desplazadas y de los Refugiados para entrar en las fábricas "Aluminium" y "Soko", llevar a cabo una inspección y verificar los alegatos de la USIBH y del SM;
20. c) el presidente del SM también contactó a su homólogo del sindicato francés de la sociedad "Pechiney France", ya que esta empresa francesa concertó con la fábrica "Aluminium" un contrato de mantenimiento técnico y de compra de metal. Su homólogo, el Sr. Jean François Carré, le hizo llegar una copia de las informaciones que obtuvo del Sr. Claude Labbé - miembro del consejo de administración de "Pechiney France" - y en particular la afirmación de éste según la cual "los croatas no quieren musulmanes en la fábrica"; (Nota 2)
21. d) el SM tuvo una entrevista el 13 de mayo de 1998 con el Sr. Edhem Bicakcic, Primer Ministro de la Federación de Bosnia y Herzegovina, durante la cual pidió al Gobierno que adoptara con rapidez las medidas necesarias para que los obreros despedidos pudieran reintegrarse en sus puestos en las fábricas "Aluminium" y "Soko". La entrevista concluyó con la promesa del Primer Ministro de organizar una reunión conjunta el mes siguiente con la dirección de las dos fábricas y los representantes de los sindicatos;
22. e) la USIBH y el SM con regularidad llamaron la atención (por escrito y oralmente) del Sr. Carlos Westendorp, Alto Representante encargado de controlar la aplicación de todas las disposiciones del Acuerdo de Dayton en Bosnia y Herzegovina (y en particular la aplicación de la igualdad de derechos para todos los ciudadanos de ese país) sobre la situación de los obreros de origen bosnio y serbio de esas dos fábricas para pedirle que adoptara las medidas necesarias a fin de terminar con la discriminación de que son víctimas; (Nota 3)
23. f) el 29 de julio de 1998, una delegación sindical se entrevistó con el Sr. Haris Silajdjic - uno de los dos copresidentes del Consejo de Ministros de Bosnia y Herzegovina. En esa ocasión, una delegación también llevó a cabo una entrevista con el Sr. Jacques Klein, uno de los adjuntos del Alto Representante, para pedirle que interviniera a fin de detener: a) el aumento del capital de la fábrica "Aluminium", tras la creación de una comisión especial de control del proceso de privatización; y b) el comportamiento discriminatorio de los directores de las dos fábricas mencionadas. Según esas organizaciones, el Sr. Jacques Klein les prometió "tratar de resolver el problema".
24. 11. En vista de que con esas diligencias no se logró la reintegración de los obreros despedidos, la USIBH y el SM presentaron una reclamación ante la OIT, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución de la OIT.
25. B.Respuesta del Gobierno
26. 12. El Gobierno no ha presentado ninguna observación, en cuanto al fondo, para responder a los alegatos presentados por la USIBH y el SM. En esas condiciones, el Comité estima que los alegatos deben tomarse debidamente en cuenta en la medida en que se han expuesto de manera apropiada. Por consiguiente, el Comité ha examinado la presente reclamación a la luz de todas las informaciones que pusieron a su disposición la USIBH y el SM.
27. III. Conclusiones del Comité
28. 13. El Comité toma nota de que la situación expuesta en la reclamación está relacionada con la aplicación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), en particular la aplicación del artículo 1, apartado a), de dicho Convenio, en el cual se dispone lo siguiente: Artículo 1 A los efectos de este Convenio, el término "discriminación"comprende: a)cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;
29. 14. Según los alegatos de la USIBH y del SM, el despido de 600 obreros de la fábrica "Aluminium" y de 950 obreros de la fábrica "Soko" se basó exclusivamente en la "nacionalidad" - bosnia o serbia - de esos obreros. Además, al parecer, no se llevó a cabo ningún procedimiento formal de despido ya que, según la USIBH y el SM, esos obreros no recibieron "ninguna declaración escrita despedido", y se enteraron de su "despido" el día que se les impidió físicamente que entraran en las fábricas. Por último, al parecer, al servicio de inspección del trabajo, al cual recurrieron las organizaciones sindicales mencionadas, se le impidió llevar a cabo su cometido, que en este caso consistía en comprobar la veracidad de los alegatos de la USIBH y del SM debido a la inacción de las autoridades superiores.
30. 15. El Comité constata en primer lugar que la USIBH y el SM omitieron precisar en su reclamación la fecha exacta del "despido" de los 1.550 (600 + 950) obreros serbios o bosnios de las fábricas "Aluminium" y "Soko". El examen de los distintos documentos adjuntos a la reclamación no permite determinar con certeza la fecha de esos despidos: así, según uno de esos documentos, los obreros despedidos trabajaron por lo menos hasta el mes de abril de 1992 y, según otro documento, fueron despedidos después de la celebración de los acuerdos de Dayton, es decir en 1995 o en 1996. El Convenio núm. 111 entró en vigor en 1994 en Bosnia y Herzegovina. En todo caso, el Comité constata que los efectos perjudiciales de las violaciones alegadas se siguen sintiendo tras la entrada en vigor del Convenio núm. 111, en el sentido de que hasta el momento se ha rechazado la reintegración de los obreros despedidos en sus puestos de trabajo, éstos no han recibido ningún salario atrasado y tampoco han recibido ningún otro tipo de indemnización. El Comité estima, pues, que puede considerarse que esos efectos persistentes confirman los actos anteriores que presuntamente cometió la dirección de las fábricas "Aluminium" y "Soko". Por consiguiente, llegó a la conclusión de que no existe, ratione temporis un impedimento en relación con los plazos para que examine la reclamación que presentaron las organizaciones sindicales mencionadas.
31. 16. El Comité observa a continuación que en la reclamación se hace referencia constantemente a una discriminación basada en la "nacionalidad" bosnia o serbia de los obreros despedidos. Ahora bien, como se menciona en el párrafo 13 del presente documento, la nacionalidad no forma parte de los siete criterios de discriminación prohibidos de manera expresa en el Convenio núm. 111. Sin embargo, conviene tener presente que en ciertos países se hace una distinción entre la noción de "ciudadanía" y la de "nacionalidad" en el sentido de que este último término se utiliza para designar la pertenencia a una de las comunidades étnicas o de otro tipo que componen el conjunto de los ciudadanos de un país determinado. Por consiguiente, en el presente caso, al parecer la situación, tal como la describen la USIBH y el SM, no constituye realmente una discriminación basada en la nacionalidad en el sentido clásico del término, sino más bien una discriminación basada en la ascendencia nacional de los obreros interesados, criterio de discriminación que, como se observa en el párrafo mencionado, está formalmente prohibido por el Convenio núm. 111. En el presente caso, la pertenencia étnica de los obreros interesados está estrechamente relacionada con su religión, que también constituye uno de los siete criterios de discriminación en materia de empleo y de ocupación prohibidos por el Convenio.
32. 17. Según el Comité, los hechos que alegan la USIBH y el SM, a saber, el despido de obreros únicamente porque son de origen bosnio o serbio y su reemplazo por obreros de origen croata, han sido confirmados por una serie de indicios concordantes. Esta afirmación se basa en el examen de los documentos adjuntos a la reclamación, en particular la lectura de las actas de la reunión del 13 de mayo de 1998 en la que participaron: a) por los sindicatos: el SM y los representantes de los obreros despedidos de las fábricas "Aluminium" y "Soko"; y b) por el Gobierno: el Primer Ministro de la Federación de Bosnia y Herzegovina, el Ministro y el Viceministro Federal de la Energía, las Minas y la Industria, el Ministro Federal del Trabajo, de la Política Social, de las Personas Desplazadas y de los Refugiados y su adjunto y el Director de la Organización para la Privatización. La lectura de las actas que redactó el jefe de gabinete del Primer Ministro (las organizaciones querellantes enviaron una copia de éstas a la OIT), permiten constatar que no se niega el hecho de que los obreros fueron despedidos, ya que se afirma que los representantes sindicales ... pidieron una intervención rápida de la Federación de Bosnia y Herzegovina y de los organismos federales encargados de las cuestiones relacionadas con la reintegración de los ex obreros de las empresas "Aluminium" y "Soko" en sus puestos de trabajo. En esta reunión también se abordó la cuestión de la discriminación, ya que los representantes del Gobierno estimaron que ... el aumento de la producción necesariamente obligará a superar las actitudes discriminatorias en materia de empleo que llevan en la práctica a concluir contratos de trabajo con una sola nación. Por último, el Primer Ministro y el Ministro Federal de la Energía, las Minas y la Industria se comprometieron, según se indica en las actas, a convocar una reunión en la que participarían los representantes sindicales y la dirección de las dos empresas incriminadas. (Nota 4)
33. 18. La existencia de prácticas discriminatorias persistentes en materia de empleo, fundamentalmente basadas en la ascendencia nacional y/o la religión en Bosnia y Herzegovina también se puede corroborar leyendo el informe de 1998 de los tres ombudsmen (Nota 5) de Bosnia y Herzegovina que confirma que la violación de los derechos de los obreros a menudo consiste en una discriminación basada en la pertenencia étnica y que es muy poco probable que los obreros puedan proteger sus derechos recurriendo a los tribunales. A este respecto, es muy elocuente la declaración de uno de ellos: "todos los ciudadanos que han perdido sus empleos ilegalmente o que, debido a otras razones absurdas, no pueden conseguir empleo, al escuchar nuestra propuesta de que interpongan una demanda ante un tribunal, responden lo mismo: que esto será siempre así, y tienen razón".
34. 19. El Comité desea recordar que la responsabilidad primordial de todo Estado que ratifica un convenio de la OIT es velar por que el convenio se aplique en la práctica. Por lo que se refiere al Convenio núm. 111, no basta con inscribir en la Constitución o en la legislación el principio de no discriminación en materia de empleo para que éste se haga realidad - también es necesario que el derecho a la no discriminación se garantice en la práctica. En el Convenio se garantiza a todos los obreros que su ascendencia nacional o su religión no será motivo de despido. Además, ninguna de las excepciones enunciadas en los artículos 4 y 5 del Convenio se aplica al presente caso. (Nota 6)
35. 20. La Comisión es consciente de la complejidad de la situación de Bosnia y Herzegovina y de que este país acaba de salir de una guerra civil. Sin embargo, los hechos, tal como los refirieron la USIBH y el SM, y que no han sido impugnados por el Gobierno, constituyen, a juicio del Comité, una violación del Convenio núm. 111, ya que el tipo de discriminación descrito en la reclamación corresponde a lo dispuesto en el artículo 1, apartado a), de ese instrumento, pues se trata de una exclusión basada únicamente en la ascendencia nacional o en la religión que da como resultado la destrucción de la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y de ocupación entre los obreros de origen croata y los de origen bosnio o serbio en las empresas "Aluminium" y "Soko".
36. 21. A este respecto, el Comité desea señalar que esos hechos no sólo violan el Convenio núm. 111 de la OIT, sino también el artículo 5, apartado d), del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), ratificado por Bosnia y Herzegovina, en el cual se dispone que "... no constituirán causa justificada para la terminación de la relación de trabajo ... la raza, el color, el sexo, el estado civil, las responsabilidades familiares, el embarazo, la religión, las opiniones políticas, la ascendencia nacional o el origen social". El Comité señala, además, que el hecho de que el inspector del trabajo cantonal tenga que pedir la autorización del ministro cantonal, antes de proceder a una inspección, no está en conformidad con el artículo 12, párrafo 1, del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (y Protocolo, 1995) (núm. 81), ratificado por Bosnia y Herzegovina. (Nota 7)
37. 22. Los hechos descritos por la USIBH y el SM también están en contradicción con las disposiciones de la Constitución de Bosnia y Herzegovina y en particular con: a) el artículo 2, párrafo 1, apartado c), que proscribe toda discriminación basada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión o las creencias, las opiniones políticas o de otro tipo, y el origen nacional o social; y b) con las disposiciones de numerosos instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos que están inscritos de manera expresa en la Constitución de Bosnia y Herzegovina. (Nota 8)
38. IV. Recomendaciones del Comité
39. 23. Habiendo llegado a las conclusiones expuestas en el presente informe acerca de las cuestiones planteadas en la reclamación, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
40. a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones de los párrafos 13-22, habida cuenta de los elementos de información presentados al Comité;
41. b) que invite al Gobierno de Bosnia y Herzegovina a que adopte rápidamente las medidas del caso para que los obreros despedidos de las fábricas "Aluminium" y "Soko" por el simple hecho de su ascendencia bosnia y serbia o de su religión:
42. i) reciban una indemnización adecuada para reparar el perjuicio que han sufrido;
43. ii) reciban el pago de los salarios atrasados y de las demás prestaciones a las que habrían tenido derecho de no haber sido despedidos, y
44. iii) sean reintegrados, siempre que sea posible, con el mantenimiento de sus derechos de antigüedad;
45. c) que invite al Gobierno a que vele por que se inicie un procedimiento formal de despido, de conformidad con las disposiciones previstas en el Convenio núm. 158, ratificado por Bosnia y Herzegovina, en caso de que no sea posible reintegrar a todos o a algunos de esos obreros;
46. d) que confíe el seguimiento de esta cuestión a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución de la OIT, para supervisar la aplicación del Convenio núm. 111 y también de los Convenios núms. 81 y 158; y por último,
47. e) que declare concluido el procedimiento iniciado tras la reclamación de la Unión de Sindicatos Autónomos de Bosnia y Herzegovina y del Sindicato de Obreros Metalúrgicos que alegan la inaplicación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
48. Nota 1
49. Bosnia y Herzegovina es un Estado federal constituido por dos entidades distintas: la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska.
50. Nota 2
51. La copia de la carta del Sr. Claude Labbé no ha sido comunicada a la OIT.
52. Nota 3
53. El 21 de noviembre de 1995, en Dayton (Estados Unidos), se elaboró un acuerdo marco general para la paz en Bosnia y Herzegovina y fue en París, el 14 de diciembre de 1995, donde los distintos beligerantes (bosnios, croatas y serbios) aceptaron el acuerdo de paz. Este acuerdo preveía entre otras cosas el nombramiento de un diplomático extranjero o de un alto representante encargado de garantizar el seguimiento de la aplicación del acuerdo de paz relativo a Bosnia y Herzegovina.
54. Nota 4
55. La USIBH y el SM no lo precisan en su reclamación, pero por lo visto esta reunión nunca tuvo lugar.
56. Nota 5
57. La institución de los ombudsmen se creó ante todo para contribuir a reparar las consecuencias de la purificación étnica, es decir, para facilitar la repatriación de las personas expulsadas de sus casas y para prevenir cualquier tipo de discriminación basada en el origen nacional, la religión o en cualquier otro motivo.
58. Nota 6
59. Según lo dispuesto en el artículo 4, «no se consideran como discriminatorias las medidas que afecten a una persona sobre la que recaiga sospecha legítima de que se dedica a una actividad perjudicial a la seguridad del Estado, o acerca de la cual se haya establecido que de hecho se dedica a esta actividad, siempre que dicha persona tenga el derecho a recurrir a un tribunal competente conforme a la práctica nacional».
60. Nota 7
61. El artículo 12, párrafo 1, del Convenio núm. 81 dice lo siguiente: «Los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad estarán autorizados: a) para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección...».
62. Nota 8
63. Por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, el Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la Carta Social Europea, etc.