RECLAMACIÓN (artículo 24) - VENEZUELA - C004, C081, C088, C095, C100, C111, C143, C144, C158 - 1993

Cerrado

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Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por parte de Venezuela de los Convenios internacionales del trabajo núms. 4, 81, 87, 88, 95, 98, 100, 111, 143, 144 y 158, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS)

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por parte de Venezuela de los Convenios internacionales del trabajo núms. 4, 81, 87, 88, 95, 98, 100, 111, 143, 144 y 158, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS)

Decision

Convenios núms. 4, 81, 88, 95, 100, 111, 143, 144 y 158: El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito (GB.256/15/16) (mayo de 1993). Convenios núms. 87 y 98: Remitida al Comité de Libertad Sindical (caso núm. 1612). Informe núm. 290, junio de 1993 y informe núm. 298, marzo de 1995.

Procedimiento de Quejas

Introducción
1. En una carta de 5 de julio de 1991, la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS), invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, dirigieron una reclamación a la Oficina en la que se alega que el Gobierno de Venezuela incumple el Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4), el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre la igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158).
2. La reclamación se refiere a una serie de convenios ratificados por Venezuela (Nota_1) y que están en vigor en ese país (Nota_2).
3. Las disposiciones pertinentes de la Constitución de la OIT relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Articulo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alega que cualquiera de los miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considera satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento establecido para la discusión de reclamaciones se rige por el Reglamento revisado adoptado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980) (Nota_3).
5. De conformidad con el artículo 1 y el párrafo 1 del artículo 2 de este Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno de Venezuela sobre la misma y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 251.a reunión (noviembre de 1991), el Consejo de Administración, a petición de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible. Decidió al mismo tiempo remitir al Comité de Libertad Sindical los aspectos de ella que versan sobre el cumplimiento de los Convenios núms. 87 y 98. Por último, designó a un comité encargado del examen de esta reclamación, integrado por la Sra. Deepa Gopalan Wadhwa (miembro gubernamental, India, Presidenta), el Sr. Walter Durling (miembro empleador, Panamá) y el Sr. Manuel Bonmati Portillo (miembro trabajador, España) (Nota_4). En su 254.a reunión (noviembre de 1992), el Consejo de Administración designó al Sr. Rhenan Segura (Costa Rica) para sustituir a la Sra. Wadhwa en calidad de miembro gubernamental del Comité (Nota_5).
7. Con arreglo a los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité decidió invitar al Gobierno a presentar sus observaciones sobre la reclamación antes del 28 de febrero de 1992.
8. Habida cuenta de que las organizaciones querellantes (OIE y FEDECAMARAS) presentaron información complementaria en una nueva comunicación de 5 de marzo de 1992, el Comité decidió transmitirla al Gobierno invitándole, por carta de 16 de marzo de 1992, a formular las observaciones que estimara convenientes dentro del plazo de un mes. Por carta de 7 de julio de 1992, el Gobierno fue informado de la decisión del Comité de reiterar su solicitud de 16 de marzo.
9. El Gobierno presentó sus observaciones sobre los hechos alegados en comunicaciones de fechas 27 y 30 de enero de 1992 respecto de la reclamación inicial y de 28 de julio de 1992 respecto de la información complementaria arriba mencionada. Por considerar que ésta contiene elementos nuevos, declara basarse exclusivamente en los alegatos formulados en el documento presentado a la 251.a reunión del Consejo de Administración.
10. El Comité se reunió el 2 de marzo y el 23 de junio de 1992, bajo la presidencia de la Sra. D.G. Wadhwa, y luego el 18 de noviembre de 1992 y el 19 de febrero de 1993, bajo la presidencia del Sr. Rhenan Segura, antes de adoptar su informe en mayo de 1993.
Examen de la reclamación
Cuestiones preliminares
11. El Comité tomó nota de que las organizaciones querellantes alegaban, en su reclamación inicial, que la Ley Orgánica del Trabajo (Nota_6) vulnera el artículo 3 del Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4). En su información complementaria, las organizaciones querellantes advierten que Venezuela ha denunciado el Convenio núm. 4 para ratificar el Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres) (revisado), 1934 (núm. 41), pero mantienen sus alegatos en cuanto al fondo, a saber, que la nueva Ley, al prohibir la discriminación de las mujeres en materia de condiciones de trabajo, favorece la violación del principio de la prohibición del trabajo nocturno de las mujeres que se establece tanto en el Convenio núm. 41 como en el Covenio núm. 4. El Comité toma nota de que el Gobierno se refiere a esta cuestión en términos generales en su declaración y señala la evolución que se observa a nivel conceptual, incluso en el derecho internacional, con miras a la revisión de las disposiciones relativas a esta protección.
12. Habida cuenta de lo que precede, el Comité manifestó el deseo de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones examinara la aplicación del artículo 3 del Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1934 (núm. 41), redactado en los mismos términos que el artículo 3 del Convenio núm. 4, en relación con la legislación del trabajo de Venezuela.
13. El Comité tomó nota de que las organizaciones querellantes se referían, en su comunicación relativa a la reclamación, al Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95). Como se indica en el párrafo 2 supra (véase nota 1), Venezuela ratificó el Convenio el 10 de agosto de 1982. Este entró en vigor en el país el 10 de agosto de 1983. Sin embargo, el Comité advierte que las organizaciones querellantes no formulan ningún alegato específico respecto de la aplicación de este Convenio, ni en su comunicación inicial ni en su información complementaria.
14. Habida cuenta de lo que precede, el Comité pide que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones examine la conformidad de la legislación venezolana con el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95).
Cuestiones relativas a la aplicación de los convenios en vigor de que se trata
15. El examen de la reclamación por el Comité se basará sucesivamente en las cuestiones planteadas en la reclamación respecto de los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo), 88 (servicio del empleo), 100 (igualdad de remuneración), 111 (discriminación), 143 (trabajadores migrantes), 144 (consulta tripartita) y, por último, 158 (despido).
A. Cuestiones relativas al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 núm. 81)
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
16. En la reclamación se indica que los artículos 589 a 596 violan los artículos 3, 12 y 13 de este Convenio, al confiar a los inspectores del trabajo funciones de control, conciliación y de arbitraje además de ser órganos sancionadores y de acopio de informaciones. Se dice que esta acumulación de actividades obstaculiza su función esencial y los aparta de sus verdaderas funciones.
17. En el documento de informaciones complementarias, se observa que la Ley no confía a los inspectores del trabajo la tarea a que se hace referencia en el artículo 3, 1), b) del Convenio consistente en facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales. Se hace referencia también a las facultades y tareas que corresponden a los inspectores en virtud de los artículos 453, 473, 479, 480, 503, 517, 519, 520, 589 y 592 de la Ley en relación con la conciliación y el arbitraje, y que, según se afirma, violan en parte el artículo 17, 2) del Convenio, que da a los inspectores del trabajo la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento.
Observaciones del Gobierno
18. El Gobierno afirma que en los artículos mencionados de la Ley se recoge la legislación anterior y que desde la fecha de ratificación del Convenio ninguna organización de empleadores había emitido ninguna crítica anteriormente. Indica que, cuando se examinó la adopción del Convenio en la Conferencia Internacional del Trabajo en 1947, el representante de los empleadores de Venezuela consideró que en ciertas circunstancias era necesario emplear a los inspectores del trabajo como conciliadores y arbitros ya que con frecuencia eran los funcionarios mejor calificados y más disponibles para la tarea. El Gobierno entendía en 1953 que en los países latinoamericanos era frecuente confiar funciones de conciliación a los inspectores del trabajo. Ello tenía su lógica debido al incipiente grado de industrialización de esos países en ese momento y a la dificultad de justificar el gasto que supone la creación de dependencias especializadas.
Conclusiones del Comité
19. El Comité señala que en el artículo 3 del Convenio se prescribe que entre las funciones del sistema de inspección del trabajo se ha de incluir el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el lugar de trabajo, facilitar información técnica a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera de cumplir las disposiciones legales y poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén cubiertos por las disposiciones legales existentes; también se prevé que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. En los artículos 12 y 13 del Convenio se describen las facultades que se han de atribuir a los inspectores por lo que se refiere a la entrada y la investigación del lugar de trabajo y las medidas destinadas a acabar con las deficiencias. En el artículo 16 se prevé que los establecimientos se deberán inspeccionar con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes. En el artículo 17, 1) se dice que la no observancia de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velan los inspectores del trabajo deberá ser causa suficiente para que se inicie, sin aviso previo, un procedimiento judicial, aunque podrán establecerse excepciones para los casos en que deba darse un aviso previo, a fin de remediar la situación o tomar disposiciones preventivas; en virtud del artículo 17, 2) los inspectores del trabajo tienen la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento.
20. El Comité señala que en el artículo 589, c) de la Ley se incluyen entre las funciones de las inspectorías del trabajo la de intervenir en la conciliación y arbitraje en los casos que determine la Ley: en los artículos 478 a 493 se describen las obligaciones que tienen los inspectores del trabajo de iniciar y desarrollar procedimientos de conciliación y arbitraje. El Comité señala que la Ley prevé las dificultades que pueden afrontar los inspectores del trabajo en el desempeño de todas sus obligaciones, y faculta al ministro del ramo para designar funcionarios especiales para que intervengan en la conciliación y el arbitraje de conflictos individuales y colectivos (artículo 592); y el artículo 595 establece que los inspectores del trabajo se "servirán de abogados y de personal médico, paramédico, de ingeniería, de relaciones industriales, contaduría y administración, psicología, economía, estadística y otras profesiones en cuanto lo considere el ministerio del ramo".
21. El Comité señala también que, en una solicitud directa relativa a la aplicación de los artículos 3 y 16 del Convenio, en 1984 la Comisión de Expertos tomó nota de la declaración del Gobierno según la cual la reducción del número de visitas de inspección desde 1979 se debía a que los inspectores del trabajo tenían otras tareas que cumplir con arreglo a la legislación actual, incluida la de intervenir en ciertos conflictos. El Gobierno indicó en 1986 y en 1987 que en virtud de la legislación actual se habían establecido en total 38 comités tripartitos en varios distritos a fin de que se ocuparan de los conflictos de que se trata, pese a que en otros distritos menos desarrollados esta labor la desempeñaban las inspectorías del trabajo. Las informaciones complementarias presentadas por el Gobierno en sus memorias respecto del artículo 22 de la Constitución indican que en 1986 se llevaron a cabo 69.217 visitas de inspección, mientras que en 1991 hubo 56.087. Las facultades y las funciones que la Ley Orgánica le asigna a los inspectores del trabajo pudiera impedir cumplir a cabalidad con los objetivos que persigue el Convenio núm. 81. El Comité señala que la obligación que tienen los inspectores del trabajo, en virtud del artículo 453, de iniciar y desarrollar procedimientos judiciales, y de dictar fallos; la obligación que le impone el artículo 473 de intervenir en "una diferencia de naturaleza colectiva" y de iniciar un procedimiento de negociación; la función de intervenir en la conciliación y el arbitraje, que les asigna el artículo 589; la facultad de decidir en "forma sumaria" el nombramiento de los integrantes de las juntas de arbitraje cuando las partes en conflicto no se ponen de acuerdo (artículo 490); la facultad de calificar previamente la inamovilidad de los trabajadores que presentan un proyecto de convención colectiva (artículo 520); y la de señalar taxativamente "el día y la hora" en que deba iniciarse el procedimiento de negociación, son funciones que pueden "entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar... la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y trabajadores".
22. El Comité señala que, de acuerdo con la información de que disponía -la Comisión de Expertos y con las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica del Trabajo, parece haber conformidad jurídica con los artículos 12 y 13 del Convenio. Por lo que se refiere al artículo 17, señala que las disposiciones legales que en él se recogen son las que se mencionan en el artículo 3 (véase el párrafo 4 sup_ra), en virtud del cual los funcionarios de la inspectoría del trabajo desempeñan tareas propias de los inspectores del trabajo y que se describen en el Convenio.
B. Cuestiones relativas al Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88)
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
23. Las organizaciones querellantes alegan que los artículos 597 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo violan los artículos 4 y 10 del Convenio al no asegurar la institucionalizacion sobre una base permanente de los principios de cooperación entre los representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo. El artículo 597 establece en forma facultativa que se tratará de procurar la cooperación de empleadores y trabajadores.
24. En la información complementaria que proporcionaron las organizaciones querellantes se indica que en el artículo 597 se confieren facultades discrecionales al Ministro del Trabajo para que cumpla las obligaciones previstas en el artículo 4 del Convenio, lo cual podría dar como resultado que los derechos de que gozan las organizaciones de empleadores y de trabajadores en virtud del Convenio queden sujetos a condiciones sustanciales. También se añadió que la disposición que figura en el artículo 604, en el que se hace referencia a los "organismos sindicales competentes", podría utilizarse para excluir a las organizaciones de empleadores, ya que en el último párrafo del artículo 602 se hace una distinción entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Esta ambigüedad podría conducir a interpretaciones que socaven los derechos e intereses de las organizaciones de empleadores.
Observaciones del Gobierno
25. El Gobierno indica que en virtud de la Ley se pueden crear comisiones consultivas a nivel nacional, regional y local. Los empleadores y los trabajadores en esas comisiones deberán ser designados, en número igual, previa consulta a sus organizaciones representativas. El Gobierno recalca que el texto de la Ley reproduce casi literalmente los dos artículos del Convenio a que hacen referencia las organizaciones querellantes. Indica que actualmente en el Ministerio de Trabajo se está preparando un proyecto de reglamento para aplicar la Ley y que se han tomado varias medidas con vistas a constituir el Consejo Nacional del Empleo, así como consejos del empleo a nivel estatal y local. El Consejo Nacional del Empleo, que contará con representantes del Gobierno y de organizaciones de empleadores y de trabajadores, está facultado para crear las comisiones consultivas que estime necesarias para llevar a cabo sus funciones.
Conclusiones del Comité
26. El Comité observa que en el artículo 4, párrafos 1 y 2, del Convenio núm. 88 se prevé que "se deberán celebrar los acuerdos necesarios, por el intermedio de comisiones consultivas, para obtener la cooperación de representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo, así como en el desarrollo del programa del servicio del empleo" y que "estos acuerdos deberán prever la creación de una o varias comisiones nacionales consultivas y, si fuere necesario, la creación de comisiones regionales y locales". En virtud del párrafo 3 del mismo artículo, los representantes de los empleadores y de los trabajadores de esas comisiones deberán ser designados, en número igual, previa consulta a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores.
27. El Comité toma nota de que desde hace muchos años la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha dirigido al Gobierno observaciones sobre la cuestión de los acuerdos que se han de celebrar para poner en aplicación estas disposiciones del Convenio. También observa que el Gobierno se ha referido en su documento a la preparación de un proyecto de reglamento para aplicar la Ley Orgánica del Trabajo de 1990, así como a las diversas medidas adoptadas para crear el Consejo Nacional del Empleo y los consejos del empleo estatales y locales. El Comité toma nota también de la memoria más reciente del Gobierno sobre el Convenio núm. 88, presentada en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, en la cual se indica que en el país se han establecido una comisión consultiva nacional y varias comisiones consultivas regionales y que estas últimas participan, entre otras cosas, en la elaboración de programas y planes en el campo del empleo a nivel regional. Según el Gobierno, en ambos tipos de comisiones se incluyen representantes de los empleadores y de los trabajadores. La memoria fue recibida por la OIT el 3 de septiembre de 1992 y todavía no ha sido examinada por la Comisión de Expertos.
28. En lo que respecta a las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica del Trabajo, a las observaciones del Gobierno sobre los alegatos y a la información recientemente proporcionada en la memoria antes mencionada, sustancialmente parece haber conformidad con el artículo 4 del Convenio. Sin embargo, no se dispone de indicaciones acerca de las disposiciones de la legislación y de los reglamentos administrativos en virtud de los cuales se aplica este artículo y se requiere mayor información para evaluar la manera en que están constituidas las comisiones consultivas y los mecanismos de consulta para elaborar la política del servicio del empleo. En estas circunstancias, el Comité no está en condiciones de pronunciarse acerca de la aplicación práctica de estas disposiciones del Convenio.
29. Por lo que se refiere a los alegatos relativos al artículo 604 de la Ley, el Comité observa que la redacción de este artículo es ambigua ya que en él se hace referencia expresa únicamente a las organizaciones sindicales, cuando en el último párrafo del artículo 602 de la Ley se hace una distinción entre organizaciones sindicales y organizaciones empresariales. El Comité estima que sería conveniente evitar esta ambigüedad en la interpretación y en la aplicación del artículo 604, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones de los artículos 4 y 5 del Convenio, en los cuales no se hace distinción alguna entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores por lo que se refiere a la cooperación en la organización y funcionamiento del servicio del empleo y al desarrollo de la política del servicio del empleo.
30. En cuanto a los alegatos relativos al artículo 10 del Convenio, el Comité observa que en virtud de ese artículo "el servicio del empleo y, si fuere necesario, otras autoridades públicas deberán tomar todas las medidas posibles, en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y con otros organismos interesados, para estimular la utilización máxima voluntaria del servicio del empleo por los empleadores y los trabajadores". Por lo que se refiere a la cuestión de la cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, el Comité remite a las conclusiones a que llegó en virtud del artículo 4 del Convenio y que se han plasmado en los párrafos anteriores. En cuanto a las medidas de promoción que ha de adoptar el servicio del empleo en virtud del artículo 10 del Convenio (en el párrafo 22, 2) de la Recomendación sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 83) se recogen sugerencias para su aplicación práctica), el Comité no dispone de información suficiente que le permita hacer una evaluación más detallada de la conformidad con el artículo 10 del Convenio.
C. Cuestiones relativas al Convenio sobre igualdad de remuneración. 1951 (núm. 100) y al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
31. En la reclamación se indica que en los artículos 379, 385, 387, 391 y 394 de la Ley Orgánica del Trabajo se viola el artículo 3 del Convenio núm. 100 y los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 111 al establecer una distinción entre las condiciones que gozan las trabajadoras embarazadas o que adoptan hijos y las que corresponden al resto de los trabajadores, con lo cual se crea una situación de desigualdad y de discriminación en el empleo. Se dice asimismo que el exceso de protección que otorgan las disposiciones de la Ley (con inclusión del reposo pagado, la indemnización monetaria y la inamovilidad) crea una carga desigual para los empleadores, quienes deben pagar por el nuevo sistema de reposo para la adoptante de un menor (concepto ausente en la legislación anterior), ya que de acuerdo con la Ley vigente del seguro social el reposo de la embarazada lo paga este organismo, pero ahora en el caso de la madre adoptante le corresponde pagarlo al empleador, creándose así una desigualdad y situación discriminatoria. En todo caso de acuerdo con el artículo 5 del Convenio núm. 111, la aplicación de tal medida ha debido incluir la consulta tripartita allí prevista.
32. En el documento de información complementaria se alega que las disposiciones del artículo 387 de la Ley contravienen los principios del Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) al establecer una discriminación contra los trabajadores de sexo masculino a quienes se les concediese la adopción de menores o su tutela con miras a la adopción.
Observaciones del Gobierno
33. El Gobierno afirma que la anterior legislación laboral de 1936 establecía una discriminación entre mujeres y hombres porque protegía en exceso a la mujer y ponía el trabajo de ésta en pie de igualdad con el trabajo de menores de edad. Tras un estudio del anteproyecto de Ley Orgánica del Trabajo que realizó una Comisión Bicameral del Congreso, que contó con el asesoramiento de varias organizaciones de mujeres, se decidió que la Ley concediera a todos los trabajadores los mismos derechos y oportunidades y protección especial solamente a las embarazadas, las madres de niños pequeños y la familia. El Gobierno reconoce que en la Ley se hace una distinción entre la protección social de las embarazadas y de las mujeres que adoptan niños. Anteriormente, la condición de la mujer que adoptaba era contemplada sólo por la ley tutelar del menor, mientras que la nueva Ley concede a las trabajadoras que adoptan niños menores de tres años de edad, un descanso de maternidad, la inamovilidad durante el año siguiente a la adopción y un descanso de maternidad de diez semanas contadas a partir de la fecha de la tutela o adopción (como ya lo autorizaba la ley tutelar del menor). Según el Gobierno, las disposiciones de la Ley citadas a este respecto por los querellantes no implican ninguna carga desigual para los empleadores debido a que el sistema de seguridad social corre con los gastos del descanso de maternidad en ambos casos.
34. El Gobierno indica que, en relación con la legislación anterior, la nueva Ley amplía a seis semanas el descanso por maternidad previsto para las trabajadoras después del parto. Toda trabajadora embarazada no puede ser despedida durante el embarazo ni durante el año siguiente al mismo.
35. Refiriéndose al artículo 391 de la Ley, por el que se obliga a los empleadores a mantener una guardería infantil cuando empleen a más de 20 trabajadores, el Gobierno afirma que esta disposición proviene de la legislación laboral abrogada, en la cual se exigía el mantenimiento de salas anexas e independientes del local de trabajo en las que las mujeres podían amamantar a sus niños menores de un año y dejarlos mientras estuvieran en el trabajo.
36. Por lo que se refiere a la aplicación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), el Gobierno declaró que el principio de la igualdad de remuneración por la ejecución .de un trabajo de igual valor se aplicará por legislación nacional, ya sea por contratos colectivos o por acción conjunta de diversos medios.
Conclusiones del Comité
37. Por lo que se refiere a la aplicación de los Convenios núms. 100 y 111 de la 0IT por parte del Gobierno, el Comité ha tomado nota de las disposiciones del artículo 387 de la Ley Orgánica del Trabajo, según las cuales "la trabajadora a quien se conceda la adopción de un niño menor de tres años de edad tendrá derecho a un descanso de maternidad durante un período máximo de diez semanas, que deberá concederse a partir de la fecha en que la adopción sea aprobada por el Instituto Nacional del Menor. Además de conservar su derecho al empleo, la madre adoptiva gozará también de una prestación suficiente para su manutención y la del niño"; mientras que en virtud del artículo 385 se reconoce a las embarazadas un período de descanso por maternidad de seis semanas antes del parto y de doce semanas después del mismo, con la posibilidad de prolongar este último período de descanso puerperal en caso de enfermedad debida al embarazo o al parto. Por otra parte, el artículo 384 de la Ley prohibe el despido de las madres adoptivas durante un período de diez semanas siguientes a la adopción, mientras que según el mismo artículo las embarazadas no pueden ser despedidas durante su embarazo ni en todo el año que le sigue. En virtud del artículo 390 de la Ley, las trabajadoras pueden tomar sus vacaciones anuales inmediatamente después de su descanso de maternidad, derecho que a todas luces se aplica tanto a la madre biológica como a la adoptiva. El artículo 379 dispone con carácter general que todos los derechos garantizados al conjunto de los trabajadores se han de acordar también a las madres que trabajan sin otra distinción que las medidas dictadas específicamente para proteger su vida familiar, salud, embarazo y maternidad.
38. En el artículo 1, párrafo 1, a) del Convenio núm. 111 se define el término "discriminación" como "cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación".
39. En el artículo 2 se prevé que los Estados que ratifiquen el Convenio están obligados a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación.
40. En el artículo 5, párrafo 2, del Convenio núm. 111 se prevé que "todo Miembro puede, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, definir como no discriminatorias cualesquiera otras medidas especiales destinadas a satisfacer las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como el sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o cultural, generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia especial".
41. Por lo que se refiere a las alegaciones según las cuales las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo relativas a las madres adoptivas violan los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 111 al establecer una distinción entre las madres adoptivas y el resto de los trabajadores, creando así una situación de desigualdad y discriminación en el empleo, en la legislación se establece una distinción entre las trabajadoras embarazadas y las madres adoptivas basada principalmente en el período de seis semanas que se concede únicamente a las embarazadas antes de la fecha del parto y en las dos semanas adicionales de permiso concedidas después del parto. Esta distinción no sería biológica si estuviera destinada a salvaguardar la salud de la madre lógica y de su hijo. (Las disposiciones relativas a la concesión de un descanso de maternidad a las madres adoptivas - que comúnmente es más corto que el que corresponde a las madres biológicas - parecen ser cada vez más frecuentes en las legislaciones nacionales de protección de la maternidad, principalmente para evitar la discriminación en el empleo contra las mujeres que no tienen hijos propios.)
42. El Comité considera que las distinciones efectuadas en las disposiciones legislativas que se mencionan en las alegaciones entran en el ámbito de aplicación de las medidas destinadas a proteger o ayudar a un grupo de trabajadores para que puedan cumplir sus responsabilidades familiares y, como tales, están dentro del ámbito de aplicación del artículo 5.2 del Convenio núm. 111. Además, el artículo 5.2 del Convenio no exige que haya equivalencia en las medidas de protección o asistencia que se conceden a todos los trabajadores de un sexo o a una categoría particular de trabajadores. Concretamente, el cumplimiento de las disposiciones del Convenio no se vería amenazado por una legislación que conceda prestaciones distintas a las trabajadoras embarazadas y a las madres adoptivas.
43. Los querellantes indicaron que la consulta tripartita que se exige en el artículo 5.2 del Convenio núm. 111 no se llevó a cabo. El Gobierno no ha tratado esta cuestión de manera explícita en sus observaciones y al parecer no se celebró dicha consulta con el representante de las organizaciones de empleadores. (Sin embargo, por lo que se refiere a esta alegación, en la que aparentemente la referencia principal son las disposiciones de la Ley aplicables a las madres adoptivas, el Comité tomó nota de la declaración del Gobierno según la cual esas disposiciones complementan las de la ley tutelar del menor que obliga al Estado a proteger a los menores separados de sus padres y que, por lo tanto, no difieren mucho de disposiciones ya existentes.)
44. Las organizaciones querellantes también sostienen que, en violación de1 artículo 3 del Convenio núm. 100 y de los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 111, la protección excesiva que se concede en las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo, que incluye el reposo pagado, la indemnización monetaria y la inamovilidad, supone una carga desigual para los empleadores, quienes tienen que pagar el nuevo sistema de reposo de maternidad de las mujeres que adoptan: en efecto, mientras que el reposo de maternidad corre a cargo del sistema de seguridad social, el concedido a una adoptante parece correr a cargo de los empleadores. Sin embargo, el Gobierno, en sus observaciones acerca de las cuestiones que plantea el querellante, ha indicado que el sistema de seguridad social corre con los costos del descanso de maternidad en ambos casos. El Gobierno también indica que cuando los trabajadores y los empleadores han acordado que el empleador pague las sumas que normalmente corresponderían al sistema de seguridad social obligatorio, el trabajador está obligado a endosar los cheques que reciba de esa institución en favor del empleador.
45. El Comité observa que en todo caso, la cuestión de quién está obligado a pagar no es objeto de las disposiciones del Convenio núm. 100 ni de1 Convenio núm. 111. En cuanto a la aplicación del Convenio núm. 100, el Comité desea señalar que dada la definición del artículo 1, a), del Convenio núm. 100, la remuneración sólo se refiere a los pagos efectuados "por el empleador, directa o indirectamente, al trabajador" y que las disposiciones del Convenio núm. 100 no se aplican a las sumas pagadas por la seguridad social. Si el costo de los beneficios que reciben las madres adoptivas corren a cargo de la seguridad social, como lo afirma el Gobierno, el tema está en consecuencia fuera del alcance del Convenio núm. 100. Por otra parte si, según alegan los querellantes, el pago corre a cargo de los empleadores, las disposiciones del Convenio mencionado se aplicarían sin necesidad de establecer ninguna diferencia por motivos de sexo entre las sumas que se pagan a hombres o a mujeres que adoptan menores o que se convierten en tutores con miras a la adopción. El Comité también observa que el Gobierno ha ratificado el Convenio núm. 156 que pide que tales medidas de ayuda a los trabajadores con responsabilidades familiares se garanticen tanto a los trabajadores como a las trabajadoras.
46. Si bien la cuestión no se planteó en el documento de reclamación original, las organizaciones querellantes afirman en el documento de información complementaria que el artículo 387 de la Ley también contraviene los principios del Convenio núm. 156 al establecer una discriminación contra los trabajadores que adoptan a niños o que los crían con vistas a adoptarlos. El Comité observa que el Gobierno de Venezuela ratificó el Convenio núm. 156 en 1984, lo que permite a la Comisión de Expertos examinar el artículo 387 de la Ley Orgánica del Trabajo a la luz de las disposiciones del Convenio núm. 156.
D. Cuestiones relativas al Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143)
47. Venezuela ratificó el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), que entró en vigor en dicho país el 18 de agosto de 1984.
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
48. Las organizaciones querellantes afirmaron que en el artículo 27 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 se establece la obligatoriedad de que el 90 por ciento o más de los trabajadores de las empresas tengan que ser nacionales, lo que viola el artículo 10 del Convenio (documento GB.251/20/15, pág. 7). Las organizaciones querellantes aclaran que, en su gran mayoría, los extranjeros migrantes o residentes han ingresado en el país legalmente (comunicación complementaria de FEDECAMARAS).
49. En virtud del artículo 317 de la misma Ley por lo menos el 80 por ciento de los trabajadores de las explotaciones del sector rural deben ser de nacionalidad venezolana. Según las organizaciones querellantes, el artículo 317 (Nota_7) confiere facultad discrecional al inspector del trabajo, lo cual no está en conformidad con las disposiciones del artículo 8, párrafo 2 del Convenio.
50. Las organizaciones querellantes alegan que las disposiciones del artículo 27 de la mencionada Ley Orgánica del Trabajo, al igual que las disposiciones que limitan las actividades de los trabajadores extranjeros en las organizaciones sindicales, se adoptaron sin que mediaran las consultas previstas en el artículo 2 del Convenio.
Observaciones del Gobierno
51. El Gobierno de Venezuela declara que el artículo 27 de la Ley Orgánica del Trabajo eleva la proporción de trabajadores venezolanos al 90 por ciento (en contraste con el 75 por ciento que establecía la norma derogada), lo cual, en su opinión, podría considerarse en primera instancia como violatorio del artículo 10 del Convenio. Sin embargo, esta disposición se estableció para proteger el principio inalienable del deber del Estado de garantizar el acceso al trabajo a la población nacional.
52. Asimismo, el Gobierno señala que en el artículo 28 de la Ley- Orgánica del Trabajo se prevén las cinco excepciones siguientes:
a) cuando se trate de actividades que requieran conocimientos técnicos especiales y no exista personal venezolano disponible. La autorización, de ser posible, se condicionará a que el patrono, dentro del plazo que lo señale, prepare personal venezolano;
b) cuando exista demanda de mano de obra y el respectivo organismo del Ministerio del ramo compruebe no poder satisfacerla con personal venezolano;
c) cuando se trate de inmigrantes que ingresen al país contratados directamente por el Gobierno nacional o controlados por éste. En este caso el porcentaje autorizado y el plazo de la autorización se fijarán por resolución del ministerio del ramo;
d) cuando se trate de refugiados; y
e) cuando se trate de pequeñas y medianas empresas.
53. El Gobierno considera que las excepciones previstas en el artículo 28 de la Ley Orgánica del Trabajo, por las que se excluyen las empresas del Estado, las pequeñas (menos de 10 trabajadores) y medianas empresas, limitan la aplicación del artículo 27 a un solo segmento de la población extranjera residente en Venezuela, que si bien es importante, no es necesariamente mayoritario.
54. Por último, el Gobierno señala que se han hecho propuestas respecto del contenido del futuro reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, en particular respecto de los artículos 27 y 317. Estas propuestas del Ministerio del Trabajo se refieren a los criterios de especificidad y segmentación de los mercados laborales urbanos y rurales y en ellas se solicita que se asignen a las respectivas inspectorías del trabajo las decisiones sobre cuotas máximas y mínimas de trabajadores extranjeros atendiendo a los siguientes criterios: el tipo de actividad económica; la zona geográfica (regiones específicas y zonas fronterizas); zonas urbana y rural; solicitudes y requerimientos reales de las empresas.
Examen previo del caso por parte de los órganos de control de la OIT
55. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en una solicitud directa dirigida al Gobierno tras el examen de la primera memoria sobre la aplicación de este instrumento en 1988, señaló que el artículo 18 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1983, en el que se prevé que por lo menos el 75 por ciento de los trabajadores de las empresas deben ser venezolanos, a menos que el inspector del trabajo decida lo contrario, es incompatible con el artículo 10 del Convenio. Pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para modificar o abrogar esa disposición, de conformidad con el artículo 12, d), del Convenio. En 1990 se recordó al Gobierno esta solicitud.
56. En 1991, la Comisión de Expertos en una solicitud directa al Gobierno, señaló entre otras que en el artículo 27 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 se reproducen las disposiciones del artículo 18 /de la Ley anterior, que eran incompatibles con el artículo 10 del Convenio y lo son aún más ahora. Pidió una vez más al Gobierno que indicara qué medidas se habían tomado para poner la legislación en conformidad con el Convenio.
Examen del Comité
Alcance de las disposiciones pertinentes del Convenio
57. El Comité comprueba que las alegaciones se refieren a la inconformidad de ciertas disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo con los artículos 2, 8 y 10 del Convenio.
58. El artículo 2 del Convenio trata sobre la prevención de la migración en condiciones abusivas. En el párrafo 2 de dicho artículo se prevé que "las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores deberán ser consultadas plenamente y deberán tener la posibilidad de proporcionar la información de que dispongan al respecto", es decir, la información acerca de la existencia en el territorio nacional de un país de trabajadores migrantes empleados ilegalmente y de movimientos migratorios con fines de empleo provenientes o con destino a su territorio, o en tránsito por éste, en los cuales los migrantes se vean sometidos durante el viaje, a su llegada o durante su permanencia y empleo, a condiciones que infrinjan los acuerdos internacionales o la legislación nacional.
59. En virtud del artículo 8, párrafo 2, del Convenio, el trabajador migrante que reside legalmente en el país con fines de empleo y que lo pierde deberá beneficiarse de un trato igual al de los nacionales "especialmente en lo que se refiere a las garantías en materia de seguridad en el empleo, obtención de otro empleo, obras para absorber el desempleo y readaptación".
60. En virtud del artículo 10 del Convenio, un Estado que ratifica el Convenio se compromete a "formular y a aplicar una política nacional destinada a promover y a garantizar, por los métodos adaptados a las circunstancias y usos nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y profesión, seguridad social, derechos sindicales y culturales y libertades individuales y colectivas para las personas que, en su condición de trabajadores migrantes o como miembros de su familia, se encuentren legalmente en su territorio". En el Convenio se indica claramente el alcance de la política que se necesita - garantizar la igualdad de oportunidades y de trato en la legislación y en la práctica - y se deja a los gobiernos libertad en cuanto a los métodos para formular y aplicar esta política. El hecho de adaptarse a las circunstancias y usos nacionales se refiere a los métodos destinados a aplicar los objetivos del Convenio en el marco de la política nacional que el Gobierno ha de formular y aplicar, más que a los objetivos mismos.
61. El Comité desea recordar que el artículo 10 del Convenio no va en contra del derecho del Estado de admitir o de rechazar a un extranjero en su territorio, decisión que puede tomarse cuando sea necesario protejer a los trabajadores nacionales. La aplicación del principio de igualdad de oportunidades y de trato no implica que se concede a todos los extranjeros, cuando lo deseen, la libertad de empleo en el territorio de un Estado que ha aceptado las obligaciones de la parte II del Convenio. Las disposiciones que se refieren a la igualdad de oportunidades y de trato, se aplican únicamente a los trabajadores migrantes y a los miembros de sus familias que han entrado legalmente en el territorio del Estado. No obstante, el principio de igualdad de oportunidades y de trato, que debe ser afirmado y garantizado por el Estado, no es compatible con las medidas destinadas a establecer distinciones entre los trabajadores migrantes legales empleados en el territorio del Estado y los trabajadores nacionales en las esferas de aplicación del Convenio, tanto a nivel nacional como a nivel de la empresa. El Estado que ha ratificado el Convenio debe modificar su legislación o los usos, de conformidad con el artículo 12, e) del Convenio con el objeto de evitar que los extranjeros que residen legalmente en el país queden sujetos a una limitación o condición contrarias al principio de igualdad de oportunidad y de trato.
62. El Comité observa que la Comisión de Expertos señaló en su Estudio general de 1980 relativo a los trabajadores migrantes que ciertas disposiciones por las que se determina el porcentaje máximo de trabajadores extranjeros que podrán ser ocupados en una empresa o por las que se establece una cuota respecto de la masa salarial pagada a los extranjeros pueden acarrear el riesgo, al menos para ciertas categorías profesionales de trabajadores extranjeros, de limitar sus posibilidades de acceso al empleo (Estudio general, párrafo 352).
63. El Comité señala también que en el artículo 14 del Convenio se prevé que todo Estado podrá subordinar la libre elección del empleo a la condición de que el trabajador migrante haya residido legalmente en el país con fines de empleo durante un período prescrito, que no deberá exceder de dos años y restringir el acceso a categorías limitadas de empleos o de funciones, cuando así lo exija el interés del Estado.
Conclusiones del Comité
64. El Comité toma nota de que las disposiciones del artículo 2, párrafo 2, del Convenio no están relacionadas con la adopción de una legislación, sino más bien con el hecho de proporcionar con regularidad información acerca de las migraciones en condiciones abusivas. El Comité señala que la Ley Orgánica del Trabajo fue examinada de manera pormenorizada entre 1985 y 1990 por una Comisión Bicameral que contó con las opiniones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y con las de organizaciones no gubernamentales tales como organizaciones de mujeres. El Comité toma nota de que las informaciones proporcionadas por el Gobierno no hacen referencia específica a las consultas con la organización de empleadores querellante.
65. Por lo que se refiere al alegato de la no observancia del artículo 8, párrafo 2, del Convenio, el Comité señala que en el artículo 317 de la Ley Orgánica del Trabajo se prevé en particular que en el caso de las explotaciones rurales que emplean a inmigrantes o a mano de obra extranjera, la inspectoría del trabajo respectiva podrá autorizar el funcionamiento de la explotación y la reducción temporal del porcentaje. En tiempo de cosecha, o si hubiere escasez de mano de obra, el inspector del trabajo podrá autorizar la contratación de braceros extranjeros por encima del porcentaje legal, por el tiempo que se determine. El Comité concluye que las facultades otorgadas al inspector del trabajo en el artículo 317 de la Ley Orgánica del Trabajo no parecen infringir las disposiciones del Convenio en lo que respecta a los trabajadores migrantes no residentes.
66. El Comité señala que la Ley Orgánica del Trabajo de 1990, al establecer un límite de un 10 por ciento (artículo 27) o de un 20 por ciento (artículo 317) para el personal extranjero de una explotación, formula una regla que viola el principio de igualdad de oportunidades y de trato, establecido en el artículo 10 del Convenio. Además, las excepciones previstas en el artículo 28 de la Ley Orgánica del Trabajo son temporales y que el concederlas sería el resultado de la facultad discrecionaria del ministro, ya sea cuando no se dispone de trabajadores nacionales capacitados para efectuar una actividad específica, o cuando corresponde tomar en cuenta la categoría de trabajadores migrantes (los inmigrantes que entran al país contratados directamente por el Gobierno nacional o controlados por éste; o los refugiados), o cuando se trate de pequeñas y medianas empresas. El Comité observa que algunos de estos criterios fomentan la discriminación. Así, el criterio de la no disponibilidad de personal venezolano que se aplica para establecer una excepción temporal en el caso de las actividades que requieren capacitación técnica especial es contrario al principio de la igualdad de oportunidades y de trato al excluir toda posibilidad de ponerlo en práctica.
67. El Comité recuerda que la Comisión de Expertos ha puesto de relieve en sus comentarios que la legislación de 1983, por la que se establecía en un 25 por ciento el límite máximo de extranjeros que podían trabajar en una explotación no estaba en conformidad con el Convenio y, por lo tanto, hubiera tenido que ser modificada. El Comité recuerda además, que el Gobierno pidió a la OIT un examen del proyecto de Ley Orgánica del Trabajo en 1985 y en 1990. En ambas ocasiones, la Oficina sugirió que se suprimiera el artículo 27 de la futura Ley, sobre la base, entre otras cosas, de los comentarios de los órganos de control.
68. El Comité señala que en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Trabajo se establece.una discriminación entre los trabajadores extranjeros que tienen hijos nacidos en el territorio nacional, o que estén casados con venezolanos. Asimismo, el Comité toma nota de que el artículo 404 de la misma Ley prescribe que, sujeto a la aprobación del ministerio pertinente, se puede autorizar a un extranjero que ha residido en el país durante más de diez años, a ser miembro de dirección de un sindicato. El Comité observa que esas disposiciones no están en conformidad con el principio de igualdad de oportunidades y de trato por lo que se refiere a las condiciones de trabajo de todos los trabajadores migrantes que ejercen la misma actividad, independientemente de las condiciones particulares del empleo que desempeñan, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12, g), del Convenio.
E. Cuestiones relativas al Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144)
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
69. Las organizaciones querellantes se refieren al artículo 246 de la Ley Orgánica del Trabajo (Nota_8), en virtud del cual las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo se regirán por una ley orgánica sobre el tema, cuya entrada en vigor estaba en suspenso. Esta Ley (Nota_9) fue elaborada después de ratificar el Convenio sobre seguridad y salud, de los trabajadores, 1981 (núm. 155), en cuya ocasión los empleadores no fueron consultados. Según las organizaciones querellantes Venezuela viola las disposiciones del artículo 5, párrafo 1, del Convenio núm. 144, ya que, si es indispensable la consulta para el reexamen de los convenios no ratificados, también es indispensable la consulta para examinar la aplicación de los convenios ratificados al momento de adoptar una nueva legislación laboral.
Observaciones del Gobierno
70. En su comunicación de 31 de enero de 1992, también el Gobierno se refiere al artículo 246 de la Ley Orgánica del Trabajo, recordando que, por lo que se refiere a la aplicación de normas sobre higiene y seguridad en el trabajo, lo dispuesto en dicho artículo se remite a la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo de 1986. El Gobierno precisa que esta Ley está en vigencia desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, y que no se ha suspendido su aplicación ni tampoco fue sometida a ninguna condición que impidiera su vigencia. En cuanto a la reiterada manifestación de los empleadores, de que no son consultados de conformidad con el convenio sobre la consulta tripartita, el Gobierno venezolano declara que siempre ha tenido el cuidado de informar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores el texto de los convenios que se van a ratificar, recomendándoles formular toda observación que consideren pertinente.
Conclusiones del Comité
71. La presente reclamación se refiere a la obligación de celebrar consultas, contemplada por el artículo 5, párrafo.1, del Convenio núm. 144.
72. Tras analizar las disposiciones del artículo 5 del Convenio, que define el objeto de las consultas tripartitas, el Comité pone de relieve que la obligación de celebrar consultas que rige para los países que han ratificado dicho Convenio abarca cinco materias, que se enumeran de manera exhaustiva y que se reproducen a continuación:
a) los puntos incluidos en el orden del día de la Conferencia;
b) la sumisión de los convenios y recomendaciones a las autoridades competentes;
c) el reexamen de los convenios y recomendaciones no ratificados;
d) las memorias relativas a convenios ratificados;
e) las propuestas de denuncia de convenios ratificados.
73. Dada la formulación de las alegaciones presentadas y la respuesta del Gobierno, los puntos b) y d) del párrafo 1, del artículo 5, podrían a priori ser tomados en consideración.
74. En lo que atañe a las consultas previstas por el Convenio núm. 144 sobre "las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad o autoridades competentes en relación con la sumisión de los convenios y las recomendaciones, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo", se ha informado al Comité que el Gobierno de Venezuela, por carta de 4 de febrero de 1983, comunicó al Director General de la OIT informaciones apropiadas sobre la sumisión del Convenio núm. 155 y de la Recomendación núm. 164, indicando las organizaciones representativas de empleadores, entre las cuales figuraba FEDECAMARAS, y de trabajadores a las cuales había comunicado dichas informaciones. Observando que el Convenio núm. 144, ratificado en 17.6.1983, entró en vigor el 17.6.1984, el Comité concluye sobre este punto que el Gobierno no estaba ligado por la obligación de consulta prevista por el artículo 5, párrafo 1, b) del Convenio núm. 144.
75. En lo que se refiere al punto d), del párrafo 1, del artículo 5, del análisis de los trabajos preparatorios del Convenio, así como de la "jurisprudencia" establecida por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, se desprende que de lo que se trata es de proceder a consultas sobre los problemas que pueden llegar a plantear las memorias que se deben someter a la Oficina Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, en materia de medidas que deben adoptarse para poner en ejecución los convenios ratificados. En tales casos, el objeto de las consultas será el contenido de la respuesta a los comentarios de los órganos de control (Nota_10).
76. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno en su primera memoria (para el período 1985-1986) sobre la aplicación del Convenio núm. 155, indicaba que para su elaboración se había consultado a las organizaciones más representativas de los empleadores y de los trabajadores, incluida FEDECAMARAS, de conformidad con el convenio núm. 144. En la misma memoria el Gobierno indicaba que las organizaciones de empleadores y de trabajadores participaron en la elaboración de la Ley Orgánica de 1986.
77. La aplicación del Convenio núm. 155 continúa planteando sin embargo varios problemas sobre las medidas de ejecución previstas por la ley de 1986, como lo demuestra la observación formulada en 1992 en relación con los comentarios de la Central Unitaria de Trabajadores de Venezuela (CUTV). El Comité toma nota de que el Gobierno no ha comunicado la memoria solicitada en 1992 sobre la aplicación del Convenio núm. 155 y confía en que, antes de preparar su respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos, procederá a las consultas requeridas en virtud del párrafo 1, d), del artículo 5, del Convenio núm. 144.
78. El Comité toma nota sin embargo de la declaración del Gobierno que figura en una comunicación a la OIT de 21 de marzo de 1991, según la cual el Gobierno efectuaba las consultas apropiadas, de conformidad con el Convenio núm. 144, comunicando a las organizaciones profesionales los proyectos de memoria sobre los convenios para recabar sus comentarios. Esta comunicación daba respuesta a las observaciones de FEDECAMARAS en relación con los Convenios núms. 87 y 98 pero que, fundamentalmente, se referían al funcionamiento de los procedimientos de consulta y a los factores que obstaculizaban su eficacia o efectividad. A este respecto, el Comité observa que, según informaciones comunicadas a la OIT, tanto el Gobierno como FEDECAMARAS han manifestado su voluntad de mantener abierto el diálogo sobre las cuestiones relativas a las consultas "efectivas" en materia de normas en el sentido del Convenio núm. 144, que estaban siendo examinadas por la Comisión de Expertos en el momento que se presentó la reclamación.
79. Por último, la Comisión toma nota de que la Recomendación núm. 152 (párrafo 5, c)) prevé consultas "sobre la elaboración y puesta en práctica de medidas legislativas o de otra índole para dar efecto a los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, y en particular a los convenios ratificados (incluida la puesta en práctica de las disposiciones relativas a la consulta o a la colaboración de los representantes de los empleadores y de los trabajadores)". Pese a que no tengan carácter obligatorio, cabría en su caso tener presente estas disposiciones, y tomarlas en consideración.
F. Cuestiones relativas al Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158)
Alegatos presentados por las organizaciones querellantes
80. Según alegan las organizaciones querellantes, el artículo 13 del Convenio reconoce la posibilidad de terminar la relación de trabajo por motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos; de ahí que el artículo 34 de la Ley Orgánica del Trabajo constituya una violación del Convenio puesto que contiene disposiciones por las que se prevé el arbitraje obligatorio como última instancia en caso de reducciones de personal para las que se invoquen circunstancias económicas o tecnológicas.
81. En las informaciones complementarias que presentaron las organizaciones querellantes éstas observan que el artículo 1 del Convenio dispone que deberá darse efecto a las disposiciones del mismo por medio de la legislación nacional, salvo en aquellos casos en que sus disposiciones "se apliquen por vía de contratos colectivos, laudos arbitrales o sentencias judiciales, o de cualquier otra forma conforme a la práctica nacional".
82. El artículo 34 de la Ley Orgánica del Trabajo no permite que las disposiciones del Convenio sean aplicadas por la vía de la negociación con los sindicatos de trabajadores, toda vez que el Ministerio del Trabajo, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 33, e), tiene la facultad para impedir el despido masivo de trabajadores, de conformidad con el artículo 34.
83. El empleador puede recurrir a un "procedimiento conflictivo". Si el conflicto no pudiere zanjarse mediante un acuerdo, podrán someterse los motivos del despido, con fines de examen, a la negociación obligada, pudiendo además imponerse el arbitraje obligatorio si el empleador no llegase a un acuerdo.con los trabajadores.
Observaciones del Gobierno
84. El Gobierno declara que, en virtud del artículo 34 de la Ley Orgánica del Trabajo, el despido masivo se considera como un conflicto de trabajo, que se rige por el capítulo III del título VII de la Ley. En caso de una reducción del personal por motivos tecnológicos o análogos, el conflicto, en caso de desacuerdo, no desembocará en una huelga, sino que se establece el arbitraje como solución.
Conclusiones del Comité
85. El Comité toma nota de que el artículo 13, párrafo 1, del Convenio dispone que en caso de terminaciones por motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos, el empleador deberá proporcionar a los representantes de los trabajadores interesados la información pertinente y, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, ofrecerá a los representantes de los trabajadores una oportunidad para entablar consultas sobre las medidas que deben adoptarse para evitar o limitar las terminaciones.
86. El Comité toma nota de la relación que hay entre el artículo 1 y el artículo 13 del Convenio. El artículo 13, párrafo 2, dispone lo siguiente: "La aplicación del párrafo 1 del presente artículo se podrá limitar, mediante los métodos de aplicación mencionados en el artículo 1 del présente Convenio, a los casos en que el número de trabajadores cuya relación de trabajo se prevea dar por terminada sea por lo menos igual a una cifra o a un porcentaje determinados del personal". Ahora bien, el artículo 1 no estaba concebido para limitar el artículo 13, sino para reconocer que la legislación nacional, el arbitraje y otros medios que allí se mencionan podrían limitar la aplicación del párrafo 1 del artículo 13 a aquellos casos en que se hallen implicados un número o un porcentaje determinado de los trabajadores (que es lo que hace el artículo 34, complementado con los procedimientos de arbitraje).
87. El Comité desearía hacer resaltar la lógica del Convenio. Su artículo 13 figura en la parte III, que lleva por título "Disposiciones complementarias sobre la terminación de la relación de trabajo por motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos". De hecho, el artículo 13 debería leerse conjuntamente con la parte II del Convenio, la cual lleva por título "Normas de aplicación general". Esta parte contiene los importantes principios generales según los cuales la terminación de la relación de trabajo (sea por motivos económicos, tecnológicos u otros) debería estar justificada (artículo 4) y debería quedar sujeta a un mínimo de garantías de procedimiento. Los artículos 8 a 10 del Convenio proveen los procedimientos a que se someterán los alegatos de violación del artículo 4, entre los cuales cabe citar el derecho del trabajador a recurrir ante un organismo neutral, como un tribunal, un tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un arbitro. A este respecto, procede señalar que el artículo 8, párrafo 2, se refiere a la posibilidad de que la legislación nacional prevea la previa autorización de la terminación por una autoridad competente, en cuyo caso habrá de variar la aplicación del artículo. El artículo 13 añade un requisito complementarios cuando el empleador prevea terminaciones por motivos económicos y de otra índole, de informar y consultar a los representantes de los trabajadores.
88. El Comité toma nota de que la concepción de la legislación es algo distinta de la del Convenio. En lo esencial, la Ley, en lugar de disponer la previa información y consulta a los representantes de los trabajadores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Convenio, o la previa autorización de una autoridad competente, conforme se prescribe en el artículo 8, párrafo 2, faculta al Ministerio de Trabajo, en caso de que se pronuncie un despido masivo, para suspenderlo "por razones de interés social", permitiendo que el empleador interponga recurso contra esta suspensión recurriendo al procedimiento de conciliación y arbitraje que se establece más adelante en la Ley. No parece que esta disposición sea suficiente para cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 13 del Convenio, ya que no implica la previa información y consulta de los representantes de los trabajadores y no se ejercerá necesariamente en todos los casos contemplados por el artículo 13. No hay nada en el Convenio que impida a un país que provea, además de establecer los requisitos de información y consulta referidos en el artículo 13 y el derecho de recurso objeto del artículo 8, párrafo 1, a la suspensión de los despidos masivos, y a la posibilidad de someterlos a un procedimiento voluntario de solución de conflictos como medio para decidir si un despido masivo puede evitarse, está justificado o debería ser autorizado.
89. A la luz de todas estas consideraciones, el Comité opina que la cuestión en cuanto al efecto dado a la totalidad de las disposiciones del Convenio debería ser examinada nuevamente por la Comisión de Expertos, que basó sus comentarios en la anterior Ley del trabajo, en su tenor modificado, y en la Ley de 1974 contra despidos injustificados, ambos textos derogados por la nueva Ley Orgánica del Trabajo (artículos 657 y 658).
Recomendaciones del Comité
90. Con base en las conclusiones a que ha llegado sobre la cuestión de la conformidad de la Ley Orgánica del Trabajo con los convenios mencionados en la reclamación, el Comité considera oportuno formular las recomendaciones siguientes:
a) Cuestiones relativas al Convenio núm. 81 (inspección del trabajo)
i) el Gobierno debería incluir en su próxima memoria presentada en virtud del artículo 22 de la Constitución, así como en sus memorias ulteriores, información basada en el párrafo 2 del artículo 3 y el artículo 16 del Convenio núm. 81 en la que indique si los inspectores del trabajo ejercen actualmente atribuciones de conciliación y de arbitraje en cumplimiento de la Ley Orgánica del Trabajo. También sería conveniente que el Gobierno facilite información sobre todas las medidas adoptadas o previstas - como la designación, en virtud de los artículos 592 ó 595, de funcionarios especiales encargados de intervenir en la conciliación y el arbitraje o la ampliación del sistema anterior de comités tripartitos - para garantizar que no se imponga ninguna obligación a los inspectores del trabajo que, por su naturaleza, pueda obstaculizar el ejercicio de sus atribuciones principales ni perjudicar de alguna manera la autoridad o la imparcialidad que precisan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores;
ii) el Gobierno debería facilitar asimismo, en sus próximas memorias presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución, informaciones sobre las actividades realizadas por los inspectores del trabajo de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 del Convenio, en especial en lo que se refiere al suministro de información y la prestación de asesoramiento técnico a los empleadores y los trabajadores sobre los medios más eficaces para respetar las disposiciones de la legislación;
iii) el Gobierno debería incluir en sus informes anuales de inspección, publicados y comunicados a la OIT de conformidad con los artículos 20 y 21 del Convenio, informaciones completas sobre el personal de los servicios de la inspección del trabajo, el número de establecimientos sujetos al control de la inspección del trabajo y el número de trabajadores ocupados en estos establecimientos, así como estadísticas de las visitas de inspección (apartados b), c) y d) del artículo 21 del Convenio), y
iv) el Comité invita asimismo al Gobierno a ponerse en relación con los servicios competentes de la OIT con miras a pedir la asistencia técnica que considere útil a ese respecto.
b) Cuestiones relativas al Convenio núm. 88 (servicio del empleo)
i) el Gobierno debería facilitar información complementaria sobre las medidas de aplicación de las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo (artículos 597 y siguientes) en las que se prevé la creación de comisiones consultivas y la cooperación de los empleadores y de los trabajadores. En especial, debería indicarse en esa información el número de comisiones consultivas establecidas a nivel nacional y regional, así cómo están constituidas y el procedimiento que se ha adoptado para la designación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Sería conveniente que el Gobierno determine los acuerdos celebrados por intermedio de estas comisiones consultivas para obtener la colaboración de los empleadores y de los trabajadores en la organización y el funcionamiento del servicio del empleo, así como en el desarrollo del programa de este servicio.
Sería oportuno que el Gobierno comunique esta información en la memoria que ha de presentar este año sobre la aplicación del convenio de que se trata, en virtud del artículo 22 de la Constitución, para que la Comisión de Expertos pueda continuar el examen de este asunto;
ii) con el fin de eliminar toda ambigüedad en cuanto a la interpretación y el alcance del artículo 604 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Comité invita al Gobierno a que modifique su tenor para asegurar su plena conformidad con los artículos 4 y 5 del Convenio que no establecen ninguna distinción entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de su colaboración en la organización y funcionamiento del servicio del empleo, y
iii) en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio que ha de presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución, el Gobierno debería facilitar asimismo información sobre las medidas adoptadas, en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de conformidad con el artículo 10 del Convenio, para estimular la utilización máxima voluntaria del servicio del empleo por los empleadores y los trabajadores. El Comité sugiere que el Gobierno se remita a ese respecto a las indicaciones de carácter práctico que contiene el subpárrafo 2 del párrafo 22 de la Recomendación sobre el servicio del empleo (núm. 83).
c) Cuestiones relativas al Convenio sobre la igualdad de remuneración (núm. 100) v al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación) (núm. 111)
i) el Gobierno tendría que adoptar medidas para garantizar que no se establece ninguna distinción basada en el sexo respecto de las prestaciones pagadas por el empleador a los trabajadores de uno y otro sexo que adoptan niños menores o a los que podría confiarse la guardia de un menor en su familia con miras a su adopción, en cumplimiento del Convenio núm. 100 y habida cuenta de las disposiciones del Convenio núm. 156;
ii) también sería conveniente que en el porvenir el Gobierno consulte con los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de definir las medidas especiales de protección y asistencia para tener en cuenta las necesidades especiales de las personas por razones como las obligaciones familiares o el sexo, en cumplimiento del párrafo 2 del artículo 5 del Convenio núm. 111, y
iii) habiendo tomado nota de que el Gobierno de Venezuela ratificó el Convenio núm. 156 en 1984, el Comité pide a la Comisión" de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que examine el artículo 387 de la Ley Orgánica del Trabajo en relación con las disposiciones del Convenio núm. 156.
Cuestiones relativas al Convenio núm. 143 (trabajadores migrantes)
i) sería conveniente invitar al Gobierno a que adopte las medidas apropiadas para derogar o modificar las disposiciones de los artículos 27, 28, 30 y 317 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 basándose en el principio de la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores nacionales y trabajadores migrantes que se establece en el artículo 10 del Convenio;
ii) sería conveniente invitar al Gobierno a que adopte las medidas apropiadas para modificar o derogar las disposiciones del artículo 404 de la Ley Orgánica del Trabajo para asegurar su conformidad con el artículo 12, g) del Convenio, con arreglo al cual debe garantizarse la igualdad de trato en materia de condiciones de trabajo a todos los trabajadores migrantes que ejerzan la misma actividad, cualesquiera que sean las condiciones particulares de su empleo, y
iii) debería invitarse al Gobierno a que facilite información, en la memoria que ha de presentar el 15 de octubre de 1993 en virtud del artículo 22 de la Constitución, sobre las medidas que ha adoptado para que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda continuar el examen de la situación.
Cuestiones relativas al Convenio núm. 144 (consulta tripartita)
i) en sus memorias sobre la aplicación del Convenio, el Gobierno debería transmitir periódicamente información relativa a las consultas celebradas sobre la cuestión formulada en el apartado d) del párrafo 1, del artículo 5, del Convenio, a saber, "las cuestiones que puedan plantear las memorias" que hayan de comunicarse a la OIT en virtud del artículo 22 de la Constitución. Sería conveniente, en especial, que el Gobierno indique si la preparación de la memoria que la Comisión de Expertos ha pedido este año sobre la aplicación del Convenio núm. 155 ha sido objeto de consultas de conformidad con los requisitos del Convenio núm. 144;
ii) en términos más generales, el Gobierno debería ser invitado a facilitar, en la memoria que ha de presentar el 15 de octubre de 1993 en virtud del artículo 22 de la Constitución, información completa sobre las modalidades y procedimientos que garantizan sobre la aplicación del Convenio que formuló anteriormente FEDECAMARAS, y
iii) por último, el Comité desearía poner de relieve las disposiciones de la Recomendación núm. 152 (apartado c), del párrafo 5) con arreglo a las cuales el objeto de los procedimientos previstos debería ser, entre otras cosas, celebrar consultas "habida cuenta de la práctica nacional, sobre la elaboración y puesta en práctica de medidas legislativas o de otra índole para dar efecto a los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, y en particular a los convenios ratificados (incluida la puesta en práctica de las disposiciones relativas a la consulta o la colaboración de los representantes de los empleadores y de los trabajadores)".
f) Cuestiones relativas al Convenio núm. 158 (terminación de la relación de trábalo)
i) el Gobierno debería ser invitado a facilitar datos sobre la forma en que aplica, dentro del marco de la nueva legislación, las disposiciones del Convenio relativas a la terminación de la relación de trabajo por motivos económicos, tecnológicos, estructurales o conexos. En especial, sería oportuno que indicara cómo se da efecto al artículo 13 del Convenio sobre la consulta con los representantes de los trabajadores interesados, en particular en lo que se refiere a la información que el empleador ha de facilitar oportunamente a estos representantes, así como a las modalidades y objetivos de esta consulta, y
ii) en la memoria que ha de presentar el 15 de octubre de 1993 en virtud del artículo de la Constitución, el Gobierno debería facilitar información para que la Comisión de Expertos pueda proceder a un reexamen de la aplicación del Convenio basado en el nuevo estado del derecho en la materia.
91. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
1) que apruebe el presente informe, y en especial las conclusiones y las recomendaciones formuladas en el mismo (incluida la invitación dirigida a la Comisión de Expertos en los párrafos 12 v 14 supra), y
2) que declare clausurado el procedimiento incoado ante el Consejo de Administración con arreglo a la recomendación de la Organización Internacional de Empleadores (PIE) v la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio v Producción (FEDECAMARAS).
Ginebra, 27 de mayo de 1993.
(Firmado)
J. Rhenan Segura,
Presidente.
W. Durling.
M. Bonmati Portillo.
PUNTO QUE REQUIERE DECISIÓN: Párrafo 91.
Nota 1
Convenio núm. 4, ratificado el 7 de marzo de 1933, Convenio núm. 81, ratificado el 21 de julio de 1967, Convenio núm. 87, ratificado el 20 de septiembre de 1982, Convenio núm. 88, ratificado el 16 de noviembre de 1964, Convenio núm. 95, ratificado el 10 de agosto de 1982, Convenio núm. 98, ratificado el 19 de diciembre de 1968, Convenio núm. 100, ratificado el 10 de agosto de 1982, Convenio núm. Ill, ratificado el 3 de junio de 1971, Convenio núm. 143, ratificado el 17 de agosto de 1983, Convenio núm. 144, ratificado el 17 de junio de 1983, Convenio núm. 158, ratificado el 6 de mayo de 1985.
Nota 2
Con exclusión del Convenio núm. 4, que Venezuela denunció el 20 de noviembre de 1944 al ratificar el Convenio que lo revisa (Convenio núm. 41).
Nota 3
Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63-65.
Nota 4
Documento GB.251/20/15.
Nota 5
Documento GB.254/PV: Actas de la 254.a reunión, III/6, Ginebra, noviembre de 1992.
Nota 6
Ley Orgánica del Trabajo, Gaceta Oficial. 20 de diciembre de 1990, número extraordinario 42/40. Extractos de esta Ley se han publicado en Documentos de Derecho Social 1991/2 y 1991/3, 0IT, Ginebra, 1991.
Nota 7
En virtud del artículo 317, la inspectoría del trabajo podrá autorizar el funcionamiento de la explotación y la reducción temporal del porcentaje. En tiempo de cosecha o si hubiere escasez de mano de obra, el inspector del trabajo podrá autorizar la contratación de braceros extranjeros por encima del porcentaje legal, por el tiempo que se determina.
Nota 8
El texto del artículo 246 es el siguiente: "Las condiciones de higiene, seguridad en el trabajo y la prevención, condiciones y medio ambiente de trabajo se regirán además por las disposiciones contenidas en la ley orgánica que rige la materia."
Nota 9
Ley Orgánica . de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, de fecha 2 de julio de 1986: S.L. 1986-Ven.l.
Nota 10
CIT, 68.a reunión, 1982. Informe III (Parte 4B), párrafo 124. Véase también: CIT, 77.a reunión, 1990. Informe III (Parte 4A), páginas 457 y 458.